新時代基層治理法治化的理性思考與探索實踐

黨的二十大報告中指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安”。法治中國，根在基層。要在法治的軌道上推進中國式現代化建設，司法行政機關責無旁貸。作為全面依法治國方略的協調實施者，基層治理法治化的實踐推動者，能否將法治思維和法治方式貫穿于基層治理全過程，有效推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設，已成為司法行政機關乃至全社會高度關注的問題。

一、基本內涵：基層治理法治化的時代意蘊

推進基層治理法治化，是實現基層治理體系和治理能力現代化的重要基礎，是全面依法治國在基層的具體實踐。基層治理法治化就是通過法律體系建構理性的制度框架，規范多元利益主體行為，“以良法促發展、保障善治”，在健全完備的制度體系、高效運行的實施體系、科學規范的監督體系、聯動銜接的保障體系下，保證各治理主體運用法治思維和法治方式解決治理問題，重塑基層治理的現代化模式［1］。究其本質，權力與權利的規范協作和基層多元主體的良性互動，是基層治理法治化的根本邏輯［2］，具有人民性、系統性和多元性的特征。

（一）人民性

一是基層治理法治化的核心是確保人民的基本權利得到充分保障。在法律框架下進行治理，可以有效解決人民關心的實際問題，如教育、就業、醫療衛生、環境保護等，從而提升人民的生活水平和幸福感。二是基層治理法治化強調依法行政，通過完善的法律體系和公正的法律執行，確保所有人民在法律面前平等，避免了基于關系、地位等非法治因素的不公平現象，實現社會正義和公平。三是基層治理法治化要求各級政府和管理機構的決策、執行過程必須公開透明，受到公眾和監督機構（如人大代表、政協委員等）的監督，有效防止了權力的濫用和腐敗現象，保障了人民的知情權、參與權和監督權。

（二）系統性

基層治理法治化的系統性體現在通過系統化的法律法規體系、治理機構和程序等多維度整合資源和力量，形成一個互聯互動、高效運轉的治理網絡。一是法律法規體系的完整性。完備的法治體系是基層治理法治化的基礎。這需要地方性法規、規章與國家法律相銜接，形成覆蓋基層社會治理的全方位法律體系，確保各項治理活動有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。二是治理結構的合理性。基層治理體系涉及政府、社會組織、公民個人等多個主體，法治化強調結構設置的科學性和職能的清晰性，形成各司其職、相互協作、相互制約的治理體系。三是治理過程的規范性。基層治理中的決策過程須嚴格遵循法定程序，包括決策的透明度、公眾參與度、合法性審查等，這些程序的規范性是保證決策質量和社會公眾信任的關鍵。四是監督和責任追究機制的有效性。治理法治化還需要有效的監督以及責任追究機制。包括黨內監督、行政監督、民主監督、法律監督、輿論監督、司法監督以及市場管理、應急管理、風險防控等監督，要確保各類違法行為和治理風險都能及時發現并受到處理。

（三）多元性

基層治理法治化的多元性是指在基層治理過程中，除了政府外，還需要多樣的社會主體，如企業、社會組織、村（社）居民代表等，共同參與治理活動，在法治框架下協同推進社會事務。一是多主體參與治理。法治化治理不是政府單獨的活動，而是需要社會各界廣泛參與的過程。在法治的基礎上，政府、市場、社會組織等多元主體各自發揮作用，形成共同治理的局面。二是多渠道解決問題。基層治理包括了社區管理、公共服務、環境維護、糾紛調解等諸多方面。法治化治理強調采取多元化的法治途徑來解決問題，如通過立法、行政調解、司法裁決、社會協商、公民參與等多種方式。三是多樣化維護權益。基層法治化也意味著為公民提供多樣化的反映訴求和權利救濟渠道。這包括法律咨詢、行政申訴、法律援助、司法訴訟等方式，確保民眾的合法權益得到有效保障。四是多層次治理單元。在基層治理體系中，既包括了區（縣）政府部門，還涵蓋鄉鎮（街道）政府、村（居）自治組織、村（居）民小組和網格單元、群眾自組織等多層級、多樣態的組織。基層治理過程中，這些治理單元在法律框架下相互配合，分工合作，形成有效的治理體系。五是多維度法治教育。法治化也需要普及法治知識，提升公民的法律素養。這涉及學校教育、社區宣傳、媒體報道，群眾直接參與立法、執法、司法等多個維度，通過不同渠道和機制提高群眾對法治的理解和認同，最終實現基層治理的人民性、系統性和多元性的有機結合。

