生態(tài)環(huán)境法典編纂的立法選擇

摘要：在各種立法方式中，法典編纂從形式到內容都具有統(tǒng)領性，需要充分認識法典編纂的價值重塑、體系重整立法革新功能，在法典編纂啟動之時進行合理的立法選擇。綜合法律命名的各種因素，法典名稱更應注重其政治性、實質要素和文化要素，以“生態(tài)環(huán)境法典”命名是更優(yōu)選擇。針對我國生態(tài)環(huán)境立法實際，生態(tài)環(huán)境法典編纂應以“可持續(xù)發(fā)展”為價值目標進行法律關系評估和價值體系重塑；以編訂為主，優(yōu)化提煉污染控制法律規(guī)范；以纂修為主，系統(tǒng)整合自然保護法律規(guī)范；統(tǒng)籌編訂纂修，補充完善綠色低碳發(fā)展法律規(guī)范。在現(xiàn)行立法以行政監(jiān)管制度為主的管控機制不能滿足生態(tài)環(huán)境司法迅速發(fā)展需求的情況下，應在生態(tài)環(huán)境法典編纂中充分考慮裁判性規(guī)則的供給，建立行政監(jiān)管與司法裁判并行的“共治”型法律機制。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境法典；編訂纂修；法律規(guī)范；監(jiān)管機制；裁判規(guī)則

中圖分類號：Ｄ９２２．６８" "文獻標志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2024）01-0117-012

習近平總書記在2023年生態(tài)環(huán)境保護大會上強調：“要強化法治保障，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境、資源能源等領域相關法律制修訂，實施最嚴格的地上地下、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動的生態(tài)環(huán)境治理制度，全面實行排污許可制，完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系，健全國土空間用途管制制度。”［1］提出生態(tài)環(huán)境保護領域統(tǒng)籌立法的新要求。從十四屆全國人大常委會已經(jīng)公布的立法規(guī)劃看，除將生態(tài)環(huán)境法典編纂列入一類立法項目外，還提出了制修訂項目十余件。［2］趙樂際委員長在全國人大立法工作會議上強調：立法規(guī)劃對法典編纂作出明確部署，爭取本屆任期內編纂出臺一部新法典，提請審議一部法典草案。［3］這意味著，在本屆人大常委會任期內，生態(tài)環(huán)境法典編纂將與相關立法同步推進。不可否認：在立、改、廢、釋、纂等各種方式中，法典編纂從形式到內容都具有統(tǒng)領性，如何充分認識法典編纂的價值重塑、體系重整立法革新功能，在法典編纂啟動之時進行合理的立法選擇，決定著法典編纂的目標與方向，必須認真對待。

一、法典名稱選擇：生態(tài)環(huán)境法典與環(huán)境法典

法典名稱作為法典文本的重要組成部分，命名是法典編纂的重要內容。就學術研究而言，近年來，大家關注的重點主要是整體構想以及一些理論問題，少有對立法技術與立法實際需求的深入考慮。中國法學會課題組在研究形成《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿（草案）》時，提出以“生態(tài)環(huán)境法典”命名的建議，也未進行充分論證［4］；同時，也有提出以“環(huán)境法典”命名的建議。從立法規(guī)劃公布的“積極研究推進環(huán)境（生態(tài)環(huán)境）法典和其他條件成熟領域的法典編纂”表述中，可以明顯看出這部法典的名稱尚未確定。可見，如何確定法典名稱成為一個問題。

對于法典編纂而言，命名具有雙重意義。一方面，法典通過命名實現(xiàn)制名指實，用簡明精準的詞匯凝練概括法典內容，一目了然；另一方面，法典通過命名以實現(xiàn)區(qū)分、識別和系統(tǒng)集成等重要功能，讓人們根據(jù)法典名稱區(qū)分其法律性質、識別其效力等級、集成其內部結構。法典名稱既要體現(xiàn)適用范圍、制定主體、表現(xiàn)形式和效力位階等形式要素，亦應涵攝調整范圍和法律關系等實質要素，還有傳承法律歷史與符合國際共識等文化要素。由此可見，法典命名既不能“任性”，也不能“隨意”。

比較法上，與民法典的命名具有普遍共識不同，各國環(huán)境法典的名稱差異很大，如哥倫比亞為《可再生自然資源和環(huán)境保護法典》，瑞典、法國等為《環(huán)境法典》，哈薩克斯坦為《生態(tài)法典》，柬埔寨為《環(huán)境與自然資源法典》（1），等等。進一步考察，各國在法典命名時，既考慮到要明確法典價值取向，也體現(xiàn)對法典調整范圍和基本法律關系的界定。（2）在我國，有學者將全國人大及其常委會立法實踐中的法律名稱確定方法歸納為五個方面：名稱應與法律內容一致、與法律類型適應、避免出現(xiàn)歧義、保持相對穩(wěn)定、符合語法規(guī)則等。［5］

以此標準來比較各方面提出的法典名稱——環(huán)境法典或生態(tài)環(huán)境法典。我們認為，兩者都可滿足一般意義需求，若作為一般法律名稱，從語言簡練角度，“環(huán)境法典”是較好選擇。但法典編纂作為國家最高立法活動，不僅可以通過形式理性提升法律規(guī)范的體系性，實現(xiàn)法制統(tǒng)一、促進法治實施，同時還可以促進國家戰(zhàn)略轉型、實現(xiàn)社會發(fā)展變革、弘揚中華傳統(tǒng)優(yōu)秀生態(tài)文化和法律文化，法典所特有的這些法治價值、政治價值和文化價值，是其他立法形式難以企及的。因此，法典名稱更應注重從政治高度加以考量，其實質要素、文化要素在命名中占據(jù)重要位置。以這樣的標準判斷，以“生態(tài)環(huán)境法典”命名是更優(yōu)選擇。

（一）以“生態(tài)環(huán)境法典”命名，更加充分體現(xiàn)習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想

法典編纂首先是政治決策，體現(xiàn)治國理政指導思想，是法典命名的應有之義。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在領導我國全面建設社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復興的實踐中，從歷史和現(xiàn)實相貫通、國際和國內相關聯(lián)、理論和實踐相結合上，深刻回答了為什么建設生態(tài)文明、建設什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設生態(tài)文明的重大理論和實踐問題，創(chuàng)立了習近平生態(tài)文明思想；同時，也深刻回答了為什么要建設法治國家、建設什么樣的法治國家、怎樣建設法治國家的重大理論和實踐問題，創(chuàng)立了習近平法治思想。習近平總書記反復強調：“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治”，要堅持“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”［6］363，習近平法治思想和習近平生態(tài)文明思想有共同的理論淵源和一致的世界觀，兩者互為方法論支撐，共同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以生態(tài)文明建設納入法治軌道為“交匯點”，形成了習近平法治思想的生態(tài)文明法治理論。這是中國共產(chǎn)黨人秉持馬克思主義世界觀和方法論、傳承和弘揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、結合中國當代生態(tài)環(huán)境保護實際，不斷探索創(chuàng)新的馬克思主義中國化時代化最新成果。

習近平總書記反復強調“生態(tài)環(huán)境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題”。［6］359生態(tài)文明建設是國家治理領域的一場深刻變革，法治思維和法治方式是生態(tài)文明建設的重要保障。習近平法治思想的生態(tài)文明法治理論追求的是人類整體利益與長遠利益的實現(xiàn)，遵循“人與自然和諧共生”［7］49-50價值觀，踐行“人與自然生命共同體”的整體論、“山水林田湖草沙”的系統(tǒng)論、“綠水青山就是金山銀山”的辯證論等，強調“以最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”、在法治軌道上推進生態(tài)文明建設，借助法的公平、正義、秩序、安全價值，實現(xiàn)生態(tài)文明建設領域的“善治”。

