匹配區域人力需求與教育供給的制度化解決方案

摘 要：為使教育供給有效應對產業發展和人才需求動態變化，中國香港職業訓練局建立了一套系統的人力需求調查與預測制度。開展人力調查是職業訓練局各行業訓練委員會的主要職責，其負責4年為一周期的人力調查和人力更新工作，分析24個主要行業人力需求的周期性、動態持續性變化，為特區政府和教育部門制定規劃提供依據。體系化的頂層設計、高效的工作機制、科學的調查范式均有重要的啟示作用，為市域產教聯合體匹配區域人力需求與教育供給提供了制度化解決方案。

關鍵詞：人力調查；教育供給；供需匹配；職業教育

基金項目：2023年國家社會科學基金教育學一般項目“基于區域產業人才需求的職業教育供給調節機理分析與制度建構”（項目編號：BJA230027）

作者簡介：陳靜霞，女，華東師范大學職業教育與成人教育研究所2022級碩士研究生，主要研究方向為職業培訓與就業；付雪凌，女，華東師范大學職業教育與成人教育研究所所長助理，講師，主要研究方向為職業技術教育原理。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7747（2024）11-0047-10

教育是勞動力供給的重要來源。教育通過培養滿足勞動力市場需求的畢業生、促進勞動力有序供給、緩解勞動力供求矛盾，實現勞動力的有效配置。匹配人力需求與教育供給是教育發展的重要基石。2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》，提出打造市域產教聯合體，搭建人才供需信息平臺，這是解決職業院校人才培養與產業人才需求之間供需失衡問題的重要舉措。我國香港地區為有效匹配產業人才需求與教育供給，自2004年起啟動了行業人力調研工作，形成了一套從頂層設計到工作機制到策略方法的全面系統的制度體系，為建立和完善市域產教聯合體、匹配區域人力需求與教育供給提供了制度化解決方案。

一、人力調查制度設計

1982年，香港當局為更好地統籌管理職業教育和培訓工作，提出將“政府集權化模式”調整為“分散治理模式”[1]，并在該模式指導下成立香港職業訓練局（Vocational Training Council，VTC）。作為一個治理結構多元化的社會培訓中介代理機構，VTC承擔原來特區政府相關部門負責的部分職業技術教育與培訓工作，其設立宗旨為建立一個符合發展需要的工業訓練制度，制定和執行操作工、技術工、技術員和技術師的訓練計劃[2]。作為聯系特區政府、辦學機構與行業企業重要載體，VTC能做到對特區政府負責，同時也對行業企業和辦學者負責[3]。為促進產業界更好地表達對職業教育與培訓的直接需求，VTC以分散化治理利益相關者思路設立25個行業訓練委員會，承擔人力調查工作[4]。

（一）行業訓練委員會主導的組織架構

VTC下設5個功能委員會和25個行業訓練委員會，其治理架構具體如圖1所示。行業訓練委員會（Training Board）是開展產業人力調查的核心載體，由香港特區政府成立，承擔人力調查、中介調節、教育服務咨詢、技能考核評估和研究開發等12項職責[5]。在行業訓練委員會的成員構成上，由具有專業背景、業界權威性的獨立人士擔任主席，成員涵蓋企業協會組織、特區政府機構、學術界和獨立人士代表等多元利益主體。開展人力調查是行業訓練委員會的首要職責，包括收集分析行業的經濟、科技及人力市場發展資料，確定行業的人力需求，評估及研究人力供求是否平衡；針對行業內職業技術教育及培訓設施現狀與人力需求匹配情況，向職業訓練局提供意見。通過人力調查與人力更新兩大核心工作，行業訓練委員會深刻掌握了行業人力市場供求端的動態變化，有效促進了人才培養與行業需求有效的對接。

行業訓練委員會開展人力調查工作主要依托人力調查小組和調查實施機構來完成。

1.人力調查小組的構成與功能。人力調查小組（Working Party on Manpower Survey）是人力調查設計以及結果評估的重要主體，由訓練委員會主席及指定委員組成，人數為8—20人不等。調查小組根據行業需要設計問卷等調查工具并對調查報告初稿進行審閱，在明晰人力數據、調查結果和業務展望的基礎上就行業培訓課程、預期人力增長及相關政策制定提供建議，以確保人力供給符合行業的需要。

人力調查小組成員構成多元化，涵蓋行業人力供需涉及的各相關利益主體。以酒店業人力調查小組為例，召集人為酒店、飲食及旅游業訓練委員會主席，成員來自核心企業代表（就職于香港五星級度假酒店沙田凱悅酒店等）、職業院校代表（來自酒店及旅游學院、中華廚藝學院等）、協會代表（來自香港酒店業主協會等），從而保證人力調查的專業性與針對性。