二、正當其時：推進新時代基層治理法治化的重要意義

全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。推進新時代基層治理法治化有三項重要意義。

（一）宏觀層面——建設法治中國的“重要基石”

基層治理法治化水平直接影響著國家治理現代化水平，也影響著社會主義法治國家建設。首先，深化基層治理法治化，通過全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，能夠維護社會公平正義，保障人民權益，守護國家治理的底線。其次，建設法治化的社會發展環境，有利于發揮法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用，促進社會資源公平合理地分配使用，確保經濟社會可持續發展。再次，在基層治理中加強依法治理，有利于營造崇法學法用法遵法的社會氛圍，提升公民的法治意識和法治素養，不斷夯實法治中國建設的根基。

（二）中觀層面——促進基層善治的“重要方式”

法治中國建設的薄弱環節在基層，活力源泉也在基層。在國家與社會的二元界分下，基層在黨的領導下，通過基層政府、社會組織和人民群眾等多元主體共同參與，以平等、協商、對話、共建等方式治理基層事務。隨著我國城市化、現代化進程加快，城鄉社會治理結構深化轉型，高速城市化和鄉村“空心化”帶來的基層治理組織體系和運行機制不適應日益突出，社會治理日趨復雜。加強基層治理法治化，有利于通過程序化、規范化、法治化的治理實踐，推動“多治融合”，提升治理效能，以自治激發群眾參與治理的新活力，以法治規范基層治理的新格局，以德治培育引領社會文明的新風尚，以智治賦能基層治理的新形態。

（三）微觀層面——維護平安穩定的“重要保障”

當前，我國經濟社會發展進入新階段，人民群眾的法律意識、維權意識不斷增強，公平正義的訴求越來越強烈。習近平總書記多次強調，法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。由于城鄉、區域發展不平衡，收入分配差距帶來的社會利益格局深刻調整，為基層社會治理帶來了新的挑戰，基層產生了大量矛盾糾紛。面對新變化，要理順群眾情緒、化解矛盾問題、維護社會穩定，必須堅持發揮“楓橋經驗”，運用法治的思維和法治的方式，把問題和矛盾化解在首發、吸附在基層，推動基層治理從“維穩保平安向法治創平安”轉變。

可以說，推進基層治理法治化是維護改革發展穩定大局的必然要求，是確保全面依法治國部署落實落地的必然要求，也是推進基層治理體系和治理能力現代化的必要要求。

三、實踐進路：以“五個立足”推進基層治理法治化的對策建議

基層法治建設是一項長期而艱巨的系統工程，經過多年的努力，取得了很大成效。但是，與全面依法治國的目標任務相比還有較大差距：一是基層治理立法還不完備、不健全、不精準，有的法律法規反映實踐規律和群眾意愿不夠，無法有效解決實際問題；基層治理制度體系不健全，基層政府行政權與村（居）自治之間的權責邊界還不清晰，基層政府服務保障權責不匹配。二是基層政府依法決策、嚴格公正文明規范執法還存在薄弱環節，鄉鎮（街道）綜合執法改革推進動力不足，有的領域還存在執法不規范、不嚴格、不透明、不文明甚至不作為、亂作為等問題；有的領導干部法治水平不高，仍習慣行政命令辦事，甚至以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法。三是基層公共法律服務供給和法治工作力量不足，對矛盾糾紛化解、重點人員服務、應急管理的綜合治理不精細、不精準、不高效，重大風險隱患不能及時有效化解在基層、控制在基層。四是法治社會建設滯后，群眾法律意識不強，“信訪不信法”的現象依然存在，還沒有完全形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治氛圍。