以“生態(tài)環(huán)境法典”命名，可更好呈現(xiàn)習近平生態(tài)文明法治理論中所蘊含的人與自然和諧共生、生態(tài)安全、代際公平等新型價值觀與整體主義思維。

（二）以“生態(tài)環(huán)境法典”命名，更加契合新時代“人與自然和諧共生”的現(xiàn)代化強國建設本質特征

法典編纂具有推進國家轉型的重要功能，體現(xiàn)國家治理核心理念，這是法典命名必須考慮的重要因素。我國于1972年參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議，受到西方發(fā)達國家嚴重環(huán)境問題的警醒，1973年8月以國務院名義召開第一次全國環(huán)境保護會議，討論通過并由國務院發(fā)布《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》（以下簡稱《保護和改善環(huán)境若干規(guī)定》）［8］，拉開了新中國環(huán)境保護的序幕。五十多年來，中國始終堅持不走西方發(fā)達國家“先污染后治理”的老路，形成了經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調的中國式環(huán)境保護道路。

黨的十八大將生態(tài)文明建設提升至“五位一體”總體布局高度并進行了全面部署。［9］黨的十九大提出到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，生態(tài)環(huán)境根本好轉，美麗中國目標基本實現(xiàn)；到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。［10］黨的二十大將“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”作為“中國式現(xiàn)代化”本質特征之一，升華了生態(tài)文明建設在強國建設、民族復興歷史愿景中的地位與使命。立足于2035年總體目標，圍繞“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”，提出了“加快發(fā)展方式綠色轉型、深入推進污染防治、提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性穩(wěn)定性持續(xù)性、積極穩(wěn)妥推進碳中和”［7］49-50等工作新要求。

法典編纂以法治思維和法治方式推動實現(xiàn)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”，必須貫徹落實新發(fā)展理念，妥善處理好發(fā)展與保護的關系。“站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展”［11］，把經(jīng)濟活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內，在綠色轉型中推動發(fā)展。同時，“要通過高水平保護，不斷塑造發(fā)展的新動能、新優(yōu)勢”［11］，著力構建綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟體系，加快形成高科技含量、低資源消耗、少環(huán)境污染的新型產(chǎn)業(yè)結構，大幅提升經(jīng)濟綠色化水平，有效降低發(fā)展的資源環(huán)境成本，實現(xiàn)綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展。

以“生態(tài)環(huán)境法典”命名，更加契合“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”所要求的妥善處理發(fā)展與保護的關系，以高水平保護促進高質量發(fā)展的本質特征。

（三）以“生態(tài)環(huán)境法典”命名，體現(xiàn)落實“美麗中國”建設國家目標、國家任務的使命擔當

法典編纂是實現(xiàn)國家目標、國家任務的重要方式，貫徹落實憲法的原則性規(guī)定，當然是法典命名的必要考量。我國1978年憲法開始規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害。”在憲法中確認國家環(huán)境保護職責，并明確環(huán)境保護工作領域為自然資源保護和污染防治兩個方面。（3）1982年《憲法》第26條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，首次以憲法形式確認了“生態(tài)環(huán)境”的概念。（４）

2018年通過的《憲法修正案》，修改了《憲法》序言第七自然段，新增加“貫徹新發(fā)展理念”的表述，將“生態(tài)文明”納入“五大文明”，將“美麗”增加至強國目標之中，提出“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興”，充實完善中國特色社會主義事業(yè)總體布局和第二個百年奮斗目標的內容。同時，還將《憲法》第89條“國務院行使下列職權”中第六項修改為“領導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設、生態(tài)文明建設”，以憲法規(guī)范方式明確國務院領導和管理生態(tài)文明建設的職責。至此，我國《憲法》已形成由國家目標、國家任務、國家職責共同構成的完整的環(huán)境憲法條款。

生態(tài)文明入憲，彰顯了中國特色社會主義總體布局的新的文明指向，使富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國建設具有了可靠的法治根基。以生態(tài)環(huán)境法典命名，可以更好彰顯“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”與《憲法》規(guī)定的“生態(tài)文明”和“美麗”的對應關系，體現(xiàn)法典實現(xiàn)憲法規(guī)定的國家目標、落實國家任務的使命擔當。

（四）以“生態(tài)環(huán)境法典”命名，彰顯“源頭嚴管、過程嚴控、后果嚴懲”的生態(tài)環(huán)境治理新格局

法典編纂的重要目標之一是促進國家治理體系現(xiàn)代化，法典命名應考慮國家治理體系變革新要求、體現(xiàn)治理體系所涵攝的法律關系全部內容。我國自1973年設立國務院環(huán)境保護領導小組，1974年成立國家建設委員會環(huán)境保護辦公室，代管國務院環(huán)境保護領導小組辦公室，負責制定環(huán)境保護方針、政策和規(guī)定，審定全國環(huán)境保護規(guī)劃，組織協(xié)調和督促檢查各地區(qū)、各部門的環(huán)境保護工作［12］，開始了環(huán)境管理體制建設。1982年，將國家建委、國家城建總局、建工總局、國家測繪局、國務院環(huán)境保護領導小組辦公室合并，組建城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，內設環(huán)境保護局，承擔環(huán)境執(zhí)法職能。1988年成立直屬國務院的國家環(huán)境保護局，1998年改名為國家環(huán)境保護總局；2008年升級為環(huán)境保護部，成為國務院組成部門。［13］2018年機構改革，組建生態(tài)環(huán)境部與自然資源部，成立國家林草局（國家公園管理局），對生態(tài)環(huán)境領域的管理體制進行整合調整［14］；2023年機構改革，進一步明確了生態(tài)環(huán)境領域的職責分工和監(jiān)管權限。［15］為進一步促進生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化，2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，明確要求“形成導向清晰、決策科學、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系”。［16］這些變革突出強調環(huán)境治理體系的多元主體、多種行為、多個環(huán)節(jié)、多類舉措的復雜系統(tǒng)性特征。

與此同時，相關立法為促進形成現(xiàn)代環(huán)境治理體系而不斷努力。從1979年制定《環(huán)境保護法（試行）》至今，實現(xiàn)了從“工業(yè)三廢控制”到可持續(xù)發(fā)展的立法價值取向升級、從“污染防治”到“生態(tài)安全”的立法范圍拓展、從“城市企業(yè)”到經(jīng)濟社會全方位全過程的規(guī)制對象全覆蓋的根本性轉變，體現(xiàn)了中國生態(tài)文明建設法治實踐從以污染治理為特征的“小環(huán)境法”到適應“人類文明新形態(tài)”［17］的“生態(tài)國家”立法特征的“大環(huán)境法”的本質飛躍。

以生態(tài)環(huán)境法典命名，正是對我國生態(tài)環(huán)境治理新格局的重要呈現(xiàn)，也是對現(xiàn)代環(huán)境治理體系所涵攝的多元主體參與、全地域覆蓋、全過程管控的法律關系的提煉與歸納。

