特色產業發展中的 “社會、市場、政府”互動機制

摘要：特色產業發展是實現鄉村振興的重要途徑。通過對安徽亳州中藥產業發展歷程的回顧發現，在亳州中藥產業發展初期的“選優”階段，社會呈現出蓬勃的活力；通過藥農和藥商網絡，積極構建市場，讓中藥產業從眾多產業中脫穎而出，吸引政府將其選定為特色產業。政府在“扶強”時期發揮了關鍵作用。在亳州中藥產業成為戰略性產業后，政府通過制定戰略規劃、重塑組織架構、進行戰略性投資及推動創新組織體系等措施，引領市場發展方向，優化產業結構，推動產業鏈升級。亳州中藥產業的成功案例表明，“社會、市場、政府”三者相互補充、相互融合，共同推動了中藥特色產業的蓬勃發展。

關鍵詞：特色產業；社會；市場；政府

一、問題的提出

黨的二十大報告提出，全面推進鄉村振興，發展鄉村特色產業，拓寬農民增收致富渠道。2023年中央農村工作會議進一步提出堅持產業興農、質量興農、綠色興農，精準培育鄉村產業。2024年，中央一號文件更加強調要加快構建現代鄉村產業體系，支持地方發展特色產業，促進農業產業化聯合體的形成。

特色產業是指在長期的發展過程中所積淀、成型的一種或幾種特有的資源、文化、技術、管理、環境、人才等方面的優勢，從而形成的具有國際、本國或本地區特色的具有核心市場競爭力的產業或產業集群。

特色產業在實踐中取得了顯著成效。各級政府和相關部門高度重視地方特色產業的培育，形成了多個地方品牌產業，如贛南臍橙產業、浙江余姚的塑料產業、廣西柳州的螺螄粉產業、貴州凱里的苗繡產業、甘肅定西的馬鈴薯產業等。有效支撐了鄉村振興戰略的實施。圍繞特色產業發展，國內學術界已經積累了豐富的研究成果。現有研究，是否回答了上述實踐困境？以林毅夫為代表的新結構經濟學認為，發展中國家需要從自身資源稟賦結構出發，挖掘和發展具有比較優勢的產業，在市場與政府共同作用下，推動經濟趕超和產業升級。在這一理論的啟發下，特色產業研究多聚焦于政府與市場的互動模式。例如，對贛南臍橙產業、洛川蘋果、廣西百色芒果等特色產業的研究揭示了有為政府與有效市場的互動促進了特色產業的高質量發展。回顧中國特色產業發展的實踐及展現出的差異性，既印證了新結構經濟學的理論洞察力，也面臨著諸多質疑。實踐中存在一些意外挑戰。有些地方特色產業結構呈現趨同化現象；有研究指出，在全國范圍內，有超過400個脫貧縣調整農業產業結構的目錄，往往趨同于發展蘋果、柑橘、茶葉、食用菌等產業。許多田野調查發現一些地區的農業結構調整陷入“新產業—低效運作—新產業”的重復低效怪圈中。有些地方政府頻繁更替產業結構，導致發展不穩定；還有一些地方政府主導的地方特色產業，陷入了發展和衰退循環之中。對于上述實踐中的例外情況，僅依賴政府和市場的互動模式并不能提供有效的理論解釋。

亳州中藥產業是中國貧困地區特色產業發展的成功案例。號稱“中華藥都”的亳州作為曾經的皖北貧困地區，自古以來中藥種植和貿易即是該地區的優勢。然而，過去并未能帶動藥農的生活和當地經濟的巨大改觀。自21世紀以來，在地方政府的積極干預下，亳州中藥產業獲得了中國中藥飲片出口基地、國家級外貿轉型升級專業型示范基地、全國火炬計劃中藥特色產業基地、安徽省首批戰略性新興產業集聚發展基地等稱號。這一由皖北貧困地區崛起的中藥產業，展現出了其獨特之處。

