貴州優化營商環境的法治路徑

摘 要：新時代優化營商環境更好服務市場主體是黨和國家的戰略決策。“國發2號文件”為貴州優化營商環境提出了具體法治要求。在全面推進依法治國和健全保障憲法全面實施的歷史背景下，優化貴州營商法治環境，必須深入貫徹“習近平法治思想”，立足貴州營商法治環境現狀，從立法、執法、司法和守法等層面建立健全營商環境發展法治規范體系和法治實施體系，運用法治手段處理好政府與市場的關系，厘清政府權力邊界，完善政府權力清單，從根本上實現營商法治環境的根本改善，推動貴州經濟社會高質量發展。

關鍵詞：營商環境；立法；執法；司法；守法

中圖分類號：D927 文獻標識碼：A 文章編號：1673-9329（2024）01-0035-06

2022年1月26日，國務院印發《關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》（即“國發2號文件”）。“國發2號文件”出臺有著深刻的歷史和現實背景。貴州作為西部省份，歷史上發展緩慢，再加上復雜的地理環境、民族因素、產業結構，長期以來處于欠發達狀態。西部大開發戰略的推行使貴州發展迎來了歷史機遇。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視貴州發展，習近平等黨和國家領導多次到貴州視察并對貴州經濟社會發展做出了重要指示。在黨和國家親切關懷下，貴州經濟社會得以跨越式發展，取得了脫貧攻堅戰的勝利，鄉村振興戰略穩步推進，生態環境持續改善，高質量發展邁出新步伐。但是，貴州經濟社會發展還存在諸多現實結構性難題。［］在此背景下，國務院出臺了“國發2號文件”。“國發2號文件”的出臺體現了黨和國家對貴州經濟社會發展給予的特殊關愛和高度重視，同時也為貴州經濟社會的發展提出了新的更高的要求。

在優化營商環境方面，“國發2號文件”明確提出要深化“放管服”改革，打造政務服務“一張網”，實施不動產登記、交易和繳稅線上線下一窗受理、并行辦理，加快完善社會信用體系，提升金融對實體經濟服務質效，切實優化民營經濟發展環境等具體內容，涉及行政執法的方方面面。“國發2號文件”關于貴州優化營商環境的要求，是黨和國家促進貴州營商環境改善做出的戰略決策，為新時代貴州營商環境營造提供了行動指南，同時也為貴州優化營商法治環境指出了明確方向，在全面推進行政執法綜合體制改革背景下更具重要意義。

黨的十八大以來，貴州為了促進營商環境的改善，確立了“依法治省”戰略，運用多種法治手段共同推進治理體系和治理能力現代化。但是，從總體營商法治環境看，還存在法律體系不健全、執法力度不強、司法公信力不足和公民守法意識不牢固等問題。在新的歷史條件下優化營商法治環境，必須堅定不移地以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以黨的二十大精神和省第十三次黨代會精神為引領，以深入貫徹落實習近平法治思想為契機，大力推進法治貴州建設，從法治規范體系和法治實施體系入手促進營商環境的改善。

一、健全保障營商法治環境的法律體系

貴州優化營商法治環境必須建立健全優化營商環境的法律制度體系，為營造良好的營商環境提供堅強的制度基礎。法治制度體系是法治建設的前提，主要體現為以憲法為核心的法律體系。［］在“國發2號文件”政策出臺之前，貴州為優化營商環境已經出臺一系列措施，例如，制定了包括《貴州省優化營商環境集中整治行動方案》《貴州省營商環境優化提升工作方案》《貴州省2020年深化“放管服”改革優化營商環境工作要點》《進一步優化營商環境更好服務市場主體若干措施》《打造“貴人服務”品牌建設國內一流營商環境三年行動計劃（2021-2023年）》和《貴州省“十四五”社會信用體系建設規劃》等政策，目的在于對優化貴州營商環境進行頂層設計。這些政策在明確優化營商環境的重要性的同時，對貴州營商法治環境改善提出了更具體的要求。

貴州省人民代表大會及其常務委員會積極行使立法權力，制定了包括《貴州省優化營商環境條例》《貴州省地方金融監督管理條例》《貴州省建筑市場管理條例》《貴州省城鎮燃氣管理條例》《貴州省政務服務條例》《貴州省城鎮房地產開發經營管理條例》《貴州省茶產業發展條例》《貴州省政府數據共享開放條例》《貴州省產品質量監督條例》《貴州省人力資源市場條例》《貴州省反不正當競爭條例》和《貴州省招標投標管理條例》等在內的優化營商環境的法規體系，在一定程度上為優化營商環境提供了法治支持。

