生態(tài)環(huán)境法典的權(quán)力基礎(chǔ)與編纂策略

摘要：國家環(huán)保權(quán)力具有秩序管理權(quán)和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)兩大來源和基礎(chǔ)，是兩類國家權(quán)力在環(huán)保領(lǐng)域具體行使的形式和集合。盡管都為國家動(dòng)用公共資源、限制社會(huì)行為提供依據(jù)和規(guī)范，但兩類權(quán)力在目標(biāo)與條件、對(duì)象與范圍、內(nèi)容與手段、對(duì)法律規(guī)定的依賴程度、公眾的身份與權(quán)益等方面存在重大差異，分別適用于不同領(lǐng)域和情形，衍生出不同的規(guī)則體系。生態(tài)環(huán)境法典編纂應(yīng)對(duì)這兩類權(quán)力采取“共同但有差別”的對(duì)待，既兼容并包，都納入整合范圍；又因地制宜，差異化處理，在不同編分別作出相應(yīng)規(guī)定。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境保護(hù)；法典；權(quán)力；秩序管理權(quán)；公共財(cái)產(chǎn)權(quán)

中圖分類號(hào)：Ｄ９２２．６８" "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " 文章編號(hào)：1001-862X（2024）01-0137-009

作為國家“大環(huán)?！鳖I(lǐng)域的基本法和綜合法，生態(tài)環(huán)境法典以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為價(jià)值目標(biāo)和內(nèi)容指向，需要對(duì)國家環(huán)保相關(guān)諸多權(quán)力進(jìn)行整合協(xié)調(diào)、優(yōu)化配置、規(guī)范行使，涉及從中央到地方各級(jí)人民政府以及從生態(tài)環(huán)境到自然資源、林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等各相關(guān)部門之間的權(quán)力運(yùn)行和關(guān)系處理，意義重大，內(nèi)容龐雜，需要分門別類認(rèn)識(shí)和處理。國家保護(hù)生態(tài)環(huán)境的權(quán)力來源何在、基礎(chǔ)為何，有哪些性質(zhì)和類型，生態(tài)環(huán)境法典應(yīng)如何選擇取舍，作出妥善安排，這既是編纂實(shí)踐必須解決的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，也是關(guān)乎國家環(huán)保權(quán)力之本質(zhì)、類型的重要理論問題。

一、問題的提出

所謂國家環(huán)保權(quán)力，是指國家為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境所運(yùn)用的國家權(quán)力，其包括但不限于在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制中作為主要監(jiān)管者的環(huán)境資源管理部門所擁有和行使的權(quán)力。在生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重危機(jī)的現(xiàn)代社會(huì)，國家環(huán)保權(quán)力的正當(dāng)性與必要性毋庸置疑，各種復(fù)雜、細(xì)密的具體環(huán)保制度無不建立在國家環(huán)保權(quán)力之上，以其行使為核心，通過其行使獲得保障。但對(duì)于這一重要國家權(quán)力的基礎(chǔ)（來源、性質(zhì)和類型），學(xué)界卻甚少系統(tǒng)梳理和正面解答。

長期以來，我國采取“以機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)決定職權(quán)歸屬”的“功能主義”原則，“將各種國家任務(wù)的相應(yīng)職權(quán)配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有功能優(yōu)勢(shì)的機(jī)關(guān)”。［1］環(huán)境資源管理部門因其目標(biāo)、任務(wù)的特殊性和組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)性向來被視為國家環(huán)保權(quán)力的當(dāng)然行使者，此點(diǎn)一般并無爭(zhēng)議。然而，“環(huán)境”也好，“保護(hù)”也罷，都并非單一、明確、容易辨識(shí)、可獨(dú)立存在的簡(jiǎn)單事物。在現(xiàn)代社會(huì)語境下，“環(huán)境”的外延極其開放，與各種或有主或無主的自然物質(zhì)或空間交叉重疊、密切關(guān)聯(lián)，構(gòu)成人類各種生產(chǎn)、生活行為的客體或背景；“環(huán)境保護(hù)”更是涵蓋各種對(duì)或直接或間接影響環(huán)境的人類行為的規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、許可、禁限、管控和處罰，涉及日常生活的各個(gè)方面。如果認(rèn)為國家僅因?yàn)樨?fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)、相關(guān)部門僅基于保護(hù)環(huán)境的法定職責(zé)即可當(dāng)然動(dòng)用各種國家權(quán)力、干預(yù)各種對(duì)環(huán)境有影響的活動(dòng)，那當(dāng)然是荒謬的，既無法對(duì)各種具體的環(huán)保權(quán)力進(jìn)行解釋和規(guī)范，也難以對(duì)不同部門之間的權(quán)力分工作出安排和評(píng)判。國家環(huán)保權(quán)力到底意味著什么，屬于何種性質(zhì)、有哪些基本類型、適用范圍怎樣、如何正確行使，這些對(duì)實(shí)際權(quán)力運(yùn)行和相關(guān)制度構(gòu)建具有指導(dǎo)和規(guī)范意義的內(nèi)容，無法僅因權(quán)力主體的存在不證自明，而須有賴于更上位的實(shí)體性國家權(quán)力理論的指引，從權(quán)力的基礎(chǔ)和來源中獲得解答。

譬如，《憲法》第26條第1款規(guī)定的“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，把環(huán)保確立為國家有義務(wù)完成的任務(wù)和目標(biāo)，為相關(guān)政府主體通過行使權(quán)力保護(hù)環(huán)境提供了正當(dāng)基礎(chǔ)和憲法依據(jù)。但這并不意味著國家為完成環(huán)保任務(wù)可隨意運(yùn)用各種公權(quán)，也不意味著憲法據(jù)此創(chuàng)制了“國家環(huán)保權(quán)”這樣一種具體的、單一的國家權(quán)力。鑒于“環(huán)境”及與之構(gòu)成一體三面關(guān)系的“資源”“生態(tài)”等概念的抽象性與開放性［2］，以及環(huán)保相關(guān)事務(wù)的復(fù)雜性與廣泛性，國家對(duì)環(huán)境的“保護(hù)和改善”通過對(duì)各種影響環(huán)境的生產(chǎn)、生活行為的規(guī)劃、評(píng)估、限制、約束、引導(dǎo)、激勵(lì)等來實(shí)現(xiàn)，不同手段涉及不同的具體權(quán)力，對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生性質(zhì)、內(nèi)容、力度不同的禁限，須分別遵循相應(yīng)權(quán)力規(guī)則。只有正確認(rèn)識(shí)這些不同權(quán)力的來源與基礎(chǔ)，準(zhǔn)確把握其性質(zhì)與特征，才能對(duì)其行使作出恰當(dāng)指引，提供必要規(guī)范。

二、國家環(huán)保權(quán)力的雙重來源與二元基礎(chǔ)

從不同角度可對(duì)國家權(quán)力作不同劃分。從實(shí)體角度看，國家環(huán)保權(quán)力來自秩序管理權(quán)和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)兩大源頭，立足于秩序維持與公產(chǎn)管護(hù)雙重基礎(chǔ)。這既符合現(xiàn)代法治框架下權(quán)力理論的固有邏輯，又是現(xiàn)代環(huán)境法產(chǎn)生發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)。

