鄉村治理中多元主體不良行為選擇的原因分析

摘 要：鄉村賄選作為我國鄉村基層治理中的痼疾，已經嚴重影響了我國基層治理體系的現代化轉型。立足于鄉村賄選的具體樣態，從不同主體的行為選擇視角切入，是了解與治理鄉村賄選的有效方式之一。不同主體的行為選擇通常是基于多重復雜因素的共振并反作用于現行法治狀態而形成的，應該根據不同主體的不同定位，分析選民接受賄選、候選人實施賄選、少數基層政府消極處理賄選的主客觀因素，對選民和候選人采取區分性且有針對性的思想教育、完善相關法律制度以約束非黨員選民行為、優化基層政府權力配置并規范其行權行為，從源頭上有效治理鄉村賄選。

關鍵詞：鄉村治理；鄉村賄選；行為選擇；選民；候選人

中圖分類號：D267.2 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2024）04-0025-11

全面反腐是近幾年我國國家治理中的熱門話題，但通過對知網檢索結果的可視化分析卻可以發現，其中關于鄉村賄選問題的研究熱度正在持續走低。這種研究熱度的降低并不代表我國的鄉村賄選問題已經完全消除，而是意味著相關研究有可能進入了瓶頸期，傳統的研究方法與解決方案已經難以帶來新的突破，有必要采取不同視角進行深度剖析。針對這一事實，筆者以對鄉村賄選中不同主體實施特定行為的原因分析為視角，試圖理解主體行為背后的思想與制度困境，嘗試從根源控制行為的產生，從而實現對鄉村賄選的有效治理。

一、鄉村賄選的具體樣態

村級選舉中賄選一直存在，是我國鄉村治理中難以根除的毒瘤，也是我國基層治理現代化轉型過程中需要克服的重要問題。

就行為主體而言，鄉村賄選中多數會伴隨不同勢力間的激烈爭鋒，既存在合法勢力也存在著非法勢力。具體而言，主要包括三種類型：第一種，單純的富人賄選。此類賄選中的候選人只具備雄厚的經濟實力，并不擁有其他特定勢力的支持，但其雄厚財力本身會帶來龐大的人際關系網絡。這種單純因為財物、資源而聚集的勢力本身并不具有非法性。第二種，宗族勢力賄選。此類賄選中的候選人通常是經濟成功同時又受到族內支持的人士。①其不僅擁有足夠的經濟實力，又能借用宗族勢力參與賄選。宗族勢力是基于血緣和親緣關系而形成的勢力，其存在本身不具有非法性。第三種，黑惡勢力賄選。此類賄選中的候選人要么原本就是黑惡勢力的組織成員，依靠組織的財力、人力參與賄選；要么是黑惡勢力組織之外，自身擁有一定財力且與黑惡勢力相互勾結、共享利益的人士。黑惡勢力是一種典型的非法勢力，其存在本身就已經違反了我國刑法的相關規定，也就是說，無論賄選行為是否會受到處罰，候選人首先就可能會因為組織、領導、參加黑惡勢力而承擔法律責任。

就具體行為而言，鄉村賄選通常表現為候選人及其所屬勢力向村中選民派發現金或其他物質利益以換取選票的活動。派發財物過程中依據背后勢力的屬性差異還可能伴隨一定的情感聯系、言語威脅、未來利益許諾等合法或非法行為。其中，當存在未來利益許諾時，即便不涉及物質利益交付，僅以提名獲獎、表彰名額等非物質利益許諾，只要許諾的是非法利益，許諾的目的是為了換取選票，則同樣也成立賄選。②這是一種隱性賄選，較之普通賄選行為可能具有更強的潛在危害性。

就危害結果而言，除黑惡勢力賄選外，鄉村賄選行為并不必然導致鄉村社會環境的混亂，甚至在一定程度上能夠更好地實現上級下達的鄉村治理目標，但卻無法在治理過程中充分保障人民利益。③鄉村賄選中雖然存在幾大勢力的爭斗，但就物理對抗性而言并不激烈，雖偶有口角但多數情況下還是財力與關系的比拼，通常不會對社會秩序穩定造成嚴重影響。同時，賄選的成功本身就意味著候選人經濟與人脈實力的強盛，這種強盛對于其是否能在日后的自治活動中掌握話語權具有決定意義。換句話說，經由賄選選舉出的村委會成員具備一定的治理鄉村所需的個人威信與實際能力，但由于其參選目的的不純潔性，無法保證其始終立足于人民立場，極易出現懶政怠政等“軟腐敗”。

