區域經濟下地方園區改革的時代進路

習近平總書記強調，要多到困難多、工作打不開局面的地方開展調研。近年來，重慶市黔江在區域經濟首位度明顯下降，究其原因之一在于園區作為全區經濟主戰場主陣地支撐乏力和質效不高。為此，需要我們積極地正視問題，聚力攻擊，從產業上挖掘新潛力、從改革中獲取新動力、從機制上激發新活力，勇于擔當，先立后破，推動黔江園區經濟發展行穩致遠。

一、重慶市黔江區園區發展基本情況

2003年7月，市政府批復設立黔江正陽工業園區，規劃面積4.15平方公里、啟動區1.32平方公里，是渝東南首個市級特色工業園區。2021年，市政府批準“以認促建”高新區管轄面積24平方公里，其中核心區面積為14.18平方公里。

（一）歷史發展脈絡

黔江工業園區發展歷程分為初創階段（2003～2006年）、成長階段（2007～2010年）、提升階段（2011年以后）。2018年，黔江區委將原新城管委會并入了園區合署辦公。2023年，重慶市正式批復成立黔江高新區管委會。歷年來，園區管委會主管都由區委區政府領導兼任，到了2022年則由區政協副主席兼任；公職人員基本保持在40人左右，初始階段多達57人。

（二）戰略布局影響

緣于國家重大項目渝懷鐵路和武陵山機場的啟動，黔江做出了城市空間向東拓展和工業經濟向園區集中的選擇，城市空間拓展了30平方公里，其中功能完善區域規模9.58平方公里、聚集人口約5萬人。特別是，近四年入園規上工業總產值也逐年遞增，分別為47.1億元、58.2億元、71.8億元、92.8億元。

（三）管理職責調整

園區初創階段，由區委書記兼任園區管委會書記，并實行獨立的實體財政體制，單設黨務、行政、經濟和社會事務管理、開發建設等職能，為黔江工業由無到有、由小到大奠定了基礎；此后，正陽工業園區管委會與正陽工業園區建設開發有限公司實行“委司分離”，取消了“區級部門委托、下放授權的行政審批事項”職能；如今，行業部門主體責任升級，導致園區體制機制不暢，致使其幾乎沒有了存在感。

（四）歷年投入分析

截至2023年末，累計各類投入近100億元，已建成骨架路網110公里、綜合管涵225公里、日供水能力3.8萬噸、自來水廠1座、220KV變電站等輸變電站4座、污水處理廠2座，可用標準化廠房18萬平方米，現有入駐企業150余家，2023年實現工業產值約100億元。

（五）要素保障條件

園區內道路、供水、排水、供氣、供電、通訊、污水處理實現全覆蓋，工業用電價格0.55元/千瓦時；具有雙氣源通道保障，年供氣能力達3億立方米、工業用氣價格2.91元/立方米；可供出讓產業用地3300畝；擁有渝東南唯一一家國家級孵化器——阿蓬科技企業孵化器。

二、重慶市黔江區園區發展面臨的突出矛盾和問題

20多年來，由于園區管理體制過度集權、執行規劃出現動態偏差和招商引資出現策略失真等原因，導致園區小馬拉大車現象明顯、產業的集聚效應不高、土地的利用效率不足等諸多問題突出，造成了原平臺債務高筑、企業培育成本高、本級可用財力下降等發展困境，如今已嚴重制約其高質量發展。

（一）產業轉型升級壓力大

一是既有產業結構調整困難。長年來，除玻璃纖維復合材料、再生鋁加工、蠶繭加工和耀潤電子等企業技術條件較好外，水泥、紡織、工業氣體、家具生產、玻璃加工等產業門類轉型升級消納難度較大，占全區規上工業企業比重達18%，系玻璃纖維復合材料產業的9倍、再生鋁加工產業的2.25倍。二是產業集聚效應難以提升。同產業的企業間較難形成關聯度高、供應鏈穩的合作關系，與高價值市場需求脫節，與本地產業基地建設不匹配，難以形成集聚優勢。三是企業自主創新能力很弱。在園高新企業僅38家，多存在生產方式粗放、技術含量較低、綠色節能不夠、產品檔次不高等問題，研發強度僅0.45%，較全市平均水平低1.91個百分點。

（二）投資形成歷史包袱重

一是投入產出極度低下。建園以來，黔江區累計投入園區的資金多達100億元，加上新城片區建設投入超過200億元。但園區每年稅收留存僅約1.3億元，致使園區陷入了越投入越虧損的“囧境”。二是面對企業力不從心。多年前招商引進的天圣藥業、PVC生產、雨潤肉制品加工等項目因市場波動原因和企業意愿不強而未能投產達產，造成空置，且長期占用土地約800畝，加之關聯債權比較復雜，致使園區盤活束手無策。三是資產盤活力度不大。原先建設的標準化廠房以輕工業多層廠房為主，其閑置面積為2.09萬平方米，閑置率達11.5%，利用率不高和安全隱患大，導致國有資產閑置問題突出。