2.調查實施機構基本情況。在人力調查的實施環節，行業訓練委員會通過委派第三方專業調查公司與調查員的方式開展調查工作。調研實施的有效性是獲取有效、優質人力數據的必要前提，訓練委員會選擇調查公司時會重點考察其是否擁有訓練有素、調查經驗豐富的市場研究團隊。以米奧特資料收集中心為例，其業務范圍涵蓋數據收集、電話訪問和座談會等定性、定量研究，涉及銀行、保險等20多個行業，中心有超過250名兼職和80名全職訪問員（至少有3年工作經驗）[6]。

（二）人力調查的總體框架設計

人力調查工作由行業訓練委員會指導，每4年為一個周期，持續追蹤24個主要行業的人力動態并發布人力調查報告，涵蓋的雇員人數超過香港80%的勞動人口[7]，以求動態分析各行業技術人力情況與趨勢。人力調查的總體框架具體如圖2所示。

1.人力調查：掌握全面的人力資料。人力調查旨在定期全面分析各行業從業人員最新的技術現狀和雇主對人力的需求。通過每4年定期開展的雇員數目、崗位空缺、薪酬水平、培訓需求等大型調查，VTC發布行業全面的《人力調查報告書》（Manpower Survey Report），為特區政府與行業制定整體人力培訓和發展策略提供參考。人力調查通常需要行業訓練委員會指導并成立人力調查小組，通過調查員或委托調查公司以線上、線下的方式進行全面數據收集，建立科學的工作規范，以保證數據獲得的有效性。

2.人力更新：追蹤趨勢與應對挑戰。人力更新每兩年開展一次，與人力調查力求獲取全面的人力資料不同，人力更新更重視行業最新發展趨勢和人力市場的最新挑戰。人力更新包含兩個方面的工作：一是對職位空缺數據進行的定量研究，旨在分析行業最新人力、培訓需求，包括招聘崗位類別和職位層級及其對應的專業、通用技能等；二是針對行業前景和影響因素等方面進行的定性調查，包括對招聘及人才留任現狀的評估。基于此，VCT發布《人力更新報告書》（Manpower Update Report），配合人力調查，以更全面地反映行業人力狀況。

3.行業分布。目前，VTC共開展24個主要行業的人力調查，廣泛分布于第二、第三產業，主要集中 于服務業。針對香港就業前景以及行業動態變化，人力調查行業也會動態調整，極具靈活性，如2018年將金屬業下屬的珠寶業與金屬業分離，成立獨立的珠寶與鐘表業板塊；2023年4月將出入口與批發業調整為針對性更強的商品貿易與電商業；配合人口老齡化趨勢新增健康護理與保健行業等。歷年VCT發布的行業人力需求報告時間分布及行業變動情況，具體如表1所示。

二、人力調查實施策略

如上所述，在香港人力調查中行業訓練委員會發揮頂層設計的功能，對人力調查和人力更新工作進行監督，而人力調查小組則組織調研機構共同實施調查，涉及行業十分廣泛。依托頂層設計與框架，調查實施體系針對調查對象，以問卷和數據分析為工具，內容涉及5個方面20余項指標，力求獲取各行業全面的人力資料，并基于所得數據設計模型對人才需求進行預測。

（一）人力調查對象

VTC人力調查對勞動者（雇員）的定義有嚴格界定，即“為相同雇主工作每月最少四周，每周不少于十八小時的受薪人員，包括公司編制內所有職員”[8]。行業訓練委員會根據行業人力實際情況，參照國際勞工組織職業分類標準，將調查對象劃分為領導層、管理層、專業技術層和文員層，以此作為雇員的分類指標，具體如圖3所示。基于此，調查小組設計了問卷，問卷在設計上體現為交叉行列表的形式，以此來呈現不同職務層級的雇員在不同調查維度下的情況。

（二）人力調查內容

VTC人力調查涵蓋5個板塊的調查內容，分別是人力數量、人力屬性、教育與培訓需求、職業流動、行業發展變化，涉及20余項指標，具體如表2所示。

1.人力數量。全職雇員數、職位空缺數是人力數量的必備調查指標。雇員職位狀態分為全職、兼職和自由工作三種，職位空缺數通過雇主對規定日期內正在招聘的相應人員的人數進行確定。實踐性強的行業及崗位如美容美發業、汽車業等統計學徒、受訓生、實習生等數量。雇主就行業前景主觀預測第二年同期的人力需求數量，與調查對人力數量資料持續搜集建立起的行業人力資源數據庫相配合，成為預測人力需求的基礎。

