資源下鄉與鄉村景觀建設：一種財政社會學分析

摘要：在鄉村振興過程中，景觀建設因能在短期內形成可視的鄉村面貌改造效果而受到地方政府的普遍重視，并獲得財政資源的分配傾斜。但這部分財政資源若應用不當可能會一定程度上損害了財政配置的公共性、民主性和科學性，且可能對鄉村治理產生消極影響。一方面項目制作為一種國家治理體制很難確保每項財政資源都能充分反映農民需求；另一方面農民缺乏有效的渠道表達自己的真實需求，即使有表達也難以進入財政資源的配置決策中。換言之，鄉村過度的景觀建設實際上反映了農民的真實需求和地方政府治理實踐的分異，是一種財政資源下鄉的意外后果。財政資源下鄉應當與鄉村社會的真實需求有效對接，真正將國家的財政能力轉化為鄉村治理能力和農民的國家政策認同，從而有效推進鄉村治理現代化。

關鍵詞：鄉村造景；資源下鄉；財政社會學；治理現代化

中圖分類號：Ｃ９１６．２" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2024）01-0109-008

作為國家治理現代化的重要支柱，財政體制的每次改革都對鄉村社會產生了重大影響。從分稅制改革開始，中央的財稅汲取能力不斷提升，在國家治理體制中，相對于地方政府來說，中央所扮演的角色越來越重要。［1］一方面，為了緩和分稅制改革后地方政府積極收取農業稅費以充實地方國庫所引發的干群緊張關系，中央從2000年起逐步取消了農業稅費，并通過轉移支付的方式補貼地方政府因此遭受的損失。［2］另一方面，為了解決分稅制改革后地方政府財力不足以及區域發展不平衡的問題，中央通過項目制的方式不斷加大轉移支付的力度。［3］

一、理論框架與案例呈現

以轉移支付的方式將財政資源導入地方治理的實踐過程和運行機制，引發了大量的學術討論。概而言之，這些討論大多從項目制切入，著重探討政府間的層級關系，即財政項目化及其治理效應。

在后稅費時代，基層政權治理體制和方式逐漸轉型［4］，國家越來越依靠自上而下“專項化”的財政資源輸入來開展治理工作。［5］作為國家治理和貫徹政策任務的一種新型體制［6］，項目制突破了以單位制為代表的科層體制的束縛，形成中央與地方政府分級治理機制，從而加大對民生工程和公共服務的有效投入。［7］這些自上而下的項目資源，有很大一部分最終進入到村莊，而在“項目進村”的過程中包含了高層政府的“發包機制”、地方政府的“打包機制”和村莊的“抓包機制”，呈現出高層的控制邏輯和底層的反控制邏輯之間的博弈。［8］

項目制作為一種新型的國家治理體制，除了試圖在不同區域實現財政資源分配的均衡化，強化財政資源使用的規范化，也希望能夠改造地方政府的財政支出結構，糾正地方財政支出偏向的問題，使其更多地投入到民生工程和社會服務之中。如果說前者是針對財政資源數量在政府各層級及村莊之間的配置，以及在不同區域之間的配置，那么后者則是強調財政資源在內容層面的配置機制。然而從實踐情況來看，地方財政支出偏向的問題依然存在。

通過對項目制的研究，可敏銳地觀察到，財政支出的專項化和規范化運作并沒有彌合財政目標與社會需求之間的裂縫，甚至還進一步擴大了這種裂縫。［8］從村莊治理的財政社會學層面分析，財政資源與財政行為只有轉化為更高品質的村莊治理能力，才能有效回應村莊社會的真實需求，從而維系財政的社會屬性和公共屬性。

財政社會學也因此可以從財政收入和財政支出這兩個層面展開研究，探討收入和支出的過程與社會結構及微觀個體的關系。傳統的財政社會學有一個明顯特點，那就是特別關注財政收入尤其是稅收，近年來的財政社會學所取得的研究進展也相對集中在國家收入及其影響上。［9］稅收幾乎是財政社會學最重要的研究領域。［10］實際上，從民眾對現代國家的需求來看，財政收入只是實現現代國家建設的必要條件和前提條件，真正決定現代國家建設的品質與內涵的標準是看這些財政收入用來做什么，在多大程度上回應了社會的現代化訴求。換言之，財政支出只有準確回應社會中絕大多數人的基本需求，才具有內在的合法性，從而維護社會的發展和穩定。［11］