就處罰標準而言，除黑惡勢力參與的可能涉及黑惡勢力犯罪外，村級選舉中的賄選行為一般不會受到刑事處罰。《中華人民共和國村民委員會組織法》第十七條明確規定，村民有權就村委會選舉中的賄選行為“向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查并依法處理”。同時，《中華人民共和國監察法》將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監察范圍，并規定監察主體可以對“涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查”，“對違法的公職人員依法作出政務處分決定”。換句話說，在村委會選舉中實施賄選行為的候選人最多只會受到行政處罰和政務處分，且在無人舉報的前提下相關主管部門只能依據前期監督中獲取的有關問題線索開展調查。然而，鄉村賄選并不是一種會長期持續且需要大量前期工作的行為，因此，村民的主動監督對于鄉村賄選的實際治理至關重要。但在現實情況中，部分村莊中的每戶家庭幾乎都參與了賄選活動，要求這些村民主動舉報并不符合人的自利心理。因此，會舉報賄選行為的通常是選舉爭斗中失敗的一方，或者是同樣進行賄選但失敗的一方。最為戲劇性的情況就是，在選舉過程中為阻撓其他勢力上位，多方勢力可能會互相舉報他人賄選。例如，在2018年1月山西交城某一村莊的賄選案件中，就出現了選舉過程中，同時實施賄選的多方勢力互相舉報的鬧劇。①由此可見，現實情況中，鄉村賄選很難進入調查處理程序，即便進入調查處理程序也會因為其他得利選民的隱瞞而難以取證，所以真正得到處理的鄉村賄選行為可能只占總體行為中的極小部分。

綜上所述，鄉村賄選是一種涉及范圍較廣、派系爭斗復雜、隱蔽性強但即時危害又較弱的不法行為。這種矛盾的特性使鄉村賄選的治理行為從表面上呈現出一種投入成本較高、實際收益較低的虛假狀態，極大地降低了相關主體對此類行為的警覺性與治理積極性。因此，有必要對此類行為給予高度重視，不斷完善治理手段，提高治理行為的實際成效。因此，對鄉村賄選中不同主體行為選擇的原因進行分析，提高治理行為的針對性，無疑具有重要的現實意義。

二、選民接受賄選行為的原因分析

選民是鄉村賄選中的最廣泛主體，選民的可收買性是鄉村賄選發生的前提。如何改變選民的個人行為選擇，如何使選民拒絕接受賄賂是治理鄉村賄選的關鍵之一。因此，我們需要首先明確驅動選民行為選擇的幾點重要因素。

（一）宗族觀念的影響會削弱選民的法治意識

宗族觀念是導致選民接受賄選的重要因素之一。當前，雖然在我國不同地域，宗族勢力的發展情況有所差異，但即便是宗族勢力最弱的地域，宗族觀念依然影響了普通選民的行為選擇。一方面，在我國傳統觀念中，為家族贏得榮耀，使家族愈加繁榮是每個家族成員的終身目標。②而宗族是多個血緣家族聚合的整體，這種家族觀念自然會隨著穩固的宗族關系擴張為宗族觀念，驅使選民們做出最有利于宗族發展的選擇。另一方面，孫中山先生曾特別指出，中國人對家族與宗族的觀念很深，但對于國家的觀念卻是一盤散沙。③所以，為了宗族利益而突破國家法律并非枝末生根，傳統宗族觀念的存在必然會削弱選民的法治意識。當所在宗族直接參與賄選活動時，宗族成員選民是候選人的幫助者，他們不僅會將自己的選票投給族內候選人，還會幫助候選人賄賂其他選民。當所在宗族并未參與賄選活動時，為了在選舉之后獲得更多利益、占有更多資源，宗族成員會根據族內的選擇將選票投給適當的人選，以實現未來的利益交換。