在上述法規里面，2021年出臺的《貴州省優化營商環境條例》（以下簡稱《條例》）最具有代表性。在《條例》的第六章，專門設置了“法治保障”部分，該部分一共有14個條文，對優化營商環境作出了具體規定。［］例如，《條例》明確各級人民政府及其有關部門應當建立健全各級地方政府規章、行政規范性文件的清理工作機制，積極行使立法權，強化法律法規的“立改廢”工作；鼓勵企業參與“法治文化建設示范企業”創建活動，大力提升企業依法經營、依法維權、依法辦事、依法管理水平；加大對優化營商環境工作的監督機制建設；提出了包括調解、仲裁、行政復議、行政裁決和訴訟等在內的多元化糾紛解決機制，對行政復議渠道、行政復議階段和解、調解力度等行政法治提出了更明確的要求。

總體上看，《條例》為優化營商環境提供了一定的法治保障，在一定程度上化解了營商環境與規范供給之間的緊張關系，有力地配合了“依法治省”戰略的穩步推進。但是，從內容看，《條例》僅為優化營商環境提供了一般性規定，具有原則性和抽象性等特點，這些特點嚴重影響了實施的效果。因此，為了有針對性地優化營商環境，貫徹落實“國發2號文件”關于優化營商環境的規定，貴州省又先后制定了《貴州省簡政放權條例》《貴州省市場準入管理條例》《貴州省市場綜合監管條例》《貴州省電子政務服務條例》《不動產登記、交易和繳稅管理條例》《貴州省社會信用條例》《貴州省中小微企業融資管理條例》《貴州省民營經濟發展促進法》《貴州省市場主體登記管理條例》等法規，這些法規對《條例》規定進行了具體化，從方方面面為營商環境優化提供了實操性的法治準則。

綜上所述，貴州省為優化營商法治環境制定了相對完善的法律規范體系，對優化現行貴州營商環境發揮了重要作用。但是，從這些法規的數量和質量，以及發揮的實效來看，上述法規體系還存在諸多不足。因此，在行政綜合執法體制改革的背景下，全面推進法治政府建設，贏得營商環境的根本改善，地方立法機關還應該以《行政處罰法》修改為契機積極發揮立法功能，構建更加完善的營商環境地方性法規體系。還需要立足貴州營商環境法治現狀，對現存有關營商環境的地方性法規進行修改，以此強化這些法規的適應性。［］另外，針對有些地方性法規已經不能適應營商環境發展實踐的需要，還必須及時予以廢除。［］當然，上述法規的“立改廢”工作必須嚴格接受合憲性審查要求，以此確保這些法規的“良善”維度。從這個意義上講，系統性的“立改廢”工作有利于建立健全優化營商環境的法律規范體系，是營商環境善治的前提基礎。

二、嚴格規范公正文明執法，推進法治政府建設

在社會主義市場經濟體制下，營商環境與人們的生產和生活息息相關，營商環境優化的關鍵在于政府依法行政，嚴格規范公正文明執法。行政機關執法是履行法定政府職能、管理經濟社會事務的主要方式。在法治實踐中，行政機關通過具體行政行為對營商環境產生重要影響。從這個意義上講，行政執法直接關系到人民對黨和政府的信任、對法治的信心。因此，優化營商環境必須推進行政機關嚴格規范公正文明執法水平，加大行政執法體制改革力度，加強對執法活動的監督。［］嚴格行政執法實現營商環境的根本改善，重點要把握以下幾個方面。

一是堅持行政權依法行使原則，確保法定職責必須為、法無授權不可為。依法行政是行政法治的基本和首要原則。行政機關作為執法機關，其執法權必須要有明確的法律授權，行使無明確授權的行為是依法行政原則所禁止的。在優化營商法治環境實踐中，依法行政要求各級行政機關的管理活動都必須有法律授權，任何職權行使都必須有明確的法律依據，否則便構成違法。此外，在法律授予行政機關職權之后，行政機關還必須及時、合法行使，即一切行政行為都必須服從于法律，行政權設立法定、行政權運行法定、行政程序法定和行政責任法定。［］

行政執法依法進行主要包括兩個方面：一是積極方面，即行政機關要積極履行法律授予的職權，并承擔相應的責任；二是消極方面，即行政機關禁止行使法無明文規定的權力。［］有鑒于此，在優化營商環境執法過程中，行政執法機關首先必須以國家法律和貴州省優化營商環境地方性法規為基礎，依法行使法定職權，發揮職能優勢，嚴格貫徹落實法律法規授予的管理職權，理清行政權力邊界，設置權力清單，減少沒有法律依據和法律授權的行政權，減少政府對市場的過多干預，嚴格執行市場準入負面清單，減少對市場主體過多的行政審批行為，［］以此提高行政執法效能。除此之外，還必須創新監管體制機制，加大市場監管執法力度，強化重點監管、信用監管、協同監管，對新業態、新經濟領域實行包容性和審慎性監管，大力營造公平、開放、有序的市場發展環境。［］