本文從財政社會學強調支出這一視角出發，構建“公共性—民主性—科學性”的分析框架，探討財政支出與農民真實需求之間的匹配性問題，希望將財政問題重新“帶回社會”。

近年來，隨著美麗鄉村建設的推進，一些地方政府傾向于將財政資源投放到景觀建設上，在美化鄉村的同時，少數地方卻也呈現出一種“鄉村過度景觀化”的趨勢。根據景觀制造的空間差異，鄉村景觀建設可分為兩種類型。第一種是公共空間的景觀化，即將財政資源投放到鄉村公共空間的景觀制造之中，例如公園的建設、景區的打造等。第二種類型是私人空間的景觀化，即將公共財政資源投放到農民私人空間的景觀制造之中，例如對農房和農院的美化。

本文以廣東省Ｃ鎮為研究案例。C鎮界域面積108平方千米，是一個普通的欠發達山區小鎮，轄1個社區居委會和11個村委會，總人口1.5萬人，其中農業人口1.2萬人。2019年C鎮財政收入3133.63萬元，其中稅收收入只有66.38萬元，其余幾乎都是上級轉移支付。C鎮傳統產業以農業為主，由于上級領導的關注而得到重點開發，近年來則大力發展山區旅游業。2020年11月，我們在C鎮展開田野調研，以半結構訪談的方法對鄉村干部、普通農民進行了深度訪談，獲取了大量的一手資料。

在C鎮，公共空間景觀化的典型案例是對古驛道的活化改造。2018年，在上級領導的關心下，C鎮獲得1600多萬元的財政經費用于古驛道的活化改造。C鎮的古驛道主要分布在J村、B村、P村。由于J村緊鄰隔壁省份的紅色景點，并且有跨省公路通過，因此當地決定集中開發J村，并將其列入縣重點項目，要求在５個月內必須完成活化改造。時間緊，任務重，C鎮只能先擱置手頭上的其他工作，將古驛道活化改造作為中心工作全力推進。

省里撥付的1600萬元作為專項資金只能用于古驛道的建設，其他配套項目則需要縣里出資。古驛道項目獲批后，縣里將J村按照新農村示范村的規格來打造，當年投入500多萬元用于配套項目建設。據C鎮文教體服務中心主任統計，為集中打造古驛道項目，已至少有2000萬元的財政資金投放到J村。在縣鄉政府的強力推動下，該項目進展迅速，古驛道基本修好，J村沿路農房的外立面基本改造完畢，村中道路得以擴建。

在C鎮，私人空間的景觀化主要體現在農房風貌改造上。縣里要求2021年全域推進農村民居外立面改造，其中兩條高速公路沿線的８個鎮（含Ｃ鎮）要率先解決。按照縣里以獎代補的政策，農民需要根據縣里制定的統一的灰瓦白墻改造標準，自行施工，政府部門驗收通過后以總價的40%給予獎補。C鎮涉及的農房較多，因此工作推動的壓力很大。縣里要求，財政部門應統籌縣級財力、省級涉農資金等相關資源，統籌解決好2021年度和2022年度農房管控外立面改造資金，其中2021年要安排不少于5000萬元。

二、鄉村過度景觀化的困境審思

在鄉村振興的大背景下，下鄉財政資源用于農村景觀打造正日益成為地方政府的行為選擇，其基本邏輯在于將財政資源轉化為“美麗景觀”并進而轉化為“美麗經濟”，從而提高農民的收入水平。然而在一些地方，從實踐效果來看并不理想。

