我國中小學(xué)教師人事政策分析與啟示

摘 要：教師的人事政策是指政府出臺管理教師編制、招聘、考核、退出、權(quán)益保障等方面的文件，其對教師的職業(yè)穩(wěn)定性和專業(yè)發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。在人口新形勢背景下，“縣管校聘”這一人事政策通過分類核準(zhǔn)與動態(tài)調(diào)整編制、科學(xué)靈活分配崗位、實行競聘上崗、推進(jìn)交流輪崗、建立教師退出機(jī)制和完善教師合法權(quán)益制度等方面解決當(dāng)下因生源變動而引發(fā)的中小學(xué)教師資源配置各類難題。政策指引教師身份正從“學(xué)校人”向“系統(tǒng)人”轉(zhuǎn)變，進(jìn)而促發(fā)未來教師職業(yè)工作特點的改變。教師只有響應(yīng)身份和職責(zé)的轉(zhuǎn)變，積極應(yīng)對政策帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，才能適應(yīng)人口新形勢，實現(xiàn)個體職業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：人口新形勢；縣管校聘；教師流動；教師退出機(jī)制；政策分析

中圖分類號：G451" " 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " 文章編號：1674-831X（2024）04-0053-07

一、前言

據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，我國2022年出生人口956萬人，自然增長率為-0.60‰[1]；2023年出生人口902萬人，自然增長率為-1.48‰，已經(jīng)連續(xù)兩年人口負(fù)增長[2]。人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化的趨勢性特征[3]12。這個人口新形勢對基礎(chǔ)教育體系造成了一定的影響。少子化直接導(dǎo)致學(xué)生數(shù)量減少、學(xué)校規(guī)模調(diào)整，區(qū)域人口變化導(dǎo)致學(xué)校教育資源配置發(fā)生改變，對教師隊伍的結(jié)構(gòu)和數(shù)量提出差異化要求。城市人口的集聚和流動性增強(qiáng)，其教育資源需求更為集中和多樣化，而農(nóng)村地區(qū)則加劇教育資源匱乏和人才流失，教師隊伍素質(zhì)不高，結(jié)構(gòu)不良等問題。因此，教育部門需要建立靈活且具適應(yīng)性的教師編制、崗位管理機(jī)制，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間教師資源優(yōu)化配置，從而促進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

2024年，民進(jìn)中央擬向全國政協(xié)十四屆二次會議提交《關(guān)于適應(yīng)人口發(fā)展趨勢，加快建設(shè)強(qiáng)師隊伍的提案》，提案建議“創(chuàng)新完善教師管理與配置體制機(jī)制……深化‘縣管校聘’教師管理制度改革”[4]。同年兩會教育熱點深度觀察系列報道中，全國政協(xié)委員劉菊嬌指出：“學(xué)齡人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化會直接影響教師資源的需求，為解決好教師資源供需矛盾，需要更好地統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)教師在數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)上的均衡配置，需要科學(xué)有序推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校教師縣管校聘改革。”[5] “縣管校聘”是我國中小學(xué)教師人事制度改革的重要政策，旨在通過教師合理流動，激發(fā)教師隊伍內(nèi)在活力，解決縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)師資分配不均難題[6]137。這一人事改革政策也是應(yīng)對人口新形勢抓好基礎(chǔ)教育教師隊伍建設(shè)管理的重要文件。只有關(guān)注政策反映的教師職業(yè)發(fā)展趨勢，才能喚醒教師職業(yè)發(fā)展規(guī)劃意識，從而推動個體職業(yè)可持續(xù)發(fā)展。因此，筆者選取了2020年教育部再次強(qiáng)調(diào)要“深入推進(jìn)縣管校聘管理改革”[7]后，我國東、中、西部5個代表省份頒布的關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)教師“縣區(qū)管校聘”政策的相關(guān)文本進(jìn)行內(nèi)容分析，在此基礎(chǔ)上探究人口新形勢下教師行業(yè)發(fā)展的趨勢和啟示。

二、數(shù)據(jù)來源與分析框架

（一）資料選取

本研究選取了江西、云南、陜西、貴州、山西共五省2020年后頒布的關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)教師“縣管校聘”管理改革的指導(dǎo)意見的政策文本，文本資料均下載自各省政府網(wǎng)站。文本目錄詳見表1.