（一）現(xiàn)代法治理論體系中的環(huán)保權(quán)力

國家環(huán)保權(quán)力主要體現(xiàn)為國家對(duì)個(gè)人環(huán)境行為的控制和干預(yù)之權(quán)。國家何以能夠管控個(gè)人行為？在法理上有兩種可能：一是該行為的性質(zhì)或后果達(dá)到必須通過國家干預(yù)予以限制或矯正的程度，二是該行為的作用對(duì)象屬于應(yīng)遵從國家支配意志、服務(wù)于公共利益的特殊“財(cái)產(chǎn)”。與之相對(duì)應(yīng)的，是兩種基礎(chǔ)性的國家權(quán)力——“社會(huì)管制權(quán)”與“公共財(cái)產(chǎn)權(quán)”。

國家是一種秩序性存在。排除公共危害、維持基本秩序、保障社會(huì)安全是國家存續(xù)的前提基礎(chǔ)，也是其作為“必要之惡”而存在的根本理由。為此，國家必須擁有對(duì)公共危害行為進(jìn)行限制和管控的權(quán)力。在西方，這種權(quán)力一般被稱為“警察權(quán)”或“治安權(quán)”，“指一個(gè)主權(quán)國家所享有的，為維護(hù)公共安全、公共利益、公共衛(wèi)生、公德和社會(huì)正義，由法律規(guī)定的內(nèi)在和絕對(duì)的權(quán)力?！保?］1063作為最基本的國家權(quán)力，其內(nèi)涵、外延極為豐富，“幾乎與內(nèi)務(wù)行政相對(duì)應(yīng)”。［4］由于在我國，“警察權(quán)”或“治安權(quán)”常在狹義層面被用于特指警務(wù)人員相關(guān)權(quán)力［5］，而“管制”和“監(jiān)管”又極大泛化被用于統(tǒng)稱各種來自國家的限制。為避免混淆，本文姑且將這種權(quán)力稱為“秩序管理權(quán)”，以凸顯其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于良好秩序的維持?！爸刃蚬芾頇?quán)”使國家可以對(duì)各種危害公共安全、擾亂社會(huì)秩序的行為進(jìn)行干預(yù)和控制，當(dāng)相關(guān)環(huán)境行為——無論排放污染還是開發(fā)資源——危及公共安全、損害良好秩序時(shí)，國家當(dāng)然可以運(yùn)用此權(quán)進(jìn)行監(jiān)管。

另一方面，國家也是一種物質(zhì)性存在，其存續(xù)和運(yùn)行需要起碼的物質(zhì)基礎(chǔ)，有賴于不專屬任何具體個(gè)人而為“全民”（或稱“社會(huì)”“人民”“民族”“公眾”）等抽象的集體人格所有、由組成共同體的成員們共用共享的“公共財(cái)產(chǎn)”的支撐。通過對(duì)這些公共財(cái)產(chǎn)的良好分配和管護(hù)來滿足人民需要，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定良好物質(zhì)基礎(chǔ)也是現(xiàn)代國家普遍承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。為此，國家還必須擁有公共財(cái)產(chǎn)權(quán)。“公共財(cái)產(chǎn)權(quán)是指政府基于其公共性特質(zhì)取得、用益和處分財(cái)產(chǎn)的權(quán)力?！保?］由于公共財(cái)產(chǎn)承載公共職能、關(guān)乎公共利益，故通常由具有公益代表資格的政府主體以所有者名義進(jìn)行支配、利用、管護(hù)和收益，對(duì)不當(dāng)行為進(jìn)行控制和干預(yù)，此構(gòu)成國家環(huán)保權(quán)力的又一重要來源。由于在環(huán)保領(lǐng)域廣泛存在、與國家環(huán)保權(quán)力直接相關(guān)的公共財(cái)產(chǎn)主要是各種被規(guī)定為“國家”或“全民”所有的自然資源，故這里的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)主要是自然資源國家所有權(quán)。

基于以上分析可見，國家環(huán)保權(quán)力源于秩序管理權(quán)和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)兩類基礎(chǔ)性國家權(quán)力，其實(shí)質(zhì)是這兩大權(quán)力在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的具體行使和集中體現(xiàn)。這也意味著，實(shí)踐中的具體環(huán)保權(quán)力往往可歸屬于這兩權(quán)之一，從其入手，才能正確認(rèn)識(shí)各種具體環(huán)保權(quán)力的本質(zhì)，精準(zhǔn)把握各自特征及彼此關(guān)系，繼而形成良好的行使規(guī)范。

（二）現(xiàn)代環(huán)境法治實(shí)踐中的環(huán)保權(quán)力

兩大權(quán)力分野在各國環(huán)境法中普遍存在，經(jīng)歷了大同小異的階段性變化，分別指向環(huán)境法的不同部分。

就世界范圍看，現(xiàn)代環(huán)境法是在以“八大公害”為代表的嚴(yán)重污染事件引發(fā)大量污染控制立法的背景下正式確立的。面對(duì)環(huán)境污染對(duì)公眾生命健康和財(cái)產(chǎn)的普遍危害，動(dòng)用秩序管理權(quán)對(duì)污染行為進(jìn)行管控、禁限成為各國的本能反應(yīng)和普遍做法。正因?yàn)榇?，“污染控制被認(rèn)為是最為重要的規(guī)制領(lǐng)域之一”［7］207，環(huán)境保護(hù)被視為“社會(huì)性監(jiān)管”的重要內(nèi)容。［8］以美國為例，在20世紀(jì)上半葉污染肆虐初期，警察權(quán)成為各州藉以管制污染的主要權(quán)力，并形成了以各州政府為主力軍的治理格局，因?yàn)椤霸诳v向分權(quán)體制下，只有各州政府才擁有一般警察權(quán)力”。［9］37在各州“以鄰為壑”“逐底競(jìng)爭(zhēng)”帶來的治理失敗表明必須強(qiáng)化聯(lián)邦政府權(quán)力，由聯(lián)邦主導(dǎo)在全國范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一治理的情況下，聯(lián)邦政府卻因?yàn)榫鞕?quán)缺失而面臨權(quán)力基礎(chǔ)不明、憲法依據(jù)不足的尷尬，不得不借道于對(duì)美國憲法中“貿(mào)易條款”的擴(kuò)張解釋，以管理貿(mào)易之名行環(huán)境管制之實(shí)，邏輯上不無牽強(qiáng)。

在占據(jù)現(xiàn)代環(huán)境法半壁江山的自然資源和生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，情況又另當(dāng)別論。由于現(xiàn)代各國普遍對(duì)重要自然資源實(shí)行以國家所有為主要形式的公共所有，通過行使公共財(cái)產(chǎn)權(quán)尤其國家所有權(quán)來實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)生態(tài)要素、區(qū)域的管護(hù)成為普遍做法，由此形成了一套與污染控制法基礎(chǔ)不同、方式迥異、平行發(fā)展的法律制度體系。仍以美國為例，其早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初即大規(guī)模興起的“資源與荒野保護(hù)運(yùn)動(dòng)”是美國現(xiàn)代環(huán)境政策的真正源頭，其間制定大量資源和生態(tài)保護(hù)相關(guān)立法［10］99-107，遠(yuǎn)早于直到1970年代才正式確立的以污染防治法為主體的“環(huán)境保護(hù)法”。盡管二者都對(duì)生態(tài)環(huán)境具有客觀的保護(hù)效果，但“1970年誕生的環(huán)境法的監(jiān)管前提與自然資源保護(hù)法的監(jiān)管前提是截然不同的”，前者是“主權(quán)國家享有的警察權(quán)力，依據(jù)這項(xiàng)權(quán)力，盡管私人享有財(cái)產(chǎn)請(qǐng)求權(quán)，國家也有權(quán)對(duì)私人破壞自然環(huán)境的行為進(jìn)行規(guī)制，從而避免那些私人行為影響到公共衛(wèi)生和社會(huì)福利”，后者則是“絕對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念”，“依據(jù)此種觀念，根據(jù)自然資源所有權(quán)，聯(lián)邦政府可以全權(quán)處理提取和撥款事項(xiàng)?！保?］53