（一）鄉村景觀化的公共性困境

公共性是公共財政的基本屬性，是指財政資源應當以公共物品的形式無差別地配置給所有人。一是財政資源應當以公共物品的形式進行配置，其核心功能是集中力量辦大事，解決單家獨戶難以解決的公共品供給問題。而在鄉村過度景觀化建設中，財政資源直接用于解決私人空間的景觀呈現就違背了公共性原則。因為無論是農房的外立面改造還是農家庭院的美化，都屬于私人事務，特別是考慮到這些私人空間的景觀打造幾乎不可能轉化為美麗經濟的情況下。

二是財政資源應當無差別地配置給所有人。比如修一條路，大家都可以走，修一口堰塘，特定區域內的農戶都可以用；再如政府的大病救助制度，只有發生了大病的個體才能得到救助，但是因為每個人都有可能患大病，因此大病救助制度是財政資源潛在的無差別配置。而一旦財政資源以投助個別典型的形式進行配置，就很容易出現只有少數人受益的情況。以C鎮為例，農房外立面改造主要是針對高速路沿線的農戶，以及少數被重點打造的農村，這種分配方式會讓其他未享受到財政資源的農民感到不公平。

（二）鄉村景觀化的民主性困境

財政的民主性是指公共財政取之于民、用之于民。公共財政的核心目標之一是滿足人民群眾普遍的真實需求，即所謂的“偏好匹配”（Ｐreference Ｍatching）。［1２］即使政府將財政資源配置到公共領域，看起來符合財政的公共性，也有可能不符合群眾普遍的真實需求。因此可以認為，民主性是評判財政資源配置是否合法有效的核心依據。

一方面，財政的民主性應當回應人民群眾的真實需求。回應“人民群眾”指涉的是財政的公共性，回應“人民群眾的真實需求”指涉的則是財政的民主性。所謂真實需求，是指人民群眾切實需要得到解決的需求，而不是地方政府為農民“量身定制”的需求。

另一方面，財政的民主性應當賦予人民群眾表達其真實需求的制度空間。換言之，農民在項目運行過程中，應當充分參與到財政資源的配置中，只有通過充分的參與，農民的真實需求才有可能得以表達。但在C鎮，整個景觀建設的過程都缺少農民的需求表達，政府設定了景觀化的項目議程，其中農民只是被要求按照規定好的標準配合執行。

案例1：外立面改造，我改造了一間，瓦面一平米政府補貼60元，我自己叫工人的成本是65元，一平米我要倒貼5元；墻面政府補貼32元，工價40元，一平米要貼8元。我那個房子最后自己貼了4000多元。有些大的房子，農戶自己要貼2萬多。2018年的時候，主要是瓦片房的外立面改造，改造之后，瓦片的質量更好了，以后就不用經常修補，因此農民就比較積極。但是只要涉及樓房的，農戶一般都不愿意改造，因為貼瓦片一平米成本是160元，成本太高，農民都不愿意。但是現在鎮里要求都要搞，我們村涉及六七十戶，目前只有二三戶愿意搞，是因為他們的房屋有漏水的問題。鎮里領導經常來問，為什么還沒有推動這項工作，我們就說手頭工作很多，要搞人口普查之類的。后面再看看鎮里的意思，如果一定要搞，我們也只能給農民做工作，盡可能讓他們同意改造。（J村村書記，2020-11-25）

對于瓦片房和有漏水問題的樓房的改造，農民確實有需求，愿意接受政府的支持進行改造。只是這些問題原本都是私人問題，不應當由公共財政買單。而對于沒有漏水問題的樓房，農民根本沒有改造的需求。

（三）鄉村景觀化的科學性困境

在滿足公共性和民主性要求的基礎上，財政資源配置還需要經過充分的科學論證，特別是較大數額的財政經費投入，更應考慮其經濟社會效果。財政資源的科學性關鍵就是要符合經濟社會發展的規律。

2019年C鎮圍繞古驛道打造紅色旅游區，并以此為基礎開始申報國家3A級旅游景區。雖然該項目已經過市里的專家評審，但是實質性的施工還沒有開始，主要的問題是資金不足。目前旅游區只有一條古驛道，沒多少看點，C鎮希望有更多的資金投入以將其打造成綜合性的旅游景區。根據專家團隊的測算，旅游區綜合開發的預算是1000多萬元，但是C鎮連100萬元都拿不出來，只能寄希望于社會資本的介入。當時有個優惠政策，只要3A景區建設完成并通過驗收，省文化廳可以補貼300多萬元。即使如此，還是沒有一家企業愿意投資。

