韌性治理視角下智慧社區建設的經驗與創新

社區是社會治理的基本單元，［1］黨的十九屆四中全會提出“科技支撐社會治理”。2022年九部門印發的《關于深入推進智慧社區建設的意見》規范并加快了智慧社區建設。近年來，各地創建智慧社區取得了顯著成績，打通了精細化治理的“最后一公里”，建設智慧社區逐漸成為我國社區治理新模式。

社區是筑牢城市安全最基礎的防線。根據緊急災難數據庫EM-DAT統計的數據顯示，近三十年來，全球范圍內幾乎每天都有大大小小災害發生，災害數量增長令人震驚。但當前智慧社區建設較少引入韌性理念。通過調研發現，有些社區在智慧化建設過程中側重硬件設備和平臺建設，較少關注甚至忽視韌性治理問題。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出：“建設海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。”［2］在全面提升基層治理體系和治理能力現代化的背景下，怎樣最大程度削弱自然災害和突發公共事件的沖擊干擾，克服社區發展的脆弱性，韌性治理為智慧社區建設提供了新思路。

一、智慧社區韌性治理的內涵和特征

“韌性”理念最早由聯合國可持續發展全球峰會提出并應用于城市風險治理領域［3］。2002年，倡導地區可持續發展國際理事會進一步提出了“城市韌性”議題，為各界學者研究社區治理提供了新思路。

（一）韌性治理的內涵及理論基礎

社區韌性治理是指社區系統內遇到自然災害或者突發公共事件，具備通過特定手段對外部沖擊進行緩沖，以減輕其對自身及居民生活產生的影響，并能通過有效優化、協調與資源整合來抵御不良條件，進而促使系統恢復至正常運行狀態的管理能力。金筱霖等（2023）認為，韌性治理的研究應從三個維度全面展開：在宏觀層面上，探討韌性治理的基本理念及其實踐體現；在中觀層面上，深入研究韌性理論如何在社區治理的具體情境中得以嵌入和應用；而在微觀層面上，則聚焦于針對具體問題的韌性治理實施方案。［4］陳濤等（2021）認為，韌性治理是一種更具自主性、適應性和變革性的可持續治理模式。［5］

當前韌性治理尚未形成完整理論基礎，學界關于韌性的研究多從可持續發展理論、安全經濟理論、復雜適應系統理論、發展戰略理論方向展開。黨的二十大報告中指出：“要健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”［6］韌性理念賦能智慧社區建設有利于提升社區危機治理水平。

（二）智慧社區韌性治理的特征

韌性治理作為抵御社區自然風險和人為災害的社區運行新模式，更好地補充了智慧社區在數字治理與社區管理以外的空缺，同時韌性治理與數字治理融合，拓展了智慧社區建設的深度和廣度。結合城市韌性理論分析基層社區治理［7］，綜觀韌性治理應用于智慧社區建設須具備以下四大特征。

一是多樣性特征。隨著城鎮化率不斷提高，社區被賦予了更多責任。韌性理念提倡社區應利用社區多元的系統組合成多種方式來削減系統的外部沖擊。綜合人口結構、歷史環境、自然條件等因素，為社區有限的空間賦予可持續的生態功能，避免千篇一律的建設格局。二是冗余度和模塊性。面對不可控制的外部沖擊、干擾，在建設過程中應考慮冗余部分社區資源，如供電、通信、道路疏散、食品供應和醫療系統等基礎服務設施，以保證社區在特殊時期的正常運行。冗余度和模塊性存在可以提高系統的可靠性、穩定性和容錯性。三是網絡聯系性。利用社區數字孿生技術，實現物理世界與數字世界的互動和交互，實時監控社區內部交通路網、生態空間、電網、水網等狀態，甚至通過算法提前預警，形成層層網絡。四是變化適應性。不斷完善和修改社區規劃設計，用發展、靈活、創新的思路，以有效降低不可避免的外部沖擊。將變化適應性要求融入社區治理體制機制中，倒逼社區的精細化建設。