（三）園區綜合效益提升難

一是入駐企業質量不高。在發展進程中，園區曾經大規模擴張用地，即便是原有的產業定位和功能分區都很清晰，但在招商引資方面存在盲目追求數量、“撿到籃子就是菜”、同一產業“遍地開花”等現象，已引進入駐的多數企業產業層次和價值鏈比較底端，產品科技含量不高，財稅貢獻較小，沒有達到“筑巢引鳳”效果，如園區主導產業中，玻纖、鋁材料的高新技術企業占比僅為10%、20%。二是財政管理體制不暢。由于區級債務負擔較重、園區財政機制不暢，投入和收益“兩張皮”現象嚴重，平臺投入資金后無法獲得項目財稅貢獻收益，園區財政所獲收益亦被區級財政統籌用于償債，造成園區和區屬平臺“融—投—管—退”脫節，一方面造成園區建設缺乏資金來源，另一方面導致前期投入收益不能覆蓋投入成本，陷入“既無投入、又無收益”的困境，目前園區需兌現在園企業的政策資金缺口累計達1.5億元，動搖了當前園內企業長期健康發展信心，影響了未來投資者的積極性，制約了園區高質量發展。三是人才招引存在瓶頸。因園區體制機制改革涉及的內設機構設置、人事編制、薪酬制度等尚未突破，導致園區人才流動渠道相對固化、難以通過公開選拔、招考招聘、薪酬等靈活方式，自主向社會招聘經濟管理能力強、業務素質高、招商引資面寬的優秀人才，目前園區研究生及以上學歷的僅有14%。

（四）企業落地貢獻質效差

一是畝均效益整體較低。長期以來，園區內土地報批、征拆、整治等工作滯后，土地儲備落實較難，剔除黔江卷煙廠后，畝均稅收為2.75萬元、畝均增加值為23.65萬元，遠低于全市平均水平。二是招商引資質效不高。近3年對接洽談項目總量約200個，但真正落地的好項目不足20個，項目落地率不足10%，且好企業再次擴大投資項目占比只有不足5%。三是后續服務不夠有力。企業投產后，園區圍繞企業發展中的成長培育、創新激勵、進出口、投融資、用工用能等需求，多處于服務“缺位”狀態，更多是“有求才應，多求少應，急求緩應”的被動式服務，未能主動靠前為企業提供規范、周到、健康的發展環境。

（五）基礎設施保障水平低

一是定價機制不夠靈活。園區土地、廠房市場定價機制不靈活，國有標準化廠房年均租賃價格為420元/平方米，較民營標準化廠房租賃價格高120元/平方米，導致園區建設成本高、資產收益低。二是供需矛盾仍待解決。區屬國有平臺融資成本較高，導致土地、廠房等核心要素供需矛盾突出，特別是部分企業圈地后長期閑置而又無法收回，進一步加劇矛盾，一些優質項目因受此限制無法及時落地。三是要素保障存在短板。基于電力、燃氣都是雙電源、雙氣源保障，但因供區和價格問題，兩者價格差平均達0.3元/度，互相扯皮現象時有發生。加之，原建園區之際考慮的源水供應和物流保障至今無法滿足園內企業實際需求，給在園企業生產經營造成較重負擔。

三、重慶市黔江區園區改革的時代進路

鑒于黔江園區具有產城融合性、片區利他性、要素集聚性、基礎可塑性、節點戰略性等特征，加之正值全市“三攻堅一盤活”改革機遇期，亟需廣聚力、巧借勢、勇強己、善利他，促進黔江加快建設渝鄂湘黔邊際區域中心城市。具體可從以下五個方面精準發力下足功夫。

（一）在爭取市級支持上精準發力，著力提升改革質效

由于歷史遺留問題較多，黔江園區短時期內真是難以突破，亟需市上予以支持的三個方面。一是支持做強主導產業。圍繞全市制造業“33618”戰略，需市上支持黔江重點聚焦玻纖及復合材料、再生鋁及深加工下游鏈條延伸，幫助構建形成有原料、能加工、出成品的產業鏈條，提升服務成渝地區雙城經濟圈主導產業的耦合度。二是支持化解歷史疑難。圍繞“三攻堅一盤活”戰略，需市上支持黔江聚焦盤活存量資源，指導渝富集團、重慶國復等國企作為戰略投資者盤活東方希望PVC等招商僵尸項目，投資重慶三磊玻纖等本地鏈主企業。同時，支持黔江“以項目代政策”的做法獲得國市補助資金，盤活資源引進項目。三是支持創建國家高新區。圍繞強己利他的區域戰略，需市上支持黔江聚焦交通樞紐節點功能，設立西部陸海新通道運營機構，發揮好“交通+物流樞紐”利他作用；同時，支持黔江利用黔江食藥檢所等區域機構優勢，共建食品實驗室和檢測中心，為區域提供服務支撐。