案例2：搞3A景區的時候，我們聯系了當地頗有名氣的兩個旅游公司來看，老板其實是同一個人。但是老板認為投入大、收益小，不愿意投資。國慶期間，景區每天的客流量只有四五百人100多個車，而且基本上都是本縣節假日回來的人，平時都沒有什么客人。雖然只有100多個車，但是因為道路狹窄且沒法做到人車分流，交通非常堵塞，我們鄉鎮干部都要加班去指揮交通。因為沒什么看點，幾乎沒有回頭客，大家來一次就走。當時公司測算一年只能收入幾十萬元，回報率極低。縣鄉領導還聯系過很多其他的旅游公司來看，都沒有談成。我們動員了一個鄉賢，成立了J村旅游公司，投入了幾萬元，還在他老家搞了農家樂，但是都沒有什么游客。其他鄉賢也來看過，都認為沒有利潤，不愿意投資。（C鎮文教體服務中心主任，2020-11-25）

大多數鄉村景點的打造，因為不符合經濟社會發展的規律，不僅無法帶動農民致富，甚至還可能會成為地方政府的負擔。

案例3：古驛道修好之后，主要的問題是后期維護，縣鄉村都沒有錢，我們希望省里來出錢，省里去年給了60萬元的維修經費，根本不夠用。維護工作包括驛站打掃衛生，廁所衛生，驛道雜草和垃圾，還有滑坡的處理，沿線的基礎設施修護。主要是人工維護的經費，目前我們聘請了2個人。我們覺得最好是由企業來經營，不能由政府養著。古驛道修復是容易的，難的是后期維護，沒有維護好，1600多萬元的財政投入就白白浪費了。（C鎮村鎮建設辦公室主任，2020-11-25）

（四）鄉村景觀化與鄉村治理困局

將財政資源轉化為鄉村景觀，即使地方政府希望通過將“美麗景觀”轉化為“美麗經濟”從而推動地方經濟發展，以此來賦予鄉村景觀化一定的公共屬性，然而由于一些鄉村的景點打造難以產生市場價值，無法轉化為“美麗經濟”，反而導致了公共財政的浪費。更為甚者，鄉村過度景觀化并不是大多數農民的真實需求，農民很難充分參與到財政資源的配置過程中。因此鄉村的過度景觀化不僅難以轉化為鄉村治理能力，反而損害了鄉村治理的合法性和有效性。

財政資源過度投入鄉村景觀建設的一個直接后果是形成“財政私人化”的社會預期，即農民會以為其個人事務可以得到財政的支持。事實上只有一部分符合政府篩選條件（比如臨近高速路，比如重點開發區域等）的農戶才能得到財政支持。這就產生了兩種治理后果，一是個人事務公共化，混淆了公私邊界和權利義務關系，強化了政府大包大攬的行為，導致財政負擔的非必要擴張；二是財政私人化的社會期待與實踐不相吻合，導致農民心態的不平衡，那些沒得到財政好處的農民很容易心生抱怨，進而影響后續公共事務的合作。“憑什么他們能夠得到補貼，我卻得不到，肯定是那些干部有問題。”“以后村里修路，別指望我那么配合。”調研的時候，經常有村民憤憤不平地跟我們抱怨。

由于農民無法充分參與到財政資源的配置中，導致多數農民的真實需求難以得到滿足。像C鎮這樣的偏遠山區，市場力量很難進來，無法給多數勞動力提供本地就業的機會，因此外出務工一直是當地人的就業選擇。留在村里的主要是一些老年人和小孩，他們最大的需求無非是更便利的土地耕種條件，有保障的教育、醫療和養老體系。至于景點開發和外立面改造，本不是他們的真實需求。Ｃ鎮政府在古驛道及其配套建設上投入了2000多萬元，卻不能保障村里的小孩有安全的校巴接送，而只能由村書記用面包車超載運輸。“每年我都要被交警警告幾次，但是我不送的話，這些山里的小孩怎么到鎮上讀書呢？”J村書記無奈地告訴我們（J村村書記，2020-11-25）。由于財政投放與農民需求不匹配，即使財政資源投放再多，也很難讓農民有獲得感，這些資源也難以轉化為農民對國家的認同感。