（五）以“生態(tài)環(huán)境法典”命名，傳承中華優(yōu)秀生態(tài)文化基因與中華法系編典傳統(tǒng)，為世界貢獻中國方案

法典是傳承文化、弘揚一個國家核心價值觀的重要載體，法典編纂的文化功能是命名時必須考慮的不可或缺因素。“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”［18］121的歷史規(guī)律呈現(xiàn)在人類社會發(fā)展過程中。中國式現(xiàn)代化絕不照搬西方輕視自然、支配自然、征服自然的舊有模式。中華民族自古就有“天人合一”“道法自然”的樸素自然觀和“天地有節(jié)”“取用有度”的生態(tài)智慧，早已為如今回應人與自然關系提供了文化基因。中國傳統(tǒng)文化以直接的生存經(jīng)驗為基礎而形成，通過對天象等自然節(jié)律和動植物生長有機秩序自覺體悟，認識和把握人類生存與自然界的有機聯(lián)系，形成人類與天地萬物同源、本質統(tǒng)一、人與環(huán)境一體的“天人合一”哲學觀，先于人類產(chǎn)生的天地萬物不僅當成可資利用的生活資源，也當成一體相關的生命根源。這種把天地萬物人類看作一個整體的哲學，也孕育了較為系統(tǒng)的生態(tài)保護制度。中國古代通過頒布禁令、建立官職等措施，以制度化方式保護環(huán)境。

中華法系諸法合體的形式、“寓道于術”的法治思維風格，為生態(tài)環(huán)境法典綜合調整不同性質社會關系、整合不同屬性法律關系提供了編典基礎。《禹刑》《湯刑》《九刑》的匯編體例，《唐律疏議》完整性、邏輯性等基本要素，出禮入刑、隆禮重法；民惟邦本、本固邦寧……等著眼于文明秩序整體建構而形成的“道”重于“術”、“理”先于“制”的法治風格，使得我們可以在生態(tài)環(huán)境法典編纂過程中實現(xiàn)從民為邦本到以人民為中心的價值立場、從天人合一的禮法合治到可持續(xù)發(fā)展的良法善治的現(xiàn)代性轉化。

多年來，中國積極參與全球環(huán)境治理，取得了巨大成就。特別是進入新時代以來，中國以應有的大國責任和擔當精神積極參與推動全球生態(tài)環(huán)境治理，在應對氣候變化、生物多樣性保護和防止重大污染等方面發(fā)揮引領作用，以共建“地球生命共同體”的胸懷，倡議共建“人類命運共同體”，為維護全球生態(tài)安全貢獻中國力量，彰顯了中華“和合”文化的強大影響力。

今天的中國是歷史中國的延續(xù)，傳承中華傳統(tǒng)文化基因、承載中華法系歷史記憶，以生態(tài)環(huán)境法典命名是最佳選擇。

二、編纂方式選擇：系統(tǒng)整合與編訂纂修

編纂方式直接關系到生態(tài)環(huán)境法典的調整范圍與內容，是啟動法典編纂工作時必須明確的決策。回顧我國生態(tài)環(huán)境立法的歷史，上世紀七十年代，我國環(huán)境立法起步之初，立法機關曾經(jīng)提出過先制定環(huán)境保護基本法，然后制定單行法的體系化構想。［19］但由于部門分工以及由職能部門提出法律草案等原因，環(huán)境保護行政部門提出的法律草案主要集中于污染防治，自然資源行政部門提出的法律草案主要集中于自然資源確權及開發(fā)利用管理，最初很少涉及甚至沒有資源保護的內容（５），如此逐漸形成了污染防治與資源開發(fā)利用和保護分別立法的模式。2011年，吳邦國委員長宣布：“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。”［20］這表明：在已經(jīng)形成的法律體系中，生態(tài)環(huán)境立法并不是一個獨立的法律部門，根據(jù)《中國特色社會主義法律體系》白皮書，我國與環(huán)境保護有關的法律，分屬于行政法、經(jīng)濟法兩個法律部門。［21］大體上可以看出，《環(huán)境保護法》及污染防治類立法歸于行政法部門，基本上是以保護環(huán)境、保障人體健康為立法宗旨；《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》等資源類立法歸于經(jīng)濟法部門，以確定資源權屬和促進開發(fā)利用為主，也有《野生動物保護法》等少量的資源保護法，但其保護的范圍和方式離生態(tài)保護還有較大差距。（６）2014年，新修訂的《環(huán)境保護法》專門增加生態(tài)環(huán)境保護內容以體現(xiàn)生態(tài)文明理念，規(guī)定了生態(tài)紅線、生態(tài)補償?shù)然诃h(huán)境承載能力的綠色發(fā)展制度，也明確了《環(huán)境保護法》的生態(tài)環(huán)境保護領域綜合法地位［22］，標志著中國對生態(tài)環(huán)境立法的認識飛躍。黨的十八大以來修訂的相關資源類法律——如《土地管理法》《森林法》《草原法》《海洋環(huán)境保護法》等，均相應增加了資源和生態(tài)保護的內容；尤其是新制定了《生物安全法》《長江保護法》《濕地保護法》《黃河保護法》《黑土地保護法》《青藏高原生態(tài)保護法》等“補短板，強弱項”的法律，填補了我國生態(tài)保護立法的空白，為生態(tài)環(huán)境法典編纂提供了良好基礎。

在這樣的立法現(xiàn)狀下，編纂生態(tài)環(huán)境法典，實際上是立法機關通過對現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范進行系統(tǒng)整合、編訂纂修，形成一部適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求，符合我國國情，體例科學、結構嚴謹、規(guī)范合理、內容完整并協(xié)調一致的法律文件。這也意味著，編纂生態(tài)環(huán)境法典不是制定全新的生態(tài)環(huán)境法律，而是對現(xiàn)行的34部法律、100多件行政法規(guī)、1000多件地方性立法以及生態(tài)文明體制改革實踐成果進行科學化、體系化整理，不僅要去除重復的規(guī)定，還要對已經(jīng)滯后的現(xiàn)行規(guī)定進行必要修改完善，對社會經(jīng)濟生活中出現(xiàn)的新情況、新問題做出有針對性的新規(guī)定。

（一）以“可持續(xù)發(fā)展”為價值目標進行法律關系評估和價值體系重塑

現(xiàn)行有效的34部生態(tài)環(huán)境立法，立法時間跨度長達40余年，有的法律作過多次修訂，如水、大氣等污染防治法；有的制定20余年從未作過大的修訂，如《礦產(chǎn)資源法》；有的是今年新制定的法律，如《青藏高原生態(tài)保護法》，這些在我國不同發(fā)展階段、不同環(huán)境監(jiān)管目標下制定的法律，立法理念、法律制度的差異性必然存在。在分別立法模式下，不同時期制定的法律也有性質上的巨大差異，有的法律呈現(xiàn)明顯的管理法特征，如污染防治類法律，幾乎以授權生態(tài)環(huán)境行政管理部門進行環(huán)境監(jiān)管為主體內容；有的法律呈現(xiàn)明顯的調控法特性，如資源開發(fā)利用類法律，主要是以確定權屬為核心進行宏觀管理；有的法律呈現(xiàn)政策倡導特性，如《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《清潔生產(chǎn)促進法》，主要是鼓勵性政策措施，幾乎沒有“硬約束”條款。從現(xiàn)行立法的內容上看，大致可以分為四種類型：第一類是適用于生態(tài)環(huán)境保護領域的綜合性立法，如《環(huán)境保護法》《生物安全法》；第二類是針對生態(tài)環(huán)境要素的保護和開發(fā)利用立法，如《大氣污染防治法》《森林法》；第三類是針對生態(tài)環(huán)境保護事項立法，如《環(huán)境影響評價法》《環(huán)境保護稅法》；第四類是針對某一生態(tài)系統(tǒng)或特定區(qū)域空間立法，如《濕地保護法》《長江保護法》《青藏高原生態(tài)保護法》。客觀而言，這些法律從調整對象和范圍上基本涵蓋了生態(tài)環(huán)境保護的各方面、各環(huán)節(jié)，存在的主要問題是立法目的不一、立法原則各異、監(jiān)管職責缺乏協(xié)同、規(guī)制范圍交叉重疊以及法律制度矛盾沖突所導致的法律不好用、不管用問題。