二是嚴格控制行政自由裁量行為。優化營商環境必須對行政機關自由裁量權進行控制，這是行政合理性原則的要求。在各級政府管理市場活動實踐中，行政機關掌握大量的行政執法權，這為行政機關自由裁量留下了廣闊空間。行政機關自由裁量權過大或過小，都會違反比例性原則，具體行政行為的適當性、必要性和均衡性就存在一定問題，且會很大程度上影響執法公正性。因此，行政合理性原則要求行政機關在市場管理活動中，行使執法權必須客觀、適度，符合理性，防止自由裁量權的僭越和濫用。［］具體來講，就是在優化營商環境中，各級政府的行政管理權的行使內容和結果應當公平、適度，遵循平等原則和比例原則，體現公平正義和法律理性。

三是遵循程序法治。程序法治要求行政機關做出的行政行為對相對人權益產生影響時，必須符合正當程序原則，以此維護行政相對人的程序權利。［］具體來講，在各級政府行政執法過程中，有關營商環境方面的執法必須體現公開原則、公正原則、參與原則，并履行告知程序、說明理由程序、聽取相對人的意見陳述，以此保障行政相對人的獲得通知權、陳述權、抗辯權、申請權，體現對市場主體的人權保障和實體正義。

四是實現行政處罰權下移后的市場規范化。2021年新修訂的《行政處罰法》第24條規定：“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。” 本條款明確提出要將行政處罰權下移至鄉鎮人民政府、街道辦事處，以此解決基層政府執法權有限而引起的執法難題。修訂之前行政處罰實施主體為縣級以上人民政府及其所屬職能部門，但實踐中大量行政管理活動卻是由鄉鎮人民政府、街道辦事處承擔，這就產生了管理實踐中的“看見的管不了，管得了的看不見”難題，［］本次修訂將行政處罰權下放基層政府目的就在于解決這個難題。

行政處罰權下移之后，基層的鄉鎮人民政府和街道辦事處獲得大量的行政處罰權，行政管理職能在擴大的同時，也擴大了基層政府的執法權。在此背景下，基層的鄉鎮人民政府和街道辦事處規范行使處罰權就尤為關鍵，其從根本上決定了營商環境的好壞。因此，在具體執法過程中，為了確保基層政府處罰權能夠合法合理行使，基層政府應當強化執法能力建設，加強執法隊伍建設，嚴格按照省、自治區、直轄市規定的處罰權范圍和裁量基準行使處罰權。而作為鄉鎮人民政府、街道辦事處上級的縣（區）政府應當在法律范圍內加強黨建引領，創新體制機制，加強對基層政府營商執法業務的指導和監督，并建立定期評估制度，實施處罰權的動態調整制度，以此確保下移處罰權的“賦予”和“退出”機制，從制度層面保障市場秩序規范有序。

五是深化行政執法體制改革，加強營商執法活動監督。貴州作為西部省份，優化營商環境必須以深入貫徹落實中央行政綜合執法體制改革精神，從整體上全方位推進。從內容看，營商環境是一項系統工程，涉及市場監管、生態保護、文化市場、餐飲市場、交通運輸、金融市場、信用體系、農業等諸多領域，可以說囊括了行政執法的各個領域。有鑒于此，優化營商環境必須深化執法綜合體制改革，以機構改革整合執法隊伍建設，合理有效配置執法權，完善各部門權責清單制度，全面推進機構、權限、程序、責任的法治化，嚴格規范公正文明執法。［］其重點是強化對行政處罰、行政許可、行政強制事項的綜合治理力度，統籌協調執法職能和執法資源，并強化執法活動的監督制度建設，全面落實執法責任制和執法責任追究機制，統籌協調事前事中和事后銜接機制，建立健全“市、縣、鄉”三級覆蓋的執法監督協調工作體系。

三、以司法公信力確保公平正義市場環境

司法是社會正義的最后一道門檻。［］貴州優化營商環境必須以習近平法治思想為指導，深入推進司法體制改革，建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的高素質的司法工作隊伍，依法獨立行使司法權，滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境方面日益增長的要求，以司法公信力確保公平正義營商環境。［］司法工作確保公平正義營商環境是重要政治任務和法律責任。一直以來，黨和國家高度重視司法工作對營商環境的保駕護航作用，重視發揮司法手段化解不同營商主體矛盾，將人民群眾滿意度作為衡量司法公信力的重要尺度，千方百計創新司法工作方式營造人民滿意的社會主義營商氛圍，以此推動社會主義市場經濟的健康發展。新時代，貴州社會主義營商環境的創造必須堅持黨的領導，強化政治意識和大局意識，各級立法機關、執法機關和司法機關都必須創新工作方式，貫徹落實黨中央關于優化營商環境的舉措。在此基礎上，以公正裁決營造良好營商環境。