表1 政策文本目錄

[序號 頒布時間 省份 政策文本名稱 頒布機(jī)構(gòu) 1 2020 江西 關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校教師“縣管校聘”管理體制改革的指導(dǎo)意見 江西省教育廳;江西省委編辦

江西省財政廳;江西省人社廳 2 2020 云南 云南省教育廳等四部門關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育教師縣管校聘的實施意見 云南省教育廳;云南省編委辦

云南省財政廳;云南省人社廳 3 2021 陜西 陜西省教育廳等四部門關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)教師“縣管校聘”管理改革的指導(dǎo)意見 陜西省教育廳 ；陜西省編委辦

陜西省財政廳 ；陜西省人社廳 4 2022 江西 關(guān)于全面推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校教師“縣管校聘”管理體制改革的通知 江西省教育廳；江西省委編辦

江西省財政廳；江西省人社廳 5 2022 貴州 省教育廳 省委編辦 省財政廳 省人力資源社會保障廳關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)教師“縣管校聘”管理改革的指導(dǎo)意見 貴州省教育廳；貴州省委編辦

貴州省財政廳；貴州省人社廳 6 2022 云南 云南省教育廳關(guān)于印發(fā)全面深化義務(wù)教育教師縣管校聘改革工作

2022年推進(jìn)計劃的通知 云南省教育廳 7 2023 山西 關(guān)于深入推進(jìn)中小學(xué)教師“縣管校聘”管理改革助推基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見 山西省教育廳；山西省編委辦

山西省人社廳；山西省財政廳 8 2023 江西 關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校教師“縣管校聘”管理體制改革的通知 江西省教育廳 ]

（二）分析框架

在整理政策文本的基礎(chǔ)上，采用NVivo12.0軟件進(jìn)行編碼。首先，把政策文件導(dǎo)入NVivo12.0軟件，進(jìn)行詞云分析（圖1），通過詞云分析結(jié)果可以了解政策的大致內(nèi)容，即關(guān)于中小學(xué)教師編制、崗位、交流、考核等方面統(tǒng)籌管理改革的文件。其次，設(shè)立自由節(jié)點，比如：“在分配調(diào)整所屬學(xué)校編制時，對村小、教學(xué)點按生師比和班師比相結(jié)合的方式配置編制”編成“編制分類核準(zhǔn)”這一節(jié)點，依此類情況對每個政策逐句編輯，共析出16個自由節(jié)點。最后，對自由節(jié)點進(jìn)行類聚分析，歸納、概括，建立關(guān)聯(lián)節(jié)點，結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)研究基礎(chǔ)整合辨析出編制管理、崗位聘用管理、績效考核管理、流動管理及合法權(quán)益保障5個主節(jié)點。所有節(jié)點分布如表2所示。本研究的政策分析按照表2框架進(jìn)行。

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圖1 縣管校聘政策詞云分析結(jié)果圖

表2 縣管校聘政策編碼參考點

[主節(jié)點 次節(jié)點 參考

點數(shù) 覆蓋材料

來源數(shù) 編制

管理 總量控制 8 8 分類核準(zhǔn) 16 8 動態(tài)調(diào)整 8 8 崗位

聘用

管理 崗位核準(zhǔn)與分配 16 8 學(xué)校用人自主權(quán) 8 8 競聘上崗 6 6 績效

考核

管理 多維度評價 8 6 考核結(jié)果應(yīng)用 6 6 流動

管理 教師補(bǔ)充：準(zhǔn)入機(jī)制 16 8 教師交流：交流輪崗制度 14 8 教師退出：師德一票否決 8 8 教師轉(zhuǎn)崗待崗：年度考核 14 8 教師退出：注冊教師制度 8 8 合法

權(quán)益

保障 教代會審議核準(zhǔn) 6 6 監(jiān)督參與機(jī)制 6 6 申訴和維權(quán)機(jī)制 6 6 ]