在我國古代，宗族勢力的繁盛時期，宗族作為鄉村治理的實際主體對村民個人的行為選擇具有極強的控制力。但自近代以來，隨著外在標志物的逐漸喪失，宗族的影響力逐漸內化，對客觀世界的實際影響也日益減弱。尤其在浙江等地的鄉村地區，村民呈原子化結構生活，大量的人口遷徙使宗族勢力很難獨立對客觀世界造成顯著影響。此時，宗族影響力的發揮實質上是內嵌于鄉村人際關系網絡之中的，它與鄉村地區盛行的人情往來、潛規則相互融合①，并于潛移默化中不斷削弱選民的法治意識，促使少數選民突破法律底線。這種融合在實際案件中可能表現為以下形態：甲為本次村委會候選人，他與選民乙之間沒有直接關系，但甲的叔叔的女兒是乙的姑姑的兒子的公司上級，甲通過這一關系與財物收買選民乙并獲取其選票就是一種典型的宗族勢力與人情關系結合的賄選行為，也是當下宗族觀念影響選民行為的主要模式。

（二）政治思維的局限會降低選民對民主法治的追求

村委會選舉是鄉村居民的重要政治生活之一，所以政治思維的局限性同樣也會左右選民的行為選擇。當前，在我國鄉村地區，村民的權利意識、法治意識普遍較弱，難以真正理解鄉村選舉的重要性以及參與選舉的實際意義。因此，在選舉過程中，極易出現濫用權利或消極使用權利的心態。相關候選人正是洞悉了選民對自身權利抱有的錯誤心態，才能輕易地通過賄賂行為收買選民選票，操縱選舉結果。

在我國鄉村地區，村民個人的平均文化水平相對較低，對先進觀念的接受程度有限，因而其政治思維存在著一定的局限性。一方面，在傳統鄉村治理中，宗族是主要的治理主體，村民個體的主觀能動性受到極大限制。雖然隨著國家治理體系的現代化發展，宗族勢力對鄉村治理的影響已經逐漸消減，但村民心中長久形成的慣性依賴并未消失。他們獨自參與政治活動的實際能力相對欠缺，容易隨波逐流、受人擺布，缺乏大局觀念。所以，普通村民在鄉村選舉中很難真正獨立思考候選人與具體職位間的適配程度，只會關注自身利益，更不會存在對民主法治的追求之心。另一方面，長久的被治理經歷使村民們對治理主體形成了刻板印象，難以形成正確的法治意識和自治意識。我國鄉村居民長期處于宗族或基層政權的治理之下，很難真正理解與信賴基層法治和民主自治。這種對法治和民主的不信任感會使他們將賄選行為合理化，錯誤地認為一切鄉村選舉都無法避免人情關系與利益往來，即便實施舉報行為也不會得到有效處理。所以，村民們不僅不會主動向基層政府舉報鄉村賄選，還會主動接受賄選行為。

（三）逐利心理的驅使會強化選民的受賄意愿

利己是人類的生存本能，由利己本能衍生的逐利心理則是驅動人類行為選擇的重要因素之一。在逐利心理的影響之下，選民在做出任何行為選擇之前都必然會進行一定的利益衡量。部分選民認為，拒絕接受賄選并不能將個人利益與家族利益最大化，只有接受賄選才能獲得最多的利益。而且需要注意的是，選民眼中的利益衡量并非是單純的物質經濟利益，還包括發展、晉升機會等未來的長期利益，這其中的很大一部分利益甚至是選民本應獲得的合法利益。

在我國鄉村地區，人情關系網絡就是鄉村文化的主體結構，而正是這一文化結構的存在導致少數選民的利益衡量結果偏向于接受賄選。首先，我國多數地區鄉村呈現平面聚集型的聚落形態，村民間沾親帶故，往來活動較為頻繁，人情關系網絡復雜且穩固。這就意味著選民的個體利益并不具有完全的獨立性，會受到周邊村民的影響。如果選擇拒絕接受賄選，那么賄選者極有可能通過以人際關系施壓的方式來爭取選票或實施報復，會對選民家庭的日常生活造成不良影響。其次，村莊的地域范圍與人口數量有限，任職回避規定在村干部及其候選人中很難得到真正地貫徹執行。也就是說，即便賄選者未能成功當選，也無法保證其與其他村干部之間不存在任何利害關系。因此，賄選者完全可以憑借個人關系在落選的情況下依然影響鄉村自治。所以，就選民個體的主觀認知而言，無論是否接受賄選，都無法對最終結果造成實際影響，選擇拒絕反而會破壞自己與賄選者或其他村民間的友好關系。最后，我國鄉村居民的法律素養水平相對較低，無法對賄選行為進行正確定性，也缺乏對法律的堅定信仰。鄉村地區繁盛的人情關系文化使村民很難區分正常的人情往來和賄選行為，或者因為過于常見而忽視了賄選行為的違法性。既然無法認識到賄選行為的違法性，那么接受賄選在他們心中就是一項單純的獲利行為，出于利己本能的推動，很少有人會選擇拒絕。