在我國，污染防治法和自然資源法長期以來也是在不同思想觀念和制度實(shí)踐下分別各自發(fā)展的，形成了兩套不同的法律規(guī)范體系。一方面，污染防治長期以“環(huán)境保護(hù)”為名由專門設(shè)立的環(huán)境保護(hù)部門主導(dǎo)實(shí)施，形成了狹義的“環(huán)境保護(hù)法”。由于污染對(duì)公眾健康、社會(huì)秩序的危害不言而喻，相關(guān)制度體現(xiàn)出強(qiáng)烈的管制色彩，以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評(píng)、三同時(shí)、排污許可、現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰為主體內(nèi)容，具有鮮明的“命令－控制”色彩，其權(quán)力基礎(chǔ)顯然是以保障公共安全、維持正常秩序?yàn)楹诵牡闹刃蚬苤茩?quán)。另一方面，在自然資源和生態(tài)區(qū)域保護(hù)方面，相關(guān)制度實(shí)踐更多使用“自然保護(hù)”、“生態(tài)保護(hù)”等概念，由國土、森林、草原、水利等資源管理部門主導(dǎo)實(shí)施，初步建立起以自然資源法為主體兼及生態(tài)區(qū)域保護(hù)法的狹義的“生態(tài)保護(hù)”法律制度體系。［11］我國對(duì)自然資源實(shí)行更為普遍的公有制，多數(shù)重要資源都為憲法、法律明確規(guī)定為國家所有，資源管理部門往往以國有資源所有者自居，從代表國家行使所有權(quán)的角度理解和運(yùn)用資源管護(hù)權(quán)。譬如，在對(duì)個(gè)人獵殺野生動(dòng)物、采集野生植物進(jìn)行管控、處罰的法律基礎(chǔ)方面，無論官方還是民間的樸素認(rèn)識(shí)都是——它們屬于國家所有。在制度體系方面，各資源法都以對(duì)國有資源利用許可為核心，普遍設(shè)立諸如“補(bǔ)植、補(bǔ)種”“復(fù)墾”“恢復(fù)生產(chǎn)條件”等具有損害填補(bǔ)功能的行政法律責(zé)任，具有濃厚的財(cái)產(chǎn)法色彩，實(shí)為公共財(cái)產(chǎn)權(quán)力的具體行使。實(shí)際上，此二元格局在憲法中早有明確體現(xiàn)和表達(dá)。就被視為我國“憲法中的核心環(huán)境條款”［12］的憲法第9條和第26條來看，二者不僅領(lǐng)域、內(nèi)容迥然有異，而且所蘊(yùn)含、指向的具體國家權(quán)力的差異也不言而喻，盡管二者都同屬“環(huán)境條款”或者“環(huán)境憲法”的重要部分。［13］也正是在此二元視角下，在全國人大有關(guān)“中國特色社會(huì)主義法律體系”的劃分中，《環(huán)境保護(hù)法》及各污染防治法被歸于“行政法”部門，自然資源類立法被歸于“經(jīng)濟(jì)法”部門。［14］

三、秩序管理權(quán)與公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的主要差異

多數(shù)環(huán)保權(quán)力都可歸于秩序管理權(quán)和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)兩大陣營，劃分為管制權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)兩大類別。之所以作此區(qū)分，不僅是為了更清楚、全面地了解不同領(lǐng)域國家環(huán)保權(quán)力的“過去”，更重要的是正確認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)其“現(xiàn)在”，從而更好謀劃其“未來”，因?yàn)椴煌瑱?quán)力具有不同特點(diǎn)，須遵循不同原理，適用不同規(guī)則。對(duì)于國家環(huán)保權(quán)力的規(guī)范行使而言，以下差異尤其值得關(guān)注：

第一，價(jià)值目標(biāo)與行使條件。秩序管理權(quán)以保障國家或社會(huì)的存續(xù)為目標(biāo)，其行使以相關(guān)行為危及公共安全為必要，以防止侵害、維持基本秩序?yàn)橐炎?，具有消極性。“警察權(quán)的行使具有一定的邊界，這就是以維護(hù)公共秩序?yàn)楸匾?，除此以外警察?quán)不得干涉。”［15］故而，在財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域，目標(biāo)和功能是“積極增益”還是“消極防害”一度成為征收與管制的主要區(qū)別所在。如歐內(nèi)斯特·弗洛伊德曾提出“確保公共利益的征用權(quán)”和“防止公共損害的警察權(quán)”的區(qū)別［16］168，認(rèn)為“以征用權(quán)取走財(cái)產(chǎn)是因?yàn)樗鼘?duì)公眾有用，以治安權(quán)的名義取走財(cái)產(chǎn)則是因?yàn)樗▽?duì)公眾）有害”［17］。這意味著，對(duì)公共危害性明顯、直觀的突發(fā)環(huán)境事件或重大環(huán)境行為，秩序管理權(quán)可給予監(jiān)管者強(qiáng)力支持；但對(duì)于多數(shù)危害具有累積性、漸進(jìn)性，公共危害性并不明顯的常規(guī)環(huán)境資源活動(dòng)來說，秩序管理權(quán)難有太多用武之地。由此，“在大氣受到嚴(yán)重污染，發(fā)生或者可能發(fā)生危害人體健康和安全的緊急情況時(shí)”，采取“責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、限制部分機(jī)動(dòng)車行駛、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業(yè)和建筑拆除施工、停止露天燒烤”等措施有充分的正當(dāng)性；但在不具備迫切性、嚴(yán)重性、緊急性的情況下對(duì)機(jī)動(dòng)車行駛、露天燒烤等常規(guī)生活行為予以“全域全時(shí)段禁止”禁限則師出無名，管控過當(dāng)。在實(shí)體價(jià)值目標(biāo)方面，秩序管理權(quán)限于基本健康和公共安全，一般不能用來追求超越基本限度的“過高”目標(biāo)，如為“創(chuàng)衛(wèi)”“創(chuàng)優(yōu)”限制企業(yè)合法排污或施加超過法定標(biāo)準(zhǔn)的更高要求。