本文旨在案例研究中，引入特色產業發展的社會基礎要素。經濟現象融入于社會結構之中。格蘭諾維特則以關系網為標志進行了嵌入性研究。本文以“社會+市場+政府”三者視角為基礎，以亳州中藥特色產業發展為案例，追蹤了亳州中藥產業的歷史進程，及核心問題的解決，探討了社會、市場和政府在亳州中藥產業發展中的功能和作用。同時分析了三者如何共同演化推動中藥特色產業的發展。本文的資料收集方式包括：一是實地調研資料，通過觀察企業、種植基地、亳州醫藥博覽會等活動，以及與黨政官員、企業主、高管、行業協會領導、藥農等十余人進行半結構化訪談，轉錄文字達五萬余字。二是間接資料，包括中醫藥產業發展規劃綱要、亳州政府工作報告、亳州歷年統計年鑒和工作總結、《中藥產業創新發展研究》《亳州志》、亳州中醫藥新聞報道及中藥產業發展的基本情況等。

亳州市地處安徽省西北部，位于皖、豫、蘇、魯四省交界，是聞名遐邇的中華藥都，也是全球最大的中藥材交易中心。通過對亳州中藥產業發展歷史回顧及案例復盤發現，第一，亳州中藥產業也經歷了“小、散、雜、亂”的階段，產業發展規劃經過多次反復調整。第二，幾十年間，亳州中藥產業涉及諸多種類，亳州產業結構調整經歷了不斷探索的過程，中藥產業逐步凸顯出來。第三，亳州中藥產業形成地方特色產業集群，以藥立市、以藥強市成為各界共識。中醫藥產業已成為亳州富民強市的首位產業，并積極創建“世界中醫藥之都”。

二、“選優”：社會、市場、政府的補位

中藥產業為何會成為亳州特色產業？為何從眾多產業中選擇中藥作為亳州興市強市的特色產業？正如費孝通所說“農村的工業是從農業里長出來了，和一個地方的鄉村文化和傳統經濟有著很強的聯系”。亳州中藥產業勝出正源于獨特的社會基礎條件。歷史悠久的中藥文化和種植傳統，讓中藥生生不息，并在改革開放后展現出強勁的市場活力。因此，政府順勢而為，選擇中藥作為亳州特色產業。與此同時，中藥產業只是“隱形冠軍”。“隱形”意味自發秩序的失敗，需要有為政府和有效市場及時回應產業發展中的社會失靈風險。

在選優階段，歷史悠久的中藥材種植傳統和貿易、市場需求讓中藥產業快速發展甚至野蠻生長，同時也面臨質量安全危機。政府適時規范和引導，緩解了這一困境。在此階段，正是社會、市場、政府三者的相互補位，促進了中藥產業發展。

（一）回應社會發力

亳州中藥有獨特的社會基礎條件。第一，亳州擁有悠久的中藥材種植傳統。東漢末年，華佗開辟了“藥圃”，至今已有近1900年的歷史。亳州自明清以來一直是中藥之都，得益于適宜的地理氣候和土壤環境，非常適合發展中藥材種植。第二，大量家庭中藥材種植戶的歷史傳承是中藥產業發展的重要基礎。這些種植戶通過改良種植技術、提高生產效益，為中藥產業提供了高質量的原材料。第三，亳州中藥行商構建銷售網絡。中藥種植戶忙時是藥農，閑時挑著扁擔走天下，四處銷售藥材的行商。行商游走于各地經營中藥材，逐漸構建起了一個通達全國的銷售網絡，使亳州中藥材遠銷全國，同時也將各地名優中藥材引入亳州，促進了亳州中藥材貿易市場的繁榮。正是源自社會基礎的中藥種植和貿易優勢，使得亳州的中藥產業長期處于獨特地位。幾十年來，盡管亳州的農業產業項目經歷了各種調整和改變，但中藥產業一直是政府發展規劃中的關鍵領域，不斷獲得重視和支持。

（二）消解市場失靈

市場失靈指的是在完全競爭市場中資源配置無法達到“帕累托最優”狀態，甚至出現負外部性導致收益減少。亳州中藥產業發展長期面臨三個市場難題：中藥材市場價格波動大；產業鏈不完整；中藥品質與安全問題。

第一，中藥材市場價格波動大。中藥市場受消費者偏好、醫療政策、突發疫情等因素影響，市場需求及價格波動大，亳州本地人稱中藥材市場叫“鬼市”。據訪談對象Fxz介紹，“藥材少了是藥，多了是草。2018-2019年，當時藥材價格普遍比較低。亳州主打的白芍，在田間賣只能賣到3000塊一畝，實際上是不夠生產成本的；到2023年達到了1.5萬，有的甚至超過兩萬，價格暴漲。”價格的大幅波動對中藥材種植結構負面影響大。中藥價格的大幅波動讓種植者難以穩定收入，降低藥農的種植積極性。