（四）群體行為的推動會弱化選民的法律信仰

群體行為對個體行為的推動作用可以被凝練為這樣一個理論，即群體動力學機制，它是指當群體共同實施某一行為后，其內部成員個體行為的責任與后果會被群體掩蓋，從而使個體成員的行動效應持續擴大。①這一理論體現在鄉村賄選行為中就表現為單個選民因為發現其他選民均接受了賄選行為，即便明知賄選行為不具有合法性，也依然基于“法不責眾”的心理收受賄賂、接受賄選。

相較于城市地區，群體行為的推動作用在鄉村地區更易發生。這與鄉村地區特殊的人際關系和村民自身的能力水平密切相關。群體行為推動作用發生的前提是群體間的情緒感染，在情緒感染的影響之下，個體的獨立思想被逐漸轉變、同化并最終消失。當個體獨立思想消失之后，群體行為才能掩蓋個體行為的責任后果，促使個體的行動效應不斷擴大。群體間的情緒感染是一種思想傳遞的過程，而直接影響傳遞效果的因素則有兩點：傳遞的方式與接受者的接受能力。

在鄉村地區，平面分布的聚集形態使村民之間的往來交流更為頻繁，而村民間的各種互動其實就是在傳遞思想，所以互動的增加就會為集體情緒的感染創造更多機會。而且，村民的文化素質和民主素質相對較低，無法準確辨析是非對錯、堅定正確立場，極易受到他人的不良影響、削弱法律信仰，所以情緒感染在村民之間更易發生。這就是為什么同為基層自治組織，居民委員會的賄選問題卻并不嚴重的重要原因之一。

三、候選人實施賄選行為的原因分析

候選人的行為選擇是賄選行為發生的決定性因素。明確候選人實施賄選行為的原因，引導候選人放棄賄選，是治理鄉村賄選的核心關鍵。簡單來說，候選人實施賄選行為是為了實現更大的利益，換言之，對不同利益的追求之心驅動了候選人的行為選擇，而這些利益既包括合法利益也包括非法利益。

（一）候選人對合法利益的積極追求

通過對本地鄉村地區的走訪可知，大量候選人極力爭取村干部身份，甚至不惜通過賄選行為達成目的，其主要原因之一就是為了使個人事業獲得更好的發展，追求更多合法利益。正如前文所言，無論是否獲得外在勢力支持，也無論這些勢力的性質為何，候選人本身就具備一定的經濟實力，擁有自身的經營產業。在產業發展過程中，人脈與政府關系是影響其擴張速度的重要因素。而想要獲取更多的人脈，想要維系與政府之間的友好關系，具備一定的干部身份就成為了最優選擇。村干部雖然只是鄉村基層自治組織中的管理主體，但卻是鄉村治理的直接主體，是基層政府與村民之間的聯絡員。國家的一切政令都要經由村干部的具體行為才能對村民造成實際影響。而村干部在實際推行國家政令的過程中也會與國家機關工作人員、各領域投資人員甚至是相關研究人員有所接觸，在村干部身份的加持之下，他們能夠使自己的產業更易獲得這些人員的幫助，從而取得更好的發展。

為滿足個人事業發展的需求而賄選基層自治組織的干部職位并不僅見于鄉村地區，但鄉村地區因此而產生的賄選問題更加高發。我國鄉村經濟發展較弱，產業類型中科技含量較少，第一、第二產業占比較大，限制產業發展的因素較多，對外界助力的需求較高。無論是最直接的經濟支持、上下游的合作企業還是廣泛的銷售渠道，都會影響鄉村產業的經濟體量。但受到城鄉二元結構的限制，城市資本不能與鄉村產業自由融合，普通村民很難憑借個體力量吸引外來投資。村干部作為鄉村基層自治組織的管理主體，需要參與城市資本下鄉的相關流程，搭建普通村民與城市資本之間的溝通橋梁。所以，相較于普通村民而言，村干部更能直接接觸城市資本，能夠為自家產業爭取更多的外來投資或合作伙伴。可見，鄉村賄選的發生并不是單純的觀念或制度問題，我國鄉村的經濟現狀在一定程度上也催化了這一問題的滋生。