解決這些問題，提升生態(tài)環(huán)境立法的整體效能，是生態(tài)環(huán)境法典編纂必須實現(xiàn)的一個重要目標。這需要首先從理論上提出生態(tài)環(huán)境法典編纂的邏輯主線、價值體系、基石概念、法律關系建構方法等知識框架，然后，根據(jù)一定的價值判斷標準對現(xiàn)行立法進行價值統(tǒng)一性評估和實施效果評估，通過建構體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護特殊性的“人—自然—人”法律關系，以“生態(tài)環(huán)境”的環(huán)境、資源、生態(tài)三個面向與可持續(xù)發(fā)展所要求的環(huán)境與發(fā)展綜合決策方法展開法典邏輯，呈現(xiàn)“人與自然和諧共生”的法律制度所蘊含的“人—自然—人”雙重和諧、代際公平、生態(tài)安全、公共秩序等法律價值。經(jīng)過前期反復論證研究，我們提出了以“可持續(xù)發(fā)展”為價值核心和邏輯主線［23］、以“生態(tài)環(huán)境法典”命名、選擇“適度法典化”模式［24］、采用“總則—分編”結構的生態(tài)法典編纂構想［4］，并形成了由總則、污染控制編、自然生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編、生態(tài)環(huán)境責任編構成的《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿（草案）》。

具體而言，要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法典形式外觀系統(tǒng)性、制度編排合理性、程序運轉順暢性、邏輯關聯(lián)自洽性、結構內容開放性和法律體系穩(wěn)定性的“適度法典化”目標，需要針對目前的分別立法模式、新法不斷制定的現(xiàn)實，分別進行處理。

對于經(jīng)過評估，整體符合生態(tài)環(huán)境立法目的、價值取向和制度指向且主要以環(huán)境要素、環(huán)境保護單獨事項為調整范圍的現(xiàn)行法律，將其全部內容納入法典，通過類型化、體系化方法解決法律規(guī)范的不統(tǒng)一、不協(xié)調及空白漏洞問題，生態(tài)環(huán)境法典編纂完成后，這些法律應予廢止。這主要包括《環(huán)境保護法》、污染防治類法律以及部分單獨事項立法，如《環(huán)境影響評價法》等。

對于經(jīng)過評估，部分符合生態(tài)環(huán)境立法目的，其相關制度明確指向生態(tài)環(huán)境要素保護，且建立了專門制度的現(xiàn)行立法，將屬于調整“人—自然—人”關系的部分內容納入法典，通過類型化方法提煉符合生態(tài)規(guī)律的保護性規(guī)范，形成新的自然生態(tài)保護制度體系。這主要包括自然資源能源類立法，如《土地管理法》《水法》《森林法》《草原法》《礦產(chǎn)資源法》《漁業(yè)法》《野生動物保護法》《可再生能源法》《節(jié)約能源法》等。

對于經(jīng)過評估，整體符合生態(tài)環(huán)境保護目的，但以特殊生態(tài)空間或小型生態(tài)系統(tǒng)保護為調整范圍，已形成系統(tǒng)化制度的現(xiàn)行立法，采取普通法與特別法的規(guī)范方法，擇其要者在法典中加以規(guī)定，相關立法繼續(xù)保留。這主要包括《濕地保護法》《青藏高原生態(tài)保護法》《長江保護法》《黃河保護法》等。

對于已經(jīng)列入十四屆人大常委會立法規(guī)劃的一、二類項目，按照“統(tǒng)籌立改廢釋纂”的原則，進行整體評估，分別作出繼續(xù)立法（如“國家公園法”）、納入法典編纂一并考慮（如“電磁輻射污染防治法”）等決定，既節(jié)約立法資源，也避免法典編纂過程中出現(xiàn)新的不統(tǒng)一、不協(xié)同現(xiàn)象。

特別需要注意的是，2023年10月，全國人大常委會通過了新修訂的《海洋環(huán)境保護法》，其修法重點是在原來以海洋污染防治為主的制度安排基礎上，增加了海洋生態(tài)保護、陸海統(tǒng)籌等內容，使得整部法律具有了海洋生態(tài)環(huán)境保護綜合法的意蘊。近年來，我國還陸續(xù)制定了《海島保護法》《海岸線使用管理法》等與海洋保護有關的法律。十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，將海洋法列入二類項目，表明也有制定綜合性海洋法的計劃。鑒于修訂前的海洋環(huán)境保護法以聯(lián)合國《海洋法公約》相關規(guī)定為基礎，建立了較為完整的海洋污染防治制度；此次修訂在法典編纂決定之前啟動，增加生態(tài)保護相關內容十分必要，但修訂增加內容僅為原則性規(guī)定且未達到與既有制度協(xié)調一致程度；同時，考慮到未來還可能制定綜合性海洋法以及生態(tài)環(huán)境保護的制度邏輯，在生態(tài)環(huán)境法典編纂中，將海洋環(huán)境保護法的相關內容分別納入污染控制編、自然生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編為宜，法典編纂完成后，廢止《海洋環(huán)境保護法》。

（二）以編訂為主，優(yōu)化提煉污染控制法律規(guī)范，建立以保障公眾健康為核心的污染控制法律制度體系

我國環(huán)境保護立法從污染防治起步，然后逐步擴大至生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展，與世界環(huán)境保護及其立法進程同頻共振。經(jīng)過40多年的發(fā)展，我國污染防治立法經(jīng)歷了制度取向上的污染后果控制—環(huán)境質量管理—環(huán)境風險管控的發(fā)展和規(guī)制對象上的城市、企業(yè)—農村、政府—生態(tài)空間、黨政同責的延拓，特別是經(jīng)過新時代十多年的生態(tài)文明體制改革，建立了相對完整的統(tǒng)一監(jiān)督管理的體制機制。法律門類齊全，除電磁輻射污染防治尚未專門立法外，污染物控制、介質污染控制、能量污染控制立法均有單項法加以規(guī)制。

從污染防治類立法整體上看，雖然立法時間跨度大，但這個領域的修法速度快、幅度大，有些早期的法律已經(jīng)有過四到五次的修正，像《大氣污染防治法》《水污染防治法》等還有過兩次以上的修訂，整體制度安排的適應性很強。從法典編纂的角度觀察，污染防治類立法存在的主要問題是，價值取向上對“保障公眾健康”的偏離，核心制度尚未真正確立，同類制度高度重復且矛盾沖突，執(zhí)法體制、標準還不能滿足實踐需求，一些改革措施有待總結、提煉、固化為法律制度。因此，在法典編纂中，污染防治類立法的優(yōu)化整合、編訂纂修，編訂任務相對較重，在編訂過程中明確保障公眾健康的價值取向、提煉共同性規(guī)則、明確制度類型、盡量減少或消除矛盾沖突，是本編的要務。法典編纂完成后，現(xiàn)行污染防治類單行法應予廢止，已列入立法規(guī)劃的“電磁輻射污染防治法”納入法典統(tǒng)一考慮后，不再單獨制定。

防止嚴重的環(huán)境污染對人群健康造成不可逆轉的損害，是世界上環(huán)境保護運動興起的直接原因，上個世紀世界著名的環(huán)境污染事件，如倫敦煙霧、印度博帕爾事件等，導致眾多人的生命健康受損，改革開放以來，我國也發(fā)生過類似污染事件，科學反復告訴我們，環(huán)境污染物質遷移轉化的終極體現(xiàn)是人的生命健康受損。因此，污染控制法律制度必須回歸保障公眾健康本位，以保障公眾健康為基本價值取向，建立以保障公眾健康為核心的污染控制制度體系。