市場難以自發解決“鬼市”問題， 為了解決“鬼市”問題，政府通過獎補政策引導企業、社會投資興建冷庫，解決中藥材保質期短不能長期儲存，不得不賤賣的問題，緩解了市場價格的大幅波動。

第二，產業鏈不完整。一個完整的產業鏈對于推動整個產業的健康發展至關重要，關鍵環節的缺失會直接影響產業的發展。種子種苗作為中藥材種植的源頭性產業，目前在亳州中藥產業中表現出薄弱甚至缺失的狀態。由于缺乏專業化中藥材種子種苗企業，種植戶主要依靠自繁自用，加上盲目引種現象，導致中藥材品種混雜、種質退化等問題。種苗產業鏈缺失影響整個中藥產業的發展，但市場本身無力解決這一難題。

據訪談者Fwx介紹，“也有一些企業自己做的，后來就停下來了，主要成本壓力太大。原來有一家叫新科種苗（民營企業），做過一段時間，后來堅持不住，因為沒辦法盈利，投入成本太大，所以最后不干了。”為了彌補產業鏈缺失問題，亳州市政府把解決種苗問題作為一項重大政治任務，交給亳州城建集團，由其注資成立亳州興禾有限公司，用于解決市場無力解決的種子種苗問題。

第三，中藥品質與安全問題。中藥產業鏈條長且受影響因素眾多，容易出現品質與品相的差異，影響市場認可度。亳州中藥市場2003年曾因質量問題被曝光，嚴重影響產業發展。政府加強監管，實施中藥產品標準化和檢測，確保質量和安全。對不合格產品施以嚴厲懲處，包括高額罰款等，打擊假冒偽劣產品。種苗企業制定企業標準，推進產品標準化管理，解決質量和安全問題，促進產業發展。

（三）規避政府失靈

公共選擇理論借助“經濟人”的假設揭示了“政府失靈”的現象，所謂政府失靈指的是政府受到自身局限，在解決公共事務時出現了政策失誤與治理低效的問題。特色產業發展中，如何規避政府失靈？亳州產業發展過程中，也經歷了以抓工業為重點，酒業、煤礦、汽車配件、中藥業產業齊頭并進的過程。但是最終亳州政府尊重社會歷史傳統，充分考慮資源稟賦優勢，選擇中藥作為特色產業。順勢而為，將資源稟賦優勢轉化為市場競爭力，避免了產業頻繁更換和調整，也避免了低效率的問題，同時爭取上級政府的政策支持，將有限資源注入特色產業發展中，促進了中藥產業的發展。

政府提供的促進產業發展類的公共服務如何避免低效？為規避政府失靈，政府選擇將部分公共物品實現市場化。據訪談者LZ介紹：“亳州市政府之前有一個中藥材管委會，當時管委會一開始是政府管理的，在之后的發展過程中引入了企業化管理，如引進康美等，實行企業化管理。”這種舉措有助于提升效率，通過企業化運作的方式提高公共領域的服務質量。

正是社會、市場、政府三者互相補位的功能發揮，助推亳州中藥產業的發展。

三、“扶強”：社會、市場與政府的共振機制

特色產業發展過程中，甄選出當地“冠軍”只是其成功的必要前提條件。如何成為全國中藥產業冠軍？正是有機社會、有效市場與有為政府的共振，最終打造出亳州中藥特色產業全國冠軍。

（一）有機社會——中藥產業社會基礎

有機社會是指具有黏性內部關系結構，可以促進整個社會構成有機整體。亳州中藥產業的社會基礎在以下方面得到展現。

首先，存在大量分散的家庭中藥材種植戶。2023年，亳州中藥材種植面積124萬畝，家庭種植占比63%，盡管標準化連片種植的趨勢日益明顯，但目前仍以農戶為主要種植主體。

