甘肅省省級開發區創新體制機制改革對策研究

張吉平 劉勇

摘? 要：開發區是我國改革開放的成功實踐，在促進經濟社會發展方面發揮了不可替代的作用，經過30多年的發展，已由對內改革的“試驗田”變成為“高產田”，由對外開放的重要窗口變成為主要陣地。但隨著經濟進入“新常態”，加之“百年未有之大變局”“加快構建新發展格局”背景下，開發區體制機制不暢、市場化運營改革進程緩慢等問題日益凸顯，發展也遇到瓶頸。文章通過對甘肅省省級開發區管理體制機制現狀及推進體制機制改革的相關政策的研究分析，在剖析存在問題的基礎上，提出了開發區體制機制改革創新發展的路徑和實現高質量發展的建議，也為各級政府制定開發區改革創新政策提供一定的借鑒。

關鍵詞：開發區? ? ?體制機制? ? ?改革創新

“園區興則產業興，園區強則經濟強”。目前，全國擁有國家級開發區600多家，省級開發區2000多家，各類開發區的經濟總量已經擁有全國經濟的半壁江山。開發區已由對內改革的“試驗田”變成為“高產田”，由對外開放的重要窗口變成為主要陣地。

近年來，甘肅省委、省政府高度重視、高位推動開發區提檔升級，相繼出臺一系列政策措施，促進開發區高質量發展。特別是甘肅省第十四次黨代會提出實施“四強”行動以來，作為區域經濟的增長極、產業集聚的新高地、新舊動能的轉換器，甘肅省省級開發區已然成為支撐“四強”行動的重要載體。但是，由于體制機制不暢、市場化運營改革進程緩慢等問題日益凸顯，開發區的發展也遇到瓶頸，一定程度制約其轉型升級。而改革是發展的永恒動力，要在新征程實現新目標，加快推進體制機制優化改革是甘肅省開發區實現高質量發展的重要路徑。

一、甘肅省省級開發區基本情況

（一）總體情況

截至2023年底，甘肅省共有省級開發區47個，覆蓋了省內14個市（州），開發區最集中的為中部地區，即蘭州市、白銀市、定西市、臨夏州4個市（州），共19個。2023年，47個省級開發區生產總值達1320.05億元，同比增長16.42%，占甘肅省地區生產總值的11.13%，以超過甘肅省平均增速10個百分點的速度增長，帶動區域經濟社會高質量發展，“領頭雁”作用不斷凸顯。

從“強工業”視角看，2023年，甘肅省省級開發區共實現規模以上工業增加值887.60億元，較上年增長17.32%，規模以上工業企業主營業務收入3402.92億元，較上年增長11.27%，已成為實現“工業強省”的主要陣地。從“強縣域”視角看，2023年，省級開發區生產總值占所在縣（市、區）地區生產總值比重超過20%的開發區有21個，比重超過40%的開發區有3個，對縣域經濟發展起到了關鍵支撐作用。從“強科技”視角看，2023年，省級開發區新增高新技術企業175家，新增從業人員15538人，新認定省級及以上研發機構12個，省級及以上“雙創”平臺5個，技術研發創新投入力度逐年加強，逐步成為甘肅省高新技術成果轉化的重要承載地。

（二）省級開發區管理體制機制現狀

甘肅省省級開發區管理體制主要是行政主導型，即通過政府的派出機構——管委會的形式來進行運作，性質多數為事業單位或參公型事業單位。從整體看，因為甘肅省沒有統一的開發區管理條例或關于體制機制的指導意見，所以各縣（市、區）省級開發區體制機制方面存在較大差異，主要表現在三個方面：一是園區管委會機構性質的差異。行政單位、參公單位和事業單位性質并存，事業性質管委會占比最大，超過50%。二是園區管委會機構級別的差異。省級開發區管委會級別從正科級到正縣級不等，其中，正縣級18個、副縣級17個、正科級11個，蘭州連海經濟開發區尚未成立統一開發區管委會，紅古園區為正科級，永登園區為股級。三是管理機構設置和人員數量的差異。機構設置上，有的園區機構多、類型全，包括黨政辦公室、產業發展局、投資服務局、規劃建設局等內部機構，而有的園區基本沒有內設機構，和縣、鄉政府合署辦公；截至2023年底，在編人數上園區人數最多的達100余人，最少的僅5人。

以上園區體制機制的巨大差異，一定程度體現了各市、縣對于省級開發區高質量發展的重視程度和支持力度，也反映了各縣域發展基礎、財政狀況等支撐開發區發展的能力。同時，從2023年甘肅省省級開發區考核情況看，排名第一的嘉峪關工業園區地區生產總值超百億元，而排名較后的幾個園區剛剛超過1億元，這也說明甘肅省省級開發區發展極不平衡的特點與體制機制的差異存在一定的關聯性。

