生態環境法典的編纂思路和構建方法

摘要：生態環境法典編纂需要我們將實現“可持續發展”作為生態環境法典編纂的立法目的和價值取向。總則編規則體系應當以現行環境資源保護和循環經濟與能源單行法律中的共通性規則加以構建，分則各編則應當以污染控制、自然生態保護和綠色低碳發展為指向，分別構建朝向社會、生態和經濟的可持續目標的行政規制、權利衡平和政府主導下的市場調節等法律規范體系類型。鑒于共通性生態環境規則和分則各編行為模式規范均包含不同性質的法律后果，生態環境法典編纂還應當在總則和分則中分別設立有關法律責任及其相關的適用性、引導性和程序性規定。

關鍵詞：生態環境法典；可持續發展；價值目標；邏輯主線；編訂纂修

中圖分類號：Ｄ９２２．６８" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2024）01-0129-008

將可持續發展作為人類社會發展的目標，是1987年世界環境與發展委員會（WCED）在向聯合國大會提交的《我們共同的未來》報告中提出的。可持續發展是指“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”［1］５２。基本要求是讓社會—自然—經濟這一復合系統實現可持續性，使人類在不超越資源與環境承載能力的條件下促進經濟發展、保持資源永續和提高生活質量。為實現可持續發展，《我們共同的未來》特別指出：“人類的法律必須重新制定，以使人類的活動與自然界永恒的普遍規律相協調。”［１］４３０WCED環境法專家組為此還專門向委員會提交了《環境保護和可持續發展的法律原則》建議案，核心是環境立法應當以維護基本人權和世代人平等權、保護和可持續利用、環境標準和監測、環境預評估與公眾參與為目標。1992年聯合國在《21世紀議程》中正式要求，各國“為了有效地將環境和發展納入其政策和業務中，必須發展和執行綜合的、有制裁力的和有效的法律和條例，而這些法律和條例必須根據周全的社會、生態、經濟和科學原則。”［２］

可持續發展思想要求人類改變自然對人類只存在單一價值的認識，注重自然存在的多元價值，重新認識并規范“人與人”和“人與自然”之間的公正關系。因此實現可持續發展的法律變革在于將法的價值本位從人類利益中心擴大到生態利益中心，將法律對“人與人”之間公正關系的調整擴大到保護公民環境權、制裁危害環境行為并決策中注重代際利益衡平等方面，對“人與自然”之間公正關系的調整則應包含保護生態效益和自然的非人類價值（內在價值）等方面。［３］

縱觀各國環境法的發展歷程，可以發現環境立法的目的經歷了從以污染控制為目的擴大到自然生態保護再擴大到綠色低碳發展領域的歷史過程。這一歷程恰好體現了環境立法目的從“污染治理”到“生態保護”再到“可持續發展”的發展脈絡。也就是說，現代環境法的目的既要保護人類環境和人體健康、維持世代間利益的平衡，又要實現經濟社會的可持續發展、保護人類的環境權和自然的內在價值。［４］

循著將可持續發展作為“最佳基礎概念和邏輯主線”［５］的基本設想，中國法學會環境與資源法學研究會《環境法典編纂研究》課題組《生態環境法典專家建議稿編纂研究》項目組于2019年構建起草了由總則、污染控制編、自然生態保護編、綠色低碳發展編和生態環境責任編等五編組成的生態環境法典專家建議稿（以下簡稱“建議稿”），并持續修改完善。2021年以來，全國人大常委會連續三年將研究啟動環境法典等條件成熟的相關領域法典編纂工作納入年度立法工作計劃，激勵項目組連續不斷把環境法典編纂研究推向深入。2023年9月發布的《十四屆全國人大常委會立法規劃》中又將“積極研究推進環境（生態環境）法典”的編纂工作納入第一類項目，這標志著我國生態環境法典編纂工作的性質已從“研究啟動”的條件成熟的相關領域法典向“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”的方向發生了重大轉變。

按照生態環境法典編纂是“以法典化的方式對現行生態環境法律制度規范進行系統整合、編訂纂修、集成升華，增強生態環境法律制度的系統性、整體性、協同性、時效性”［６］的目標要求，本文擬總結我們以實現可持續發展為價值目標和邏輯主線編纂建議稿的經驗、促進達成共識，為加快推進我國生態環境法典編纂的立法步伐提供重要理論和方法支持。