（二）候選人對非法利益的盲目追求

對非法利益的盲目追求是導致候選人實施賄選行為的最普遍原因，可能出現在任一級別的選舉活動中，只是根據選舉級別的差異與職權范圍的不同，這些非法利益在具體表現形式上有所不同。在鄉村地區，涉及兩類特殊的非法利益：一類是對惠農補貼等國家補助資金的非法發放；另一類是對集體資源的任意使用。

近年來，三農問題引起了中央的高度關注，從2004年至今的中央一號文件中均涉及了三農問題。黨的十九大報告中更是明確提出：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重。”①國家也出臺了一系列富農惠農政策，為鄉村產業發展提供實際的經濟助力。但由于普通村民和村干部之間存在對國家政策了解的信息差，因此不少村干部會利用村民認識的不足，冒領或騙取國家補助。例如，湖北省鄖西縣三官洞區蒿坪河村的有關干部自2001年起就一直在冒領套取國家糧食直補和退耕還林補貼，但直至2014年部分村民才在湖北省財政與編制政務公開網站上看到資料、名單，且最早的名單就是2014年。在過去十幾年間，當地村干部通過私刻村民印章、另行開設賬戶的方式，共計騙取國家各項補貼三百多萬。①正是因為惠農補助的巨大誘惑，使得不少候選人鋌而走險，以實施賄選行為獲取相關職位，謀取高額不法利益。

如果說非法冒領、騙取國家補助資金的行為是由我國當代鄉村發展事實所催生的新問題，那么對鄉村集體資源的任意使用就是我國鄉村基層一直存在的老問題。鄉村基層治理主體在集體資源的分配和使用上一直都具有較大權限，而鄉村地區尚不完善的法治化進程，又使村干部能夠輕易憑借其身份地位惡意侵占、使用集體資源。正是基于這樣的社會現實之下，部分候選人為占有更多的集體資源而選擇實施賄選行為。

四、少數基層政府消極處理賄選行為的原因分析

基層政府的行為選擇與賄選行為的發生與否并不具有直接聯系，但卻能間接影響賄選問題的發展走向。總體而言，我國基層政府持續加大對鄉村賄選的查處力度，但也并不是所有地區基層政府都能夠嚴厲打擊村級賄選行為。少數基層政府對鄉村賄選采取的是一種消極的處理方式。這種消極不是僅指基層政府完全不處理或不回應賄選行為，而是指基層政府很難有效處理村級賄選行為。這種“很難有效”既包括基層政府主動消極處理，也包括基層政府因為諸多限制而被迫消極處理。少數基層政府的這種消極處理行為，一定程度上會強化賄選相關者的自我認同，使他們內心逐漸將賄選行為合法化，繼而間接增加了治理鄉村賄選的困難程度。

（一）基層政府干部的法治意識被多種觀念沖擊

基層政府干部的法治意識被多種觀念沖擊是致使少數基層政府消極處理賄選行為的因素之一。鄉村賄選中涉及的基層政府主要是鄉鎮政府，鄉鎮政府是直接指導村民自治的基層政府，他們是鄉村基層群眾與國家之間的聯系點。所以，鄉鎮政府干部必然會同時受到上層政府治理觀念與基層群眾治理觀念的影響。就目前而言，雖然基層治理已經被納入我國國家治理體系之中，但基層群眾的治理觀念與上層國家的治理觀念卻并未完全接軌。非正式制度依然在鄉村地區社會治理過程中發揮了較大的作用，部分地區甚至因此出現正式制度虛置的問題。立足于這一社會現實之下，基層政府干部既要受到黨中央全面依法治國理念和當代先進發展觀念的指導，又要在推進法治鄉村建設的過程中充分考量基層群眾的治理觀念，努力實現德治、法治、自治，三治合一。這使得他們無時無刻不處于新舊觀念的沖擊之中，不僅很難妥善處理正式制度與非正式制度之間的復雜關系，也極易因為被裹挾在多種觀念之中而動搖本心，喪失法治立場。