相比之下，公共財(cái)產(chǎn)權(quán)以公共財(cái)產(chǎn)利用的綜合收益最大化為目標(biāo)，其功能不限于最低限度的“防惡”而指向更高層次的“增善”，故其行使可不受“危害公共安全之虞”的限制。在環(huán)境資源領(lǐng)域，對(duì)屬于“國家所有，即全民所有”的自然資源，國家負(fù)有為更好謀求公共利益而進(jìn)行積極干預(yù)的權(quán)力和責(zé)任，擁有比秩序管理權(quán)更大的自主性和作用空間，可以更加“積極”地行使，追求更加廣泛的、具有更高價(jià)值的目標(biāo)，如提高資源利用效率、維護(hù)生態(tài)平衡、保護(hù)具有美學(xué)利益或文化價(jià)值的特殊區(qū)域、提升生態(tài)服務(wù)質(zhì)量、救濟(jì)弱勢(shì)群體等。而諸如扶持綠色產(chǎn)業(yè)、追求綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明等更為綜合、寬泛的目標(biāo)、任務(wù)，更往往只能通過行使公共財(cái)產(chǎn)權(quán)來實(shí)現(xiàn)。

第二，作用對(duì)象和范圍。秩序管理權(quán)針對(duì)主權(quán)范圍內(nèi)的一切財(cái)產(chǎn)和行為，不管是否屬于財(cái)產(chǎn)活動(dòng)，也不管財(cái)產(chǎn)是公有還是私有，只要危及公共安全，即可予以管制。正因?yàn)榇?，通常以維護(hù)人體健康和公共安全為目標(biāo)的各類強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)往往普遍適用于一切社會(huì)主體；必要時(shí)的各種行為禁限（如機(jī)動(dòng)車限行）通常也無須考慮主體、客體的公、私之別。就此來看，秩序管理權(quán)是一種作用對(duì)象最廣泛、適用范圍最普遍的權(quán)力，否則無法保障基本秩序的統(tǒng)一。

對(duì)公共財(cái)產(chǎn)權(quán)來說，國家可以直接干預(yù)、支配以增進(jìn)公共福利的財(cái)產(chǎn)當(dāng)然必須是“屬于國家所有，即全民所有”的公共財(cái)產(chǎn)，而非已專屬某特定個(gè)人、可為其“直接支配和排他”的私產(chǎn)。必須深刻認(rèn)識(shí)到的是，自然資源國家所有權(quán)之所以能夠賦予國家（及相應(yīng)資源管理部門）更大的作用空間和干預(yù)力度而不會(huì)侵犯私權(quán)，根本原因在于其針對(duì)的是非屬于個(gè)人私產(chǎn)的公有資源，也即本來就屬于全民、受公共意志支配、為公益目標(biāo)使用的公產(chǎn)。［18］由于公產(chǎn)在民法上本就不歸屬于任何具體個(gè)人，相關(guān)占有、使用者本就沒有對(duì)其進(jìn)行排他、獨(dú)占的私權(quán)，故國家當(dāng)然可以直接“干預(yù)”相關(guān)開發(fā)利用活動(dòng)，基于公益目標(biāo)、依據(jù)公共意志作出公權(quán)性支配，而不用擔(dān)心侵害個(gè)人私權(quán)。但該權(quán)規(guī)范行使的前提是所保護(hù)對(duì)象須限于正處在公有狀態(tài)的自然資源，不包括那些已轉(zhuǎn)化為私人財(cái)產(chǎn)的資源物（如已抽取到自家水缸里的水），不涉及那些已被賦予物權(quán)性保障的資源利用權(quán)（如采礦權(quán)），否則，就超越了其合法性界限。這意味著，國家盡可以基于增進(jìn)公共福利、社會(huì)效益而對(duì)公共資源的分配和利用進(jìn)行立法和規(guī)制，但必須嚴(yán)守公私之別，避免“殃及”私產(chǎn)。對(duì)于后者，只能在符合相應(yīng)條件時(shí)動(dòng)用秩序管理權(quán)進(jìn)行最低限度的管制，而不能僅基于“增益”目的施加不合理的限制或負(fù)擔(dān)。譬如，對(duì)公共海域或河流、湖泊，國家可通過設(shè)置禁漁區(qū)、禁漁期以及在工具、方法等方面的特殊要求來限制捕撈，但對(duì)他人魚塘或承包水域的私有水產(chǎn)，則不應(yīng)作同等要求。對(duì)國有森林，可以基于提高生態(tài)效益、強(qiáng)化生態(tài)服務(wù)功能等目的嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)與采伐，但對(duì)于私人林木則應(yīng)區(qū)別對(duì)待，否則將產(chǎn)生由私人財(cái)產(chǎn)為生態(tài)公益埋單的不公。

第三，內(nèi)容和手段。秩序管理權(quán)以對(duì)權(quán)利行使的限制為主要內(nèi)容，主要通過管制性立法、各種禁令、前置許可以及設(shè)置懲罰性責(zé)任等手段加以實(shí)施，通常不涉及“分配”，更少有“改善”、“美化”和“提升”。公共財(cái)產(chǎn)權(quán)則豐富得多。就國有資源而言，在“保障自然資源的合理利用”的憲法規(guī)范指引下，國家可以對(duì)其利用施加比一般財(cái)產(chǎn)活動(dòng)更大力度和更加“積極”的干預(yù)［19］，除對(duì)明顯不當(dāng)行為的禁限之外，還有大量賦權(quán)性、扶持性、保障性、福利性內(nèi)容，包括對(duì)資源合法利用權(quán)的認(rèn)可與保障、對(duì)資源利用方式的技術(shù)性規(guī)定、對(duì)更加高效或符合公益的資源活動(dòng)的扶持（如可再生能源開發(fā)），以及資源收益的“再分配”，如收取資源使用費(fèi)并將之用于彌補(bǔ)開發(fā)損害、提高公共福利等。通過設(shè)置復(fù)雜的權(quán)利體系和“多用途利用”制度來提升資源利用的效率和效益是現(xiàn)代資源法的共通特征，其內(nèi)容遠(yuǎn)非對(duì)不當(dāng)行為“說不”那么簡(jiǎn)單。另外，資源國家所有權(quán)還具有利益分配和公共服務(wù)保障功能，可通過主體資格準(zhǔn)入使相應(yīng)社會(huì)主體獲得對(duì)某些具體環(huán)境資源物的使用權(quán)，或者享受相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，獲得良好的生態(tài)福祉和自然體驗(yàn)。

第四，權(quán)力后果與救濟(jì)方式。作為一種為維持公共秩序所必須支付的“必要的代價(jià)”，秩序管理權(quán)帶來的私益損失國家一般不予賠償?！皞鹘y(tǒng)上對(duì)警察權(quán)管制沒有嚴(yán)格的補(bǔ)償要求，犧牲者未必有法定權(quán)利獲得補(bǔ)償?！保?0］但隨著現(xiàn)代秩序管理的日益擴(kuò)展，作為一種必要的控制手段以及體現(xiàn)基本公平，不賠償?shù)慕^對(duì)性也被打破，從而逐漸發(fā)展出了管制征收的概念和相應(yīng)規(guī)則。譬如，在1992年美國“盧卡斯訴南卡羅來納海岸管理委員會(huì)案”中，斯卡利亞大法官撰寫的多數(shù)意見認(rèn)為，在政府依警察權(quán)進(jìn)行管制時(shí)，如果被管制者的行為在普通法上不構(gòu)成可訴的妨害，并且管制極大地降低了土地所有者的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，就必須像征用財(cái)產(chǎn)一樣提供補(bǔ)償。［16］175不過，在相反的情況下，也即社會(huì)主體不服從管制權(quán)力而違反或者說“侵害”管制秩序時(shí)，卻難以適用賠償或補(bǔ)償。由于被害客體屬于抽象的“公共安全”或“社會(huì)秩序”，不具有財(cái)產(chǎn)屬性，無法進(jìn)行物理意義上的恢復(fù)和填補(bǔ)，故各國通常規(guī)定對(duì)違法行為人施加各種懲罰性責(zé)任，作為對(duì)管制權(quán)行使的主要救濟(jì)。