二、智慧社區韌性治理的潛在需求分析

目前中國城鎮化率已達66.16%，社區服務人口日益增多，治理任務也不斷增加。自2014年起，很多城市開始試點智慧社區建設，在社區網格化治理、社區政務服務、智慧移動應用、平安社區等領域提升了剛性治理效能。但在柔性治理方面仍需提升，比如：在應對自然災害等外界干擾的恢復性、提升社區內部經濟、文化、生態的抗壓性等方面需要引入韌性理念。

（一）智慧社區可持續發展的迫切需要

當前數字化手段為社區提供了高效、便捷的治理方式，但智慧社區建設仍偏重智能設施建設，缺少對社區經濟、社會和環境可持續性的關注。在智慧社區建設前要進行科學合理的規劃和定位，在建設中要結合實際情況，持續推廣可持續發展理念，在建成后根據需要動態調整體制機制。

（二）智慧社區柔性治理的現實需要

智慧社區建設是一項系統工程。現階段我國部分省份先行試點，在調研中發現，少數政府規制水平對智慧社區建設存在負向阻礙，有些部門對智慧社區理解不深刻，認為加裝攝像頭、購買平臺服務就是“智慧社區”“智慧平安小區”，建設過程流于形式，重視數量大過質量。韌性治理融入智慧社區建設要鼓勵政府、社居委、社會組織、社區人才等相關方的廣泛參與、建立合作關系、開展協商對話、實現多元利益的協調共治；同時要主張根據問題動態化和復雜性變化和實際需求，靈活調整社區治理措施，實現韌性治理重大價值。

（三）智慧社區韌性治理的時代需要

近年來，各種自然災害和突發公共安全事件不斷影響和沖擊社區。因此，韌性治理顯得更為關鍵。目前，國內外社會和政府部門高度關注此問題，韌性社區建設已成為當前及未來一段時間內亟待破題的重要任務。數字賦能與韌性治理相結合對我國基層治理乃至全球治理都具有劃時代意義。

三、智慧社區韌性治理的經驗借鑒與啟示

韌性治理為智慧社區可持續發展提供新思路。我國研究不論在理念、方法等宏觀層面，還是在基礎設施、組織架構、多元治理等微觀層面基本處于探索階段。近年來，伴隨著地震、泥石流、臺風、暴雨等自然災害和世界經濟下行的時代背景，不穩定不確定因素增多，我國在頂層設計上對韌性治理愈加高度關注。現結合國內外韌性建設經驗，總結以下三點啟示，為全面建成智慧社區韌性治理提供參照。

（一）強化基礎設施建設，增強社區工程韌性

智能設施是智慧城市建設的硬件支撐和基礎保障，作為社區的核心公共產品，當面臨外部沖擊時，如果基礎設施展現出來的韌性不足，會延緩智慧社區建設步伐。強化基礎設施建設，有利于增強社區的工程韌性。

社區關鍵基礎設施主要包括道路網絡、給水和排水工程、垃圾處理和環境衛生、公共建筑和設施、電力和通信等生命線工程。如德國弗萊堡市的沃邦社區通過前瞻性的規劃與實施，對社區內綠色交通系統、可再生能源利用、雨水管理系統優化，顯著提升了社區應對氣候變化和災害的能力。“回天地區”是北京大型居住區，因人口密度高，公共服務和基礎設施嚴重滯后。自2018年起，北京市啟動“回天地區行動計劃”“五提升一深化”等基礎設施優化工程，截至2023年，“回天地區”涵蓋教育、交通、醫療衛生、文體綠化、市政基礎設施、社會管理、城市更新等7個領域滾動實施79個項目，37個項目實現完工投用，累計增加學位5760個、停車位2000余個，為城市老舊社區的改造項目工程韌性提供了實證。

發揮社區工程韌性，保證社區在極端條件下也能恢復到初始狀態，最終達到維持系統最佳功能的狀態。基礎設施、智慧平臺等方面是建設智慧社區的重要組成部分，增強它們災害應對能力，以保障社區在任何情況下，能夠維持社區系統狀態不變或者保持最小波動。