為此，重慶市司法行政系統堅持“穩進增效、除險清患、改革求變、惠民有感”導向，推進基層治理法治化“五大行動”，切實把全面依法治市向縱深推進。

（一）立足人民性，以全過程參與法治建設提升群眾認同感

堅持以人民為中心，是全面依法治國的根本立場。“要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程”。一是推進“精細化”立法。要推進立法精細化建設，發揮地方立法實施性、補充性、探索性功能，增強行政立法的針對性、實效性。要立足重慶地方特色和解決突出問題，運用“小切口”“小快靈”式立法，為基層治理提供堅實法治保障。二是暢通“直通車”渠道。要完善民主立法機制，加強市政府基層立法聯系點建設，完善和拓寬社會公眾特別是基層群眾直接參與立法工作的渠道。要加強和完善人民陪審員、人民監督員制度，擴大參審范圍，保障人民群眾有序參與司法調解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動，有力加強司法監督。三是完善“軟治理”體系。要加強涉及基層治理的行政規范性文件制定和監督管理，加強備案審查，防止亂發文、發“奇葩文件”。要不斷迭代完善重慶市村（社區）事項“四清單一目錄”，確保權責清晰、治理有效。要支持社會組織、村（居）自治組織通過民主協商程序達成共識，制定完善村（居）民自治章程、村規民約、專業合作社章程等基層社會規范，建立基層治理的“軟治理”規范體系，讓法律的剛性與治理的彈性實現有機統一。

（二）立足系統性，以鎮街綜合行政執法改革提升群眾公平感

強化基層綜合行政執法體制改革，是推進基層治理法治化的重點和難點。國家意見明確“根據本地實際情況，依法賦予鄉鎮（街道）行政執法權，整合現有執法力量和資源”［3］。重慶現已全面推進基層行政執法體制改革。一是確保依法行政權責相適。推進鄉鎮（街道）綜合行政執法改革，采取“通用治理場景事項”下放與“治理需求差異事項”自選相結合的方式，建立完善權力下放“清單”，將基層急需的執法事項下放，科學界定鄉鎮（街道）綜合行政執法機構的職權體系。二是確保執法力量事崗匹配。要進一步理順派駐關系，統籌鄉鎮（街道）執法編制、人員，實現“一支隊伍管執法”。要明確由基層治理指揮中心統一調度和指揮各類執法力量，推動基層行政執法由過去“以條為主、各自為政”向“條塊結合、整體治理”轉變。要實質化推進“權隨事走、人隨事調、費隨事轉”，確保鄉鎮（街道）執法保障與承擔工作相適應。三是確保執法效能持續提升。常態化研判鄉鎮（街道）執法改革情況，創新建立鎮街執法效能評價體系，建立“教科書式”的執法案例指引，完善培訓體系，探索下沉人員“分片指導、協同執法”，構建“職責明晰、管理順暢、素質過硬、監督有力”的基層綜合行政執法新格局。

（三）立足實效性，以健全平安法治建設體系提升群眾安全感

基層是防范化解風險的前哨。習近平總書記指出，“要加強和創新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩定創建在基層”。一是突出源頭治理，密織“解紛一張網”。要把防范化解重大風險貫穿基層治理法治化全過程，持續深化“楓橋經驗”重慶實踐，大力推廣“老馬工作法”，不斷完善“三調對接”“一庭兩所”工作機制，構建起以人民調解為基礎、行政調解為主導、行專調解為補充、司法調解為保障的矛盾糾紛分層過濾“大調解”體系。二是突出綜合治理，下好“協同一盤棋”。要針對矛盾糾紛多元化解的新形勢，進一步推進行業性、專業性調解組織向商事、消費、互聯網、金融、環保、知識產權等領域拓展，提升專業化解紛能力。要從源頭治理、訴訪分離、依法調解入手，探索信訪法治化的基層路徑，為基層群眾建立起暢通有序的訴求表達、矛盾調處、權益保障機制。三是突出閉環治理，實現“管控一條鏈”。要建立完善針對刑滿釋放、社區矯正、社會面吸毒、精神肇事肇禍等重點人員，建立完善政策服務、綜合管理和社會救助閉環式運行機制。探索通過網格化治理將政府力量、社會力量、群眾力量有機整合，融入“一中心四版塊一網格”基層治理體系，建立完善“吹哨報到”制度，以網格化、精細化、數字化破題重點人群管理過程中，力量整合難、協同治理難、統籌調度難的體制機制性障礙。