一、以實現可持續發展為價值目標提煉編訂生態環境法典總則的共通性規則

生態環境法典總則編承擔著規定法的目的和適用范圍、確立法的基本原則、申明國家生態環境治理體系及其參與主體權利義務關系、統領各分編內容并指導生態環境單行法律的立法和適用等基本功能。在立法技術上，建議稿一是通過對“總－分”結構的相互關系按照一定的編排邏輯對總則的結構和內容作出合理安排，使總則的規范體系具備目標協調性、內容全面性、邏輯自洽性和價值一致性［７］；二是通過提取公因式方法歸納整合并重新規定現行環境資源保護和循環經濟與能源單行法律中的共通性法律規范，既要實現適度法典化的編纂目標，又要讓總則設立的規定適用于污染控制、自然生態保護和綠色低碳發展等分則各編；三是通過對國家行政管理手段作出協同適用的規定，確立國家生態環境治理領域的基本制度措施適用于分則各編并指導法典以外其他相關單行法律的適用，實現生態環境法典總則的功能和價值。綜上，總則的編訂纂修是以可持續發展的價值目標為指引，明確高位階的價值衡平及其實現機制，為環境、社會和經濟三大利益的可持續確立基準和訂立基本規則。

總則編編訂的主要規范源于《環境保護法》《海洋環境保護法》《環境影響評價法》等綜合性法律，以及通過對30多部環境資源保護和循環經濟與能源單行法律提取公因式方法系統整合具有普遍適用性和引領性的共通性生態環境法律規范。此外還要從黨中央國務院有關建立最嚴格的生態文明制度體系中將主要規范纂修作為總則制度的創新內容。總則編編訂既要體現“總-分”結構的基本構造，又要反映可持續發展的機構變革和基本法律制度需求在總則編的安排，為此結合制度傳承與理論創新可以將總則分為基本規定、國家生態環境治理體制和機制以及國家生態環境治理共通性法律手段等三章。

（一）設立基本規定章重點關注基本原則和公民環境權利

總則編基本規定章主要規定立法目的和依據、適用對象和調整范圍、生態環境保護的基本原則以及宣示性規定國家重大環境政策事項，同時還應當規定生態環境法典與民法典、刑法、訴訟程序法等國家基本法律的適用關系和適用規則，以及規定生態環境法典與未來可能制定于法典以外的生態環境與自然資源能源等單行法律的適用規則等生態環境法律規范，是生態環境法典規范中具有基礎性、全盤性和統括性要求的內容。

除了以實現“可持續發展”作為立法目的、以“生態環境”作為調整對象的范圍外，基本規定章規定的重要法律規范［８］應當重點突出如下兩項內容的規定。

一是生態環境保護的基本原則。生態環境法典所確立的基本原則是體現生態環境價值理念并貫穿于生態環境法創制和施行的基礎性和總括性準則。它們既是環境法解釋論的根源，又是環境法的本質、技術原理與國家環境政策在環境法律制度上的具體反映。［９］我國2014年修訂的《環境保護法》首次將基本原則歸納為“保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責”等五項，它們分別體現和代表著《環境保護法》在利益沖突權衡、環境風險應對、環境治理模式、民主決策機制和環境責任負擔等方面樹立的基本理念和價值追求。

考慮到生態環境法典的適用對象和范圍較《環境保護法》擴大到自然生態保護和綠色低碳發展領域，因此在編訂基本原則時除了歸納總結《環境保護法》基本原則規范外，還應當從現行環境資源保護和循環經濟與能源單行法律中提煉基本原則規范，并根據生態文明體制改革的政策理論和發展趨勢確立生態環境法典的基本原則。

具體而言，如下五項原則應當在編訂中得到優先考慮：（１）保護優先、協調發展原則，該原則強調經濟社會發展利益應當與生態環境利益相協調，在不能協調時則應當將生態環境保護放在優先位置考慮；（２）預防為主、綜合治理原則，該原則是對《環境保護法》預防為主和綜合治理原則的繼承，解釋論上應當包括危險防御和風險預防兩個層面；（３）政府主導、公眾參與原則，解釋論上應與建立國家生態環境治理體系相一致，強調政府、企業等多元主體的合作和共同治理；（４）受益補償、損害擔責原則，該原則不僅包含對負外部性的責任承擔，而且包含對正外部性的補償，是環境公平價值的具體化的全面表達；（５）一體化保護和系統治理原則，該原則既是根據生態文明體制改革政策所倡導尊重自然、順應自然、保護自然的基本理念和山水林田湖草沙冰是一個生命共同體的基本原理，和人工修復與自然恢復相結合的指導思想，結合新制定的區域保護法律等規定在法典中確立的，需要在纂修中作為新的原則引入。