（二）建立健全組織體系，加強社區組織韌性

組織韌性是社區在面對各種壓力、挑戰和變化時，依靠自身組織能夠適應、抵御并從中恢復的能力。相比2014年住房和城鄉建設部發布的《智慧社區建設指南（試行）》，2022年九部門印發的《關于深入推進智慧社區建設的意見》更加突出了社區組織韌性建設，強調了組織領導力。

社區組織主要包括社區黨組織、社區自治組織、社會組織在社區設立的分支機構及社區各類民間組織等，是以自我管理、自我治理和自我決策的方式來管理和運作社區事務的組織形式。北京“回天地區”以提升社區組織公共服務水平方式來深化軟環境建設，如黨建引領、部門下沉、多方參與、居民共治等方式，積極探索并實踐超大社區基層治理的新路徑。2024年“回天地區”的治理重心轉向推進高質量發展，致力于提升社區服務水平，激活社區產業活力。

在調研中西部城市智慧社區時發現，它們普遍存在建設經費緊張、后續智慧社區平臺運營費用不足、過度依賴財政補貼等問題。但在實踐中也有優秀經驗做法，例如：四川省成都市武侯區玉林街道黌門街社區通過以社區黨委為主導，整合轄區黨建資源、設立黨建聯席會議制度，招募社區兼職委員，建立了社區黨組織與駐區單位黨組織之間的常態化溝通聯絡機制。同時還成立了社區企業，聚合經濟服務資源，堅持“公益+市場化+長效化”的運營模式，吸引了社會資源投入到社區服務中。通過增強社區組織韌性，創新建設社區經濟組織，破解了智慧社區建設運營的“供給”問題。

（三）培養居民參與意識，優化社區能力韌性

“人”是韌性社區建設的核心資源。隨著城鎮化進程的加速，“熟人社會”正逐步走向解體，轉變為“半熟人社會”“陌生人社會”，如何提升社區居民的凝聚力和向心力，培養公眾的參與意識，對于社區能力韌性建設至關重要。培養居民參與意識、提升居民組織能力和風險抵抗能力，可以有效地將被動應對轉變為主動適應災害，增強個人能力，筑造防御長城。能力韌性的重要性在于它能夠提高社區的適應性和恢復能力，使社區在面對自然災害、經濟衰退、社會緊張等各種壓力時能夠更好地應對，并從中恢復和成長。

培養居民參與意識要重點培育居民的志愿服務意識。如江蘇張家港就率先制定了《志愿者禮遇辦法》自2014年實施以來，營造了崇德向善的氛圍。安徽黃山成立“美在徽州”志愿服務隊、組建志愿服務講師團、發揮社區力量，凝聚群眾、以文化人、成風化俗。黃山龍北社區還在智慧平臺設置居民公約積分制管理（積分商城）模塊，吸納居民參與社區公益活動，提升自治能力。

探索黨建引領下的群眾自治，如重慶的“六橋同治”工程：搭建“黨建一面旗”“主心橋”、架起匯聚民心“連心橋”、筑牢保駕護航“安心橋”、打造宜居宜業“舒心橋”、構建更有溫度“暖心橋”、開啟智慧賦能“省心橋”。以黨建引領為抓手，培養居民參與意識、夯實群眾自治水平、提升社區能力韌性。

四、智慧社區韌性治理的未來展望

數字治理和韌性治理雙賦能，智慧社區在大數據時代背景下的建設更具有重要的現實意義。尤其自2019年底開始，社區被賦予了更多使命。如何讓智慧社區變得更為韌性，通過前文分析，明確了韌性治理的現實需要以及從典型案例中得到了經驗啟示。可見，智慧社區韌性治理這一理性模式在全國范圍內是可以復制實現的，也是未來社區治理的一種創新發展思路。

（一）智慧社區韌性治理的模式選擇

未來結合全國各地市特點和現狀，尤其是經濟發展情況，將智慧社區韌性治理模式分為以下三類：

一是創新黨建引領模式。在社區治理中，要始終堅持和加強黨的領導，推動黨組織向最基層延伸、健全基層黨組織工作體系、強化黨建核心作用、發揮黨的組織和黨員的力量。構建“黨建+社會治理”模式，通過黨建引領下的自治、法治、德治相結合，提升基層治理效能。推行網格化管理和服務，形成社區黨委—網格黨支部—樓宇黨小組等多級組織結構，如建立“紅色物業”“紅色聯盟”“紅色驛站”等具體措施，將治理和服務深入到社區每一個角落，快速響應、解決人民群眾日常生活中的實際問題和困難。