未經過科學規劃的過度景觀化不僅無法轉化為“美麗經濟”，而且給基層政府和干部帶來沉重的負擔。雖然工程建設的工作全部可以外包，但是景觀不可能憑空制造，所有的工程都要跟農民及其土地、房屋發生關聯，而這些關聯就意味著大量的動員工作。例如在古驛道建設的項目中，由于時間緊、任務重，C鎮有近半年的時間幾乎都在“忙活”這件事。遺憾的是，這個項目不僅沒能給農民帶來實在的好處，反而成為政府的一個負擔：投入那么多資源，后續不管理就完全浪費了，要管理又沒有錢。房屋的外立面改造，尤其是樓房，因為村民沒有改造意愿，鄉村干部還需要花大量時間頻繁給農民做工作，真正該做的群眾工作反而沒時間開展。

三、適配誤差：鄉村景觀化的生成邏輯

鄉村的過度景觀化有其內在的生成邏輯。國家希望涉農的財政投入能夠滿足農民對美好生活的需求，并要求各地積極探索實現路徑。但由于農民缺乏有效的需求表達機制，難以充分參與到下鄉資源的配置中。結果自上而下的財政資源分配與自下而上的社會需求無法形成有效對接，這是鄉村過度景觀化之所以出現的根本原因。

（一）國家：滿足農民對美好生活的需求

近年來，隨著經濟社會的發展，農民對美好生活的需求越來越高。大致梳理農民生活的變遷歷史，我們可以清晰地看到一條發展脈絡，即從新中國成立后對實現溫飽的追求，到改革開放后對經濟富裕的奮斗，再到近年來對美好生活的期許。這一變化既反映了國家綜合實力的大幅度提升，也對黨和國家提出了更高的要求。正是在這樣的歷史大背景之下，國家對農村工作的定位和要求越來越高，將滿足農民對美好生活的需求作為農村工作的核心追求。［1３］

分稅制改革之后，中央能夠分享到更大份額的財政資源，雖然這些資源大部分還會以轉移支付的方式回到地方，但是在這個過程中，中央的統籌和調控能力無疑得到了極大的提升。一方面，中央掌握了對鄉村發展的議題設定權，并且能夠通過財政轉移支付來確保這些議題得到地方的執行；另一方面，由于農村范圍廣，區域差別很大，中央既無法一一識別各地農民的真實需求，更無法根據需求直接將財政資源一一配置給農民。因此，國家為了實現自己設定的農村發展議題，滿足農民對美好生活的需求，只能通過地方政府，將農民的需求和國家的資源對接起來。

如此，若不依賴地方政府，國家很難通過自己來實現農民需求與國家資源的對接；另一方面，國家也很難確保地方政府嚴格依據農民的真實需求來配置國家資源。雖然嚴格的項目制管理能夠確保國家資源專款專用，規避地方政府挪用經費和貪污腐敗的風險，但是按照現有的項目管理制度，農民很難充分參與其中，因此無法保障國家資源精準投放到農民的真實需求上。

（二）農民：最需要的是基礎設施建設

農民對美好生活的追求是多層次的，在現階段的廣大農村，農民更需要的依然是基礎設施建設，而不是農村的過度景觀化。實際上，國家對于改善農村人居環境的定調上也是強調基礎設施建設。在2014年頒布的《國務院辦公廳關于改善農村人居環境的指導意見》中，中央將村莊分成了兩類，第一類是基本生活條件尚未完善的村莊“要以水電路氣房等基礎設施建設為重點”，第二類是基本生活條件比較完善的村莊“要以環境整治為重點，全面提升人居環境質量”。根據指導意見的上下文，“基本生活條件”實際上就是指農村基礎設施，尤其是農業基礎設施。從筆者近年來在全國各地的駐村調研來看，大多數村莊，尤其是中西部村莊和東部欠發達村莊的農業基礎設施普遍存在問題，總結起來就是“農業生產不夠便利”。