二是將公民環境權作為一項受保護的實體權利作出規定。眾所周知，環境權是環境法的核心范疇，生態環境法典編纂當然離不開對公民環境權的合理設定。自1972年聯合國在《人類環境宣言》中提出人們擁有“過上有尊嚴和幸福生活的高質量環境”的基本權利以來至今，公民環境權已作為第三代人權（公民權利或社會權利）被納入各國憲法、國家法律和區域協定中。2022年7月聯合國大會通過的環境權決議中還宣布“享有清潔、健康和可持續的環境是一項普遍人權”。［１０］

在我國環境權利的國家實踐中，國務院從2009年開始在連續四次發布的國家人權行動計劃中均將“環境權利”作為人權的重要組成部分納入其中。這些年來環境權利的性質也從2021年以前納入經濟、社會和文化權利的范疇轉而成為2021年《國家人權行動計劃（2021—2025）》中單獨列為與兩項基本人權類型相并列的新興人權類型。［１１］公民是我國現代生態環境治理體系中環境法律關系的重要主體，生態環境法典設立環境權利是將公民保護生態環境作用作最大化提升的根本方法，將有助于公民協同政府和企業事業單位履行生態環境保護的義務和責任，減輕主要依靠政府政策協調可持續發展模式和觀念轉變的狀況。因此，公民環境權“入典”既是對現行法律有關環境權益保護規定的編訂，又是對現實環境權利制度的纂修創新。

總則編設立的公民環境權條款可以表述為“公民享有清潔、健康和可持續的環境的權利”，其性質可以作為人格權的派生權利。人對環境所享有的權利并非要體現人對環境的占有與支配，而是要承認人與自然和諧共生的生活方式以及人享有高質量環境的權利的正當性。［１２］同時，在總則關于國家生態環境治理體制和機制部分，還要將公民環境權的四項權能即信息知悉權、決策參與權、決策諫言及其被尊重權和環境損害救濟權作為實現保障作出規定。另外，在分則有關污染控制和自然生態保護兩編中，還可以將公民環境權具體細化為“健康環境權”和“自然享有權”兩大類別。其中，健康環境權的客體是健康環境，主要是與污染防治相關的權利，具體包括清潔空氣權、清潔水權、環境安寧權等；自然享有權是人們對于自然環境、自然資源、自然空間的非排他性的使用權，具體包括自然空間的進入權（公共地役權）、景觀權、環境獲益權等。

（二）設立國家生態環境治理章申明體制、機制和各主體的權利義務

申明并確立國家生態環境治理的體制和機制，是生態環境法典總則規定中必不可少的內容。2020年中辦國辦印發了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，要求構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系。總則編對國家生態環境治理體制和機制的規定，可以按照生態環境法律關系存在的“公－私”融合、“保護性關系－調整性關系”融合的基本特征，分別從公權力主體職權職責、企業生態環境權利義務和公眾生態環境權利義務等三個方面來構建生態環境保護的基本權利義務結構。

第一，關于公權力的職權職責規定。根據《憲法》對生態環境保護的國家任務和生態文明建設的規定要求，生態環境法典總則編應當為污染控制、自然生態保護和綠色低碳發展構建協同治理的國家生態環境治理體制，從橫向和縱向權責配置，生態環境保護決策、執行、監督權責配置等各個方面融貫多重任務，構建符合生態文明改革目標的生態環境監管體制和基本制度框架。在國務院各部門的職權職責規定上，還應當將2020年中辦國辦印發的《中央和國家機關有關部門生態環境保護責任清單》中的職責和責任安排纂修寫入本部分。

第二，關于企業生態環境權利義務規定。在企業生態環境權利義務方面，首先應當明確企業享有合法取得的污染物排放權、用能權、自然資源開發利用權等權利。然后應當明確企業生態環境治理的主體責任和環境社會責任，并建構起激勵與約束相結合的企業生態環境治理體系。具體而言，落實企業生態環保義務的具體規范和規則主要包括企業生態環境責任落實的內部組織保障、企業生態環境自治和合規、生態環境的第三方治理等方面的內容。