（三）推進體制機制改革的相關政策

2020年8月，甘肅省開發區建設發展領導小組印發《甘肅省省級開發區考核評價辦法》，建立健全了省級開發區考核評價體系，將體制機制改革推進情況納入考核指標范圍，每年對開發區管理機構是否精簡高效，是否承接市（州）一級政府部門經濟管理權限等情況進行考核。2021年5月，甘肅省人民政府印發《關于推進園區加快發展的若干措施》，提出深化體制機制改革、加大財稅支持、強化土地保障等8個方面措施，特別是支持園區推行“管委會+開發運營公司”管理運行模式，賦予省級及以上園區核定編制內選人用人自主權，可實行聘任與任命雙軌運行等創新機制措施，為深化園區改革創新、提高管理運行水平提供了有力政策支撐。2022年9月，甘肅省委辦公廳、省人民政府辦公廳印發《關于推進全省開發區高質量發展的實施方案（2022—2025年）》，在創新管理運營模式部分提出建立市、縣主要負責同志聯絡包抓省級及以上開發區機制，強化園區經濟組織功能，強調全面推行“管委會+開發運營公司”管理模式，對開發區體制機制改革指明了方向，也提出了更高的要求。

二、甘肅省省級開發區存在的問題

（一）職責邊界不清，經濟發展職能弱化

由于開發區在國家法律層面上沒有明確的法律地位，開發區管委會究竟能擁有哪些審批權、多大的審批權限只能是各地自行把握。目前，甘肅省對于省級開發區沒有出臺相應的地方性法規，對于園區管委會的權責也沒有相關的指導意見，多數由縣級政府通過行政文件進行委托說明。開發區與發改、工信、招商等縣直部門存在“兩張皮”、各自為戰的現象，權責不清的問題十分突出。同時，成立時間較長的開發區，隨著建設規模和區域邊界逐漸擴大，機構臃腫、隊伍龐大等歷史積累問題也相伴而生，部分園區企業數不足百家，而管委會在編人數卻超百人，承擔區域經濟社會管理事項近300項，導致主業模糊、主責弱化，難以集中精力抓經濟、謀發展。

（二）運營公司作用發揮不充分，市場化運營機制不健全

甘肅省政府印發《關于推進園區加快發展的若干措施》之后，部分省級園區陸續成立了開發運營公司，但“管委會+開發運營公司”模式仍處于起步階段，政府與市場權責尚未厘清，分工尚不明確，管委會依然在開發建設、資本運營、招商引資等方面占據主導，平臺公司實際上未發揮市場化運營的主體作用。同時，大部分開發區平臺公司沒有建立起有效的組織架構和內部運營管理體制，部門職責以及崗位設定模糊，專業技術和管理人員缺乏，一人多崗的現象普遍存在，許多業務無法正常開展，參與市場化競爭的基本優勢不足。

（三）人事管理不靈活，激勵機制尚未建立

人事管理方面，僅個別正縣級園區核定編制內擁有一定的選人用人自主權，多數園區沒有被賦予人事管理權限，人員轉隸和日常人員錄用、招聘、調配等事項依然由同級組織人事部門統一管理，且選人、用人偏重于行政管理，與經濟發展的用人標準存在偏差，沒有一個園區推進實施全員競聘上崗。薪酬體系方面，開發區管委會均采用行政事業單位薪酬體系，缺乏暢通的晉升和薪酬管理機制，職工收入不能和績效考核結果掛鉤，特別是招商人員的待遇、績效考核等難以兌現，工作積極性不高，發展活力不足。

（四）園區機構層級低，為企服務效能不足

省級開發區管理機構性質和行政級別十分不平衡，多數事業性質的管委會沒有相應的行政審批權限，特別是沒有項目審批權限，導致“一窗辦”“一站式”服務難以實現。截至2023年底，甘肅省有11個省級開發區管理機構仍為科級建制，主體地位不高，在編人數一般僅有幾人至十幾人，內部機構設置不健全，大多數未建立平臺公司。人員嚴重不足、職能發揮不暢，工作協調難度大等“小馬拉大車”的問題日益嚴峻，與開發區現有規模、承載、職能不相適應，制約了園區發展。

（五）缺乏推進改革的經驗和能力

開發區管委會的決策者和工作人員多來自體制內，缺乏市場化經營管理經驗，受制于自身知識、經驗和能力的局限，實施市場化變革的專業性不強，導致園區改革方案設計不合理，落地執行困難，“部門化、行政化”依然嚴重，難以深入。特別是人員編制改革、人事管理改革、薪酬體制改革等涉及干部職工利益的協調推動更加困難，原有的組織氛圍和理念短時間內難以轉變。

