長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作的困境與出路

近年來(lái)，習(xí)近平總書記對(duì)長(zhǎng)江流域的生態(tài)保護(hù)作出一系列重要指示，提出了“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的要求。長(zhǎng)江流域進(jìn)行全流域的系統(tǒng)保護(hù)與治理成為了最新發(fā)展動(dòng)向之一。在2024年全國(guó)兩會(huì)中，“推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，根本上依賴于長(zhǎng)江流域高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境”的重要議題再度引起熱議。2021年3月1日，我國(guó)首部流域性法律《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》正式施行，明確提出國(guó)家須加強(qiáng)長(zhǎng)江流域司法保障建設(shè)，將司法置于推進(jìn)長(zhǎng)江流域環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性、協(xié)同性和復(fù)合性，決定了完善長(zhǎng)江流域環(huán)境司法和行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制是司法制度創(chuàng)新的必要途徑。2023年12月27日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見》中也強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)行政執(zhí)法與司法協(xié)同合作”。實(shí)際上，生態(tài)環(huán)境部門、公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)并非一項(xiàng)新的工作，自2007年原國(guó)家環(huán)保總局（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》伊始，加之在《關(guān)于貫徹〈中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法〉的實(shí)施意見》等一系列司法解釋和司法意見的推動(dòng)下，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作工作的廣度和深度逐步拓展。然而，實(shí)踐中各地改革步調(diào)不一，地方協(xié)作機(jī)制還處于各地單獨(dú)行動(dòng)的狀態(tài)。因此，如何構(gòu)建長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，提高流域環(huán)境治理整體性、協(xié)同性亟待進(jìn)一步研究。

一、長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作的實(shí)踐困境

（一）長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作的范圍不夠全面

在生態(tài)學(xué)視角下，流域環(huán)境具有結(jié)構(gòu)上整體性、過(guò)程上系統(tǒng)性等多維屬性，長(zhǎng)江作為“水系空間”，流域生態(tài)環(huán)境的治理必須通過(guò)識(shí)別其河流水系的生態(tài)系統(tǒng)、法律關(guān)系的特點(diǎn)以確定事權(quán)的“范圍”。然而，相對(duì)于長(zhǎng)江流域呈現(xiàn)出的環(huán)境問(wèn)題跨不同行政管轄區(qū)、流域管理跨部門的典型特征，實(shí)踐中長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政法協(xié)作機(jī)制的空間分布、事權(quán)范圍等方面有待進(jìn)一步深入。

就空間分布而言，長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作存在要素壁壘。為了彌合長(zhǎng)江流域以往因傳統(tǒng)行政區(qū)劃分割和多部門共同監(jiān)管的管理體制，呈現(xiàn)出的“九龍治水”的碎片化保護(hù)現(xiàn)象，早在《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》出臺(tái)之前，司法機(jī)關(guān)就在探索流域環(huán)境治理創(chuàng)新的可能性。比如，2017年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》，提出推動(dòng)法院系統(tǒng)與長(zhǎng)江流域內(nèi)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、政府相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。然而，塊狀環(huán)境司法協(xié)作仍割裂全流域環(huán)境司法協(xié)作的整體性。目前長(zhǎng)江流域環(huán)境治理協(xié)作主要限于司法系統(tǒng)或者行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，跨部門協(xié)作、司法機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)的協(xié)作較少。履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任等領(lǐng)域的工作囿于缺乏地方政府的參與，無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)修復(fù)性效果。除此之外，設(shè)置行政執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制的制度文本更容易在省域范圍內(nèi)形成。例如，2021 年 3 月，湖北省高級(jí)人民法院與省檢察院、省生態(tài)環(huán)境廳等14 家單位共同簽署了《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法〉構(gòu)建長(zhǎng)江流域（湖北段）生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與司法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)施意見》。相較而言，不同省域之間建立協(xié)作機(jī)制存在諸多的要素壁壘，與流域系統(tǒng)整體性相悖，導(dǎo)致流域司法協(xié)作不能有效展開。