二是建立精細化治理模式。面對社區居民訴求多元復雜、社區治理“碎片化”問題以及呈現出的責權不一、效率低下以及信息化程度偏低等現象，智慧社區韌性治理應該以服務導向鋪路、建立情感治理通路、調動多元主體參與，強化多維韌性能力、提高韌性治理溫度。提升居民參與度、協助社區管理者科學規劃、促進社區內外合作。以服務為抓手，根據居民實際需求，提供個性化、精細化的社區服務，如設立鄰里互助站、打造全網格服務，滿足不同群體特別是老人、兒童、殘障人士等特殊群體的需求。

三是打造社區生命線模式。通過構建智慧社區平臺，利用智能技術和創新解決方案來保障社區居民的生活和安全，如建設智能安防、消防系統、利用物聯網技術和數據分析社區環境、社區管理、加裝智能設備和遠程醫療平臺提升社區醫療服務水平。利用數字化技術和大數據分析，實時監測社區動態，精準掌握居民需求，提高社區治理的預見性和應對突發事件的能力。

（二）智慧社區韌性治理的政策創新

一是提升社區防災減災救災能力的政策創新。針對現有政策制定中仍存在社區災害綜合風險防范的理論與實踐無法滿足現實需求的問題。防災理念強調減少災害損失而忽視減輕災害風險，未來制定政策應綜合減災考量，既注重災后救助又重視災前預防，從而解決風險治理存在結構性和非結構性壁壘的問題。

二是解決社區資金短缺問題的政策創新。針對老舊小區普遍存在基礎設施老化、配套不完善、建設標準偏低，新建住宅智慧平臺建設、運營成本高等問題，首先，要在規劃上避免智能設施重復建設問題，可以通過提高社區建設標準、總體設計、管理、監督等實現。其次，面對資金短缺問題，可探索成立社區企業、公私合作（PPP）在內的多元化融資方案，以防止資金鏈斷裂導致基礎設施建設進度放緩、后期智慧社區平臺無法維護運營等風險。最后，挖掘建設短板，在基礎設施的建立、運行、維護、更新階段引入問責機制，精確到人，提升社區韌性水平。

三是完善社區韌性保障機制的政策創新。韌性社區是社會韌性治理的基本單元，要從政策上完善韌性保障機制。首先，建立社區應急管理體系，完善應急預案、健全社區風險評估與預警機制、加強社區層面的應急演練，提升社區面對各類突發事件的快速響應和處置能力。其次，做好社區普查和宣傳工作，推行面向社區全體成員特別是弱勢群體的科普教育與援助項目，涵蓋諸如災害應急疏散路線、安全注意事項，以及突發疾病防控與診療知識等內容促進社區安全防御體系的建立。最后，建立韌性保障長效機制，形成居民之間守望相助的立體化網絡，促進社區與社會、政府等協調聯動，從而大幅度強化社區柔性治理。

（三）智慧社區韌性治理的數智賦能

一是數字技術融入韌性治理場景。智慧社區平臺建設應利用大數據、人工智能、物聯網、區塊鏈等技術強化風險預警、應急響應和資源調度能力，提升社區面對災害、公共衛生事件等不確定性因素時的快速恢復與適應性。

二是促進數據資源共享整合。建立更為完善的數據采集、處理與決策支持系統，幫助社區管理者提前發現潛在問題，采取預防措施，增強社區韌性。同時，簡化云資源，通過數據治理，對社區海量原始數據進行轉換、清洗、脫敏，依托電子政務外網，建成各層級邏輯統一、精益服務、高性能、低成本的政務云體系架構。