《環(huán)境保護法》已經(jīng)確立了保障公眾健康的立法目的，并在第39條專門規(guī)定了環(huán)境與健康調查、監(jiān)測評估制度。生態(tài)環(huán)境部也專門制定了相關規(guī)范性文件，開展了環(huán)境健康管理試點工作，積累了不少經(jīng)驗。在生態(tài)環(huán)境法典編纂過程中，應進一步結合“健康中國”建設的相關要求，從標準體系、制度體系、監(jiān)管體系等方面落實“健康入萬策”［2５］501，把“以人民為中心”的法治立場切實轉化為污染控制的制度安排。

（三）以纂修為主，系統(tǒng)整合自然保護法律規(guī)范，建立“山水林田湖草沙”統(tǒng)籌治理的自然生態(tài)保護法律制度體系

目前，有關自然資源和生態(tài)保護的立法有兩種情況。一是現(xiàn)行的自然資源立法，相關法律中有部分內容涉及自然資源保護，主要歸屬于經(jīng)濟法部門；二是十八大以來新制定的生態(tài)保護類立法，整體內容屬于特殊生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性保護。因為經(jīng)濟學意義上的自然資源也是構成生態(tài)系統(tǒng)的重要生命要素（森林、草原）和生命支持要素（土地、水、礦藏），從保護生態(tài)系統(tǒng)及其服務功能的角度，必須對自然資源的開發(fā)利用活動進行限制，這會起到既保護資源本身、也保護生態(tài)系統(tǒng)的作用；良好的生態(tài)系統(tǒng)具有自凈化、自調節(jié)、自恢復、自繁育功能，對于污染控制和適應氣候變化意義重大。因此，生態(tài)環(huán)境法典編纂必然會將自然資源納入生態(tài)保護的范疇，特定的區(qū)域、流域生態(tài)系統(tǒng)本身就是地球生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，納入生態(tài)保護范疇自不待言。現(xiàn)在的問題是，這兩部分的立法包括近20件單項立法，涉及各種資源權屬及其復雜的利益關系，行政主管部門多個且職責邊界不清等。面對這種現(xiàn)實，自然生態(tài)保護領域的編纂必須以纂修為主，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性保護的需要，確立“生態(tài)優(yōu)先、自然保護為主”的價值取向，按照“山水林田湖草沙”統(tǒng)籌治理的原則，對現(xiàn)行立法進行全面評估，重新提煉和抽象自然生態(tài)保護的原則和制度，形成符合生態(tài)環(huán)境法典統(tǒng)一價值目標的自然生態(tài)保護規(guī)范體系。

對于現(xiàn)行自然資源類單項立法，主要是將各立法中涉及自然資源保護的相關章節(jié)或主要制度納入法典編纂范圍。將目前已有的涉及土、水、海洋、森林、草原、水生生物、陸生動物等自然資源保護制度進行全面梳理，在提煉一般性保護原則、制度基礎上，再針對各自然要素的特殊性，規(guī)定特殊保護制度，形成新的自然資源保護制度體系。待法典編纂完成后，相關自然資源法根據(jù)法典進行修訂。十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃已列入修改的礦產(chǎn)資源法、漁業(yè)法、水法、防洪法等，應與法典編纂進行銜接，同步考慮相關內容的修訂工作。

對于現(xiàn)行特殊生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性保護的單項立法，因為涉及濕地、青藏高原、長江、黃河等特定空間或生態(tài)系統(tǒng)的特殊保護，主要是提煉特殊空間保護的一般規(guī)則，既可適用于這些單項法，也可適用于尚未制定單項法的特殊空間保護。對已有的特殊空間立法，按照普通法與特別法的關系原則建立銜接性制度。已列入十四屆全國人大立法規(guī)劃的國土空間規(guī)劃法、國家公園法（自然保護地法）應與法典編纂統(tǒng)籌考慮，加快制定進程。

（四）統(tǒng)籌編訂纂修，補充完善綠色低碳發(fā)展法律規(guī)范，建立“尊重自然、順應自然”的綠色低碳發(fā)展法律制度體系

現(xiàn)行立法中，有關綠色低碳發(fā)展的法律主要有《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等少數(shù)幾部單項法，涉及相關內容的還有《電力法》《氣象法》等。總體上看，這個領域的立法時間都比較早且基本未做修訂，立法內容多為鼓勵性措施，也與新時代對綠色低碳發(fā)展的要求不相適應。因此，綠色低碳發(fā)展編需要統(tǒng)籌好編訂纂修的關系，根據(jù)國家“雙碳目標”以及“守住自然生態(tài)安全邊界”的綠色發(fā)展新要求，妥善處理國際國內相關法律制度的關系。

對于法典編纂而言，綠色低碳發(fā)展涉及經(jīng)濟社會生活的多個方面和生產(chǎn)、供應、運輸、消費等多個環(huán)節(jié)；從管理上，也涉及不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)、不同部門的復雜利益關系，如何將經(jīng)濟社會中廣泛涉及綠色低碳發(fā)展的相關內容提煉成為體系性規(guī)則，需要綜合考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略布局與現(xiàn)行管理體制。從全面推進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展轉型和將綠色發(fā)展理念貫穿于創(chuàng)新、協(xié)調、開放、共享發(fā)展全過程的要求著眼，以市場經(jīng)濟活動各環(huán)節(jié)、各領域綠色低碳發(fā)展為主線，構建促進“經(jīng)濟全流程”的綠色低碳轉型制度體系，是更為合適的選擇。為此，需要在認真梳理現(xiàn)行的《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》以及與綜合利用相關的法律法規(guī)基礎上，結合以高水平保護促進高質量發(fā)展的新要求，確立經(jīng)濟社會發(fā)展的“降碳”標準，提煉綠色低碳發(fā)展制度規(guī)則，建立動態(tài)、開放的制度體系。

應對氣候變化，是當前國際環(huán)境治理的重大議題，也是生態(tài)環(huán)境法典編纂必須回應的重大問題。我國現(xiàn)行立法中，除《大氣污染防治法》《森林法》《草原法》《濕地保護法》《青藏高原生態(tài)保護法》零星涉及溫室氣體控制、碳匯資源等內容外，并無應對氣候變化的專門立法，在建立碳交易市場方面也僅出臺了部門規(guī)章。因此，需要在生態(tài)環(huán)境法典編纂過程中，創(chuàng)制統(tǒng)籌國內規(guī)則與國際規(guī)則相互配合和支持的氣候治理制度體系。把習近平總書記發(fā)出的全球氣候治理倡議和中國政府在應對氣候變化談判中作出的重大承諾妥善轉化為法典規(guī)范，既堅定維護國家利益，也為引領國際氣候治理做出中國貢獻。著重創(chuàng)制碳排放權交易、新能源開發(fā)利用、受控消耗臭氧層物質管理、國際能源合作等基本制度，在突出氣候變化治理國際合作的差異性與針對性的同時，也為國際形勢變化預留充足的制度空間，促進形成具有中國特色的應對氣候變化制度體系。