就事權(quán)范圍而言，按照當(dāng)前不同區(qū)域間出臺(tái)的協(xié)作機(jī)制相關(guān)文件，環(huán)境行政執(zhí)法活動(dòng)與司法審判活動(dòng)銜接的契合點(diǎn)未能滿足司法協(xié)作的現(xiàn)實(shí)需求。例如，湖北省高級(jí)人民法院和交通運(yùn)輸部、長(zhǎng)江航運(yùn)公安局等部門出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與司法審判協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)共同推進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的若干意見》，提出要通過(guò)建立大案要案通報(bào)機(jī)制、生態(tài)環(huán)保信息共享機(jī)制、溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制等，協(xié)同推進(jìn)長(zhǎng)江流域的依法治理。毋庸諱言，這份意見對(duì)于促進(jìn)司法協(xié)作具有積極作用，但是有關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序等事項(xiàng)未能出臺(tái)制度文件，相關(guān)協(xié)同合作規(guī)則尚待厘清。

（二）長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政執(zhí)法的信息共享機(jī)制不暢

長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制的有效運(yùn)行往往需在確保流域環(huán)境治理相關(guān)信息和技術(shù)性參數(shù)可用性、可交換性的基礎(chǔ)上，維系其在各治理主體間的良性互動(dòng)。信息不對(duì)稱會(huì)使環(huán)境問(wèn)題得不到全方位管制，這突顯出不同區(qū)域間、部門間聯(lián)合攻關(guān)和信息共享的現(xiàn)實(shí)緊迫性。雖然《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》第13條明確提出國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府建立健全長(zhǎng)江流域信息共享系統(tǒng)。但是，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域案件信息難以有效共享，信息互通存在壁壘。

生態(tài)環(huán)境治理涉及的多方主體由于職責(zé)履行的內(nèi)容與程序不同，所掌握的案件信息不一致。出于保密需要，行政機(jī)關(guān)所掌握的前期執(zhí)法處理記錄、磋商情況等信息具有非完全公開性。實(shí)踐中，由于不同區(qū)域、不同部門的發(fā)展理念和目標(biāo)不統(tǒng)一，在共享環(huán)境數(shù)據(jù)信息過(guò)程中，有些主體不愿與其他部門共享數(shù)據(jù)， 或者考慮到資源的投入成本，秉持“坐享其成”的思想。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)獲取可能涉刑事犯罪的案件，往往不主動(dòng)將案件信息通報(bào)檢察機(jī)關(guān)，在信息共享平臺(tái)中經(jīng)常是有案卻不錄入或不及時(shí)錄入，或者選擇性地錄入，致使檢察機(jī)關(guān)很少有渠道或者及時(shí)、有效獲取涉罪案件關(guān)鍵信息，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督難以啟動(dòng)。

同時(shí)，隨著流域協(xié)同治理理念的不斷深化，特別是《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》等文件出臺(tái)之后，不同司法機(jī)關(guān)之間、司法機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境部門等行政機(jī)關(guān)之間建立與完善外部協(xié)同機(jī)制，將信息共享機(jī)制、案件查辦協(xié)作和重大環(huán)境案件處置會(huì)商制度、聯(lián)席會(huì)議等內(nèi)容寫入?yún)f(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)框架協(xié)議。部分省市建立并運(yùn)行工作機(jī)制以促進(jìn)復(fù)雜環(huán)境案件的移送和查處。但是，總體而言，由于缺乏長(zhǎng)效的實(shí)施、評(píng)估、監(jiān)督機(jī)制，信息共享建設(shè)對(duì)于信息的錄入種類、錄入頻率、更新時(shí)限以及信息接收的反饋等方面沒(méi)有作出明確規(guī)范。因此，跨部門、跨區(qū)域的信息共享平臺(tái)運(yùn)行效果在部分地區(qū)并不理想，很難為協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)賦能。聯(lián)席會(huì)議等線下信息共享工作機(jī)制具有臨時(shí)性、個(gè)別化的特點(diǎn)，而且囿于組織體系、工作機(jī)制的不健全，由哪個(gè)部門牽頭、哪些部門參加等問(wèn)題實(shí)踐中尚無(wú)值得推廣的成熟模式，影響環(huán)境犯罪案件尤其是長(zhǎng)江流域跨區(qū)域案件的移送和查處。