2.人力屬性。圍繞不同職務和層級雇員的人力屬性有五個指標：宜有教育程度、宜有工作經驗（年限）、每月（時）工作收入、專業資格和年齡。宜有教育程度和每月（時）工作收入是必備的調查指標。宜有教育程度和年限均為雇主認為的不同職務應該具備的教育程度和年限，教育程度包括研究生學位、（副）學士學位、文書/證書、中四至中七、中三及以下。針對某些特定專業，行業訓練委員會通常會追加對雇員專業技能證書獲取情況的調查，如對會計業必備的從業會計資格證、對美容美發業的美發技術能力證書（Competency Certificate in Hairdressing Techniques，該證書由中國香港VTC頒發，一考多證）[9]等，借以更全面反映雇員從業能力情況。

3.教育與培訓需求。教育與培訓需求調查指標包括：雇主對不同職位、層級雇員的課程培訓需要、培訓時長與方式、提供訓練的方法和培訓技能變化。培訓課程是職業培訓調查的必備調查指標，涵蓋一般通用知識（Generic / Technological Knowledge，如英語等語言）、管理知識（Managerial Knowledge，如人力資源管理）和專業知識（Job-related Knowledge），不同行業強調的專業知識有所區別，如飲食業需要烹調、食品衛生與安全知識，而商品貿易與批發業需要數碼營銷、供應鏈與物流管理等課程知識。培訓方式依據雇員的職業狀態確定，如分畢業生訓練、在職訓練和學徒訓練，同時少數行業訓練委員會會向雇主征詢能提高其職業培訓積極性可能的方法，如貸款、津貼和授予獎項。培訓所需技能變化依據行業及香港地區未來發展趨勢而定，其具體數據由專家小組通過定性調查而來。

4.職業流動。根據勞動者在職業分層體系中的變化，職業流動主要包括垂直流動和水平流動兩類[10]。垂直流動代表行業訓練委員會統計雇員在同一職業范圍向上或向下的縱向職業流動，即內部晉升，如飲食業雇員從技術工晉升為督導。而水平流動表示一種崗位轉向另一種職業崗位的橫向職業流動，即雇員過去一年內發生的離職、新入職及工作遷離等。針對雇員招聘及人員流動更新中存在困難的原因，行業訓練委員會圍繞人力屬性方面如雇員工作經驗缺乏、職業教育供給方面如相關專業畢業生人數不足、勞資關系方面如薪資條件未達成一致等維度展開分析調查。離職人數及對應職務類型、人員更新及流動困難的原因是職業流動調查的兩項必備指標。

5.行業發展變化。行業發展與變化調查未來行業發展和企業業務的前景預判及原因，其中企業對自身發展的主觀預期反映當下經濟業態，而專家小組結合我國香港地區及其他國家國內外形勢及行業人力資料分析行業未來發展趨勢、相應的未來人力與培訓所需技能與類型以及各行業即將面臨的在人才招聘留任方面的挑戰，為后續人力調查小組行業展望與建議提供幫助。最終，人力調查小組根據經濟形勢、行業狀況以及調查結果對人力市場的核心利益主體提出相關建議，人力市場的核心利益主體包括雇主、雇員、職業教育與培訓機構及特區政府等。

（三）人力調查方法

問卷調查和大數據分析是人力調查的兩種主要方法。問卷調查主要用于4年一次的大規模人力調查中，大數據分析主要用于2年一次的人力更新調查中。

1.問卷調查。問卷調查是人力調查報告中采用的核心方法。問卷調查一般分為4個步驟：（1）設計問卷，即由人力調查小組根據各行業特點及行業訓練委員會要求，針對行業技術人力情況、未來短期內培訓需求及行業新發展趨勢等內容綜合考量后設計問卷；（2）抽樣，即人力調查小組根據業內界別、門類和公司規模確定樣本維度，采用分層抽樣從特區政府統計處管理的電子資料庫-機構單位記錄庫或《香港標準行業分類》中記錄的機構中選取樣本；（3）問卷發放，即人力調查小組將編制好的問卷及附注、主要職務說明、邀請函作為調查文件一同發送至被調查企業，調查機構或調查員需要幫助其填妥；（4）問卷回收與數據處理，即調查機構或調查員待企業填妥后收回問卷，人力調查小組整理回收后需經行業訓練委員會評估，問卷質量檢測合格之后再進一步分析結果。通過以上4個規范清晰的步驟以及系統科學的統計抽樣，24個行業的問卷最終有效回收率均達到90%以上，獨立的質量審查小組評估和VTC問卷抽查也保證了問卷調查的有效性。