第三，關于公眾參與生態環境治理具體權能的規定。在公眾環境權利義務方面，除了前述在基本規定中確立公民環境權條款外，還應當在國家生態環境治理體制中將公眾參與生態環境治理的具體權能（知情權、參與程序權、表達權、表達意見受尊重權、監督權）等進行系統的表達，并通過不同主體類型（普通公眾、社會組織、行業協會）的類型化規則的構建將公眾參與落到實處，同時，生態環境法典還應注重從行政效能的角度規定公眾參與主體的相關義務。

（三）確立國家生態環境治理共通性法律手段

我國現行《環境保護法》雖然被稱為環境保護領域的綜合性基本法律，但其關于自然生態保護和循環經濟內容章節的所有條文全部為宣示性、授權性和引致性規范，行政法律責任的內容則全部規定的是違反污染防治行政義務或禁止限制性規范的法律后果，因此該法的本質是一部以污染防治為核心的綜合性污染控制法。由于《環境保護法》的綜合性基本法地位，以致環境影響評價和“三同時”、排污收費（現為環境保護稅）、排污許可、污染集中控制等以污染防治為中心的行政管理被以偏概全地稱之為“環境法的基本制度”。［1３］

由于環境利用關系存在于自然環境和資源開發、項目建設、產品生產中物料投入和廢棄物排放、制成品的運輸消費以及廢棄物的回收再利用等物質循環的全過程，而生態環境法律規范中既有大量直接規制具體環境利用行為的行政管理規范，又有確立生態環境效益和生態價值的經濟政策規范，還有針對危害環境犯罪行為制裁的刑罰規范，也有填補環境損害和恢復自然環境功能的民事責任規范，因此，在按照實現社會、生態和經濟的可持續發展為目標編纂生態環境法典，并將法典的適用對象和范圍擴大到污染控制以外的自然生態保護和綠色低碳發展等領域的背景下，總則編可以使用“國家生態環境治理共通性法律手段”來表述與概括廣義生態環境保護的基本政策、制度和措施。一來與“國家生態環境治理”的提法保持一致，二來還可以涵攝自然生態保護和綠色低碳發展編所固有的共通性法律制度和措施。

國家生態環境治理共通性法律手段與各編具體法律制度的界限，在于不直接管制向環境排放污染物或開發利用自然資源以及要求物質循環等行為，而是采用外部影響排污行為或破壞生態環境行為的方法，通過提供規劃、標準等行政和技術要求，運用影響、誘導和經濟刺激等政策方法，以及明確事后可能受到制裁的法律后果等手段，促使生態環境利用行為人主動于事前采取預防措施并在事中遵守各種生態環境監管的行政措施。

以此為標準，我們可以識別出環境資源承載能力監測預警、生態環境規劃、生態環境標準、生態環境監測、環境影響評價、生態環境許可、生態環境經濟手段、生態環境應急、生態環境修復等九項內容作為國家生態環境治理共通性法律手段。解釋論上，按照制度功能，國家生態環境治理共通性法律手段可以分為預防型制度－過程控制型制度－事后救濟型制度；按照制度屬性，國家生態環境治理共通性法律手段可以分為命令控制型制度—影響誘導性制度—第三代管制制度。以制度功能為首要邏輯主線，以制度性質為輔助邏輯主線，構建起了由“預警—規劃—標準—監測—影響評價—許可—應急—修復”為內在邏輯主線的國家生態環境治理共通性法律手段。

對應當通過編訂纂修納入國家生態環境治理共通性法律手段但存在于生態文明體制改革政策文件、行政法規中的具有生態環境保護共通性的制度，可以考慮采用“自下而上”的方法從中提取基礎性規范，然后據此刪減、修改其中的重復性內容和敘事性表述，僅保留立足于特定要素領域需要的特別性規范。

二、以實現可持續發展為邏輯主線框定生態環境法典分則各領域規則的編訂纂修

（一）污染控制編——以實現社會的可持續目標構建污染防治的管理規則體系

從污染控制法的目的看，改善人類生活品質、創造美好生活環境的目的與可持續發展的最終落腳點是使人類社會相契合于可持續發展的社會屬性。為此，生態環境法典污染控制編的構造是統合現行環境污染防治法律規范編訂入典，構建一體化的污染控制管理規則，實現社會可持續的目標。