三、中小學(xué)教師人事政策文本分析

人口變動和流動趨勢給教育資源配置帶來了復(fù)雜的挑戰(zhàn)。“從近期和中長期看，人口變動和流動必然對學(xué)齡人口分布帶來深刻影響，直接影響教師資源的供給和布局。”[8]縱觀學(xué)者們的觀點，在人口變化新形勢下，我國中小學(xué)教師隊伍管理主要存在以下問題：人口流入?yún)^(qū)域缺編和人口流出區(qū)域空編并存；教師結(jié)構(gòu)性缺編問題，特別是農(nóng)村地區(qū)普遍存在音、體、美教師匱乏；教師隊伍年齡結(jié)構(gòu)問題；以及教師隊伍將迭代更新，部分不適應(yīng)當(dāng)前教育生態(tài)和數(shù)字化教育前景的教師面臨“轉(zhuǎn)崗分流”的問題。教育部教師工作司副司長黃小華回應(yīng)了以上話題，提出“要加大教職工統(tǒng)籌配置和跨區(qū)域調(diào)整力度，深入推進(jìn)義務(wù)教育校長教師“縣管校聘”管理改革，在市域、省域等更大范圍內(nèi)實現(xiàn)人員流動，切實解決教師結(jié)構(gòu)性、階段性、區(qū)域性短缺問題”[9]7。那么，“縣管校聘”政策如何通過具體的規(guī)定有針對性地解決人口變化帶來的教師資源配置問題？本研究基于五個省“縣管校聘”政策文本，從編制管理、崗位聘用管理、績效考核管理、流動管理及合法權(quán)益保障五個方面展開分析。

（一）創(chuàng)新編制管理：解決城鄉(xiāng)生源差異引發(fā)的教師編制配置難題

2020年后，我國五大省份“縣管校聘”的政策文本在編制管理方面均呈現(xiàn)三個特點：總量控制、分類核準(zhǔn)、動態(tài)調(diào)整。在總量控制方面，五個省的政策文本均強(qiáng)調(diào)“中小學(xué)教師編制要在達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上依據(jù)生源變化核準(zhǔn)縣域內(nèi)的編制總量”，明確“嚴(yán)禁挪用編制”，要求“專任教師編制退補(bǔ)相當(dāng)”并“逐步壓縮使用編制的非教學(xué)人員的比率”。在2013年全國人大會議答記者問期間，時任總理李克強(qiáng)作出了“本屆政府任期內(nèi)財政供養(yǎng)人員只減不增”[10]的承諾，并在2014年的政府工作報告中對此進(jìn)行了重申[11]。自此，嚴(yán)格控制編制總量成為包括教職工編制在內(nèi)的編制政策的剛性要求[12]141。一方面，通過控制縣域內(nèi)教師編制總量，可減少不必要的教育開支，特別是在學(xué)生人數(shù)減少的情況下。這種控制有助于防止資源過剩和資金浪費(fèi)，從而提升財政效率。另一方面，在動態(tài)變化的社會環(huán)境中，總量控制提供了一種機(jī)制，保證教師編制盈缺互補(bǔ)，教師資源才能在縣域內(nèi)按需流轉(zhuǎn)[13]。

那么，如何實現(xiàn)編制動態(tài)調(diào)整？五個省政策均提到了“分類核準(zhǔn)、適時調(diào)整”的辦法，縣城學(xué)校依據(jù)教育改革需要，按師生比核準(zhǔn)編制；農(nóng)村和薄弱學(xué)校，以生師比和班師比結(jié)合的方式核準(zhǔn)教師編制。核準(zhǔn)周期各省不同，1—3年不等，依據(jù)生源變化靈活調(diào)整。隨著我國人口結(jié)構(gòu)變化，大量生源涌向城市，使得城市學(xué)校面臨教師“總量性缺編”的挑戰(zhàn)；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)生生源減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)校規(guī)模縮小。按照生師比計算鄉(xiāng)村學(xué)校教師編制則超標(biāo)，但實際上音、體、美、道法、技等專業(yè)師資缺乏，鄉(xiāng)村學(xué)校普遍存在“結(jié)構(gòu)性缺編”的問題[14]33-34。由此可見，根據(jù)城鄉(xiāng)差異分類核準(zhǔn)、依據(jù)生源變化適時調(diào)整教師編制的做法正是反映了政府部門基于人口變化給城鄉(xiāng)帶來不同沖擊的情況下解決城市“總量性缺編”和鄉(xiāng)村“結(jié)構(gòu)性缺編”問題的靈活辦法。