具體來說，第一是土地普遍細碎化而且分散在各處，不利于農業機械化，因此耕作起來相當不方便［1４］；第二是農田水利設施普遍老化，大水利和小水利系統經常對接不上，水利合作的成本相當大，使得農民要么沒水可用，要么有水用不上［1５］；第三是農業技術推廣體系基本處于癱瘓狀態，農民在病蟲害防治、肥料使用等方面很難得到既有效又環保的技術指導，最終只能大劑量地用肥用藥，造成嚴重的農業污染。［1６］當然，除了上述三個方面，其他方面的農業基礎設施建設也亟須完善，例如農機合作、機耕道建設等。

除了農業基礎設施之外，農民另外一項迫切的需求是社會基礎設施建設，至少包括相對完善的教育體系、醫療體系和養老體系。在教育方面，隨著家庭的少子化，村里的小學已經無法維持，多數關閉，適齡兒童只能到鄉鎮讀書。如何確保師資質量，以及保障學生上下學途中的安全，成為農村家長關心的重要問題。像C鎮這樣還無法給各村提供安全校巴的地方還有很多。在醫療方面，雖然這些年的醫改措施已經在很大程度上改善了農民的醫療條件，但是如何在鄉村建立便捷可靠的常見病治療體系和慢病管理體系，依然是農民非常關心的一個問題。在養老方面，農村的需求將越來越大。因為年輕人常年在外務工，老年人在村里經常得不到有效的照料，如何利用鄉土社會的資源搭建一個低成本高質量的鄉村互助養老體系，這是一個亟待解決的大問題。

組織基礎設施建設也是農民的一項重要需求。雖然村民自治實行了多年，但是隨著農村人口的外流以及基層治理工作的行政化，村民的組織化建設存在不足，村民參與公共治理的體制機制亟待完善。事實上，農民的真實需求之所以無法得到有效地表達，并且難以在財政資源的配置過程中得以反映，關鍵的原因就在于一些地方的農民賴以發聲的組織基礎較脆弱。缺少強有力的基層組織，農民的需求呈現碎片化，無法進行組織化的表達，更缺乏制度化的渠道進入財政資源配置的商談中。

（三）地方政府：追求資源配置的工作顯示度

近年來，國家向鄉村輸入的財政資源越來越多，同時也要求各地加強對鄉村振興的配套資源投放，其核心的目標就在于滿足農民對美好生活的需求。而農民對美好生活的需求主要還是建立在各項基礎設施相對完善的基礎之上。但在實踐中，一些地方傾向于將財政資源投入到鄉村景觀建設之中。之所以如此，是因為國家資源投放與農民真實需求之間的“真空”給地方政府留下了很大的財政支配空間，使其能夠按照“自我利益”最大化原則來整合使用財政資源。

對于地方政府來說，國家特別看重的任務就會成為工作的重點。近年來國家越來越強調鄉村的脫貧和振興，因此農村的發展就成為地方政府容易出顯示度的工作任務。對有的地方政府來說，地方政府工作需要獲得上級的“關注度”，比如經濟發展可以看GDP，脫貧攻堅可以看收入數據和脫貧人數。而像美麗鄉村建設這樣的重點工作，最直接的就是打造鄉村景觀，這種高“可視化”的工作往往被認為更容易引起上級部門的“關注”。

（四）資源配置的意外后果

按照中央的設想，國家財政資源下鄉應回應廣大農民的真實需求，從而滿足其對美好生活的追求。然而，從實踐結果來看，跟自上而下的財政資源相結合的并不是廣大農民的真實需求，而是地方政府的工作需求。而且財政資源與地方政府的工作需求結合得越緊密，地方政府就越有顯示度，就越有可能獲得上級領導的關注，進而獲得更多的財政支持。