2.大數據分析。大數據分析是撰寫人力更新報告采用的重要方法，包括桌面研究與聚焦小組會議兩個環節，目的是獲取各行業質性和量化的資料，其具體流程如圖4所示。大數據采集包括三個步驟：（1）數據資料獲取，即行業訓練委會與各招聘網站（如CPJobs、CTgoodjobs、recruit、JobsDB等）合作建立本行業的就業資訊系統，獲取招聘崗位及崗位相關要求；（2）數據處理，即對獲取的大量原始招聘記錄進行數據處理——數據清洗，刪除無關或明顯錯誤的數據，并比對《香港標準行業分類》列明的相關公司列表，保證數據的代表性；（3）數據萃取，即按照職員職務層級對有效招聘崗位數據進行歸納整理，最終形成可供分析的定量資料。大數據分析主要依托聚焦小組會議成立聚焦小組，組內成員構成需涵蓋行業內的機構門類，包括但不僅限于教育培訓機構、學術界和特區政府相關部門。在對行業人力情況初步調查以及經濟形勢綜合考量的基礎上，人力調查小組挑選確定討論議題，專家與會討論形成基于數據的專家定性分析意見。

（四）人力需求預測

人力調查主要采集的是過去和當下的行業人力數據，人力需求未來發展趨勢對引導教育供給具有更重要的指導意義。VTC人力調查主要采用兩種方法進行行業人力需求預測：以主成分分析法為核心的“人力市場測算法”（Labour Market Analysis，LMA）和以加權指數平滑法為核心的“調節過濾法”（Adaptive Filtering Method，AFM），極個別數據較少的行業如珠寶和鐘表業、酒店業等會采用測算平均增長率、雇主主觀預測等其他方式預測人力需求增長情況。

1.人力市場測算法。LMA將人力需求預測與多項經濟指標相結合進行分析。首先，LMA將兩類指標（主要國民經濟活動指標如國民生產總值等，以及與各行業發展強相關的經濟指標如消費、投資等）與行業人力變化數據進行相關分析，確定能解釋該行業人力需求變化的決定因子；其次，LMA采用主成分回歸法，即在第一階段確定決定因子的基礎上建立統計模型，對未來3年的人力需求進行預測。

2.調節過濾法。相較于LMA，AFM需要更多的時間序列數據，也能達到更理想的預測效果。AFM根據歷年及當年人力數據的結果，推算出未來幾年人力需求人數。核心思路是通過對過往人力數據加權，權重系數A的選擇和取值范圍一般在0—1之間，越近期的數據加權比重越高，A值越高，將歷年人力數據配以加權系數A得到不同的推算曲線，再由訓練委員會根據市場趨勢、技術發展等因素選出合適的推算曲線，進而推算行業未來人力需求情況。AFM模型預測的具體流程如圖5所示。

三、啟示與建議

中國香港地區職業訓練局行業人力調查制度設計與實施，為市域產教聯合體開展人力調查以及搭建人才供需信息平臺提供了有價值的經驗。

（一）以市域產教聯合體為平臺建立資源整合機制

VTC是以分散化治理為核心特征、特區政府賦權并成立的代理與中介組織機構。職業教育中介組織是教育中介組織的一種類型，香港職業訓練局其實質是特區政府對職業教育管理進行分權和權力轉授，彌補特區政府和市場不足的第三方組織[4]。這種中介組織模式，既強化了中介組織功能，調和“管治”與“自治”，連接特區政府與學校、學校與市場；同時也從法律（如《職業訓練局條例》）層面規定了VTC作為一個獨立的法人團體，具有一定自我管理性以及接受特區政府質詢和監督[3]的特點。

人力調查需要產業界、教育界和政府等多方主體共同參與，勞動力牽涉多方利益，是一項有關經濟形勢與發展、教育與培訓資源策略、個體充分可持續就業的政府主導、多元利益體深入參與的行動。香港人力調查頂層設計團隊是由特區政府引領、產業深度參與的多元利益主體。借鑒VTC的職能特征，市域人才供需平臺的建設在指導上需要一定的賦權，保證自我管理性，發揮其中介聯結功能，以便更好進行資源整合。因此，在保證一定的領導力自主權基礎上，各級政府應以市域產教聯合體為平臺，建立資源互享機制，將各主體需求、資源與成果通過平臺共建共享，促進區域企業、高校和科研院所對話交流，便于意見交換和信息資源共享，從而形成各方良好互動關系。企業背靠市域產教聯合體，依據區域前沿領域、自身產業升級更迭等發展趨勢提供人才所需技能等需求，并據此提供科技、產業資源；而高校則依托產教聯合體，動態調整人才培養方案，輸出生產效益更高、更契合行業期望的新質勞動力。