在司法實踐中，優化營商環境要求貴州各級司法機關依法行使審判權，以事實為依據，以法律為準繩做出公正裁決。具體來講，在涉及營商事項的刑事案件、民事案件和行政案件中，各級司法機關要貫徹落實習近平法治思想，將黨和國家以及省委省政府優化營商環境的政策落到實處，做出令人民滿意、經得起歷史檢驗的判決，以此實現司法公信力和人民滿意度的統一。實現司法公信力和人民滿意度的統一，要求各級司法機關必須以司法公信力打造公平正義的營商環境，這可以從以下方面著手。首先，必須深入推進司法體制改革，加快構建權責一致的司法權力運行機制體系，確立“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的審判責任制度。［］其次，建立符合法律職業特點的司法人員管理制度，建立健全司法人員分類管理制度和省級統籌地方司法機關制度。再次，建設一支高素質的司法工作隊伍，貫徹落實德才兼備司法人員選拔標準。最后，充分發揮法律監督、社會監督、輿論監督對司法權的監督和制約功能，完善偵查權、檢察權、審判權、執行權的權力配置體系，建立健全公安機關、檢察機關、審判機關和司法行政機關相互制約配合的體制機制，充分發揮監察機關的政務監察功能，確保司法權在法治軌道內運行，從而為營商環境提供堅強的司法保障。［］

四、推進全民守法，構筑營商環境社會基礎

貴州優化營商環境需要各個主體積極行動起來，構建多元主體協同機制。優化營商環境不僅是立法機關、行政機關和司法機關的事情，而且是全體社會成員的責任。優質營商環境的構筑必須具備堅實的全民守法基礎。全民守法要求國家機關工作人員、社會組織和公民都能夠依照憲法和法律的規定規范自己的行為，持續提高全民的法治素養。

持續提升全民的法治素養，首先，必須在深入貫徹習近平法治思想基礎上，充分發揮大數據、新媒體等多元手段，加強法治宣傳教育，讓法治理念、法治原則、法治規范走進學校、基層、政府、市場，內化為人們心中的行為準則，從根本上切實提高全民的法治知識、法治情感、法治意志、法治行為、法治能力。［］其次，充分發揮“憲法日”制度，加大對憲法、《民法典》和其他有關營商法律的普及力度，建立黨委領導下的科研院所和大中專學校協同參與的“憲法日”宣傳、闡釋和研究制度，大力弘揚和踐行法治精神，以此帶動法治精神深入人心，內化為人們心中的行為準則，讓守法成為一種基本的生活方式和生活態度。再次，完善“憲法宣誓制度”，加強憲法宣誓的儀式建設，培養憲法尊崇和信仰情感，以此帶動和培養市場主體的整體法治素養。最后，大力加強法治教育的實踐基地建設，將實踐基地打造為法治教育的常態化平臺，夯實營商法治環境發展的全民守法的平臺體系。

綜上所述，新的歷史時期，貫徹落實“國發2號文件”有關優化營商環境的精神，建設更高水平法治貴州，必須立足貴州營商法治環境現狀，從立法、執法、司法和守法等方面建立健全營商環境優化的保障體系，從根本上改善營商環境質量，為貴州高質量發展提供制度支持。

五、結語

“法治興，則國家興。”［］在全面推進依法治國的新時代，健全保障憲法的體制和機制，貫徹落實“國發2號文件”關于貴州優化營商環境的規定，必須以習近平總書記關于貴州發展的重要指示精神為指導，將習近平法治思想貫徹落實到優化營商環境的全過程，創新優化營商法治環境的機制體系，立足貴州營商環境現狀，從立法、執法、司法和守法入手，構建符合貴州人民需要的法律規范體系，嚴格規范文明執法、公正司法，大力提升全省人民的法治素養，全面推動營商環境的根本改善，從而實現營商環境法治治理體系和治理能力現代化。

收稿日期：2023-09-30

基金項目：中國博士后科學基金第68批面上資助“新時代健全保障憲法全面實施的評價機制研究”（2020 M681273）；貴州省研究生教育教學改革重點課題“習近平法治思想融入法學研究生培養體系研究”（YJSJ GKT［2021］022）

作者簡介：李曉波，上海交通大學凱原法學院博士后研究人員，貴州財經大學法學院副教授，法學博士，研究方向為憲法學、法理學；袁萃，貴州財經大學法學院碩士研究生，研究方向為法學理論。

2022年1月，國務院印發《關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》。《意見》內容包括：總體要求、建設西部大開發綜合改革示范區、全面推進鄉村振興和新型城鎮化、推動內陸開放型經濟試驗區建設提檔升級、加快構建以數字經濟為引領的現代產業體系、持之以恒推進生態文明建設、提高保障和改善民生水平、強化重點領域安全保障和風險防范、保障措施十個部分，為貴州在新時代西部大開發上闖新路明確了時間表、路線圖、任務書。