相比之下，公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使則要“方便”得多。對(duì)屬于“全民”而非私人所有的公共資源來說，國家盡可以根據(jù)公益需要對(duì)其利用加以規(guī)制，包括設(shè)定準(zhǔn)入條件、施加利用限制、決定收益分配等，因?yàn)檫@本就是國家作為“所有權(quán)人”按其意志“支配”客體財(cái)產(chǎn)的體現(xiàn)，是“所有權(quán)”的應(yīng)有之義，自然無須賠償。從這個(gè)意義上說，自然資源國家所有權(quán)大大降低了國家管理的經(jīng)濟(jì)成本，提高了國家干預(yù)的方便度。而當(dāng)個(gè)人違反資源利用秩序?qū)ο嚓P(guān)環(huán)境資源產(chǎn)生有形損害時(shí)，除可依法追究懲罰性責(zé)任之外，國家在必要時(shí)還可基于所有者身份追究侵害者的損害賠償責(zé)任，要求其對(duì)受損的生態(tài)要素或區(qū)域進(jìn)行恢復(fù)和修復(fù)，賠償因生態(tài)損害所致生態(tài)服務(wù)功能的損失。在生態(tài)環(huán)境形勢(shì)日益惡化的現(xiàn)代社會(huì)，損害填補(bǔ)類環(huán)境責(zé)任日漸普及，生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)已成為國家環(huán)保權(quán)力譜系中的一種常見形式和重要類型。

第五，權(quán)力行使與法律規(guī)定的關(guān)系。一般認(rèn)為，作為國家享有的基本權(quán)力，“警察權(quán)并非來自憲法，來源于公民的授權(quán)，而是一個(gè)主權(quán)者（Ｓovereignty）固有的權(quán)力。”［21］190-191由此，秩序管理權(quán)的存在和運(yùn)用通常并不以法律的明確規(guī)定為必要，盡管其行使仍要受憲法和法律約束，受公民權(quán)利、正當(dāng)程序、比例原則等制約。而公共財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然賦予國家依其意志“支配”自然資源的權(quán)力，但這里的“國家”是抽象的“全民”意義上的政治國家而非作為民事主體的政府法人，故國家對(duì)資源利用的“支配意志”需要通過作為全民意志載體的法律來體現(xiàn)，具有“立法形成”的特點(diǎn)。［19］政府或相關(guān)部門只能通過“依法”執(zhí)行來貫徹落實(shí)國家意志，而不能僅憑自我意志決定。由此，對(duì)于有明顯危害公共安全之虞的重大生態(tài)環(huán)境破壞活動(dòng)，管理部門可基于秩序管理權(quán)直接予以禁限、排除，無須等待專門立法的具體授權(quán)；但對(duì)純粹為改善、提升生態(tài)環(huán)境而采取的管控禁限措施，則應(yīng)當(dāng)立法先行，依法而為，根據(jù)法律的具體規(guī)定謹(jǐn)慎實(shí)施，并且對(duì)象限于國有范疇；否則，只能通過激勵(lì)手段予以誘導(dǎo)，而不能訴諸強(qiáng)制。

第六，公眾的身份與權(quán)益。秩序管理權(quán)是一種比較純粹的單向度的國家權(quán)力。塔尼大法官曾稱之為“每個(gè)主權(quán)管轄范圍內(nèi)政府與生俱來的權(quán)力”。［17］政府可在職權(quán)范圍內(nèi)依自我意志進(jìn)行決策和行動(dòng)，不一定要參考公眾意見，但應(yīng)咨詢專家意見，盡量保證決策的“科學(xué)”與“正確”。公共財(cái)產(chǎn)權(quán)則與之不同。對(duì)公有資源來說，自然資源的“全民所有”本質(zhì)和國家的“保障合理利用”職責(zé)決定了公眾不是資源管理的旁觀者和被動(dòng)受益者，而應(yīng)是決策過程的積極參與者和決策后果的直接受益人。尤其值得注意的是，在很多情況下，公共資源利用“沒有最好，只有更好”，是一個(gè)相對(duì)而言的公共選擇過程，故相關(guān)決策更應(yīng)當(dāng)向公眾開放，充分尊重公眾意愿，按照公眾利益而不是政府利益來形成有關(guān)資源利用的“支配意志”。因此，在公有資源領(lǐng)域，公眾享有更充分的知情、參與和監(jiān)督的公共權(quán)利（public rights）。從受益角度來看，秩序管理權(quán)行使帶給公眾的福祉（如秩序安寧）通常被視為一種“反射利益”，公眾只能消極、被動(dòng)地享有，而不能積極行使，對(duì)供給不具有可訴性。但在自然資源領(lǐng)域，“保障合理利用”既是國家權(quán)力，又是一種具有社會(huì)保障和基本福利性質(zhì)的義務(wù)。尤其對(duì)具有公共物品屬性的自然資源而言，公眾享有直接利用的正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)獲得法律的認(rèn)可和保障，在相關(guān)政府主體怠于履職不能提供合格的環(huán)境公共產(chǎn)品或難以保證充足供應(yīng)時(shí)可通過公益訴訟等方式獲得救濟(jì)。

四、生態(tài)環(huán)境法典編纂的實(shí)踐策略與具體安排

在秩序管制權(quán)與公共財(cái)產(chǎn)權(quán)二分的體系結(jié)構(gòu)下，生態(tài)環(huán)境法典編纂對(duì)環(huán)保權(quán)力的處理面臨多重任務(wù)，既要作出范圍取舍，確定究竟把哪些權(quán)力納入法典進(jìn)行體系化整合；又要因地制宜，根據(jù)不同權(quán)力特點(diǎn)作出相應(yīng)規(guī)定，妥善處理它們之間的關(guān)系；還要根據(jù)相關(guān)立法制定和實(shí)施的現(xiàn)狀作必要調(diào)整與創(chuàng)新，與單行法協(xié)調(diào)互補(bǔ)、形成合力，從整體上推進(jìn)國家環(huán)保權(quán)力行使的規(guī)范和效率。