現行單項污染防治法律已經涵蓋了海洋、水、大氣、噪聲、固體廢物、土壤、放射性和核安全等絕大部分污染防治領域。其中多數法律已施行有20余年，污染控制法律制度及其實施機制已經相對穩定，目前的主要問題是結構趨同與內容重復，以及存在環境介質與主要污染物分別立法導致的協調性不足、缺漏與抵牾并存等狀況。鑒于我國單項污染防治法律制度相對完善，污染控制編應當以融貫理論為方法指引，通過編訂實現法律規范的邏輯一致性，通過纂修彰顯污染控制編的理念創新、體例創新和制度創新。經過編訂纂修納入法典后，現行單項污染防治法律應當全部廢止，對具有政策調整性、靈活性和科學性的具體行政規范，可以在對該項法律規范規定基本規則后，授權國務院制定行政法規規定或者主管部門在職權范圍內依照行政程序裁量處理。

具體而言，污染控制編應當以“環境污染”為調整范圍，以“保障公眾健康”為統一價值取向，以編訂統合現行單項污染防治法律為主。另外，應當對仍由行政法規調整的，或者在生態文明體制改革政策文件中要求建立健全的制度措施，可以采用纂修的方法將它們納入本編。一是按照新的編排邏輯和體系結構將現行污染防治單行法律中已有的規定吸納于本編的制度設計中；二是認真研究改革中提出的制度創新實踐，直接將其轉化為本編各章節的條文方案，并對相關原有法律制度進行重整并合理安排；三是在評估的基礎上補充完善現行法律制度，如對已經建立的環境標準制度尤其是環境質量標準、污染物排放標準進行以“保障公眾健康為核心”、立足風險預防原則的補充與完善；四是對生態文明體制改革中的一些實踐經驗進行總結，將其上升為法律制度，如行政強制措施、行刑銜接方式等。

（二）自然生態保護編——以實現生態可持續為目標構建環境利用權益的衡平規則體系

自然生態保護法是20世紀８０年代以來逐漸從自然資源單行法律中獨立出來的新興環境法領域。自然生態保護法主要面對已被確權并受物權制度嚴格保護的自然資源、野生動植物或者自然區域等廣域國土空間和生態系統，因此不能對其直接采用行政上的“命令-控制”規則實現保護，而要在考量自然生態公益與自然資源私益兩方利益的基礎上，通過限制、禁止、贖買、補償等方式規定自然資源和生態要素的利用行為和保護規則。自然生態保護法的法益保護既包括人類，也包括作為環境要素的自然資源和生態系統以及自然物獨立于人類以外的、內在的價值。

我國目前僅制定有青藏高原生態保護、濕地保護、生物安全、野生動物保護、海島保護、防沙治沙和水土保持等自然生態保護法律。在森林、草原、土地、水、漁業等自然資源法律中也有以資源持續利用為目的規定的資源保護規范，在長江、黃河、黑土地等流域地域協調發展與保護的法律中還規定了與之相應的生態保護措施。而在自然保護地、生物多樣性保護等領域我國尚未制定法律，僅通過行政法規或者部門規章等實施自然生態保護管理。

需要指出，我國《青藏高原生態保護法》立法時也曾面臨著調整對象和范圍既包含環境資源保護的一般關系，又包含與自然資源開發利用和生態系統保護的特殊關系，還涉及與污染防治和流域保護等相關法律關系的復雜局面。對此，該法創新并成功確立了系統保護、協同保護和特殊保護等多項自然生態保護制度和措施。這些經驗也值得在生態環境法典編纂中借鑒。

鑒于我國自然生態保護立法的實際情況，應當整合現行自然生態保護法律法規和自然資源單行法律中的自然保護規范，著力構建以生態系統為基礎的環境資源綜合管理制度體系及其環境利用權益的衡平規則，采用編訂加纂修的方法進行適度編纂。一是對現行生態保護法律的基礎性條款進行抽象、提煉和體系化整合，凝練生態保護規范的一般規則，并分章節按領域對它們分別進行編訂。二是對現行自然資源單行法律中的保護性條款進行提煉，經過編訂纂修使之成為內容相對一致但條文相對抽象的保護性規范納入自然生態保護編的一般規則中；同時將原自然資源單行法律予以修訂重新通過于生態環境法典之外。三是對尚未制定法律，或者僅由行政法規、部門規章規定的自然保護地和生物多樣性保護等領域，則主要應當采用纂修的方法創制新的法律條文納入自然生態保護編。