其次，藥商及其覆蓋全國的銷售網絡使得亳州藥農所種植的藥材能夠銷售到全國各地。亳州擁有全國規模最大的藥商群體，涵蓋產、供、銷等領域，從業人員接近百萬。藥農和藥商構成了亳州中藥產業發展的重要社會基礎。

再次，中藥協會在中藥產業發展中發揮著促進行業規范化、技術創新、市場拓展和政策倡導等多方面的作用，推動中藥產業向更加健康、可持續的方向發展。以中藥種植業協會為例，通過開展技術培訓、信息交流和合作研究活動，推動中藥種植的技術創新和進步，提高產品質量。中藥促進協會組織參加國內外展會、推廣活動，拓展中藥產品的市場渠道，促進中藥在國際市場上的知名度和競爭力。

最后，中藥文化在社會的廣泛傳播，為中藥產業發展打下了深厚的社會基礎。中藥文化孕育了豐富的中藥資源和傳統藥方，為中藥產業提供了豐富的原料和技術支持。中藥文化代代相傳，積累了許多寶貴的藥物經驗和治療方法，為中醫藥產業的發展提供了堅實基礎。中藥文化還植根于中國人民的生活方式和價值觀念中，強調“以藥食同源”“因地制宜”等理念，促進了中藥產業的可持續發展和區域特色的形成。

（二）有效市場——主動建構的結果

后疫情時代對健康的關注，以及中國深度老齡化社會的到來，使得中藥市場需求量持續大幅增長，并將推動中藥產業的高速發展。政府和市場合力助推中藥產業標準化、技術化、品牌化，構建有效市場，促進中藥產業發展。

首先，標準化。中藥產品的標準化程度和檢測執行力度逐漸變強。政府部門按照國家標準對中藥材、藥品進行嚴格檢測，以確保中藥的質量和安全。針對市場上假冒偽劣產品的問題，相關部門采取嚴厲的懲罰措施，對于檢測不合格的產品進行高額罰款，從而倒逼企業提升產品質量，確保中藥市場的健康發展。

其次，技術創新。在激烈的市場競爭中，企業為了贏得市場份額，加大研發投入，提高產品質量和技術水平。這促使亳州中藥產業在中藥材種植、加工、炮制、質量控制等方面不斷推進技術創新，提高中藥產品的市場競爭力。

再次，品牌化。亳州中藥產業缺乏知名品牌，同質化競爭嚴重。目前，亳州中藥產業70%為飲片企業，產品在品種、質量、包裝等方面極為相似，缺乏獨特的產品特色和市場差異化競爭優勢，導致企業在市場上的競爭地位相對較弱，難以獲得高利潤和持續發展。為解決亳州中藥產業缺少大品牌和差異化產品的困境，亳州市政府一方面培育現有亳州中藥知名品牌，政府和企業合作搭建平臺、擴大宣傳面，支持疏風解毒膠囊類的知名中成藥打入歐盟市場，擴大品牌影響力。另一方面，著力引進知名中成藥品牌，通過雙招雙引政策激勵藥企來亳州建廠投資。

（三）有為政府

有為政府是能夠發揮因勢利導作用的政府，它能夠保障宏觀經濟穩定，改善公共服務質量。亳州中藥成為地方特色產業的全國冠軍，主要得益于有為政府的積極參與和支持，包括動態調適的中藥產業發展戰略、靈活創新的中藥產業領導機制及精準落實的政府戰略投資，從而為亳州中藥產業提供了良好的政策環境和發展空間，提高了亳州中藥產業的規模效益和集群競爭力。

首先，制定、調適產業發展戰略及政策引導。亳州出臺系列中藥產業規劃，以促進中藥產業全產業鏈的延伸和優化升級。如《亳州市貫徹中醫藥發展戰略規劃綱要（2016-2030）實施方案》《世界中醫藥之都（安徽亳州）建設發展規劃（2020-2030）》。為了更好貫徹落實這兩份中長期規劃，制定了《亳州市世界中醫藥之都建設規劃（2023-2025年）三年發展規劃。這些戰略規劃、詳細的貫徹落實舉措及組織實施牽頭單位和協調單位，是亳州中藥產業發展的行動指南。政府通過制定一系列有利于中藥產業發展的政策，為產業發展提供明確的方向和指引，包括財政支持、稅收優惠、產業規劃等。亳州中藥已有的產業優勢，進一步加大上級政府政策、資金、人才編制等方面的傾斜力度。