（一）實(shí)踐策略：“共同但有差別”地對(duì)待

第一，兼容并包，兩權(quán)并用。在無論生態(tài)環(huán)境的危機(jī)程度還是人類環(huán)保相關(guān)科學(xué)認(rèn)識(shí)、技術(shù)水平、價(jià)值需求、倫理觀念都極大擴(kuò)展深化的21世紀(jì)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須打破污染防治與自然生態(tài)保護(hù)二元分立、各行其是的傳統(tǒng)格局，構(gòu)建污染防治、資源利用、生態(tài)保護(hù)三位一體、統(tǒng)籌安排的“大環(huán)?！斌w系。在很大程度上，這也是國家選擇以“生態(tài)環(huán)境”命名該法典、在“環(huán)境”之前明確添加并凸顯“生態(tài)”二字的的用意所在。與單獨(dú)的“生態(tài)”或“環(huán)境”相比，作為復(fù)合概念的“生態(tài)環(huán)境”內(nèi)涵更豐富、外延更寬廣，可以囊括環(huán)保領(lǐng)域各類保護(hù)對(duì)象及相關(guān)保護(hù)事務(wù)。而這，也符合黨的十八大以來國家在生態(tài)文明建設(shè)方面的一貫表述和思路設(shè)計(jì)——無論《十九大報(bào)告》《二十大報(bào)告》，還是《生態(tài)文明體制改革方案》，都是以“生態(tài)環(huán)境”命名環(huán)保相關(guān)內(nèi)容，對(duì)污染防治、資源利用、生態(tài)區(qū)域保護(hù)等作一體化考慮和統(tǒng)籌安排。從實(shí)踐功能和立法效益角度看，打破領(lǐng)域隔閡、實(shí)現(xiàn)制度融合，也是生態(tài)環(huán)境法典區(qū)別于其他環(huán)保單行立法的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和最大意義所在。為此，在這兩大領(lǐng)域分別作為基礎(chǔ)性權(quán)力的秩序管理權(quán)和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)（自然資源國家所有權(quán)）當(dāng)然都不可或缺，一個(gè)都不能少。

另外，就現(xiàn)代環(huán)境治理發(fā)展趨勢(shì)來看，污染防治法和自然資源法也在相互滲透和借鑒，呈對(duì)向發(fā)展。在美國，“對(duì)于自然資源法而言，這意味著更大限度地利用侵權(quán)責(zé)任原則來限制自然資源上的私人權(quán)利；在污染控制方面，盡管仍在常識(shí)性地利用財(cái)產(chǎn)法的優(yōu)勢(shì)，但增加了對(duì)環(huán)境保護(hù)的額外激勵(lì)措施。其結(jié)果是，這兩部歷史上截然不同的現(xiàn)代環(huán)境法，正在以千絲萬縷的方式匯聚在一起。”［9］197在我國現(xiàn)行法中，此趨勢(shì)更有過之而無不及。前者如已成為自然生態(tài)保護(hù)底線保障和基本手段的生態(tài)紅線制度，后者如作為污染防治領(lǐng)域制度創(chuàng)新點(diǎn)的環(huán)境總量控制和排污權(quán)交易制度。在作為現(xiàn)代環(huán)境治理理念、方法之集大成者的“生態(tài)系統(tǒng)方法”的影響下，“以保障生態(tài)價(jià)值、維護(hù)系統(tǒng)完整性為目標(biāo)，把一切自然物質(zhì)視為具有內(nèi)在價(jià)值的資源予以珍惜利用，在進(jìn)行較大活動(dòng)前評(píng)價(jià)對(duì)環(huán)境的影響。根據(jù)自然生態(tài)狀況和系統(tǒng)平衡要求確定管護(hù)任務(wù)和建設(shè)目標(biāo)，統(tǒng)籌安排污染防治、資源利用和生態(tài)保護(hù)相關(guān)制度舉措，綜合運(yùn)用產(chǎn)權(quán)、管制、規(guī)劃、財(cái)稅等各種手段，已成為現(xiàn)代環(huán)保立法的普遍要求和理想圖景?！保?］可以說，現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各具體領(lǐng)域，無論污染防治還是自然生態(tài)保護(hù)，都可能同時(shí)涉及秩序管理權(quán)和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)用，需要為生態(tài)環(huán)境法典編纂所統(tǒng)籌考量。

第二，因地制宜，差異化處理。兩權(quán)的差異表明國家環(huán)保權(quán)力配置與行使的復(fù)雜性，不同領(lǐng)域、對(duì)象、情形下的環(huán)保權(quán)力，價(jià)值目標(biāo)、行使條件和方式手段不同，影響和后果不同，對(duì)法律規(guī)定的依賴程度及與公眾的關(guān)系不同，應(yīng)遵循不同原理和規(guī)則，配置不同的形式的救濟(jì)。但我國法律界目前對(duì)兩權(quán)之分尚缺乏自覺認(rèn)識(shí)，往往只是從履行國家義務(wù)、實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)的寬泛角度看待各種環(huán)保權(quán)力，從最符合國家權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)形象和常規(guī)形態(tài)的一般管制權(quán)角度進(jìn)行定位和設(shè)計(jì)，缺乏對(duì)權(quán)力行使對(duì)象、邊界、條件的嚴(yán)格控制和細(xì)致規(guī)定，導(dǎo)致國家管控的泛化和過度、粗略和低效，并在不同領(lǐng)域產(chǎn)生不同表現(xiàn)。

在污染防治方面，往往忽略秩序管理權(quán)的行使以被管制行為危及公共安全為必要，以防止侵害、維持基本秩序?yàn)橐炎氵@一基本前提，對(duì)一些影響輕微、危害并不明顯的環(huán)境利用行為施加過于嚴(yán)苛的限制。如很多省市把轄區(qū)內(nèi)所有區(qū)域都劃為秸稈禁燒區(qū)，全年任何時(shí)間都不允許任何形式的焚燒；有的地方甚至禁止以傳統(tǒng)方式熏制香腸臘肉。曾引起廣泛爭(zhēng)議的“機(jī)動(dòng)車霧霾限行常態(tài)化”，本質(zhì)上也是類似處理的結(jié)果。不久前全國人大常委會(huì)法工委在向十四屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議報(bào)告2023年備案審查工作時(shí)，認(rèn)為地方立法“全面禁燃煙花爆竹不合法”，應(yīng)予糾正［22］，更是引起廣泛社會(huì)共鳴。