一方面，部分地區傳統觀念的強勢使法治、自治難以有機結合，少數基層政府干部可能會為了維護社會穩定而不斷讓步，最終動搖法治基礎。三治融合是推動鄉村治理體系現代化的重要方式。但如何融合，尤其是如何實現法治與自治的融合、平衡正式制度與非正式制度，卻是長期困擾我國鄉村基層政府干部的難題之一。由于我國古代曾經存在“皇權不下縣”的治理理念，所以基層治理與國家治理長期處于割裂狀態，鄉村地區一度存在著大量的村規民約等諸多非正式制度規范著人們生產生活的方方面面。新中國成立后，國家治理體系的重構雖然使國家政權得以深入基層，但卻無法有效避免正式制度與非正式制度之間的沖突。立足于村民的視角，非正式制度是古代家族先賢遺留下來的基本行為準則或全體村民一致通過的共同規范，而正式制度則是國家推行的外來制度。僅從本土化程度和文化根基而言，二者之間存在著巨大差異。這使得基層政府干部在推行法治的過程中不得不時刻關注是否與當地規范存在沖突，甚至在必要時為了減少村民抵觸和沖突的發生，需要對某些法律規范進行地域限定。正是基于這一現實，在我國部分鄉村賄選成風，已經被村民視為慣例的區域，少數基層政府干部很可能會采取消極處理的方式。這不僅是為了減少社會沖突，也因為村民的不配合使得鄉村賄選很難被有效處理。

另一方面，少數基層政府干部并未做好充足的準備，應對新發展理念和鄉村振興戰略帶來的經濟水平提升以及鄉村經濟結構的改變，這使得他們可能會為了盲目追求更好發展而逾越法治紅線。新發展理念帶來的經濟水平提升和市場經濟的介入使得鄉村經濟關系愈加復雜，在這一過程中，村莊富人階層占據了極為重要的地位。當前，我國鄉村的富人階層雖不至于能夠控制某一村莊的經濟命脈，但卻對村莊的經濟發展速度具有重要影響。所以，村莊富人階層通常在鄉村地區擁有較高的話語權。他們既有廣泛的人脈關系又有雄厚的經濟資本，既可以為鄉村發展提供助力也可以放任鄉村自由發展。不過，不少鄉村地區的富人階層都會出于對更多利益的追求而參加村級選舉，而為了保證自身選舉的成功，賄選自然就成為此類人群的首要選擇。此時，部分地區的基層政府干部為使當選對象能夠將更多資金投注在本地，能夠更加盡心地幫助扶持本地經濟，推動當地經濟獲得更快更好發展，很可能會對賄選行為采取消極處理方式，以期在短時間內獲得經濟上的大幅提升。除了主動換取經濟發展外，也有少數基層政府干部是出于對地方經濟衰退的恐懼而“被迫”消極處理。鄉村經濟關系的復雜化使得一些基層政府干部難以準確認識經濟自身的發展規律及其背后蘊藏的深刻內涵，只會片面地將經濟水平的提升與村內富人階層相關聯，認為富人階層在村莊經濟關系中發揮了舉足輕重的作用，能夠通過經濟實力或人脈勢力輕易擾亂村莊經濟發展局勢。所以，出于對穩定經濟發展的考量，少數基層政府干部可能會選擇消極處理的方式，以減少與村莊富人階層產生沖突。

（二）基層政府依法享有的正式權力不能完全滿足其治理需求

基層政府享有的正式權力不能完全滿足自身治理需求是導致少數基層政府消極處理賄選行為的外在因素。在我國國家政權體系中，基層政府位于最底層，基層政府干部擁有的權力既是“最小的”，也是“最大的”。何為“最小的”？因為基層政府的權力來自于上級政府的法律授權，法無授權不可為，法定職責必須為，所以基層政府被賦予了多少權力才能實施多少行為。既然基層政府的權力來自于上級政府授權，那么上級政府對于授權事項必然擁有一定的權力才能授予基層政府，所以基層政府擁有的權力不可能超越上級政府。從這個角度出發，基層政府擁有的權力必然是整個政權體系中最小的。何為“最大的”？因為基層政府是社會治理的直接主體，現實世界的復雜性決定了法律條文不可能囊括一切可能發生的事實，所以上級政府在對基層政府授權時必然會給予其一定的自由裁量權以更好地應對不同地區的不同情況。為了實現既定的治理目標，面對的情況越復雜，自由裁量的范圍也就越大，而整個國家政權體系中，只有基層政府才會直接參與社會治理，所以基層政府擁有的自由裁量權必然是整個政權體系中最大的。

