法治政府建設中的行政檢察監(jiān)督進路

建設法治政府是全面依法治國的重中之重。檢察機關作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，監(jiān)督是檢察機關最重要的職能。行政檢察既包括傳統(tǒng)的“訴訟內”監(jiān)督，也將行政爭議實質性化解、促進社會治理等貫穿監(jiān)督辦案始終。充分發(fā)揮行政檢察的監(jiān)督職能，與立法監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、行政監(jiān)督、審判監(jiān)督加強協(xié)同，可以維護行政法制權威統(tǒng)一，督促行政機關履職盡責，確保行政行為合法正當，實現(xiàn)行政糾紛訴源治理，從而推動依法行政、實現(xiàn)行政法治、建設法治政府。2021年6月，中共中央印發(fā)《關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》，對檢察機關開展行政違法行為監(jiān)督、行政爭議實質性化解提出了新要求。2024年1月召開的全國檢察長會議進一步指出，行政檢察要“重點加強行政訴訟監(jiān)督，有序推進行政違法行為監(jiān)督”。從行政檢察的時代定位可以看出，行政檢察與法治政府之間應該存在“相互促進、相互影響”關系。對此，新時代行政檢察工作不僅要注重監(jiān)督人民法院依法審判和執(zhí)行，還要注重監(jiān)督行政機關依法行政和行政爭議的實質性化解，以實現(xiàn)社會關系的和諧穩(wěn)定。

一、強化規(guī)范性文件審查與立法監(jiān)督的銜接，維護行政法制權威統(tǒng)一

檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，擔負著維護法制統(tǒng)一、確保法律權威的使命。《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第97條對檢察機關在整個國家的備案審查監(jiān)督體系中的定位和功能予以明確。要與立法監(jiān)督做好銜接，全面審查規(guī)范性文件的形式合法性與實質合法性以及合理性，確保行政法制的統(tǒng)一實施，更好地協(xié)調與審判機關、行政機關及行政相對人的關系。行政檢察所針對的規(guī)范性文件主要指的是《中華人民共和國行政訴訟法》第53條意義上的規(guī)章以下的規(guī)范性文件。檢察機關對行政規(guī)范性文件合法性審查主要適用于對行政機關制定的行政規(guī)范性文件，以及檢察院在行政訴訟監(jiān)督、行政執(zhí)行監(jiān)督、行政違法行為監(jiān)督和行政公益訴訟活動中，涉及的行政規(guī)范性文件審查監(jiān)督工作。如2023年1月浙江省政府出臺了全國首部規(guī)范行政合法性審查工作的政府規(guī)章《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》，規(guī)定在行政決定作出之前，對行政決定是否符合上位法規(guī)定進行前置性審查，規(guī)定縣級以上人民政府行政合法性審查機構應當建立健全行政合法性審查銜接機制，加強與同級黨委、人大、法院、檢察院的協(xié)作配合。為檢察機關參與行政規(guī)范性文件合法性提供了制度依據(jù)和時間參考，也是建設“法治浙江”、推進依法治省的重要舉措。強化規(guī)范性文件審查與立法監(jiān)督的銜接（主要是參與行政規(guī)范性文件審查），可以從以下進路著手。

（一）意見征詢

一是檢察機關審查涉及行政規(guī)范性文件的行政案件的，就行政規(guī)范性文件有關問題征詢合法性審核機構的意見，文件起草部門可以及時向檢察機關提供相關材料。征詢意見可以采取書面形式，包括需要核實的主要問題及各方當事人的意見、反饋期限等內容。合法性審核機構收到征詢意見單后，應當在規(guī)定的期限內以書面方式反饋意見，對已經報送備案審查的規(guī)范性文件，應當在收到后及時反饋；對未報送備案審查的行政規(guī)范性文件，可以通知起草部門先提出初步意見，由合法性審核機構及時進行反饋。逾期不反饋意見的，檢察機關可以將有關情況函告同級政府。二是行政規(guī)范性文件制定機關、合法性審核機構在規(guī)范性文件制定或者備案審查過程中，可以就某些疑難或爭議的法律問題，通過專家論證會、聽證會、咨詢會或者書面征詢意見等形式聽取檢察機關的意見。

（二）信息共享

政府有關部門要建立行政規(guī)范性文件信息庫，將行政規(guī)范性文件備案審查情況通報、定期清理結果等相關信息，應及時抄送同級檢察機關。檢察機關審查涉及行政規(guī)范性文件的行政案件時，對行政規(guī)范性文件審查前應將文書中涉及行政規(guī)范性文件的相關內容及時告知合法性審核機構，可以要求文件起草部門提供文件制定的背景材料及相關說明等。經審查，檢察機關認為行政規(guī)范性文件存在不合法情形的，及時將司法文書抄送合法性審核機構。檢察機關每年對辦案中發(fā)現(xiàn)的不合法的行政規(guī)范性文件情況進行匯總，并抄送同級政府。