在自然生態(tài)保護(hù)方面，盡管我國作為一個(gè)社會(huì)主義大國實(shí)行范圍廣泛的自然資源國家所有制，并且國家正是基于其所有者身份對(duì)多數(shù)被憲法和法律明確規(guī)定屬于國家所有的重要自然資源施加帶有支配意味和收益功能，比一般秩序性管理更加全面、充分地貫徹國家意志的資源管理權(quán)力。但我國主流理論對(duì)自然資源國家所有權(quán)的“私權(quán)化”定性，以及由此認(rèn)為其只能通過私法手段行使的認(rèn)識(shí)，卻在法理上隔斷了國家所有權(quán)與公權(quán)屬性的資源管理權(quán)的邏輯關(guān)聯(lián)，遮蔽了后者的公產(chǎn)基礎(chǔ)和財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)，只能從與秩序管理權(quán)類似的一般管制權(quán)（通常泛稱為“行政管理權(quán)”或者“監(jiān)管權(quán)”）角度進(jìn)行理解和適用，從而產(chǎn)生雙重后果。一方面，在對(duì)國有資源的管理方面，公有基礎(chǔ)的剝離使得相關(guān)管理權(quán)的具體行使缺乏基于公益用途和公眾意愿的目標(biāo)約束和程序控制，管理者往往像行使秩序管理權(quán)那樣主要基于自我判斷進(jìn)行決策，而很少考慮資源承載的公用目標(biāo)和公眾意愿，尤其缺乏對(duì)公眾參與決策、分享收益的權(quán)利確認(rèn)和制度化保障。另一方面，在資源利用的約束和限制方面，往往公產(chǎn)私產(chǎn)不分，把原本基于國家所有權(quán)而生、只有對(duì)國有資源來說才合理的公益目標(biāo)、公共任務(wù)及相應(yīng)嚴(yán)格限制施加到私有資源之上。譬如，對(duì)私有林和國有林在采伐許可、公益林劃定等方面施加同樣約束、適用相同規(guī)則，對(duì)盜伐、濫伐私人林木也施加責(zé)令補(bǔ)種等具有財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償性質(zhì)的行政處罰，甚至把針對(duì)在公共水域捕撈野生水產(chǎn)的嚴(yán)格管制適用于個(gè)人在自家魚塘捕魚。在自然保護(hù)區(qū)、國家公園等特殊保護(hù)區(qū)域的劃定，以及因此施加更嚴(yán)格保護(hù)而對(duì)相關(guān)資源利用者所受損失的補(bǔ)償方面，也甚少考慮資源產(chǎn)權(quán)的公私之別，從而使私權(quán)人承擔(dān)了與國家等公主體類似的公益成本。大量由私人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)而缺乏補(bǔ)償?shù)摹霸鲆妗毙怨苤?，不僅侵犯私人產(chǎn)權(quán)，違背環(huán)境成本收益相平衡的環(huán)境公平原則，而且降低了自然生態(tài)相關(guān)產(chǎn)業(yè)對(duì)社會(huì)資本的吸引力，削弱了對(duì)私人投資環(huán)境資源產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)，與“綠水青山就是金山銀山”不無背離。另外，從秩序管理角度理解那些本基于公產(chǎn)保護(hù)而施加的管控，也會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)責(zé)任追究的過于嚴(yán)苛。實(shí)踐中因?yàn)榭硯卓脴?、采幾株草、逮幾只蛤蟆、掏幾只鳥而入刑的案件層出不窮，屢屢引發(fā)社會(huì)關(guān)注和熱議，根本原因在于法律設(shè)定的處罰過重，與違法行為所致實(shí)際后果和社會(huì)一般認(rèn)知不相符合。而法律之所以如此規(guī)定，肇因于立法者從維護(hù)安全秩序角度的抽象思考，脫離財(cái)產(chǎn)法應(yīng)有的對(duì)實(shí)際損害后果的具體考量。

有鑒于此，生態(tài)環(huán)境法典在國家環(huán)保權(quán)力方面的一個(gè)重要任務(wù)就是正本清源、撥亂反正，清楚區(qū)別國家環(huán)保權(quán)力的基本類型，明確各自行使的范圍、條件、方式、手段，建立起類型化的制度體系和行使規(guī)范。

第三，主次有別，以秩序管理權(quán)為核心。盡管兩類權(quán)力均不可或缺且各有千秋，但生態(tài)環(huán)境法典編纂對(duì)它們不應(yīng)“一視同仁”，不能完全同等對(duì)待，而須作主次之分，以秩序管理權(quán)為主，對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行全面吸納和整合，建立健全具體制度體系；以公共財(cái)產(chǎn)權(quán)為輔，僅選擇該權(quán)行使相關(guān)部分領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的內(nèi)容進(jìn)行體系化處理，為資源利用活動(dòng)劃出紅線和邊界，而不涉及其他更多內(nèi)容。理由和原因在于：一方面，從價(jià)值目標(biāo)看，生態(tài)環(huán)境法典畢竟是對(duì)生態(tài)環(huán)境的“保護(hù)”法，防范嚴(yán)重侵害、保障公共安全、實(shí)現(xiàn)基本秩序是其首要任務(wù)和核心目標(biāo)，此主要通過秩序管理權(quán)的行使來實(shí)現(xiàn)。對(duì)公共財(cái)產(chǎn)而言，“保護(hù)”只是最低限度的要求，其公平分配、高效利用和效益分享等內(nèi)容已超出“保護(hù)”的領(lǐng)地而進(jìn)入“發(fā)展”范疇，需要保護(hù)性規(guī)定以外的其他更加靈活、多元的法律規(guī)范的調(diào)整。另一方面，就內(nèi)容范圍而言，盡管“大環(huán)?！辈幌抻谖廴痉乐?，但污染防治畢竟是現(xiàn)代環(huán)保最獨(dú)特、最基礎(chǔ)、最核心的部分，相關(guān)法律規(guī)范總體上需要全部納入法典進(jìn)行統(tǒng)合，其多數(shù)制度都涉及秩序管理權(quán)的行使。對(duì)自然資源法來說，保護(hù)性規(guī)范只是其內(nèi)容的一部分，其制度體系中存在的大量確權(quán)、登記、收益、流轉(zhuǎn)等內(nèi)容，是公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的高效行使所不可或缺的，但與法典秉持的“保護(hù)”目標(biāo)距離較遠(yuǎn)，甚至不無沖突。而且，此類規(guī)范內(nèi)容繁多，體量巨大，如果一股腦納入法典，在篇幅上也是難以承受的。就此而言，準(zhǔn)確說來，生態(tài)環(huán)境法典乃是對(duì)生態(tài)環(huán)境相關(guān)“保護(hù)性規(guī)范”的“適度法典化”，而不是也不可能是對(duì)一切與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的法律規(guī)范的體系化。

第四，精細(xì)區(qū)別，綜合構(gòu)建。需要特別注意的是，秩序管理權(quán)與公共財(cái)產(chǎn)權(quán)是就權(quán)力的基礎(chǔ)和來源、本質(zhì)和目標(biāo)而言的，并不齊整對(duì)應(yīng)于特定領(lǐng)域或制度形式。后者關(guān)乎權(quán)力行使的方式和手段，其基礎(chǔ)和來源有多種可能，尤其在公私法相互融合、污染防治與自然生態(tài)保護(hù)密切交織的現(xiàn)代環(huán)境治理背景下。譬如，對(duì)環(huán)境行為的許可控制既有可能基于以安全保障為目標(biāo)的秩序管理權(quán)（如排污許可），又有可能基于以資源合理利用為目標(biāo)的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)（如捕撈許可）；相關(guān)處罰既有可能基于對(duì)環(huán)境秩序的維持（如對(duì)環(huán)評(píng)違法），又可能基于對(duì)國有資源的保護(hù)（如對(duì)違法使用海域）。甚至同一制度，如土地利用許可、采礦許可、取水許可等，都可能既包含秩序性管制（基于環(huán)境健康、生態(tài)安全作出的限制），又包含財(cái)產(chǎn)性管理（基于經(jīng)濟(jì)效率或社會(huì)效益提出的要求）。對(duì)此，法典編纂應(yīng)當(dāng)慎思明辨，既要精準(zhǔn)區(qū)別可能出現(xiàn)在同一制度中的不同規(guī)則，分別施加不同要求，精細(xì)構(gòu)建行使規(guī)范；又不拘泥于制度形式，不影響綜合性、混合型制度的構(gòu)建和實(shí)施。

（二）具體安排：各編重點(diǎn)與核心問題

國家環(huán)保權(quán)力貫穿環(huán)保各領(lǐng)域，法典各部分都有涉及，但不同編內(nèi)容各有側(cè)重、重點(diǎn)問題不一，須作不同處理。