其次，靈活創新中藥產業領導機制。為實現亳州中藥產業高質量發展，亳州地方政府通過不斷創新領導體制和工作機制，保障中藥產業規劃和優惠政策貫徹落實。2009年亳州成立了由市長任組長、幾乎所有市直部門參與的中醫藥發展領導小組。中醫藥發展領導小組一月一會，向市長匯報中醫藥工作進展。同時，亳州恢復、組建亳州市中藥發展促進局，提升中藥在亳州的戰略地位。2022年，在地方政府推動下，圍繞中醫藥產業鏈，亳州成立五大協會，市主要領導親自擔任會長，政府相關職能部門、企業為理事或會員，暢通政府、企業溝通渠道。成立中醫藥工作聯席會議，匯聚省級、市級機制合力，推進“世界中醫藥之都”建設。

最后，精準落實政府戰略投資。地方政府的戰略投資有雙重含義，一是針對戰略性、基礎性產業進行招商引資；二是利用地方國有資本和國有企業進行戰略投資。一方面，亳州市政府以優惠政策吸引龍頭藥企。亳州市政府為優化產業鏈關鍵環節，引進中成藥稀缺品種，采取按照藥品品牌市場評估價50%的標準給予獎勵，鼓勵藥企將品牌中成藥落戶亳州。在這一特殊優惠政策的吸引下，亳州市引進大量品牌藥企。為了引進藥企雷允上，前期亳州支付8000萬的巨額獎補資金，2023年雷允上實現1億元納稅。通過雙招雙引等延伸、型塑中藥產業結構，推動產業結構優化升級。另一方面，亳州市政府利用地方國有資本和國有企業進行戰略投資。亳州利用國有資本成立安徽省亳州中醫藥集團有限公司，圍繞中醫藥產業鏈，分設七個分公司，亳州興禾農業發展有限公司即為其旗下公司之一。亳州市通過國有企業出資及與省級基金合作的模式，相繼設立了一系列天使、VC、PE投資主體，如亳州中安天使投資基金、華安安誠新三板基金、安徽安元投資基金等，引導中藥產業的高質量發展，從而提高當地中藥產業的服務質量。

（四）社會、市場、政府的互動模式及特點分析

通過對亳州中藥特色產業的復盤分析發現，地方特色產業實現高質量發展，是“有機社會、有效市場、有為政府”三者共振的結果，三者間的互動機制的模式與特點主要體現在以下幾個方面：

首先，政策引導與市場響應模式。政府通過制定中藥產業發展規劃、出臺扶持政策等方式，引導企業加大研發投入、優化產業結構。市場則根據政策導向，調整投資策略，推動資金流向中藥產業，形成政策與市場相互呼應的良性互動。政府的政策引導為中藥產業的發展提供了方向和支持，而市場的競爭與合作則推動了中藥產業的創新和升級。兩者相互結合，共同構成了中藥產業發展的強大動力。

其次，社會參與與產業融合模式。社會通過中藥種植、文化傳承、消費者參與等方式，為中藥產業提供持續的發展動力。同時，中藥產業也積極融入社會，與旅游、文化等相關產業融合發展，形成產業間的互補與協同。中藥產業發展與文化傳承、社會參與密不可分。社會的文化傳承和消費者參與為中藥產業提供了深厚的文化底蘊和市場基礎。

最后，協同性與互補性特點。“社會、市場、政府”三者相互交織、相互滲透、功能互補，推動亳州中藥產業發展；三者相互協同、相互補充，促進了資源的優化配置和產業的協調發展。

四、結語

既有特色產業發展研究主要聚焦于政府與市場的互動模式，并形成大量學術研究成果。但特色產業發展研究對社會基礎的關注遠遠不足。本文引入“社會+市場+政府”分析框架，通過對亳州中藥特色產業的復盤分析發現，地方特色產業發展是“社會、市場、政府”三者補位、共振、互嵌的結果。社會基礎在農業特色產業發展中發揮重要作用。社會因素促進特色產業運行，中藥市場也對社會、政府產生積極影響。三者互動并形成藥農、藥商、藥企、政府互惠共生的網絡體系。

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（作者單位：安徽省直機關工委黨校）