（四）立足服務性，以法律服務有效供給提升群眾獲得感

“民心是最大的政治”。推進基層治理法治化與為基層群眾提供公共服務是統一的。司法行政部門作為公共法律服務體系建設的主責部門，要不斷提升法律服務供給水平。一是建立“全覆蓋”的法律服務平臺。推動更多法治力量向引導和疏導端用力，推進公共法律服務網絡全覆蓋、公共法律服務流程全規范。加大基層弱勢群體法律援助和法律服務力度。加強區縣公共法律服務中心、鄉鎮（街道）公共法律服務站點標準化、規范化建設。通過政府購買、公益派駐等方式推進“村居法律顧問”工程，為鄉村振興、城市更新、合法性審查提供專業的法律服務保障。二是建立“快響應”的法律服務網絡。要建立全市公共法律“云服務”機制，開通市、區縣、鄉鎮、村（居）、群眾相貫通的數字化服務平臺，實現法律專家咨詢、人民調解聯調會診、仲裁線上開庭、法律援助申請回訪等法律服務“云端運行”。要升級“鄉村振興律師行”專項服務活動，推動設黨支部的律所與村居黨支部結對，讓村居治理中遇到的一般性涉法事務能夠快速咨詢并解決。三是建立“對象化”的精準普法模式。要深化“誰執法誰普法”責任體系，優化普法需求端和供給端“兩端”精準對接機制，創新普法形式和載體，建立對象化、分眾化普法機制，建立起精準普法新模式。要持續推進市民法治素養提升行動，重點圍繞未成年人、依法解紛、全民反詐、家庭教育等領域開展專項普法行動。要抓住“關鍵少數”，加強對基層領導干部的法治專題教育，建立易觸易學易用的“以案普法”案例庫，增強基層干部的依法行政的能力水平。

（五）立足多元性，以構建共建共治共享共同體提升群眾責任感

一是依法強化黨在基層治理中的領導作用。堅持黨的領導是社會主義法治的本質特征。要旗幟鮮明地明確黨組織對基層治理法治化的主導地位，依法將黨的領導和黨的建設有關要求融入基層組織治理規范，形成完備的規范體系。要推動基層黨組織與群眾自治組織、社會組織以及物業管理等相關機構議事協調工作的制度化、規范化。在網格化治理中，要厘清公共服務、群眾自治和行政執法的邊界，在黨的領導下，把“紙上的法律”變為“行動中的法律”［4］。二是加強基層自治的法治支撐。自治是基層治理的基礎。要切實保障人民群眾對自身權利的知情權、參與權、表達權，嚴格落實“政務公開”“村（居）務公開” “一事一議”等制度，及時解決群眾反映強烈的突出問題，讓群眾對依法依規治理看得見、信得過。要積極培育和增強村（居）民公共意識和自治精神，利用公共事件引導村（居）民參與共享治理。要強調法治思維，把法律法規的相關要求和契約精神有機貫徹到積分制中，激發村民自我管理、自我服務的熱情。三是完善多元參與的制度性保障。要建立完善自律性社會規范的示范文本發布機制，建立居民公約、村規民約、行業規章法治審查制度，保障基層群眾合法依規行使自治權，凝聚最廣泛的基層治理共識。通過政府轉移職能和服務項目采購，大力支持和培育社會組織，引導其依章程規范管理。開展基層法治示范創建，推進“民主法治示范村（社區）”建設、“法律明白人”“農村學法用法示范戶”培養工程，建立完善“兩代表一委員”和在職黨員進社區制度，通過更廣泛深入的群眾參與，構建人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。四是探索數字治理的新范式。“數字治理”是基層治理方式的新革命。要按照要素全統籌、數據全聚集、事項全覆蓋、問題全閉環的原則，建立基層治理的數字“孿生”系統，通過物聯網、大數據、人工智能等技術，構建泛在多維、多跨協同、深度融合的基層治理“數智生態”，開辟數字治理“新場域”，推動實現更高水平的基層治理現代化。與此同時，要通過法律規范以及數字化流程控制更恰當有效地保護好公民個人權利和市場主體隱私，實現好規制與活力、安全與發展、監管與創新的最佳平衡。

參考文獻：

［1］李群第，葛斌.中國式基層治理法治化：內涵、功能與推進路徑［J］.大連干部學刊.2024（1）：58-24.

［2］趙媛媛，黃迪民.“法治中國”建設中的基層治理法治化［J］.青海社會科學，2015（4）：88-93．

［3］中國政府網.中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見［EB/OL］.（2021-07-01）［2024-02-19］.https：//www.gov.cn/zhengce/2021-07/11/content_5624201.htm.

［4］習近平談治國理政：第4卷［M］.北京：外文出版社.2022：302.

作" 者：楊" 懿，重慶市司法局人民參與和促進法治處處長

肖澤平，重慶旅游職業學院副教授

責任編輯：劉小僑