“總則編”作為法典的奠基部分，應(yīng)明確國家環(huán)保權(quán)力的雙重基礎(chǔ)和屬性，對(duì)兩類權(quán)力行使的主體、客體、范圍、條件、價(jià)值目標(biāo)、基本原則等作出概括性規(guī)定，構(gòu)建起權(quán)力行使的基本規(guī)范。在生態(tài)環(huán)境管理體制、政府環(huán)保職責(zé)、生態(tài)環(huán)保督察以及監(jiān)督問責(zé)相關(guān)條款中，都應(yīng)以對(duì)兩類權(quán)力的區(qū)別為基礎(chǔ)，作出類型化的不同規(guī)定。譬如，在生態(tài)環(huán)保督察條款中，應(yīng)區(qū)分對(duì)秩序管理權(quán)行使的督察和對(duì)公共財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的督察，并就各自的對(duì)象、范圍、判斷標(biāo)準(zhǔn)、工作要點(diǎn)等作出差異化規(guī)定。在公眾參與部分，也應(yīng)作類似規(guī)定：對(duì)于秩序管理權(quán)行使，公眾獲取環(huán)境信息的重點(diǎn)在于與公共安全、健康風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)的部分，其意見僅供決策者參考，決策參與的重點(diǎn)在于確保公眾有關(guān)環(huán)境公共安全的疑慮和擔(dān)憂得到認(rèn)真對(duì)待和回應(yīng)。對(duì)于公共財(cái)產(chǎn)權(quán)行使，公眾獲取環(huán)境信息的重點(diǎn)在于國有自然資源保護(hù)、利用的具體方案和成本收益，公眾有關(guān)環(huán)境公產(chǎn)如何分配、利用、管護(hù)、修復(fù)的主流意見應(yīng)該成為最終決策的基本方向，為決策者所重點(diǎn)參考。

“污染控制編”作為對(duì)污染防治單行法的體系化整合，絕大多數(shù)內(nèi)容與秩序管理權(quán)的行使相關(guān)，應(yīng)明確污染管制權(quán)的秩序管理本質(zhì)，從環(huán)境安全秩序的維持角度設(shè)計(jì)行為規(guī)則，設(shè)置相應(yīng)罰則，把對(duì)環(huán)境行為的限制控制在保障公共安全、維持社會(huì)秩序所需的合理范圍內(nèi)。為此，應(yīng)對(duì)單行法中的管控條款進(jìn)行全面審視，對(duì)超出合理限度或管制力度不足的條款作出必要修正，通過細(xì)化條件、范圍、方式手段等實(shí)現(xiàn)污染管控的合理、適度，尤其在諸如秸稈焚燒、綠色祭祀、機(jī)動(dòng)車出行、垃圾分類處置、社會(huì)生活噪聲等生活污染，以及畜禽養(yǎng)殖、化肥農(nóng)藥使用等農(nóng)業(yè)面源污染方面。例外情形是排污權(quán)交易制度，其追求目標(biāo)是超出法定基本義務(wù)的更多減排，管理者對(duì)排污主體排放配額的分配和可交易配額的確認(rèn)具有設(shè)定以環(huán)境容量為客體的“生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)”的意味，相關(guān)管理本質(zhì)上是一種基于公產(chǎn)的管理，應(yīng)從公產(chǎn)分配和利用角度設(shè)計(jì)相應(yīng)制度機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)的激勵(lì)性作用。

“自然生態(tài)保護(hù)編”主要對(duì)自然資源和生態(tài)區(qū)域保護(hù)相關(guān)立法進(jìn)行體系化整合，情況更為復(fù)雜。正如前文所述，學(xué)界主流理論對(duì)自然資源國家所有權(quán)的私權(quán)定性遮蔽了資源領(lǐng)域諸多管理權(quán)力的公產(chǎn)基礎(chǔ)和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性；作為公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的資源國家所有權(quán)相關(guān)制度也并不都是保護(hù)性的，更非均以“生態(tài)”價(jià)值為指向。而除國家所有權(quán)之外，資源領(lǐng)域的很多管理權(quán)也具有秩序管制意味，尤其那些專門針對(duì)非國有資源或者對(duì)國有和非國有資源同等適用的管制。對(duì)此，該編應(yīng)堅(jiān)持以“生態(tài)保護(hù)”作為法典化處理的取舍標(biāo)準(zhǔn)，僅吸納資源、生態(tài)相關(guān)單行法中體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值追求、具有保護(hù)性功能的條款，為生態(tài)要素和空間的利用劃出底線和紅線，施加基本約束和控制；但把大量有關(guān)資源如何積極、高效利用的“開發(fā)性”條款留給各單行法具體規(guī)定。對(duì)于現(xiàn)行法中對(duì)國有、私有資源同等適用的管制規(guī)范，則從秩序管理權(quán)行使角度進(jìn)行審視，看其是否確為防范生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、保障生態(tài)安全所必須，對(duì)超出必要限度的私產(chǎn)限制進(jìn)行修改、適度放松，并探索“準(zhǔn)征收”補(bǔ)償。

“綠色低碳發(fā)展編”主要是對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)、氣候變化應(yīng)對(duì)相關(guān)立法的體系化整合。該部分立法多為倡導(dǎo)性、促進(jìn)型，總體上是對(duì)超出一般環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、具有更高價(jià)值追求的前沿性、探索性環(huán)境立法的整合，故其很少有動(dòng)用秩序管理權(quán)的時(shí)機(jī)和空間，而主要行使公共財(cái)產(chǎn)權(quán)。為此，應(yīng)當(dāng)把碳匯、碳容量、用能總量等對(duì)衡量、判斷、指引綠色低碳發(fā)展具有關(guān)鍵意義的重要指標(biāo)擬制為“全民所有，即國家所有”的新型資源，在管理部門主導(dǎo)下經(jīng)由公共機(jī)制公平“分配”給相應(yīng)行動(dòng)主體，通過對(duì)這些“資源”的配置、交易和增減形成有效激勵(lì)。另外，綠色發(fā)展需要構(gòu)建完備的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)法律機(jī)制，也需要法律對(duì)各種生態(tài)要素、空間和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)作公產(chǎn)化處理，通過公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的積極行使為綠色發(fā)展提供制度保障。

“生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”主要是對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域各種法律責(zé)任條款的體系化整合。對(duì)于一般行政責(zé)任和刑事責(zé)任，應(yīng)從秩序管理權(quán)行使角度予以嚴(yán)格審視，看相關(guān)責(zé)任形式、力度設(shè)置、實(shí)施規(guī)則等是否契合秩序維持目標(biāo)。對(duì)于責(zé)令消除污染、責(zé)令恢復(fù)原狀等“恢復(fù)性行政責(zé)任”，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)取肮ū举|(zhì)，私法操作”的“賠償責(zé)任”，應(yīng)當(dāng)明確其來源的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和“公法責(zé)任”本質(zhì)，從如何更好實(shí)現(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和修復(fù)、保障公眾享受生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和環(huán)境惠益的角度設(shè)計(jì)規(guī)則，解決好恢復(fù)性行政責(zé)任與生態(tài)環(huán)境損害賠償之間的順位關(guān)系。

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（責(zé)任編輯 曹樹青）