（三）協(xié)調配合

檢察機關與合法性審核機構在行政規(guī)范性文件審查工作中應當加強溝通，共同推進涉訴規(guī)范性文件的相關審查意見、建議的落實。合法性審核機構在收到檢察機關對涉訴規(guī)范性文件的審查意見及處理建議后，應當督促文件起草機關認真組織研究，及時處理，對于否定性的意見要及時啟動規(guī)范性文件的立、改、廢程序。政府合法性審核部門應加強對起草機關落實檢察機關處理建議的跟蹤和督促工作。對有關行政機關逾期反饋處理建議、檢察建議等情形的，檢察機關可反饋同級政府進行通報。檢察機關審查涉及行政規(guī)范性文件的行政案件時，可以參考合法性審核機構關于涉訴行政規(guī)范性文件的備案審查意見。

（四）會商通報

檢察機關與合法性審核機構之間可以通過定期或者不定期召開研討會、溝通會等方式，互相通報一段時期內行政規(guī)范性文件的制定與審查情況。根據(jù)需要，研討會、溝通會承辦單位可以邀請政府法律顧問及相關領域專家、學者參加。會議承辦單位可以根據(jù)會議討論情況，對行政規(guī)范性文件的有關共性問題提出處理原則。檢察機關以及政府合法性審核機構可結合會商機制，共同組織開展業(yè)務研討和案例分析，及時總結經驗，評選優(yōu)秀檢察建議、優(yōu)秀合法性審查意見或典型案例。

二、強化行政違法行為監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的配合，督促行政機關履職盡責

現(xiàn)代法治政府必須是責任政府，這里的“責任政府”的宏觀層面含義指政府對其提供的公共服務、監(jiān)管治理水平承擔政治責任，如果政府治下出現(xiàn)嚴重的公共治理失敗或者重大失誤，則政府有關負責人要因此承擔政治上的不利后果；微觀層面含義指政府及其工作人員要為其行使職權的行為承擔法律和紀律責任，對于出現(xiàn)的違法和違紀行政行為要追究相關責任人的法律責任和行政責任。［1］檢察機關開展行政違法行為監(jiān)督，是黨中央賦予人民檢察院的重大政治責任。“要使檢察機關對在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正。”［2］2021年公布的《市縣法治政府建設示范指標體系》就明確規(guī)定，政府部門要及時落實、反饋司法建議、檢察建議，按期辦復率達到100%。但行政檢察實踐中，對行政違法行為的監(jiān)督糾正不盡如人意。特別是如果沒有相應的法紀懲戒或責任追究作為后盾，監(jiān)督效果會大打折扣，程序性回復、應付性回復比比皆是。因此，可以主動與監(jiān)察機關加強協(xié)作配合，加強對行政機關和公職人員的監(jiān)督，督促政府履職盡責。

（一）線索范圍

監(jiān)察機關向檢察機關移送行政違法問題線索可以包括：對行政相對人直接履行行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執(zhí)法職責的行政機關違法行使職權或不作為；生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域的其他領域，負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或不行使職權，應當由檢察機關督促其依法履職的；需要向檢察機關移送處理的其他案件、問題線索。檢察機關向監(jiān)察機關移送處理的問題線索可以包括：經審查構成職務犯罪，同時審查發(fā)現(xiàn)還存在其他職務違法情形需要追究被調查對象的紀律和法律責任的；在對行政機關的監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或不作為，需要追究相關公職人員責任的；認為需要向監(jiān)察機關移送處理的其他線索。

（二）雙向移送

檢察機關在履行檢察職能過程中發(fā)現(xiàn)行政機關公職人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務違法或職務犯罪的問題線索，應當移送監(jiān)察機關，由其依法調查處置。監(jiān)察機關在查辦職務違法和職務犯罪案件中，發(fā)現(xiàn)檢察監(jiān)督線索的，應當移送檢察機關，由其依法進行法律監(jiān)督。

（三）會商通報

檢察機關、監(jiān)察機關建立行政違法問題線索處置、調查、審查各部門相互協(xié)調、相互制約的工作機制。對各自發(fā)現(xiàn)的問題線索，認為相互之間應當通報、移送的，應當向相關機關通報移送。必要時，雙方可將有關問題線索提請對方提前介入會商，被提請方應當及時派員參加，提高偵查審查調查效率，形成政治監(jiān)督與法律監(jiān)督的合力。