（二）建立區域人力供需分析框架

香港地區人力供需分析框架包含對象和內容兩部分，在分析對象上，VTC分析了24個行業，且對行業的選擇會進行動態調整。我國推進市域人才供需平臺建設初期，也可以不同地區進行戰略重點行業先行先試，不斷修正改善，逐步擴充至更多行業。

市域產教聯合體定期發布的《人才供需白皮書》，可借鑒香港《人力調查報告書》和《人力更新報告書》，立足于區域產業發展實際與教育供給需要，從行業發展狀況與變化趨勢、行業人才供需狀況及預測分析、指導意見與政策建議三部分著手科學確定分析框架指標，形成相對穩定的人力供需分析框架。人才培養數量能否與行業人才需求數量相匹配、人才培養素質能否與行業用人需要相匹配，對某一特定行業發展的良好與否具有根本性的決定意義 [11]。因此，圍繞人力屬性，從規模與質量著手，前者去把握不同在職狀態、職級等方面的人才數量，描摹各行業人力成分與比例情況，后者則關注凝聚在勞動者身上的標識，如教育程度、專業技能、年齡等特征。而行業發展狀況與變化趨勢可以從人員動態流動與在職培訓情況等方面予以體現，依據人員招聘、離職等水平或垂直流動情況設計指標以反映行業發展前景，而針對培訓需求變動設計的指標如課程變動、訓練方式等能獲取行業當前緊缺技能與知識，能更明晰產業供需之間的錯位關系。

（三）建立科學的區域人力數據采集、分析與預測范式

VTC的連續追蹤調查使得部分行業已經形成了可供分析的人力數據庫，科學合理的人力調查工具與預測模型是調查的關鍵。市域產教聯合體可以省、市域大數據局建設為契機，協同整合發改委、工信部門、國資委等產業主管部門，以及人社部門、教育部門、統計部門的資源和數據[12]。人力數據采集工作應由科學專業、多元利益主體構成的領導小組頂層設計把控，專業調研小組實施，形成規范化操作流程，圍繞調查前中后采取各項質量保證措施，將獲取的人力調查資料上傳至資源共享平臺，搭建成人才供需數據庫，有條件者可供各主體甚至科研院所交流分析；同時產教聯合體依托人才供需數據庫，利用統計分析模型對各行業人才需求進行預測，形成科學合理的分析預測范式，更好地為校企決策提供參考建議。

綜上，依托市域產教聯合體，構建資源整合平臺，建立區域人力資源供需分析框架，并形成科學的采集、分析和預測機制是現代化職業教育體系改革、對接企業人才需求的必由之路。現代職業教育領域更應在廣泛吸收國內外已有人力資源需求調查經驗的基礎上，結合各區域內行企業所需高技能人才與職業教育自身特征，積極改進和完善職業教育人才供給與勞動力需求匹配的體制機制，以使其能更加科學準確地應對未來行企業人才需求狀況。有效運行的現代職業教育體系意味著，學習者可以在職業教育體系、人力資源市場等不同體系之間實現效率高、有質量的“教育轉換”[13]。體系化的頂層設計、高效的工作機制、科學的調查范式能構筑職業教育體系與人力資源市場體系的溝通橋梁，對區域人才需求與供給匹配具有重要意義。

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[責任編輯" " 秦" "濤]

Institutionalized Solution of Matching Regional Manpower Demand and Education Supply

——Taking the Manpower Resources Survey System of VTC of Hong Kong as an Example

CHEN Jingxia， FU Xueling

Abstract：In order to make the education supply effectively respond to the industrial development and the dynamic change of talent demand， Hong Kong Vocational Training Council has established a set of systematic manpower demand survey and forecast system. The manpower survey is the main responsibility of the Training Board of various industries of VTC. It is responsible for the manpower survey and manpower updated work in a cycle for four years. It analyzes the cyclical and dynamic and continuous changes of manpower demand of 24 major industries， and provides the basis for the Hong Kong SAR government and education departments to make planning. The systematic top-level design， efficient working mechanism and scientific investigation paradigm all have important enlightenment functions， and provide an institutionalized solution for the regional industry and education consortium to match the regional manpower demand and education supply.

Key words： manpower survey; education supply; supply and demand matching; vocational education