（二）在優化體制機制上精準發力，著力提升運營效能

堅持構建“大部制、扁平化”管理架構，剝離社會服務職能，再次提級高新區組織機構。一是規范管理架構。積極推行“管委會+公司”模式，提級管理權限，充分發揮管委會的戰略引領、資源配置及公司的市場化運作價值作用，育強培優主導產業，真正形成行政管理和市場化運營兩駕馬車并駕齊驅的發展格局。二是優化運營模式。全面厘清高新區與行政區的職責邊界、制定權責清單，保持高新區資產與負債、投入與產出的相對平衡，確保高新區集中精力抓好招商引資、項目建設、經濟發展、企業服務、科技創新等主業。同時，爭取市上以專債資金、市級產業基金等形式，幫助黔江推動產業鏈升級和園區資產增值，形成“融—投—管—退”的良性循環。三是改革人事制度。破除原有“以編制選干部、以資歷論提拔”的用人方式，積極推進以產值、稅收、畝均效益等績效考核體系建設，實行薪酬包干動態調整機制。同時，爭取市上選派一批懂經營善管理的干部支持黔江園區，提升園區運營質效和整體水平。

（三）在聚焦產業布局上精準發力，著力提升產業質量

強化產業、空間、資源頂層設計，推動產業鏈、技術鏈、創新鏈深度融合，構建“一區多園”產業生態。一是優化產業布局。突出玻璃纖維及復合材料等主要產業方向，開展權威行業協會戰略合作；聚焦發展潛能大、技術含量高、產業帶動力強的“牽引性”項目落地黔江，實現園區騰籠換鳥。二是盤活存量資源。圍繞東方希望PVC、京宏源鋁業、雨潤集團肉制品加工、天圣制藥等項目，制定“一企一策”盤活方案，有效利用既有土地、廠房、設備等存量資源，提升園區現狀畝均效益和增強發展新質生產力。三是強化科技創新。可探索在成都、重慶等地依托優質高校院所等科研資源，建立飛地科創園，以柔性引才方式為黔江企業開展“定制化”技術創新。同時，做實做強企業研發中心，提升原始創新、集成創新、引進消化吸收再創新和協同創新能力。

（四）在基礎設施建設上精準發力，著力提升保障水平

重點圍繞落地企業生產運營，“量企定制”要素供給方案，有效提供標準廠房、土地、能源、住房等生產全要素配套。一是加快區域通道建設。重點推進渝湘高鐵黔江段和黔江至吉首段、萬黔高鐵等鐵路通道建設，聯動彭水完成黔江至務川高速公路前期工作，加密高速公路網和織密航空運輸。同時，促進黔江海關、集裝箱貨場等片區服務功能輻射周邊，發揮“利他”效應。二是補齊關鍵設施短板。圍繞主導產業亟需的標準化廠房、低價氣源、物流站場、倉儲市場、污水處理等配套設施，逐步推進高新區基礎設施“再造升級”，提升產業項目承載能力，使既有企業活得好、新進項目落得下。三是優化生態人文品質。突出產城融合發展思路，堅持生態立園、環境優先理念，探索以“大社區+大園區”的方式完善生活場景和公共服務配套，減輕園區開發成本和促進人口有序向園區集聚，打造產城融合城市新名片。

（五）在優化營商環境上精準發力，著力提升服務能力

深化“放管服”改革，推動審批事項、要素資源、多元服務向園區匯聚，為企業提供全生命周期服務。一是優化產業政策。要制定覆蓋招商引資、企業培育、科技創新、要素配套為一體的細分賽道行業培育政策，打造培育產業政策洼地，加速創新要素聚集，形成“一業一策”政策體系。二是簡化行政審批。要聚焦企業群眾需求，實行“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”，構建實體窗口、網上辦事大廳、移動客戶端等相結合的服務方式，為企業群眾提供方便快捷的智能化、多樣化服務。三是強化企業服務。要依托“企業吹哨·部門報到”“三幫一”聯系服務企業機制，針對企業提出的困難和問題，落實專人跟蹤督辦、推進解決，并緊盯升規目標企業加強引導，扎實開展規上企業和高新企業培育，推進企業服務常態化、制度化、規范化。

作" 者：重慶市黔江區人民政府副區長，中共重慶市委黨校中青班8期學員

責任編輯：張" 波