（二）改革崗位聘用機(jī)制：扭轉(zhuǎn)流動視域下教師崗位分配困境，促進(jìn)崗位效益增值

在科學(xué)合理的編制管理基礎(chǔ)上，崗位如何核準(zhǔn)分配是推動城鄉(xiāng)教師資源均衡配置的關(guān)鍵。本研究五個省的政策文本在崗位核準(zhǔn)分配方面，均強(qiáng)調(diào)在編制總量基礎(chǔ)上依據(jù)“國家中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)崗位結(jié)構(gòu)比例標(biāo)準(zhǔn)”分學(xué)段、分技術(shù)層級、分地區(qū)按照學(xué)校規(guī)模和班額合理核準(zhǔn)崗位數(shù)量。部分省份提到“在崗位分配時應(yīng)將中、高級崗位比例向農(nóng)村和薄弱學(xué)校傾斜”，且“結(jié)合教師的交流輪崗情況進(jìn)行合理分配”。由此可見，政府部門試圖通過崗位配置激勵政策實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源的引導(dǎo)性分配。城市優(yōu)質(zhì)師資集中的學(xué)校，中高級崗位數(shù)量顯得有限，而薄弱、農(nóng)村學(xué)校中高級崗位數(shù)量顯得寬裕，從而推動師資流動。破解之前我國中小學(xué)教師交流輪崗中存在的“單向流動”和“流而不動”的問題[15]39-41。

此外，五省政策均強(qiáng)調(diào)“落實學(xué)校用人自主權(quán)”，確立“以競聘上崗為核心”的崗位管理制度。落實學(xué)校的用人自主權(quán)，才能保障學(xué)校對交流或跨校競聘教師年度工作考核及崗位晉升評價的權(quán)利，從而確保對教師流動的有序管理。那么，如何在確保學(xué)校用人自主權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行“競聘上崗”？不同省份的做法有出入。有部分省份鼓勵各地積極探索建立校內(nèi)競聘、片區(qū)競聘、跨片區(qū)競聘等多種競爭上崗形式，教師可在學(xué)校內(nèi)競聘上崗，也可跨片區(qū)（跨校）競聘上崗。跨片區(qū)（跨校）競聘崗位由縣級教育行政部門統(tǒng)一公布，即教師可根據(jù)個體職業(yè)發(fā)展要求結(jié)合縣域?qū)＜紞徫粩?shù)量分布情況提出個體應(yīng)聘意向，由聘用單位對應(yīng)聘者進(jìn)行業(yè)績和能力考核，實行競爭上崗。此種做法不僅有利于激勵教師主動提升個體專業(yè)能力，還有助于優(yōu)質(zhì)或中、高級教師資源均衡分布，提升整體教育效益，但實施路徑有待明晰。而另一部分省份建立的是以校內(nèi)競聘為主，跨校和跨區(qū)競聘為輔的競崗機(jī)制，且明確“校內(nèi)未競聘上崗的人員，可參加集團(tuán)競聘……集團(tuán)內(nèi)競聘不成功的，參加縣域內(nèi)競聘”。此種制度的設(shè)計雖有利于本校教師隊伍穩(wěn)定，保障本校教師教育效益增值，但相對不優(yōu)秀的教師調(diào)劑出去的做法不利于優(yōu)質(zhì)師資的均衡配置。由此可見，“競聘上崗”這一制度普遍激勵教師提升教學(xué)水平，整體提高了教師崗位效益，但如何落實競聘方式，從而促進(jìn)優(yōu)質(zhì)師資均衡分布仍是政策實施的一大挑戰(zhàn)。

（三）深化績效考核管理：盤活人口結(jié)構(gòu)變化形勢下教師隊伍的潛能活力

“十四五”期間，我國老年人口數(shù)將突破3億。教育領(lǐng)域也將迎來教師的退休高峰[16]。如何盤活教師隊伍活力，教師考核制度意義彰顯。本研究五個省的“縣管校聘”政策在績效考核方面呈現(xiàn)兩個特點：一是重視多維度的考核評價，強(qiáng)調(diào)“師德、能力、業(yè)績和貢獻(xiàn)”方面的考核，并建設(shè)學(xué)校、家長、學(xué)生、社會等多方參與的評價機(jī)制，部分省份提出考核分類對待、分類實施，例如“績效工資要向一線教師、骨干教師、班主任傾斜”，對“晉升高級職務(wù)后不承擔(dān)教育教學(xué)工作任務(wù)的教師要通過考核手段降低其崗位等級”。二是考核結(jié)果的充分運(yùn)用，地方政策文件普遍認(rèn)為，教師績效考核結(jié)果應(yīng)作為“職稱評審、薪酬分配、評優(yōu)評先”等工作的重要依據(jù)。且年度考核不合格則面臨“轉(zhuǎn)崗或待崗培訓(xùn)”，多次年度考核不合格者或?qū)⒚媾R“退出教師崗位”。