三、法律機制選擇：監(jiān)管制度與裁判規(guī)則

建立運行順暢的法律機制是法典編纂的核心內容，生態(tài)環(huán)境法典編纂雖然以現(xiàn)行有效的行政監(jiān)管機制為基礎，但在我國當前生態(tài)環(huán)境司法實踐迅猛發(fā)展背景下，結合司法實踐構建良好的司法機制也是必然選擇。環(huán)境法興起的制度原因是傳統(tǒng)法律制度將自然作為滿足人類需要的客體，人為了追求經(jīng)濟利益最大化，無止盡地向自然索取并將自然當作天然垃圾場任意排放污染物。在所有權絕對、完全意思自治、自己責任的法律理念下，環(huán)境污染的受害人得不到法律的有效救濟，二戰(zhàn)后，西方國家爆發(fā)了反公害、反污染的綠色運動，要求國家承擔環(huán)境保護責任，保護受害人權益。在此背景下產(chǎn)生的環(huán)境法，建立了以公法規(guī)范為主的行政命令機制，以通過對所有權和意思自治的限制來保護環(huán)境。為此，環(huán)境法設立專門管理機構并賦予監(jiān)管權、確立監(jiān)管標準與手段措施，并以強制執(zhí)法方式予以嚴格落實。

我國環(huán)境保護立法之初師從西方，后自成一體，早期的制度主體以行政命令為核心，歷經(jīng)探索逐步完善，并形成了綜合運用行政責任、民事責任、刑事責任保護生態(tài)環(huán)境的責任制度體系，同時探索建立環(huán)境公益訴訟制度，環(huán)境司法開始起步。

黨的十八大以后，生態(tài)文明建設上升為國家總體戰(zhàn)略，環(huán)境法實施方式從行政機制向司法機制迅速發(fā)展。2014年《環(huán)境保護法》正式確立環(huán)境民事公益訴訟制度，為此，2014年6月，最高人民法院設立環(huán)境資源審判庭，辦理相關案件并監(jiān)督指導全國法院環(huán)境資源審判工作。截至2023年9月，全國共有環(huán)境資源專門審判機構、組織2813個。各級環(huán)境資源審判機構積極探索涉環(huán)境資源刑事、民事、行政審判職能“三合一”，促進刑事追訴與民事賠償、行政履職依法協(xié)同。2018年以來，制定、修訂環(huán)境資源司法解釋14件，發(fā)布規(guī)范性文件14件，發(fā)布專題指導性案例40件、典型案例24批278件。2018年1月至2023年9月，各級人民法院共審結各類環(huán)境資源一審案件147萬件。迄今，中國已經(jīng)建成了世界上獨一無二的各級審判組織全覆蓋、三大訴訟全整合、各種裁判方式有機銜接的生態(tài)環(huán)境專門審判體系。

2015年7月，全國人大常委會決定在部分地區(qū)開展檢察院提起公益訴訟試點工作。在試點過程中，檢察機關辦理的環(huán)境公益訴訟案件高達80%以上。公益訴訟檢察工作全面展開后，環(huán)境公益訴訟案件依然穩(wěn)居首位。2023年，最高人民檢察院在向全國人大常委會關于生態(tài)環(huán)境和資源保護檢察工作的報告中顯示：2018年１月至２０２３年6月，全國檢察機關共辦理各類環(huán)境資源案件82.3萬件。檢察機關在辦理刑事案件時注意發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益損害線索，依法提起刑事附帶民事公益訴訟，同步追究環(huán)境損害賠償責任。與此同時，檢察機關積極推動構建生態(tài)環(huán)境和資源保護大格局，會同生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等9部門制定21條意見；會同相關部、委建立健全行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制、生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定、檢察公益訴訟先鑒定后收費制度等。實踐證明，充分發(fā)揮中國特色司法體制優(yōu)勢，通過公益訴訟制度重構生態(tài)環(huán)境檢察職能，形成“以最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”的檢察工作合力，成效顯著。

2019年，公安部組建食品藥品犯罪偵查局，推進森林公安轉隸，整合警力資源，統(tǒng)一承擔打擊環(huán)境資源等犯罪職責，對環(huán)境資源犯罪實施“全環(huán)節(jié)、全要素、全鏈條”打擊。2018年1月至2023年6月，全國公安機關共立案偵辦破壞環(huán)境資源保護類犯罪案件26萬起。偵破污染環(huán)境犯罪案件1.5萬起，立案偵辦非法占用農用地刑事案件3.2萬起。同時打擊涉野生動植物犯罪，長江流域非法捕撈犯罪等。近年來公安機關在打擊環(huán)境資源犯罪方面取得了重大進展。

由此可見，在我國環(huán)境法的實施過程中，司法機制已經(jīng)發(fā)揮著不可替代的作用。但是，生態(tài)環(huán)境立法被歸于“行政立法”“經(jīng)濟立法”領域，2021年全國人大常委會決定啟動環(huán)境法典編纂研究工作時，依然將其定位于“行政立法領域的法典編纂工作”，表明生態(tài)環(huán)境司法機制的建立，尚未得到立法機關的高度重視，從而導致生態(tài)環(huán)境司法一直受到法律規(guī)則供給不足的困擾。客觀而言，目前的環(huán)境司法實踐中行之有效的“三審合一”“多檢融合”尚無法律依據(jù)，公益訴訟也僅有《民事訴訟法》《行政訴訟法》《環(huán)境保護法》的原則性規(guī)定，司法實踐中探索的一些責任承擔方式和案件辦理方式缺乏法律制度支撐。

可見，生態(tài)環(huán)境立法的“行政領域立法”定位下所建立的行政監(jiān)管制度為主的管控機制，不能滿足生態(tài)環(huán)境司法迅速發(fā)展的需求，是否需要在生態(tài)環(huán)境法典編纂過程中考慮建立相應司法機制以及如何建立司法機制、從哪些方面加強裁判規(guī)則供給，是生態(tài)環(huán)境法典編纂必須進行的又一個重大立法選擇。

在前期研究中，我們提出了生態(tài)環(huán)境法律責任獨立成編的構想，以期通過界定“生態(tài)環(huán)境法律責任”的概念建構法律責任制度及其救濟體系，提高生態(tài)環(huán)境法典的裁判規(guī)則供給能力。［２６］為此，還需要繼續(xù)深化研究，進一步破解司法實踐探索與現(xiàn)行法律規(guī)定滯后之間的張力，提出具有可操作性的法典編纂方案。

（一）進一步明確生態(tài)環(huán)境法律責任的特殊屬性，完善生態(tài)環(huán)境法律責任制度體系

目前，《環(huán)境保護法》及其相關單行法均規(guī)定了環(huán)境行政責任、環(huán)境民事責任、環(huán)境刑事責任。從現(xiàn)有立法看，行政責任的規(guī)定相對明確具體但存在相互矛盾和沖突情形，尤其是行政處罰的情節(jié)、數(shù)額差異較大。民事責任大多指向《民法典》相關規(guī)定，但《民法典》侵權責任編對環(huán)境私益損害規(guī)定較為明確，公益損害以及私益、公益交織問題規(guī)定缺失；對于物權、合同可能造成的生態(tài)環(huán)境損害僅有原則性規(guī)定。刑事責任因立法體制原因，僅做概括性規(guī)定，根本無法滿足懲戒生態(tài)環(huán)境犯罪、保護生態(tài)法益的需要。在生態(tài)環(huán)境法典編纂過程中，應對這些問題分別進行處理。

行政責任方面，應著力圍繞破解現(xiàn)行規(guī)定不一致、存在矛盾沖突及重復規(guī)定的問題，建構統(tǒng)一的責任體系。根據(jù)污染控制、自然生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展等不同類型的生態(tài)環(huán)境行政法律規(guī)范，在提煉一般規(guī)則的基礎上，分別作出有針對性的規(guī)定。尤其是根據(jù)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革，認真梳理現(xiàn)行相關立法中的行政責任及其執(zhí)法事項，對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法所特有的執(zhí)法方式（如許可證、三線一單、生態(tài)環(huán)評、在線監(jiān)督）、行政處罰（如按日計罰、查封扣押等）以及綠色審計、終身追責等行政處分方式，作出具體而明確的規(guī)定。對行政責任與刑事責任的有機銜接，作出明確規(guī)定。