（三）長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政執(zhí)法的案件證據(jù)轉(zhuǎn)化困難

當(dāng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將涉嫌刑事違法的案件移送至司法機(jī)關(guān)時(shí)，其在行政執(zhí)法過(guò)程中獲得的證據(jù)能否有效轉(zhuǎn)化，是追究違法犯罪者法律責(zé)任的關(guān)鍵問(wèn)題。盡管《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）第54條第2款明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書證等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。但是，行政執(zhí)法和刑事司法中的證據(jù)規(guī)則、取證方式、證明標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)難以滿足刑事訴訟的需求。

就環(huán)境行政證據(jù)而言，取證容器、取證時(shí)間等因素把握不規(guī)范，容易產(chǎn)生環(huán)境行政取證的程序瑕疵，導(dǎo)致一些行政執(zhí)法案件的證據(jù)轉(zhuǎn)換難。同時(shí)，由于環(huán)境資源違法犯罪案件的證據(jù)具有時(shí)效性和不可回溯性的特點(diǎn)，環(huán)境媒介的遷移、證據(jù)的提取時(shí)間、過(guò)程等涉及證據(jù)提取、保存等事項(xiàng)是否規(guī)范，都會(huì)對(duì)證據(jù)本身的“三性”（真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性）及證明力產(chǎn)生影響。以流域沿線企業(yè)所造成的水污染為例，污染物的濃度、種類或?qū)⒁驗(yàn)橐粓?chǎng)大雨等重大變化，使得執(zhí)法機(jī)關(guān)錯(cuò)失取證、固證的時(shí)機(jī)，造成證據(jù)無(wú)法補(bǔ)充獲取，影響司法機(jī)關(guān)及時(shí)、準(zhǔn)確打擊環(huán)境犯罪。正因如此等等的原因，從生態(tài)環(huán)境部門近年來(lái)通報(bào)的環(huán)境行政處罰案件與《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》配套執(zhí)行情況的數(shù)據(jù)看，2021年全國(guó)環(huán)境行政處罰的案件共132818件，移送環(huán)境污染犯罪案件的數(shù)量?jī)H1868件；2019年上半年全國(guó)共作出行政處罰書63744份，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件僅663件，一定程度上體現(xiàn)出犯罪案件發(fā)生多、查處少，行政處理多、移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任少等實(shí)踐困境。

（四）長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政執(zhí)法的反向銜接運(yùn)轉(zhuǎn)不暢

環(huán)境司法與行政執(zhí)法之間的協(xié)作不僅包括負(fù)有生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)限的機(jī)關(guān)向具有管轄權(quán)限的司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的正向銜接，還包括環(huán)境司法機(jī)關(guān)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送行政處罰案件的反向銜接。2021年，黨中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》為更好地服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)大局，對(duì)加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法反向銜接工作提出了新的要求。同年9月，最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法反向銜接工作的運(yùn)行機(jī)制、辦案期限等內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。然而生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域本身存在刑事司法與行政執(zhí)法反向銜接法律依據(jù)供給不足等困境，加之長(zhǎng)江流域環(huán)境問(wèn)題復(fù)雜性、系統(tǒng)性等特征，兩法反向銜接工作還面臨著案件移送期限、移送內(nèi)容等難題。

一方面，環(huán)境司法與行政執(zhí)法反向銜接法律依據(jù)的問(wèn)題。毋庸諱言，現(xiàn)行法律規(guī)范為反向銜接工作提供了專門的指引。例如，在行政執(zhí)法方面，2021年修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第27條第1款提出“違法行為涉嫌犯罪的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)”、國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第13條等規(guī)定提出了“雙向移送”的機(jī)制。在刑事立法方面，刑法總則中的第13條的“但書”條款、第37條等條款規(guī)定了不予追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰后移送行政機(jī)關(guān)予以行政處罰或行政處分的制度。綜合而言，現(xiàn)行法律規(guī)范體系對(duì)環(huán)境司法與行政執(zhí)法反向銜接的相關(guān)體制機(jī)制規(guī)定仍不完善。另一方面，環(huán)境司法與行政執(zhí)法反向銜接的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題。由于規(guī)范依據(jù)不完善等問(wèn)題，以檢察機(jī)關(guān)對(duì)不起訴案件的反向案件移送為例，通常情況下，檢察機(jī)關(guān)反向移送不起訴案件，應(yīng)當(dāng)移送給公安機(jī)關(guān)或者有生態(tài)環(huán)境主管權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理，但是某些案件涉及多個(gè)部門具有監(jiān)管職責(zé)，移送給哪個(gè)行政機(jī)關(guān)難以判斷。此外，反向移送案件的期限、刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化的具體規(guī)則在現(xiàn)行法律中均未明確，亟待厘清相關(guān)工作機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)。