通過對權力大小的分析，我們可以發現，并非是基層政府權力本身具有“最大”“最小”這兩個矛盾的屬性特征，而是基層政府權力本就包含這兩種類型。上級政府授予的權力是基層政府因為治理需要而享有的正式權能，伴隨這一正式權能而生的自由裁量權是基層政府的隱性權能。就我國當前的基層治理現狀而言，上級授予基層的權力遠不能滿足基層的實際治理需求，公安、土管、交通、醫療等重要事務要么垂直管理要么專項管理，基層政府僅能獲得少量的治理資源。①雖然自2018年開始，中共中央就已經要求將權力下放至鄉鎮等基層地區，但現實問題依然存在。基層政府一直處于被動接受放權的狀態，即便所得權力與當地治理需求相悖也依然要接受、執行，這也導致現階段權力下放并不能妥善解決基層政府治理過程中正式權能不足的問題。②

基層政府，尤其是鄉鎮政府正式權能不足，就意味著它們很難自主決定所轄區域的社會經濟發展事務，甚至需要為維持運作而花費大量精力招商引資、爭取項目。這就導致少數基層政府的治理活動經常以運動式的形式展開，且為了滿足實際的治理需要不得不在一線行政工作中采取非正式行政手段，雇傭非正式人員輔助行政。而為了保證治理行為的有效性，這些非正式人員中有可能會包含地方豪強、宗族或黑社會等勢力組織，將政府的權與基層勢力的“錢”和“人”結合，在平衡壓制其他勢力的同時確保完成上級的任務指標。地方勢力對基層政府的這種滲透會不斷降低基層政府干部對地方勢力行為的容忍底線，也會逐步提高基層治理對地方勢力的依賴程度。當這種滲透達到一定程度后，基層政府就不得不為了繼續借助地方勢力穩定基層治理而選擇利益交換，并消極處理此類勢力的部分違法行為，例如鄉村賄選等等。

（三）基層權力使用受到利益驅使違背公共性原則

基層權力使用因為受到利益驅使而違背公共性原則是致使少數基層政府傾向采取消極方式處理鄉村賄選的重要因素之一。公共權力的設置目的雖是為了滿足公共利益的需要，但公權力本身是由人所行使的，人的利己本能決定了公權力的使用必然會存在偏離公共性的風險。所以，有權必有責、用權必監督、失責必追究，一直是我國各級公權力行使中必須遵循的基本要求。但在鄉村地區，自由裁量權的過度擴張助長了少數基層政府干部的野心，基層紀檢監察體系的不完善又強化了其僥幸心理。這使得利益對基層政府干部行為的驅動作用較之其他層級而言更為顯著。

明確了對不法利益的追求是導致少數基層政府干部不當使用公權力的原因之一，接下來，需要明確這種公權力的不當行使為什么會表現為對賄選行為的消極應對。一方面，我國鄉村地區目前還屬于“熟人社會”或“半熟人社會”，無論是基層政府還是村委會，都時刻處于由血緣、地緣、親緣構成的龐大關系網絡中，這些關系網絡又會形成不同的利益共同體。③也就是說，處理鄉村賄選可能會觸動己方集團或其他集團的私人利益，前者會直接造成己方的利益損失，后者則可能會因為招致其他利益集團的報復而遭受損失。因此，出于損失厭惡的心理，基層政府可能會為了保全既得利益而消極處理賄選行為。①另一方面，村干部是治理鄉村的直接主體，在分配資源和發放國家補貼上擁有一定的權力。他們特殊的職位以及與普通村民間的信息不對等，決定了其背后隱藏著巨大利益。例如，2009年至2010年間，海口市石山鎮榮堂村民小組和玉庫村民小組多位村干部以欺騙村民簽字的方式，侵吞征地補償款共計1300萬。面對如此龐大的經濟利益，很可能會有少數基層政府干部為分得利益而與村干部勾結，消極處理賄選行為，以權力換取資本。