民事責任方面，應在全面梳理《民法典》綠色條款以及最高人民法院已經(jīng)發(fā)布的相關司法解釋、指導性案例的基礎上，形成生態(tài)環(huán)境法典與《民法典》的銜接方案，針對民法典已規(guī)定的生態(tài)環(huán)境物權請求權、合同請求權、侵權請求權，分別作出回應。［2７］特別是針對“侵權責任編”規(guī)定的“環(huán)境污染和生態(tài)破壞侵權責任”，進行全面對接。對于《民法典》已明確規(guī)定的私益侵權責任，不再重復規(guī)定；但需著重解決私益與公益交織的個人侵權、共同侵權責任承擔以及懲罰性賠償適用問題，明確懲罰性賠償不適用于公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。明確規(guī)定碳排放權交易、排污權交易、用能權交易、用水權交易等特殊生態(tài)環(huán)境合同的效力、履行及法律責任承擔方式。

生態(tài)環(huán)境損害責任方面，重點應放在《民法典》1234、1235條有關生態(tài)環(huán)境損害責任的細化。應全面梳理最高人民法院關于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的司法解釋以及適用民法典相關司法解釋、指導性案例，明確生態(tài)環(huán)境損害責任的環(huán)境法特有的將生態(tài)環(huán)境視為主體加以保護的責任形態(tài)，其旨意在于重建生態(tài)系統(tǒng)的自組織性和可持續(xù)性，并不是民法“恢復原狀”意義上的物理性恢復，也不是填補“差額”意義上的價值賠償［２８］；其理念、適用方式都不同于傳統(tǒng)的民法侵權制度。因《民法典》1234、1235條實際上將環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進行了整合，需要在生態(tài)環(huán)境法典中重新進行詳細規(guī)定，澄清相關概念，明確責任具體承擔方式及其適用方法。

刑事責任方面，在全面梳理現(xiàn)行《刑法》及相關司法解釋和指導性案例基礎上，提煉生態(tài)環(huán)境刑事責任條款，明確生態(tài)環(huán)境刑事責任所保護的生態(tài)法益，構建專門生態(tài)環(huán)境刑事責任制度。理想的方案是，針對目前環(huán)境刑事案件小微化、輕刑化等不足，以附屬刑法方式在生態(tài)環(huán)境法典中完整地規(guī)定生態(tài)環(huán)境刑事犯罪的罪名、罪狀及其刑罰方式，突出生態(tài)環(huán)境刑事責任追究的生態(tài)恢復性、風險預防性特征，加大對法人犯罪、嚴重破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的追究力度。次選方案是，在生態(tài)環(huán)境法典中明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境犯罪的罪狀，罪名與刑罰依然由《刑法》加以規(guī)定。

（二）進一步明確生態(tài)環(huán)境訴訟程序，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度體系

經(jīng)過多年實踐探索，逐步形成的綠色司法體系與公益訴訟制度，充分彰顯了中國特色社會主義生態(tài)文明法治建設道路，是為世界所公認的成功經(jīng)驗。但目前的一些探索還停留在司法實踐層面，一些創(chuàng)新還缺乏明確的法律依據(jù)，一些個案還不足形成有普遍拘束力的裁判規(guī)則，迫切需要從實踐經(jīng)驗上升為穩(wěn)定的法律制度，促進形成成熟定型的司法體系。

自最高人民法院環(huán)境資源審判庭成立以來，圍繞《環(huán)境保護法》及相關法律的實施，大力推進生態(tài)環(huán)境司法專門化專業(yè)化建設，樹立綠色司法理念，極大提升了生態(tài)環(huán)境領域的司法保障水平。尤其是通過審判組織、審判機制、審判程序、審判隊伍、審判理論的專門化建設，逐步形成了生態(tài)環(huán)境案件類型、案件管轄、案件審理的民事、行政、刑事“三審合一”以及包括公益訴訟的“四審合一”機制，為此，最高人民法院及各級法院也制定出臺了不少司法政策和裁判規(guī)則。總體上看，在三大訴訟分離的體制下，現(xiàn)行的《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》不能為“三審合一”提供法律支撐。雖然在“三審合一”的司法實踐中，物理意義上的“合一”為解決生態(tài)環(huán)境案件一個行為涉及多種法律關系帶來的責任聚合問題創(chuàng)造了條件，但并未從根本上解決三大訴訟的訴訟目的不同、訴訟資格不同、證據(jù)性質不同、證明標準不同、裁判方式不同等帶來的生態(tài)環(huán)境案件當事人在不同性質訴訟中循環(huán)起訴、反復上訴或申訴等“案結事不了”的問題。為此，必須突破三大訴訟分立機制，為實現(xiàn)“三審合一”的化學反應建立專門訴訟規(guī)則，在認真總結現(xiàn)有司法經(jīng)驗基礎上，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境案件的法律關系多維性、調整方法綜合性、責任承擔多元性特征，在生態(tài)環(huán)境法典中建立符合“三審合一”需求的特殊程序規(guī)則，統(tǒng)一訴訟目的、統(tǒng)一訴訟資格、統(tǒng)一審理程序、統(tǒng)一證據(jù)規(guī)則和證明標準、統(tǒng)一裁判方式、統(tǒng)一法律適用規(guī)則，為實質性解決三訴分立所帶來的生態(tài)環(huán)境案件審理裁判問題提供法律依據(jù)。

針對目前《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》對生態(tài)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定相對原則也未形成體系化的制度安排的現(xiàn)狀，認真梳理最高人民法院、最高人民檢察院出臺的相關司法解釋和辦案規(guī)則，建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，完善公益訴訟制度體系。在生態(tài)環(huán)境法典中專章規(guī)定公益訴訟規(guī)則，明確生態(tài)環(huán)境公益訴訟的類型，除生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟、行政公益訴訟外，還應將立法和司法實踐中的刑事附帶民事公益訴訟、行政附帶民事公益訴訟、海洋生態(tài)環(huán)境國家索賠訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等統(tǒng)一納入生態(tài)環(huán)境公益訴訟的范疇；明確不同類型公益訴訟的原被告資格、起訴、案件管轄、審理、證據(jù)、舉證責任、裁判方式、執(zhí)行等程序規(guī)則。鑒于生態(tài)環(huán)境公益訴訟以當事人承擔生態(tài)環(huán)境修復責任為主要方式，生態(tài)環(huán)境修復有科學性強、周期長、專業(yè)投入大等特征，建立生態(tài)環(huán)境公益訴訟“審執(zhí)合一”“第三方參與生態(tài)修復”等特別執(zhí)行機制，確保生態(tài)環(huán)境公共利益通過審判得到實現(xiàn)。同時，在生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)則中，還應有私益訴訟與公益訴訟、公益訴訟與行政磋商等銜接機制，為形成生態(tài)環(huán)境公益保護“多元共治”提供法律依據(jù)。

（三）統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境法典編纂與檢察公益訴訟立法，建立健全“多檢融合”的生態(tài)環(huán)境檢察制度