農民缺乏需求表達的體制機制，很難對地方政府的財政配置行為進行有效的約束。雖然從中央到地方，都要求基層在鄉村發展過程中必須充分尊重農民的意愿，但是這些規定在落地中卻很難被衡量。第一，自上而下的用于鄉村振興的財政資源，特別是涉及美麗鄉村建設的財政支持有時會被地方政府投入到鄉村景觀打造中。因為項目資源是自上而下分配，如果政府不主動搭建農民需求表達的機制，農民較難實現根據自己的真實需求來參與財政項目的議程設定。第二，雖然村干部可以憑借各種社會網絡來向上爭取項目，但是村干部為了獲得項目經費也只能根據地方政府的需求偏好而不是廣大農民的真實需求來設計方案，因此就算是村莊主動爭取來的項目，往往也只能服務于有些地方政府景觀打造的總體思路。

國家雖然要求地方政府應當充分尊重廣大農民的意愿，將財政資源用于滿足農民對美好生活的追求，但是因目前缺乏對財政資源分配是否滿足農民真實需求的科學有效考核機制，導致鄉村景觀打造這種高“可視化”的項目易獲得財政資源支持。

需要指出的是，在有的地方，在公共空間投入上，鄉村的景區打造如果產生不了經濟社會效益，甚至成為地方政府的負擔，這樣的景觀生命力往往只有兩三年，然后財政資源將繼續尋找新的景區進行打造。而私人空間的景觀化本不應當由公共財政來介入支持，因為這樣做的后果不是簡單的“至少有一部分人受益”，而會讓農民對公共財政形成錯誤的認知，以為私人事務也可以通過政府的大包大攬來獲得解決。因此，鄉村過度景觀化不僅沒能滿足廣大農民的真實需求，也沒能轉化為鄉村治理能力和農民的國家政策認同，而只是轉化為地方政府的“工作亮點”。吊詭的是，在有的地方，財政資源越是投向鄉村景觀化，越容易形成美麗鄉村建設的亮點，也越有可能得到上級領導的關注和認可，從而獲得更多的財政資源用于新一輪的景觀制造，而農民真正需要的基礎設施建設反而投入不多。

四、從“制造景觀”走向“治理有效”

隨著鄉村振興工作的推進，越來越多的財政資源向下轉移到鄉村。這些財政資源被用于跟鄉村發展有關的一系列建設，其中就包括為提高鄉村美化程度而進行的各項景觀打造。調研發現，雖然政府投放了大量的資源用于鄉村景觀制造，但是農民似乎并不滿意，反而有很多抱怨。為了評估財政資源的使用情況，特別是財政資源用于鄉村景觀制造的效果，我們引入財政社會學的分析框架，從公共性、民主性和科學性三個維度進行反思，結果發現鄉村景觀化不僅造成了財政資源的浪費，而且對鄉村治理產生了消極的影響。

在鄉村振興的過程中，將大量的財政資源投放到鄉村景觀制造之中，這一現象并非這幾年才出現，只是近年來在少數地方有愈演愈烈的趨勢。這是由于這幾年國家格外重視以環境整治為重點的美麗鄉村建設，并將這項工作作為鄉村振興的重點之一進行全國動員。國家推動美麗鄉村建設，初衷不在于鼓勵各地進行景觀競賽，而是希望在充分尊重農民意愿的基礎上，發動農民參與到鄉村美化的工作中。然而，一方面，國家缺乏有效的考評機制來約束基層政府，項目制作為一種國家治理體制也很難確保財政資源能夠充分反映農民的需求；另一方面，農民組織化程度不高，缺乏有效的渠道來向上表達自己的真實需求，即使有所表達也很難進入到財政資源的配置過程中。結果，自上而下的財政資源與自下而上的社會需求無法實現有效的對接。鄉村景觀制造，卻因為能夠在短期內產生肉眼可見的工作成效，從而受到一些基層政府的青睞。