應(yīng)對人口發(fā)展新形勢，研究者指出教師的績效考核系統(tǒng)的多樣性與公平性尤為重要。多樣性指不僅要關(guān)注績效考核的管理功能，還要兼具發(fā)展功能，關(guān)注教師的個人需求，通過科學(xué)的診斷和建設(shè)性的反饋，促進(jìn)教師績效的有效提升[17]162-263。五個省“縣管校聘”政策體現(xiàn)了考核內(nèi)容和主體的多樣性，教師可以從家長、學(xué)生、學(xué)校等不同角度獲得考核反饋，有助于教師專業(yè)成長，為教育質(zhì)量提升奠定師資基礎(chǔ)[18]128。這一特點突出了考核的發(fā)展功能，但實踐的推動路徑還有待明晰。在人口結(jié)構(gòu)變化，教師隊伍或?qū)⒚媾R退休高峰這一形勢下，績效考核與晉升掛鉤的政策能夠有效激勵在職教師，尤其是一線、骨干和班主任等關(guān)鍵崗位的教師，保持和提升其教學(xué)熱情和教育質(zhì)量。同時，考核結(jié)果的應(yīng)用還有助于優(yōu)化教師隊伍結(jié)構(gòu)，通過轉(zhuǎn)崗、待崗培訓(xùn)或退出機(jī)制，淘汰不適應(yīng)教育發(fā)展的教師，吸引保留優(yōu)秀教師，從而提升整個教育系統(tǒng)的教學(xué)管理水平，滿足人口新形勢下人民對高質(zhì)量教育的需求。

（四）完善流動管理機(jī)制：促進(jìn)人口動態(tài)變化中教師資源的合理流動

教師流動的過程，是一個教師和教育崗位之間不斷進(jìn)行相互選擇、合理組合的過程。在這個過程中，不僅可以建立“優(yōu)勝劣汰”的機(jī)制，好的流動管理制度還能促進(jìn)教師找到真正適合自己的工作崗位，充分發(fā)揮個人的優(yōu)勢潛力，實現(xiàn)最佳的社會配置[19]106-111。學(xué)者靳希斌界定了教師流動的概念，包含兩方面內(nèi)容：一是勞動者選擇教師職業(yè)或在職教師放棄這一職業(yè)，即合格勞動者準(zhǔn)入或退出勞動力領(lǐng)域；二是在職教師從現(xiàn)任學(xué)校轉(zhuǎn)入另一所學(xué)校，即勞動者在教師領(lǐng)域內(nèi)勞動[20]455。教師流動包含教師補(bǔ)充，教師交流輪崗和教師退出三條具體流動路徑。

通過分析文件，在教師補(bǔ)充方面，政策文本均提到了“完善公開招聘制度，創(chuàng)新招聘形式，使真正適合和熱愛教育事業(yè)的人才進(jìn)入教師隊伍”。部分政策文本還提到了公費(fèi)師范生、優(yōu)師計劃、候鳥計劃、銀齡計劃等其他師資補(bǔ)充方式。根據(jù)人力資源發(fā)展理論，這種系統(tǒng)性的招聘與培訓(xùn)計劃（如公費(fèi)師范生、優(yōu)師計劃等）強(qiáng)調(diào)了對教師能力的持續(xù)投資，有助于構(gòu)建一個能夠自我更新和響應(yīng)社會變化需求的教師隊伍體系。這也是應(yīng)對人口老齡化和教師隊伍更新的關(guān)鍵舉措。