檢察機關在生態(tài)環(huán)境保護領域發(fā)揮法律監(jiān)督職能，是體現(xiàn)中國司法體制特點的重要制度安排。在法律賦予檢察機關提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟資格的基礎上，刑事檢察、民事檢察、行政檢察也都在生態(tài)環(huán)境保護領域發(fā)揮著重要的作用。各級檢察機關努力探索生態(tài)環(huán)境檢察工作規(guī)律，創(chuàng)新了不少有助于形成生態(tài)環(huán)境檢察工作合力的好經(jīng)驗、好做法。目前，實踐中較為突出的問題是四大檢察發(fā)展不平衡、一體履職的工作機制尚未真正建立，公益訴訟檢察工作中絕大多數(shù)案件通過訴前程序解決而帶來的制度創(chuàng)新困惑等。當前，全國人大常委會已開始啟動檢察公益訴訟立法工作，在生態(tài)環(huán)境法典編纂過程中，應妥善處理好法典編纂與普通立法的關系，構建中國特色生態(tài)環(huán)境檢察體系。全面梳理生態(tài)環(huán)境檢察改革探索與工作實踐經(jīng)驗，合理整合相關檢察資源，構建生態(tài)環(huán)境刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益檢察“四檢融合”的專門化機制，設立專門辦案機構、創(chuàng)建符合生態(tài)環(huán)境檢察規(guī)律的專門工作機制、建立生態(tài)環(huán)境檢察的專業(yè)團隊、形成專門辦案程序。在生態(tài)環(huán)境法典中，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境檢察與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法及生態(tài)環(huán)境審判的關系，理順生態(tài)環(huán)境司法過程中的行政執(zhí)法權、檢察權、審判權之間的關系，建立銜接緊密、溝通順暢、聯(lián)動協(xié)同、運行高效的“綠色司法”體系。增強生態(tài)環(huán)境檢察專門程序性制度供給，保障生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法機制與“四檢融合”檢察機制、“三審合一”審判機制與“四檢融合”檢察機制之間及其相互之間的有機銜接，處理好行刑銜接、多訴競合、訴調結合等實際工作中出現(xiàn)的相關問題。設立生態(tài)環(huán)境法典與檢察公益訴訟法（公益訴訟法）的銜接性條款，以生態(tài)環(huán)境法典的開放性促進多元共治，為構建黨委領導、政府主導、企業(yè)主責、公眾參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系提供法律基礎。

總之，我們的法典編纂建議是立足現(xiàn)實且具有理論支撐的具體方案，希望能夠為立法決策者提供參考。期待在不久的將來，生態(tài)環(huán)境法典能夠與大家見面！

注釋：

（1）參見中國法學會環(huán)境資源法學研究會組織翻譯、法律出版社出版的《哥倫比亞可再生自然資源和環(huán)境保護法典》《瑞典環(huán)境法典》《法國環(huán)境法典》《哈薩克斯坦共和國生態(tài)法典》《柬埔寨環(huán)境與自然資源法典》等。

（2）如哥倫比亞可再生自然資源和環(huán)境保護法典將立法重心放在自然資源保護上，在對之前面向資源利用的法律進行修改的同時對自然資源之間的相互依存關系給予全面考慮。

（3）1978年憲法，雖然因為各種原因，不再使用；但從考察立法淵源角度看，依然具有一定的學術價值。

（４）這一概念提出后雖然一直存在爭議，但憲法一直采用并逐步成為“中國式”表達。參見鞏固：《“生態(tài)環(huán)境”憲法概念解析》，載《吉首大學學報》2019年第4期。

（５）如《水法》，1988年《水法》雖在目的條款中寫入“合理開發(fā)利用和保護水資源”，但該法第三章只規(guī)定“水工程保護”，沒有規(guī)定水資源保護。

（６）典型如《野生動物保護法》，該法并非保護所有動物，僅保護“三有”陸生野生動物。

參考文獻：

［1］中國政府網(wǎng).習近平在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調：全面推進美麗中國建設加快推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化［EB/OL］．https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202307/content_6892793.htm.

［2］中國人大網(wǎng).十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃［EB/OL］.（2023-09-08）［2023-10-20］.http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202309/t20230908_431613.html.

［3］趙樂際.在全國人大常委會立法工作會議上的講話［EB/OL］.（2023-09-12）［2023-10-20］.http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202309/t20230912_431668.

html.

［4］呂忠梅.環(huán)境法典編纂論綱［J］.中國法學，2023（2）：25-47.

［5］劉怡達.法律名稱的要素、功能與確定方法——基于全國人大及其常委會的立法實踐［J］.法律方法，2022，39（2）：143-162.

［6］習近平.習近平談治國理政（第三卷）［M］.北京：外文出版社，2020.

［7］習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告［Ｒ］.北京：人民出版社，2022.

［8］國務院環(huán)境保護機構改革歷程［J］.環(huán)境保護，2008（7）：35.

［9］堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——胡錦濤同志代表第十七屆中央委員會向大會作的報告摘登［N］.人民日報，2012-11-０8（3）.

［10］習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2017-10-28（1）.

［11］習近平.推進生態(tài)文明建設需要處理好幾個重大關系［J］.中國人大，2023（22）：6-8.

［12］國務院辦公廳轉發(fā)國務院機構改革辦公室對國家環(huán)境保護局、國家海洋局有關海洋環(huán)境保護職責分工意見的通知 ［Ｊ］ ．中華人民共和國國務院公報， １９９０（１７）：６６２－６６３．

［13］徐軼杰.科學發(fā)展輝煌十年：中國環(huán)保事業(yè)的轉變、進取和挑戰(zhàn)［EB/OL］.（2012-09-12）［2023-11-03］.http：//news.china.com.cn/txt/2012-09/12/content_26500841.htm.

［14］中國政府網(wǎng).國務院機構改革方案［EB/OL］.（2018-03-17）［2023-11-03］.https：//www.gov.cn/xinwen/2018-03/17/content_5275116.htm.

［15］中國機構編制網(wǎng).中共中央辦公廳國務院辦公廳關于調整生態(tài)環(huán)境部職責機構編制的通知［EB/OL］.（2023-10-12）［2023-11-13］.http：//www.scopsr.gov.cn/jgbzdt/gg/202310/t20231012_387544.

html.

［16］中國政府網(wǎng).中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》［EB/OL］.（2020-03-03）［2023-11-13］.https：//www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm.

［17］習近平.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話［N］.人民日報，2021-07-02（2）.

［18］中共中央宣傳部.習近平系列重要講話讀本［M］.北京：學習出版社，人民出版社，2014.

［19］汪勁.從環(huán)境基本法的立法特征論我國《環(huán)境保護法》的修改定位［J］.中外法學，2004（4）：472-484.

［20］吳邦國.全國人民代表大會常務委員會工作報告——2011年3月10日在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上［J］.中國人大，2011（6）：4-12.

［21］中國政府網(wǎng).中國特色社會主義法律體系［EB/OL］.（2011-10-27）［2023-11-23］.https：//www.gov.cn/zhengce/2011-10/27/content_2615783.htm？wecha_id=0.

［22］呂忠梅.《環(huán)境保護法》的前世今生［J］.政法論叢，2014（5）：51-61.

［23］呂忠梅.發(fā)現(xiàn)環(huán)境法典的邏輯主線：可持續(xù)發(fā)展［J］.法律科學（西北政法大學學報），2022，40（1）：73-86.

［24］呂忠梅.中國環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開［J］.東方法學，2021（6）：70-82.

［2５］中共中央文獻編輯委員會.習近平著作選讀（第一卷）［M］.北京：人民出版社，2023.

［2６］呂忠梅.環(huán)境法典視角下的生態(tài)環(huán)境法律責任［J］.環(huán)球法律評論，2022，44（6）：5-22.

［2７］呂忠梅.民法典綠色條款的類型化構造及與環(huán)境法典的銜接［J］.行政法學研究，2022（2）：3-17.

［２８］呂忠梅.“生態(tài)環(huán)境損害賠償”的法律辨析［J］.法學論壇，2017，32（3）：5-13.

（責任編輯 曹樹青）