二、長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作的優(yōu)化路徑

（一）完善全流域環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制

推進(jìn)長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與環(huán)境行政執(zhí)法協(xié)作的機(jī)制構(gòu)建與完善，應(yīng)考慮到長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的整體性和特殊性，根據(jù)流域的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)特性設(shè)置對(duì)應(yīng)功能的協(xié)作機(jī)制，提升司法與行政執(zhí)法的聚合作用與增幅效應(yīng)。應(yīng)擴(kuò)大環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作的范圍，探索建立覆蓋長(zhǎng)江全流域的環(huán)境司法與行政執(zhí)法多層次協(xié)作體系。

一是辯證地沿襲以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的省域管理模式，利用地方事權(quán)加強(qiáng)長(zhǎng)江流域協(xié)同治理。盡管構(gòu)建覆蓋長(zhǎng)江全流域的環(huán)境司法與行政執(zhí)法立體化協(xié)作體系，旨在通過(guò)跨行政區(qū)劃的系統(tǒng)性協(xié)作治理來(lái)打破區(qū)域性管理的桎梏，但是這離不開各省區(qū)市作為最小單元負(fù)責(zé)落實(shí)具體協(xié)作事項(xiàng)。因此，各省區(qū)市應(yīng)加強(qiáng)省域內(nèi)環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作，以配合全流域協(xié)作治理框架協(xié)議。

二是結(jié)合國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)區(qū)域內(nèi)城市群之間的環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)同合作，整合重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境司法執(zhí)法資源，遠(yuǎn)近結(jié)合研究謀劃流域污染防治、生態(tài)修復(fù)等協(xié)同工作路徑，針對(duì)性地解決不同地域的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

三是站在流域整體性的視角，以長(zhǎng)江的自然屬性為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境司法與行政執(zhí)法的協(xié)作從流域源頭到入海口的全覆蓋。在《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11+1省市高級(jí)人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》等協(xié)作文件基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定細(xì)化實(shí)施方案，系統(tǒng)謀劃國(guó)家的長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)以上三個(gè)層次的“多態(tài)重疊”聯(lián)動(dòng)，形成上下游聯(lián)動(dòng)、干支流統(tǒng)籌、左右岸合力的環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作治理格局。

（二）完善長(zhǎng)江流域環(huán)境案件的信息共享機(jī)制

對(duì)于信息不對(duì)稱造成的長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政執(zhí)法的協(xié)作障礙，應(yīng)建設(shè)完善信息共享平臺(tái)，并完善重大案件信息共享等配套制度來(lái)增進(jìn)案件信息共享和互動(dòng)。

一是做好長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政執(zhí)法信息共享的制度體系頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》等文件，制定環(huán)境司法與行政執(zhí)法信息共享機(jī)制的實(shí)施方案，明確發(fā)展規(guī)劃。借助現(xiàn)代化信息技術(shù)將長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作的主體逐步分級(jí)地納入信息共享機(jī)制與平臺(tái)建設(shè)的范疇，實(shí)現(xiàn)信息共享平臺(tái)擴(kuò)容。