在交流輪崗方面，大部分省份均提到了“鼓勵優(yōu)秀校長教師向農(nóng)村或薄弱學(xué)校流動和跨校競聘”的做法，部分省份制定了輪崗制度和計劃，“凡達(dá)到交流輪崗條件的教師（在同一所學(xué)校任職10年以上），由教育部門制定計劃組織輪崗”。且部分省份提到了教師交流輪崗的履歷將作為職稱評定、提拔的優(yōu)先考慮事項。社會交換理論強(qiáng)調(diào)在教師與教育機(jī)構(gòu)間建立互利的關(guān)系[21]21-22。將教師到農(nóng)村或薄弱校輪崗和交流的經(jīng)歷納入職稱評定和提拔的考量，不僅創(chuàng)造了一種正向的激勵機(jī)制，鼓勵教師追求更廣泛的教學(xué)經(jīng)驗，還扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村優(yōu)秀教師向城鎮(zhèn)單向流動，農(nóng)村地區(qū)學(xué)校或薄弱學(xué)校面臨優(yōu)秀師資短缺的局面。此外，部分省份提到“發(fā)揮優(yōu)秀退休教師作用，組織進(jìn)行交流支教講學(xué)”。根據(jù)社會資本理論，退休教師擁有豐富的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和教育經(jīng)驗等社會資本[22]202-207，通過組織退休教師進(jìn)行支教講學(xué)，可以有效地將這些資本轉(zhuǎn)化為促進(jìn)教育公平和質(zhì)量提升的資源。這是應(yīng)對人口新形勢下教師退休潮到來，優(yōu)質(zhì)教育經(jīng)驗或?qū)o法有效傳承的有力之舉。

在教師退出機(jī)制方面，五個省份均強(qiáng)調(diào)了“師德一票否決制”。普遍建立了教師退出機(jī)制的內(nèi)容：教師年度考核不合格，面臨崗位調(diào)整或待崗培訓(xùn)，不服從崗位調(diào)整或崗位調(diào)整后連續(xù)考核不合格，則解聘合同。注冊教師不合格或逾期不注冊則退出教師職業(yè)。

在人口結(jié)構(gòu)變化、教育需求多樣化以及區(qū)域發(fā)展不均衡的背景下，教育系統(tǒng)需要更高效、更具適應(yīng)性的師資力量應(yīng)對這些變化帶來的挑戰(zhàn)。我國現(xiàn)階段教師隊伍仍普遍存在學(xué)科結(jié)構(gòu)不完善、年齡結(jié)構(gòu)失調(diào)以及少數(shù)教師道德失范、教學(xué)能力不足等問題。教師退出機(jī)制正是清退不合格教師，確保教師隊伍質(zhì)量，優(yōu)化師資配置的關(guān)鍵措施。首先，政策文本中，師德一票否決制強(qiáng)調(diào)了教師恪守職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)的重要性。教師的道德情操不僅對學(xué)生的價值觀和人格發(fā)展有影響，還影響到教育質(zhì)量和社會穩(wěn)定。其次，通過年度考核進(jìn)行崗位調(diào)整，能夠有效甄別教師教育能力水平進(jìn)行人崗匹配。這種機(jī)制不僅提高了教育系統(tǒng)的整體效能，還在一定程度上激勵教師持續(xù)自我提升。最后，注冊教師制度要求定期注冊保證了教師具備持續(xù)從事教育工作的資質(zhì)。合理的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)確保了教師隊伍的專業(yè)性和現(xiàn)代化，滿足人口結(jié)構(gòu)變化背后多元化的教育需求。

（五）強(qiáng)化合法權(quán)益保障：維護(hù)人口變遷中教師職業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展

面對人口變化趨勢和教育行業(yè)的調(diào)整，教師可能會遭遇崗位減少、轉(zhuǎn)崗或退出教育領(lǐng)域的情形。在這種背景下，維護(hù)教師的合法權(quán)益顯得尤為重要。研究中的政策文本，所有省份均提到了要提高教師待遇水平，營造尊師重教的氛圍。且涉及教師具體利益的競聘方案、考核結(jié)果等事項必須經(jīng)過教職工代表大會審議通過，以確保教師們的知情權(quán)和參與權(quán)。保障教師的合法申訴權(quán)，教育部門要確保完善人事爭議仲裁制度，讓教職工有申訴的渠道。部分省份還提到了給落聘的教職工提供相關(guān)的培訓(xùn)，這一角度也體現(xiàn)了政策不僅發(fā)揮管理功能，也在嘗試跟進(jìn)發(fā)展功能。只有不斷完善教師合法權(quán)益制度，才能持續(xù)維護(hù)人口變遷中教師職業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

四、中小學(xué)教師人事政策文本的啟示

（一）人口新形勢下，中小學(xué)教師職業(yè)發(fā)展趨勢

1.教師身份變化：從“學(xué)校人”變“系統(tǒng)人”