三、強化行政訴訟監(jiān)督與行政監(jiān)督的互補，確保行政行為合法正當

行政訴訟不僅僅屬于訴訟范疇，還是一身兼具三重身份的制度（解決行政爭議的訴訟制度、對行政行為進行司法審查的行政法制監(jiān)督制度、對合法權益受到侵犯的行政相對人進行救濟的行政法律救濟制度）［3］而行政訴訟監(jiān)督本質上屬于末端參與社會治理，所以應當探索從治“已病”到治“未病”的轉變，加強前端預防，探索建立檢察機關對行政違法行為的穿透式監(jiān)督，特別是要強化行政訴訟監(jiān)督與行政執(zhí)法監(jiān)督的雙重監(jiān)督。通過“府檢聯(lián)動”“執(zhí)法司法協(xié)作”“行刑反向銜接”等機制創(chuàng)新，形成行政訴訟監(jiān)督與行政監(jiān)督的合力，在優(yōu)勢互補中強化依法能動監(jiān)督，著眼當事人的實質訴求，加強依職權啟動，在審查確認被訴行政行為合法性的同時，關注和解決案件的合理性問題，對實質訴求作出積極回應，避免濫用自由裁量權、執(zhí)法程序不當、行政處理不公、公共利益失衡等弊病，力求實質正義與形式正義的統(tǒng)一。

（一）信息共享移送

行政機關作出行政處罰、行政許可、行政征收等行政行為的，應當將相關法律文書抄送同級檢察機關，并定期向同級檢察機關抄送案件統(tǒng)計報表；申請人民法院強制執(zhí)行行政行為的，應當將申請執(zhí)行法律文書同時抄送同級檢察機關。檢察機關在收到相關法律文書后應當及時審查，對申請人民法院強制執(zhí)行的，應當及時向人民法院跟蹤了解案件辦理情況，監(jiān)督人民法院依法審查和及時全面執(zhí)行。

（二）檢察監(jiān)督啟動

對行政機關發(fā)現(xiàn)辦理的行政案件應當移送其他部門處理，受移送部門無正當理由不受理、不立案的，可以申請檢察機關進行監(jiān)督；對行政機關在辦理行政案件中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪線索的，應當依法及時移送公安機關立案偵查，同時向同級檢察機關通報。公安機關無正當理由不受理、不立案的，行政機關可以申請檢察機關進行監(jiān)督；檢察機關在履行檢察監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)行政機關辦理的行政案件涉嫌犯罪，應當移送公安機關立案而未移送的，應當建議行政機關及時移送公安機關立案偵查。

（三）聯(lián)合專項監(jiān)督

檢察機關和行政機關可以聯(lián)合制定有關工作計劃，對生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、永久基本農田、國有財產保護、國有土地使用權出讓等重點領域，有針對性地進行執(zhí)法監(jiān)督檢查；檢察機關和行政機關應當加強在行政執(zhí)法和檢察監(jiān)督領域的工作交流，在人員培訓、法律政策咨詢、復雜案件研究、重點問題研討等方面相互支持，建立健全管理制度，明確權力清單，完善執(zhí)法程序，規(guī)范行政行為。

四、強化行政爭議實質化解與審判監(jiān)督的互動，實現(xiàn)行政糾紛訴源治理

辦理一個案件就是要爭取解決一位當事人的具體問題、具體訴求。但是現(xiàn)在的行政訴訟制度遵循了司法不干預行政權的原則，一般在法院審查當中，重點放在行政行為是不是合法，而沒有放在行政相對人的訴求有沒有得到實際解決上。行政訴訟的案子結了，但是行政相對人具體的訴求卻沒有得到解決。依法能動履職促進訴源治理是行政檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的必然要求。法治精神，一是對公民合法權益的保護，二是對公權力的監(jiān)督，這兩點的落腳點就是要解決行政爭議。檢察機關要主動與人民法院行政審判和行政機關等有關部門加強溝通協(xié)調，對“潛在之訴”“過期之訴”“遺漏之訴”中的行政爭議，可以發(fā)揮檢察機關調查核實和司法審查的專業(yè)優(yōu)勢，與審判監(jiān)督形成工作合力。檢察機關堅持監(jiān)督和支持并重，探索從訴前到執(zhí)行全過程、多元立體的行政爭議化解，高效、便捷推動爭議實質性解決。

（一）探索訴前行政爭議化解

大力推進“行政爭議調解中心”建設，法院收到起訴狀后，通過向起訴人釋明、征得同意暫緩立案，移交調解中心先行調解。檢察機關應主動介入法院訴前調解，推進行政爭議實質性化解。一是加強對法院訴前調解的監(jiān)督。對起訴人不同意進行訴前調解的，監(jiān)督法院依法立案審理，避免將訴前調解作為立案受理的前置程序和條件；對于起訴人要求中止調解或期限屆滿不能達成協(xié)議，監(jiān)督法院及時依法審判；對于達成調解協(xié)議的，監(jiān)督法院出具調解書或準予撤訴裁定書，固定化解成果，避免爭議再起反復。通過監(jiān)督確保訴前調解自愿、合法。二是積極支持配合法院開展訴前調解工作。檢察機關履職中發(fā)現(xiàn)相關行政糾紛，延伸檢察職能，積極引導、促成當事人進入法院訴前調解；調解中根據(jù)當事人要求，做好職責范圍內必要的服務工作；調解協(xié)議達成后法院依法出具調解書，當事人又向檢察機關申請監(jiān)督的，依法不予支持。