三、甘肅省省級開發區體制機制改革創新的思考

（一）理順管理體制機制

一是落實縣（市、區）主要負責同志聯絡包抓省級開發區機制，定期召開聯席會議。副縣級以上省級開發區由縣委常委兼任開發區管委會主任，同時分管全縣工業發展和招商引資工作，由縣發改或工信局長兼任開發區管委會副主任，解決開發區與縣直部門工作協作形不成合力問題，以充分調動各方資源向開發區傾斜，形成內外協同、運行高效的管理機制。二是針對部分正科級省級開發區管委會與園區現有規模、承載、職能不相適應的問題，積極謀劃園區機構升級提格工作，完善機構設置，并通過“減上補下”加大市級層面的編制資源挖潛和調劑力度，綜合解決人員不足問題，全面提升園區管理和服務水平。同時，建議甘肅省《省級開發區認定管理規范》在“管理機制科學高效”一欄增加“申報認定省級開發區的管理機構行政級別一般為副縣級及以上”，從而提升新認定省級開發區履職效能。三是逐漸剝離開發區社會管理職能，由區位所在鄉鎮承擔，賦予省級開發區管理機構市縣級項目審批、施工許可等行政審批權限，促進開發區守住“初心”，回歸經濟屬性，推動開發區管委會輕裝上陣，集中精力抓好企業服務、招商引資、項目建設等主業主責。

（二）推進市場化運營改革

一是繼續推行“管委會+開發運營公司”管理運行模式，尚未成立開發運營公司的省級開發區應納入重點工作任務清單加快籌建。鼓勵引進有實力、有經驗的社會資本參與開發區建設運營，或直接承擔“區中園”的運營管理，爭取在2025年底實現“管委會+開發運營公司”模式并在甘肅省全面推廣。二是已經成立開發運營公司的開發區，應著力在厘清市場與政府兩種資源配置方式上下功夫，把原來由管委會獨自承擔的行政管理職能和開發建設運營職能，轉變為職能由管委會和園區運營公司共同承擔。管委會負責建設開發管理、產業研究、行政審批等職能，運營公司承擔融資開發、招商項目落地、入園企業服務等職能，從而實現“政府+市場”共治。三是可借鑒河南省開發區“三制三化”改革經驗，從省級開發區中選擇園區規模較大、發展勢頭較強、開發運營公司運作較規范的開發區3—5個，開展“三制三化”改革試點，設置過渡期，爭取在“十四五”期間完成改革試點工作，形成案例經驗并予以推廣。

（三）創新人事管理激勵制度

一是由市級層面賦予省級開發區核定編制內選人用人自主權，為園區創新選人用人機制“松綁”，鼓勵破除傳統編制觀念，嘗試全員競聘上崗的人事管理制度，除園區黨工委書記、管委會主任和部分副主任保留公務員（參公）、事業身份外，其他人員全部取消編制管理；部分管委會副主任職位以及園區中層職位實行競爭選拔制和任期目標制度，工作人員實行聘任制，破除“論資排輩”。二是鼓勵黨政機關事業單位人員到省級開發區管委會或開發運營公司干事創業，對原來在黨政機關事業單位工作申請到產業園區的干部，保留本人檔案身份，執行產業園區人事、薪酬等制度。三是在“能上能下”的人事機制下建立“多勞多得”市場化薪酬機制，在工資總額管控和“低基薪、高績效”的框架下建立崗位績效工資體系。通過市場化改革形成更加激勵競爭的人事和薪酬管理制度。最終形成“人員能進能出、職務能上能下、待遇能高能低”的園區人事管理激勵機制。

（四）優化完善制度體系

一是完善開發區體制機制制度，由省級層面研究制定出臺省級開發區有關“條例”“辦法”或指導意見，對體制機制、發展方向、方針政策等宏觀問題予以明確，進行整體部署。特別是要細化審批權下放的層級和類別、管委會性質和機構設置、跨縣（市、區）開發區的管理機制等，增強市、縣落實的可操作性。二是充分發揮省級開發區年度考核評價“指揮棒”作用，適時修訂《甘肅省省級開發區考核評價辦法》，提高“體制機制改革推進情況”二級指標的權重，在指標解釋說明中增加“市場化運營改革推進情況和創新人事管理體制機制情況”等內容。同時，將“是否建立開發運營公司”作為加分項納入省級開發區年度考核體系，以強化考核的方式推動體制機制創新改革。三是立足甘肅省省級開發區發展極不平衡的特點，參考商務部和湖北省等省份開發區考核評價做法，將省級開發區按產業規模、發展階段、所在縣域發展類型等劃分為3個層次，考核評價指標分層次設置相應權重，并分類排名，保障考核評價結果公平合理。同時，修訂省級開發區考核獎勵機制，以激勵工業產業基礎薄弱以及新納入省級開發區行列的園區干事創業的積極性。

參考文獻：

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（作者單位：甘肅省經濟研究院）

責任編輯：張莉莉