五個省的政策文本均提到了教師的人事檔案歸屬和編制的管理權(quán)限從學(xué)校分離，由縣（區(qū)）級教育部門進(jìn)行統(tǒng)籌管理，部分省份政策還在總體目標(biāo)處強(qiáng)調(diào)：“著力實現(xiàn)教師從‘學(xué)校人’向‘系統(tǒng)人’轉(zhuǎn)變。”“學(xué)校人”模式下，教師與特定學(xué)校建立固定的雇傭關(guān)系，其職業(yè)發(fā)展、工作內(nèi)容都存在于一所學(xué)校內(nèi)部，有利于教師對該學(xué)校文化的適應(yīng)和保持學(xué)生教育的連貫性。然而，面對人口出生率下降、城鄉(xiāng)生源分布不均加劇、教師資源必須重新配置的挑戰(zhàn)，“學(xué)校人”模式顯得不夠靈活且有阻滯。表現(xiàn)在教師競聘到新學(xué)校任教，但編制和人事管理權(quán)還在原學(xué)校，就會造成新學(xué)校無法落實用人自主權(quán)，沒法對新上崗教師進(jìn)行考核或晉升評價。相對而言，“系統(tǒng)人”模式下，教師作為教育系統(tǒng)內(nèi)可靈活調(diào)配的人力資源，“人走編走”，利于學(xué)校落實用人自主權(quán)，實施聘用管理，且一般三年一個聘期，對教師崗位晉升和教育連貫性亦有一定的保障。

在人口變化的大背景下，這種教師身份的轉(zhuǎn)變具有多重意義：一方面這一模式突破了教師與單一學(xué)校的固定關(guān)系，教育部門能夠根據(jù)實時教育需求，核準(zhǔn)教師編制，分配城鄉(xiāng)中、高級崗位資源并進(jìn)行縣域內(nèi)公布，教師個體可根據(jù)個人職業(yè)發(fā)展需求申請跨校競聘，教育部門也可根據(jù)交流輪崗制度有序組織教師進(jìn)行城鄉(xiāng)交流。同時保障學(xué)校用人自主權(quán)，在教師聘用期內(nèi)用人學(xué)校可對教師進(jìn)行考核并落實崗位晉升事宜。通過這一路徑實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源配置，緩解縣域內(nèi)城鄉(xiāng)或不同學(xué)校師資短缺與過剩的問題，促進(jìn)教育公平。另一方面教師的流動也帶動了教育創(chuàng)新，通過跨校交流，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育經(jīng)驗互動共享，激發(fā)教學(xué)方法多樣化，為教育注入新活力。

2.教師職業(yè)特點變化：穩(wěn)定性減弱，競爭性加大，壓力感增強(qiáng)

五個省的“縣管校聘”政策，教師身份由“學(xué)校人”變“系統(tǒng)人”的目標(biāo)表述、“動態(tài)調(diào)整編制崗位”、“破除校長教師交流輪崗體制障礙”、“建立教師退出機(jī)制”等內(nèi)容規(guī)定均體現(xiàn)了在人口變化現(xiàn)實背景下，教師職業(yè)穩(wěn)定性會減弱。例如教師職業(yè)生涯不再只從屬于一所學(xué)校，教師有流動，也有退出。有學(xué)者提出，“一個理想、有序、高效的教師人事制度，應(yīng)該是既能源源不斷提供優(yōu)秀師資，又能實現(xiàn)師資的有效良性流動”[23]67-72。在當(dāng)前的人口新形勢下，要求優(yōu)質(zhì)教師資源均衡分布，構(gòu)建一個科學(xué)有序的教師流動機(jī)制成為勢在必行的任務(wù)。因此，在流動的視域下，教師職業(yè)穩(wěn)定性必有削弱。政策文件確立了“以競聘上崗為核心”的崗位管理機(jī)制，建立了多維度考核機(jī)制并要求考核結(jié)果與教師崗位晉升掛鉤。在此制度下，教師如年度考核不合格或因某種原因不能勝任現(xiàn)崗位，將由學(xué)校安排調(diào)崗或待崗。此種以“競聘上崗”為核心的用人機(jī)制徹底打破了教師的“鐵飯碗”現(xiàn)象，考核結(jié)果的重要性也增強(qiáng)了教師的危機(jī)感和競爭意識，導(dǎo)致部分教師的工作壓力增大。例如，在北京懷柔地區(qū)推進(jìn)“縣管校聘”政策期間，每年都有教師因競聘失敗而轉(zhuǎn)崗至臨時性崗位，其績效工資僅為原崗位的60%左右，導(dǎo)致教師產(chǎn)生了較大的壓力和抵觸情緒[24]42。