（三）綠色低碳發展編——以實現經濟可持續為目標構建綠色低碳的經濟架構和物質循環型市場規則體系

生態經濟學研究認為，人類經濟活動應當包括“資源能源投入→生產加工→分配流通→最終消費→排放、廢棄物”等物質循環的全過程，在可持續發展的三大要素領域中，實現經濟的可持續性就應當使經濟循環與物質循環相適應，“在保持自然資源的質量和其所提供服務的前提下，使經濟發展的凈利益增加到最大限度。”［１４］

我國有關綠色低碳發展的主要法律規范目前只在固體廢物、循環經濟和清潔生產、節約能源和可再生能源等法律中有少數原則性規定，目前主要施行的多數規則和要求是在黨中央國務院有關生態文明體制改革的系列政策文件中作出的。由于政策語言表達的模糊性、多義性和不確定性，“綠色低碳發展”的范疇依然沒有清晰的邊界和具體的內涵。

以實現經濟可持續為目標構建綠色低碳的經濟架構和物質循環型市場規則體系，就需要結合我國新的發展理念和“雙碳”政策目標，借鑒各國環境法典在推動國家可持續發展轉型過程中對經濟結構升級、綜合利用資源和節約能源的作用，將綠色低碳發展編纂修成為生態環境法典最具前瞻性和創新性的部分。［１５］２５－４７

鑒于此，綠色低碳發展編不應再以單個環境要素的控制為規范的邏輯基礎，而應圍繞“生產－流通－消費”的經濟系統逐項嵌入“綠色化、循環化、低碳化”的義務，通過采用不同方法構建實現經濟的可持續目標的低碳和物質循環型經濟的法律規則，將對物質和能量的治理融入市場經濟的全過程，倚重倡導性、鼓勵性的柔性手段的運用［１６］，并輔之以義務性、強制性手段，通過積極關注氣候變化等國際性問題，提供實現“雙碳”目標的中國規則體系。

在具體纂修思路方面，可以以“清潔生產（前端）－綠色流通（中端）－綠色消費（后端）”的經濟閉環為形成邏輯。例如，對循環經濟和清潔生產促進等政策性較強、可操作性較弱且法律后果規范缺失的法律，應當將它們編訂纂修納入本編，并在法典通過后廢止該兩部法律，具體實施規范授權國務院制定行政法規規定。對涉碳利用活動的法律調整方面，一方面本編應以能源結構優化作為控制碳排放數量和強度的制度構建［１５］２５－４７，對能源的開發利用等全流程中與低碳控制密切關聯的節點進行立法優化與整合，覆蓋到生產、流通和消費全流程的經濟閉環。［１７］另一方面，本編應當建構碳匯領域的相關法律規范，健全可增強碳匯價值的體制機制。至于《可再生能源法》《節約能源法》則應當在修訂后重新頒行，使之繼續作為單行法律存在于生態環境法典之外。

三、以調整“人與人”和“人與自然”的新型公正關系為內容構建生態環境責任編規則體系

作為法律規范邏輯結構的組成部分，法律確定的各種行為模式都應當具有相應的積極或者消極的法律后果。對所有消極法律后果的規定，我國立法的方法一般是將各種法律后果集中分類規定于法的“法律責任”章節。在生態環境法典中，法律責任制度的基本功能是保障法律制度的實施。因而生態環境法典中的法律責任制度體系將致力于構建從總則到分則各編所有制度措施和具體行為模式的法律保障，并為相關法律、行政法規、地方立法中的法律責任規則設計提供依據和指引。

第一，生態環境法典有關法律責任制度的創新，既有對民法典和刑法規定不足的彌補和細化，又有如何定位新型法律責任形式和確立生態環境爭議糾紛的非訴解決機制、生態環境公益訴訟、生態環境保護司法程序規則等實現裁判功能的問題。傳統法律責任方式在生態環境領域的應用是生態環境法典法律責任制度構建的基石，需要以現行環境資源保護和循環經濟與能源單行法律中的責任規定為基礎，充分運用傳統行政、民事、刑事責任制度保障法典有關行為模式規定的具體實現，并遵循法律責任的設置原理作適應性適度創新。由于環境污染和生態破壞的后果是環境質量和生態效益的下降甚至逸失，所有這些并非通過對污染或破壞行為人的法律制裁就能夠填補或補救，因此生態環境法典有關法律責任制度的創新需要在一定程度上超越傳統法律責任的救濟范圍，對生態環境實現實質性救濟。