二是梳理完善環(huán)境案件司法與行政執(zhí)法跨部門信息分享的工作規(guī)范。梳理現(xiàn)有環(huán)境案件各層級(jí)各要素的信息共享制度規(guī)范，并從長(zhǎng)江全流域?qū)用娼y(tǒng)一做好信息共享的制度化建設(shè)，避免環(huán)境案件信息重復(fù)錄入、多頭錄入等情形。明確環(huán)境司法、環(huán)境行政執(zhí)法主體“雙向”共享案件信息的職責(zé)與權(quán)限，尤其是對(duì)各主體信息上傳的范圍、時(shí)限、程序、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、錯(cuò)誤信息修改等具體要求，實(shí)現(xiàn)信息錄入共享工作規(guī)范化、制度化。此外，完善信息共享平臺(tái)運(yùn)行的運(yùn)營(yíng)管理及監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度，明確各主體存在超過(guò)時(shí)限上傳、不按標(biāo)準(zhǔn)上傳、選擇性上傳等情形時(shí)的黨紀(jì)責(zé)任和法律責(zé)任。

三是完善細(xì)化長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政執(zhí)法相關(guān)主體聯(lián)席會(huì)議規(guī)則，完善重大疑難案件會(huì)商制度、專業(yè)咨詢會(huì)議等配套制度。雖然流域內(nèi)已有地區(qū)針對(duì)環(huán)境案件建立了司法與行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)席會(huì)議、案件會(huì)商等制度，但要將這些制度推廣至長(zhǎng)江全流域，還需結(jié)合全流域環(huán)境治理的特點(diǎn)完善具體規(guī)則。為避免各部門缺乏積極牽頭等窒礙聯(lián)席會(huì)議制度發(fā)揮效能的問(wèn)題，應(yīng)明確聯(lián)席會(huì)議制度的牽頭部門、部門聯(lián)絡(luò)人、啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)，統(tǒng)籌建立長(zhǎng)效工作機(jī)制。可以由檢察機(jī)關(guān)來(lái)牽頭召開長(zhǎng)江流域環(huán)境司法與行政機(jī)關(guān)協(xié)作工作聯(lián)席會(huì)議，分定期與不定期兩種形式，在定期召開聯(lián)席會(huì)議開展了解環(huán)境治理工作開展情況、通報(bào)重大疑難案件處理依據(jù)與結(jié)果、發(fā)布典型案例等工作基礎(chǔ)上，不定期召開聯(lián)席會(huì)議及時(shí)會(huì)商環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作工作中出現(xiàn)的疑難復(fù)雜或者爭(zhēng)議較大的問(wèn)題，進(jìn)而提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法與行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制實(shí)施效果。

（三）完善長(zhǎng)江流域環(huán)境案件的證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則

環(huán)境行政證據(jù)有效地實(shí)現(xiàn)證據(jù)轉(zhuǎn)化，是加強(qiáng)長(zhǎng)江流域環(huán)境行政執(zhí)法與司法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的重要途徑，以滿足有效追究環(huán)境違法犯罪者法律責(zé)任的目標(biāo)。解決因行政執(zhí)法和刑事司法中的證據(jù)規(guī)則、取證方式、證明標(biāo)準(zhǔn)存在差距，環(huán)境行政證據(jù)難以轉(zhuǎn)化為刑事司法證據(jù)的問(wèn)題，關(guān)鍵在于完善證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則，為環(huán)境行刑銜接中行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)提供程序規(guī)范，主要應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)方面內(nèi)容。

一是明確環(huán)境行政證據(jù)取證原則。對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法中的取證行為是否應(yīng)按照《刑事訴訟法》的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定，當(dāng)前學(xué)界存在不同觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境行政證據(jù)皆應(yīng)按照《刑事訴訟法》的規(guī)范取證。對(duì)此，毋庸諱言，促使環(huán)境行政執(zhí)法的取證程序符合《刑事訴訟法》的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定，對(duì)確保環(huán)境行政證據(jù)滿足環(huán)境司法裁判的需求具有積極作用。但是，這容易造成環(huán)境執(zhí)法資源的浪費(fèi)，影響環(huán)境執(zhí)法效率。按照官方數(shù)據(jù)顯示，在2013年至2016年間，我國(guó)每年因環(huán)境違法行為受到行政處罰的案件有10萬(wàn)件左右，而最終被追究刑事責(zé)任的案件不過(guò)數(shù)百件。倘若要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“一刀切”地按照刑事取證標(biāo)準(zhǔn)收集證據(jù)，將會(huì)造成環(huán)境執(zhí)法資源的浪費(fèi)。當(dāng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境案件可能涉嫌環(huán)境犯罪時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量以刑事案件的取證標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范收集證據(jù)。