五、結論與建議

鄉村賄選的存在使基層治理淪為金錢與勢力的比拼，雖然在特定情況下確實能夠更為有效地壓制反對意見，提高上級政策的推進效率，但卻無法保證基層治理的民主法治。這必然會嚴重阻礙法治鄉村的建設進程，甚至影響到我國國家治理體系的現代化轉型。所以，治理鄉村賄選，充分貫徹基層民主自治，勢在必行。誠然，在鄉村賄選案件中會受到實際處罰的通常只有實施賄選行為的候選人，但影響鄉村賄選發生的主體卻并不僅只有候選人一方。選民的可收買性和少數基層政府的消極處理同樣也是決定鄉村賄選發展情況的重要因素，對不同主體實施賄選行為的原因進行專門分析是有效治理鄉村賄選的關鍵內容。

基于以上討論，筆者認為，立足于鄉村賄選的實踐場域，可以考慮采取以下措施實現對鄉村賄選的有效治理：

第一，對選民和候選人采取區分性且有針對性的思想教育。針對選民，應構建以政治素養提升為核心，以觀念塑造為目標，以傳統和群體思想祛魅為補充的思想教育體系，真正提高選民的個人政治素養和主人公意識，幫助選民理解基層選舉的意義，從而更好地參與基層治理。針對候選人，除了強化廉潔教育之外，還應該增加相關的利益平衡教育，幫助候選人正確看待利益、正確獲取利益、正確平衡利益，在充分考慮人類自利本能的基礎上，指導候選人合法開展競選行為。

第二，完善相關法律制度，約束非黨員選民行為。可以考慮對類似鄉村賄選等微腐敗行為進行行政處罰，處以一定的罰金或在一定期限內限制其所濫用的權利，使非黨員公民濫用權利、影響治理秩序的行為能夠得到法律的有效約束。

第三，優化基層政府權力配置，規范其行權行為。我國當前的權力下放機制存在一定的協調溝通問題，應該在充分考慮各地基層政府治理需求的前提下，有序進行權力下放。通過優化權力配置，使基層政府擁有足夠的治理資源與行政權能來規范解決基層治理問題，以此減少因為非正式治理手段而帶來的腐敗機會，使宗族、富人等地方力量能夠為地方治理所用，而不是成為掣肘。

不同主體的行為選擇會受到主體立場、個人思想、外在制度等主客觀因素的影響。就選民主體而言，由于其接受賄賂的行為最多只會受到黨內處分，所以導致其行為選擇的主要是主觀因素，涉及傳統宗族觀念、政治思維、逐利心理以及群體行動中的個體心理。就候選人主體而言，其行為選擇的原因雖然也包括客觀層面，但最終還是回歸到主觀的逐利心理層面。就基層政府而言，少數基層政府干部法治意識的薄弱、政府行政權力的不足和逐利心理的影響都會導致其被迫甚至主動選擇消極應對鄉村賄選。由此可見，鄉村賄選的發生并不是單純基于逐利心理或相關主體的主觀過錯，為了治理賄選而治理賄選或單純以嚴苛的法律壓制趨利心理都不能有效解決鄉村賄選問題。只有根據不同主體行為選擇的具體特性，提出綜合式、全局式的動態治理網絡，才能從源頭上有效治理鄉村賄選。

責任編校 陳 瑤

Analysis of the Driving Factors of Multi-Subject Bad Behavior

Selection in Rural Governance

——A Perspective from Rural Vote Bribery

Zheng Shujun（School of Law〈School of Discipline Inspection and Supervision〉， Jiangsu University， Zhenjiang 212000， Jiangsu， China）

Abstract： Currently， bribery at the village-level election as a chronic disease of rural governance， has seriously affected the modernization transformation of our rural governance system. One effective way is to understand and govern the bribery at the village-level election based on the specific patterns of the bribery at the village-level election from the perspective of different subjects’ behavior selection. The behavioral choices of different entities are typically influenced by the resonance of multiple complex factors and， in turn， impact the current state of the rule of law. It is necessary to analyze the subjective and objective factors that drive voters to accept bribery， candidates to engage in bribery， and local governments to passively handle bribery based on the distinct roles of these entities. Targeted ideological education should be applied to both voters and candidates， legal systems should be improved， the behavior of non-party voters should be regulated， the allocation of power at the base-level government should be optimized， and the exercise of authority should be standardized.

Key words： rural governance; bribery at village-level election; behavioral choice; voter; candidate