需要指出的是，問題主要不在于鄉村景觀化本身，而在于將公共財政以不符合公共性、民主性和科學性的方式轉化為鄉村景觀打造，進而形成財政資源的浪費。在以下三種情況中，鄉村景觀化是能夠被接受的。第一種情況是市場力量主導的鄉村景觀化，由于鄉村自身存在的資源稟賦，具有較高的旅游開發價值，能夠吸引市場的力量對鄉村進行景觀化建設，農民也能夠從中受益。第二種情況是農民自己主導的鄉村景觀化，即農民根據自身的需求偏好，自行組織起來進行鄉村美化，這類景觀化建設有可能是因為市場有需求，也有可能只是滿足農民自身對居住環境的美感追求。這兩種鄉村景觀化都沒有政府和公共財政的介入，只要景觀改造行為不違背法律政策，自然沒什么問題，無非反映了農民對美好生活的追求。第三種情況是財政資源投入到景觀建設之中并且符合公共性、民主性、科學性的要求，不造成財政資源的浪費。我們認為，無論是將財政資源轉化為鄉村景觀還是其他產品，都應當堅持這三個原則，實現自上而下的財政資源與自下而上的農民需求之間的有效對接。

首先，堅持財政資源分配的公共性原則，將財政資源轉化為對所有人或絕大多數人有益的公共產品。公共性原則的內核是資源分配的普遍性和無差別性，而要實現這一原則，最好的做法就是將財政資源轉化為不可分割的公共產品。例如鄉村道路、農田水利、基礎教育、基本醫療等，這些公共品將惠及所有人而不是僅僅讓少數人受益。在政府財政尚不充裕的情況下，要盡量避免將財政資源投放到原本應當由個人來承擔的私人事務中，尤其是僅針對少部分人的私人事務，例如房屋墻面和私人庭院的裝飾。

其次，堅持財政資源分配的民主性原則，將財政資源轉化為真正符合廣大農民合理需求的公共產品上。公共性強調的是財政資源的分配要針對所有人或絕大多數人，而民主性原則則進一步要求財政資源的分配應當符合所有人或絕大多數人真實而合理的普遍需求。農民對美好生活的需求是多層次的，也只能分階段實現。財政資源的分配只能在特定時空條件下進行，因此必然要求結合當地當時的情況來滿足廣大群眾的合理需求。從跨區域的調研情況來看，在當前大部分農村，廣大農民真實合理的需求依然是基礎設施建設，包括農田水利、農業機械化等農業基礎設施，更完善的基礎教育、基本醫療等社會基礎設施，以及能夠更好反饋農民需求的基層組織建設。

最后，堅持財政資源分配的科學性原則，使財政資源的分配符合經濟社會發展的基本規律。一般而言，符合所有人或絕大多數人需求的財政資源分配，本身就具有科學性，但是也不盡然。有些資源投放到鄉村的某些項目上，雖然多數人都不會反對，但是這些項目可能只具有短期效益。例如為幾乎全部空心的偏遠村莊投入昂貴的成本修建道路，雖然無論是村里的住戶還是已經搬離的住戶都不會反對，畢竟這是政府財政資金，但是從經濟社會發展的規律來看，如果能夠預判這個村子在不久的將來會成為無人居住的荒村，那么這些昂貴的財政投入就不具有科學性（當然，即使是這樣的村子，也應當保障基本的生產生活條件，只是是在必要的限度之內）。因此，在財政分配的工作中，要加強對鄉村經濟社會發展規律的科學研究，確保原本就不充裕的財政資源能夠最大限度地發揮經濟社會效益，減少財政資源的浪費。

從根本上講，財政資源下鄉應當與鄉村社會的真實需求實現有效的對接，只有這樣才能將國家的財政能力轉化為鄉村治理能力和農民的國家政策認同。廣大農民能夠根據自己的需求參與到下鄉財政資源的配置過程中，有利于激活鄉村治理的內在動力，提升村民自治能力。同時，因為財政資源下鄉能夠不斷滿足農民對基礎設施建設的真實需求，切實改善農民的生活質量，從而真正強化農民對國家政策的認同感。鄉村治理能力和農民國家政策認同，這是基層治理現代化的核心內容。從這個意義上講，建立在農民真實需求基礎之上的財政資源配置，是基層治理現代化的本質要求，這正是我們反思鄉村景觀化的基本出發點。

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（責任編輯 蔡華玲）