就生態環境法典編纂而言，除了總則編確立了基本原則、生態環境治理體制機制和國家治理環境的共通性制度措施外，分則各編還分別規定了污染控制、自然生態保護和綠色低碳發展等實現可持續發展三大領域不同性質的行為模式。將總則和分則各編的法律后果進行系統整合，可以發現它們既涉及政府的盡職履責行為，企事業單位、生產經營者和公民及其社會組織應當履行的行政義務和應當遵守的禁止限制性規定的行政責任，又涉及生態環境利用行為主體因環境污染和生態破壞侵權的民事責任或行為構成危害環境犯罪的刑事責任，還涉及生態環境損害賠償爭議糾紛的處理、生態環境公益訴訟、生態環境保護司法程序與各種訴訟法律程序規定的銜接等實體和程序性規則。而所有這些規則和法律規范，卻因為立法時被忽視而很少可以在現行環境資源保護和循環經濟與能源單行法律中找到依據。

鑒于此，生態環境法典有關法律責任制度的構建，一是應當立足于傳統行政法律責任、民事責任、刑事責任對應于法典各編相應的具體行為模式條文，總結和提煉環境法律責任的一般性規則；二是通過設立生態環境責任編，致力于發掘新型環境法律責任方式并明確其基本規則及其制度設計，注重建立多元糾紛解決機制，特別要增強司法裁判的功能，著力對環境法律責任追究的特殊程序規則作出規定。

第二，關于一般行政責任規定和特別法律責任規則的安排。在具體的制度設計過程中，對規則的選擇和擬定可以考慮如下因素：一是立足于權利救濟的需要以及與法定義務的對應性，將環境法律責任明確為特定義務違反的不利后果展開規則設計；二是注重對傳統法律責任方式的充分運用，利用好已有的法律責任理論和制度，做好與已有法律責任立法的銜接；三是積極進行新型法律責任方式的創制和規范構造。

應當借鑒民法典在總則編設立“民事責任”專章并在分則設“侵權責任”編分章規定不同類型侵權責任的做法，對生態環境法典有關法律責任制度規定作如下安排。

其一，在總則編中確立追究和承擔生態環境法律責任的基本條款和行政執法與司法裁判適用國家基本法律中有關行政、民事和刑事責任的基本規則。其二，在污染控制、自然生態保護和綠色低碳發展等三編的最后，分章節分別規定違反各該編行政義務規范、禁止限制性規范等行為模式相對應的行政法律后果，以便于這三編數量巨大的行政行為模式條文及其相對應的行政法律后果規定的查找和適用。其三，設立“生態環境責任”編，一是對民事和刑事等由國家法律統一規定的責任規則作適用性和引導性規定；二是對承擔環境侵權民事法律責任、生態環境損害賠償責任的具體規則作出衍生性規定；三是對危害環境犯罪在罪狀形式及其刑罰種類等方面作出適用刑法的具體規定；四是確立追究各類法律責任的不同于一般訴訟程序的特別程序規則以及非訴處理環境爭議糾紛所應當適用的獨特性、變通性程序規則。

結 論

環境（生態環境）法典納入全國人大常委會立法規劃以后，生態環境法典編纂研究已然成為一項迫在眉睫的重要任務。隨著相關學術研究理論不斷積累和深入以及編纂條件日趨成熟，生態環境法典編纂不再是學術層面的烏托邦式城堡。

為構建邏輯順暢、規范合理的生態環境法典，生態環境法典的編纂應當將實現“可持續發展”作為基本價值取向并以此為邏輯主線進行編訂纂修，這是生態環境法典編纂的最優選擇。而對法典的法律責任部分，則應在對現行環境資源保護和循環經濟與能源單行法律及其責任追究的相關實體與程序規則進行比較研究和細致分析的基礎上，在分則各編規定與該編行政義務和禁止限制性規范等行為模式相應違法行為的行政責任，設立生態環境責任編創新與民刑實體和程序法律制度相銜接的法律后果模式及其法律適用規則。

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（責任編輯 曹樹青）