二是規(guī)范環(huán)境行政證據(jù)取證程序。嚴(yán)格規(guī)范環(huán)境行政取證程序是提升環(huán)境行政證據(jù)轉(zhuǎn)化效率的重要途徑，是確保證據(jù)來(lái)源、證據(jù)形式和取證程序合法性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)明確證據(jù)轉(zhuǎn)化的類型。雖然根據(jù)《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)移送的涉嫌環(huán)境犯罪的案件，一并移送的證據(jù)可以作為刑事證據(jù)使用，但是行政執(zhí)法階段哪些證據(jù)類型可以作為刑事裁判采納的證據(jù)，沒(méi)有列舉的證據(jù)類型能否作為證據(jù)等問(wèn)題，需將證據(jù)分為直接調(diào)取轉(zhuǎn)化、重新收集轉(zhuǎn)化等證據(jù)類型，形成類型化的證據(jù)規(guī)則。本文認(rèn)為，客觀性較強(qiáng)的第三方鑒定機(jī)構(gòu)作出的鑒定意見、生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)作出的檢驗(yàn)報(bào)告等證據(jù)，經(jīng)司法機(jī)關(guān)核實(shí)轉(zhuǎn)化，可以直接作為刑事證據(jù)使用；而相對(duì)主觀性較強(qiáng)的言辭類證據(jù)，必須結(jié)合其他證據(jù)予以印證與支撐，否則需要公安機(jī)關(guān)重新取證。與此同時(shí)，對(duì)于需要轉(zhuǎn)化的證據(jù)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，嚴(yán)格適用非法證據(jù)排除規(guī)則。

三是加強(qiáng)環(huán)境證據(jù)轉(zhuǎn)化的業(yè)務(wù)咨詢。公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以就環(huán)境案件的證據(jù)類型、證明效力等問(wèn)題加強(qiáng)業(yè)務(wù)咨詢，建立涉罪案件移送的協(xié)作機(jī)制，通過(guò)專題會(huì)商等方式及時(shí)開展證據(jù)固定、收集的案件咨詢，提高環(huán)境行政證據(jù)的轉(zhuǎn)化效率。

（四）完善長(zhǎng)江流域環(huán)境案件的行刑反向銜接制度

為保障長(zhǎng)江流域環(huán)境案件刑事司法與行政執(zhí)法反向銜接制度，主要應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)兩個(gè)方面工作：一方面是完善相關(guān)法律制度。實(shí)際上，司法實(shí)踐中為消除追責(zé)的盲區(qū)，長(zhǎng)江流域部分地區(qū)依托“府檢聯(lián)動(dòng)”工作，為生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法的反向銜接開展了諸多有益的探索，建議立法機(jī)關(guān)待立法條件成熟時(shí)，適時(shí)修改刑法、刑事訴訟法以及行政處罰法等相關(guān)法律法規(guī)，增設(shè)有關(guān)反向銜接的專門規(guī)定。此外，通過(guò)采取區(qū)域協(xié)同立法的形式，加強(qiáng)長(zhǎng)江流域跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境案件刑事司法與行政執(zhí)法反向銜接工作的制度供給。

另一方面是細(xì)化環(huán)境司法與行政執(zhí)法反向銜接相關(guān)機(jī)制。對(duì)于生態(tài)環(huán)境行刑反向銜接制度運(yùn)行中涉及的案件移送、證據(jù)轉(zhuǎn)化、期限銜接、處罰銜接、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、法律監(jiān)督等具體事項(xiàng)，可采取檢察機(jī)關(guān)牽頭主抓、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)協(xié)同配合的方式，總結(jié)以往成功經(jīng)驗(yàn)，分別制定或共同會(huì)簽環(huán)境司法與行政執(zhí)法反向銜接工作細(xì)則，推進(jìn)反向銜接機(jī)制不斷完善。

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作" 者：中共重慶市委黨校（重慶行政學(xué)院）法學(xué)教研部講師

責(zé)任編輯：劉小僑