（二）加強訴訟中行政爭議化解

已經進入訴訟程序的行政糾紛，檢察機關要依法履職，推動調解和解，促進行政爭議有效化解。一是強化行政訴訟監(jiān)督。加強審判程序監(jiān)督，重點監(jiān)督法院審理期限是否違反法律規(guī)定、送達是否合法、訴訟中止或者終結是否違反法律規(guī)定、是否存在剝奪當事人辯論權利、是否違法使用妨害行政訴訟的強制措施等，確保程序公正。加強審判人員違法行為監(jiān)督，對于審判人員接受請客送禮、違規(guī)會見當事人、實施妨害行政訴訟行為等加大監(jiān)督力度。二是配合做好訴訟中的行政爭議化解工作。對于行政賠償、補償以及行政機關行使法律法規(guī)規(guī)定自由裁量權的案件，支持法院依法組織調解；對訴前調解不成進入訴訟程序的案件以及法院在審理中邀請檢察院參與爭議化解的案件，參與、跟進調解并進行監(jiān)督；在訴訟中達成調解、和解協(xié)議的，監(jiān)督法院依法執(zhí)行；對于達成協(xié)議后已撤訴，原告不履行協(xié)議再次起訴或行政機關不履行協(xié)議致原告起訴要求履行的，支持法院依法處理。

（三）深化生效裁判監(jiān)督中的行政爭議化解

將生效裁判監(jiān)督中的行政爭議化解作為行政檢察工作重點，依法監(jiān)督糾正錯誤裁判的同時，做好調處息訴工作。一是依法加強監(jiān)督。當事人不服生效行政裁判提起申請的，檢察機關應當及時受理審查，對于不符合受理條件的，告知申訴渠道，必要時應配合相關機關、法院共同做好化解工作。對確有錯誤的行政生效裁判，要依法運用抗訴、再審檢察建議等方式提出監(jiān)督，通過法院啟動再審程序予以糾正。二是做好調處息訴。案件審查階段，全面掌握當事人雙方實際情況，綜合考慮各方面因素，積極促成和解協(xié)議；案件提出抗訴或發(fā)出再審檢察建議之后，積極配合法院組織雙方調解，化解糾紛。對于涉及人數(shù)較多、敏感性強、社會關注度高的案件，要積極促成和解或調解。

（四）開展執(zhí)行中行政爭議化解

一是加強行政裁判執(zhí)行監(jiān)督。監(jiān)督法院怠于執(zhí)行、違法執(zhí)行等，確保行政生效裁判順利執(zhí)行。對行政機關不依法履行生效法律文書確定的執(zhí)行義務或者協(xié)助執(zhí)行義務，應當向有關機關提出檢察建議，推動解決行政“執(zhí)行難”問題；對于執(zhí)行中當事人有和解意愿的，配合法院做好和解；對于法院正確的執(zhí)行裁定和執(zhí)行行為，做好對申訴人的釋法說理。二是突出加強行政非訴執(zhí)行監(jiān)督。監(jiān)督不應立案而立案、不應裁定執(zhí)行而裁定準予執(zhí)行等情形，避免因執(zhí)行程序不當導致行政爭議擴大化。重點關注國土等“裁執(zhí)分離”領域，對于不屬于“裁執(zhí)分離”類型的，監(jiān)督法院依法處理；對于法院裁定由行政機關強制執(zhí)行的，監(jiān)督行政機關及時有效執(zhí)行。正確認識“裁執(zhí)分離”中復雜情形，促成“罰”“裁”“執(zhí)”部門之間的良性互動；對長期沒有執(zhí)行到位的，分析原因，分類施策，與法院、相關部門協(xié)商處置，化解矛盾糾紛。

基金項目：國家社科基金重點項目“中國共產黨歷史主動精神研究”（項目編號：23AKS003）階段性研究成果。

參考文獻：

［1］全國干部培訓教材編審指導委員會.建設社會主義法治國家［M］.北京：人民出版社，2019：135-136.

［2］習近平.論堅持全面依法治國［M］.北京：中央文獻出版社，2020：101.

［3］姜明安.行政法［M］. 北京：北京大學出版社，2017：598.

作" 者：馮笑杰，河南省洛陽市老城區(qū)人民檢察院第三檢察部副主任兼辦公室副主任，國防科技大學軍政基礎教育學院博士研究生

錢周偉，中共中央黨校（國家行政學院）黨建教研部博士后

責任編輯：劉小僑