（二）應(yīng)對人口新形勢，中小學(xué)教師職業(yè)發(fā)展建議

在人口變化倒逼教師人事政策持續(xù)改革深入推進(jìn)的背景下，我國中小學(xué)教師職業(yè)發(fā)展面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。綜上文所述，具體的核心挑戰(zhàn)體現(xiàn)在教師如何應(yīng)對身份轉(zhuǎn)變、如何適應(yīng)交流輪崗制度以及績效考核三個方面。首先，面對教師身份從“學(xué)校人”到“系統(tǒng)人”的轉(zhuǎn)變，教師可在職業(yè)發(fā)展過程中，通過理性分析自我，結(jié)合客觀政策要求，確立職業(yè)發(fā)展目標(biāo)，規(guī)劃職業(yè)發(fā)展關(guān)鍵節(jié)點及著重發(fā)展內(nèi)容，養(yǎng)成終身學(xué)習(xí)習(xí)慣，采取有效的行動不斷促進(jìn)個體職業(yè)能力提升。其次，在教師交流制度成為必然趨勢的背景下，抓住“縣管校聘”等政策提供的機(jī)遇，積極參與校際、縣域內(nèi)的交流合作項目，利用社會資本獲取更多的職業(yè)發(fā)展機(jī)會和資源支持。最后，面對重視績效結(jié)果的考核系統(tǒng)，教師應(yīng)積極調(diào)整心態(tài)，依托完善的教師權(quán)益保障制度，發(fā)揮參與權(quán)，主動參與學(xué)校的考核制度設(shè)計，提出建設(shè)性反饋意見，確保考核指標(biāo)公平合理。同時，教師應(yīng)定期自我評估，對照考核標(biāo)準(zhǔn)，主動尋求專業(yè)發(fā)展機(jī)會，逐步實現(xiàn)績效考核推動個體職業(yè)發(fā)展。

結(jié)語

從教育部聯(lián)合人力資源和社會保障部、財政部等部門頒布《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》，隨后各地政府先后啟動“推進(jìn)中小學(xué)教師‘縣（區(qū)）管校聘’政策”的實施方案，到2020年教育部再次強(qiáng)調(diào)深入推進(jìn)“縣管校聘”政策，可見在人口出生率下降，學(xué)生生源減少，城鄉(xiāng)地區(qū)教育資源差異增大的背景下，“縣管校聘”政策深入推進(jìn)成為必然要求，為促進(jìn)整體教育質(zhì)量提升，盤活教師隊伍活力，優(yōu)秀教師資源均衡分布成為必然要求。因此，教師流動、教師多元化考核以及教師退出等機(jī)制的完善成為當(dāng)下教師人事政策關(guān)注的重點。而政策的調(diào)整隨之對中小學(xué)教師職業(yè)路徑提出了新要求。這一過程中，教師不僅需要響應(yīng)身份和職能的重構(gòu)，還要積極參與到教育體系的改革中，主動利用新政策提供的職業(yè)發(fā)展和教學(xué)資源優(yōu)化自身的教育實踐，才能真正實現(xiàn)個體職業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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Analysis and Implications of Personnel Policies for Primary and Secondary School Teachers in China

ZHOU Yue1，2

（1.College of Education for the Future， Beijing Normal University， Zhuhai， Guangdong 519087;

2.Qiongtai Normal University， Haikou， Hainan 571100）

Abstract： Teacher personnel policies refer to government regulations on teacher staffing， recruitment， evaluation， dismissal， and rights protection， which have a profound impact on the stability and professional development of teachers. In the context of new demographic trends， the “county-based school employment” policy addresses various issues in the allocation of primary and secondary school teacher resources caused by changes in student enrollment. This policy achieves this through classification approval and dynamic adjustment of staffing， scientific and flexible job allocation， competitive job appointments， promoting exchanges and rotations， establishing a teacher exit mechanism， and improving the legal rights of teachers. The policy guides the transition of teachers from being “school-based” to “system-based”， thereby altering the future characteristics of the teaching profession. Teachers need to respond to these changes in identity and responsibilities， actively addressing the opportunities and challenges presented by the policy to adapt to new demographic trends and achieve sustainable professional development.

Keywords： new demographic trends; county-based school employment; teacher mobility; teacher exit mechanism; policy analysis