三是搭建“社區一張圖”。運用信息化手段，將居民的健康監測、養老服務、教育輔導等多樣性需求集中整合到一個交互式的地理信息系統平臺上，提供定制化的韌性提升方案，以地圖的形式展現出來，實現韌性治理可視化、精細化和智能化管理。

四是保障社區數據安全。通過調研發現，部分社區因經費問題，以租賃形式掛靠其他平臺來建設管理本社區事務，而社區數據本身包含大量敏感信息，利用私人平臺進行數據采集、傳輸、存儲、使用、銷毀均存在風險。因此呼吁各級民政部門垂直管理智慧平臺，為社區提供云資源、設置數據訪問管理權限、數據分級分類管理、敏感數據脫敏處理、普及社區工作人員的數據安全知識、技能、增強數據安全意識。

（四）智慧社區韌性治理的可持續性

一是提升居民參與感。居民作為社區治理的主體之一，通過需求表達，推動社區服務和設施建設更加符合實際，實現公共資源的合理利用和優化配置。鼓勵社區居民參與社區規劃和決策過程，發揮社區自我組織和自我修復能力，培養社區韌性文化。二是降低弱勢群體脆弱性。重視老年人、兒童、殘障人士等特殊群體的需求，利用數字技術實時監測，確保他們在生活中得到充分的關照支持。優化基礎設施建設和公共服務設施，保障他們享有平等服務，以增強社區的包容性和韌性。三是提升社區組織韌性。革除以往經驗化、粗放式治理模式的弊端，以社區協同為基石，管理模式從行政性單一化轉向黨領導下的基層多元共治，治理方式由硬性過渡到柔性化，由傳統粗放過渡到現代精細，最終推動社區可持續發展。

（五）智慧社區韌性治理人才隊伍建設

一是建立人才共享平臺。社區治理所需的人才類型多元，包括政策制定者、社區規劃師、社會科學研究者、技術專家、數據分析師等。面對社區現有建制無法滿足下，創建人才共享平臺，讓懂技術、熱愛社區的人才共享他們的經驗，達到最佳實踐。二是建立激勵機制。在社區工作者中建立激勵機制，以保持他們的積極性和參與度。包括提供具有競爭力的薪酬和福利、提供晉升和晉級機會、鼓勵創新和貢獻的獎勵制度等，進一步提高社區應對各種不確定性和挑戰的能力，促進社區的可持續發展。三是引導雙向合作。一方面，智慧社區韌性治理通過多學科交流，鼓勵跨學科合作交流，以促進不同領域之間的知識共享和創新，如通過定期組織社區會議、工作坊和項目合作等實現；另一方面，社區通過韌性治理建立一種積極的發展環境，吸引投資和人才進社區，促進社區的可持續發展，從而形成雙向合作。

基金項目：2022年度安徽省哲學社會科學規劃項目“大數據時代下安徽智慧社區建設路徑研究”（項目編號：AHSKY2022D179）階段性研究成果。

參考文獻：

［1］中華人民共和國中央人民政府網.九部門印發《關于深入推進智慧社區建設的意見》的通知［EB/OL］.（2022-05-21）［2023-08-18］.中華人民共和國中央人民政府網.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-05/21/content_5691593.htm.

［2］中華人民共和國中央人民政府網.中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議［EB/OL］.（2020-11-03）［2023-08-18］https：//www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm.

［3］梁林，趙玉帛，劉兵.國家級新區創新生態系統韌性監測與預警研究［J］. 中國軟科學，2020 （07）：92-111.

［4］金筱霖、王晨曦、張璐、劉銀喜.數字賦能與韌性治理雙視角下中國智慧社區治理研究［J］科學管理研究.2023（2），90-99.

［5］陳濤，羅強強.韌性治理：城市社區應急管理的因應與調適［J］求實.2021（6）83-95.

［6］習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗———在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告［EB/OL］.（2020-10-25）［2023-08-18］.新華社.http：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685. htm.

［7］AHERNJ. From fail-safe to safe-to-fail ： Sustainability and resilience in the new urban world［J］.Landscape andUrban Planning，2011，100（4）： 341-343.

作" 者：中共安徽省合肥市委黨校（行政學院）哲學教研部講師

責任編輯：劉小僑