統合治理視野下創新和完善基層社會治理的路徑和機制

摘要：基層治理現代化命題為創新和完善基層社會治理提供范式指引。通過提高基層場域的治理韌性，統合治理克服科層治理和條塊分割的內在局限，從而增強基層治理體系的行動力。與協同治理、整體性治理相比，統合治理以“全過程統合”的邏輯積極回應基層社會既要和諧安定又要充滿活力的行動目標。它突出和釋放黨建勢能優勢，注重向下負責和敏捷回應，強調屬地管理和屬性治理、為民服務和筑牢基礎的互動，致力于探索基層善治和共同締造的有效實現路徑。通過黨領共治、條抓塊統、融合賦能和激勵約束的運行機制創新和完善基層社會治理，從而在執政黨整合社會、社會積極回應的統合鏈條中推動基層社會治理邁向現代化。

關鍵詞：統合治理；基層社會治理；全過程統合；積極治理

中圖分類號：Ｄ６３０" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2024）01-0101-008

新時代以來，基于制度優勢轉化為治理效能的需要，基層社會持續探索符合現代化需求的多維治理要素整合模式，學界將其概括為統合治理。統合治理以黨組織政治統合為核心，在突破科層部門區隔、吸納治理資源、構建治理信任、推動治理行動落地等方面具有獨特優勢。［1-2］實踐發展中，統合治理效能與統合謀劃未能同步增長，“九龍治水”“踢皮球”困境依然存在。［3］如何克服科層治理和條塊分割的內在局限？在此基礎上如何提升基層社會治理創新效能？本文將試圖對此展開探討，分析統合治理視野下創新和完善基層社會治理的有效路徑和內在機制。

一、既有研究進展及其限度

其一，從“國家-社會”關系梳理基層治理的發展邏輯。從歷史維度看，新中國成立以來的國家與社會關系歷經“國家統合社會”“國家社會互嵌”“國家社會共強”三個發展階段。［4］改革開放初期，學界以“小政府，大社會”回應改革創新的發展趨向。［5］新時代強調推動“國家-社會”關系轉向“強國家-強社會”的均衡狀態。［6］從結構維度看，在反思“國家-社會”二元對立分析框架的基礎上，有學者提出適應于中國基層治理場景的二元合一分析框架［7］，以及把政黨引入基層治理并構建“國家-政黨-社會”的分析框架［8］。此外，有學者提煉“團結性吸納”概念解釋處于控制地位的政府如何依托自身的治理能力吸納第三部門，從而回應弱勢群體的利益訴求。［9］

其二，從“結構-功能”取向剖析基層治理創新行為。作為國家大廈底座的基層，處于國家政權組織系統的上下結構之中；作為國家大廈支撐的基層，是國家與社會的結合部位。［10］通過調整組織結構、優化制度設計、改善治理行動者結構關系等可促成治理行動的有效實施。［3］從中觀層面看，要構建行政與自治“一體雙軌運行”的治理結構，發揮行政與自治“雙軌一體協同”的治理功能，進而提高基層治理效能。［11］健全集中統一與治理舉措相對靈活，體制穩定與機制靈活，管理幅度和管理層級相適配、互嵌套的治理結構，完善政策轉化與問題導向、屬事治理與屬地管理相互促進的能力體系。［12］

其三，從“理論-經驗”維度探討統合治理及其應用。統合治理是網絡治理在中國的實現形態，蘊含簡約治理的邏輯，強調構建多元組織關系以及組織之間的協作。［13］統合治理的功能原理可以概括為“基于整合的協同”，即基于執政黨對其他主體的引領關系，構建起以黨的組織體系為樞紐的多方協同網絡。［14］它憑借黨的領導權威，構建一個有統有分、統分結合的高效治理模式，較好地化解科層治理難題。學界延伸出“條塊統合”“治權統合”等概念以解釋治理的統合化傾向。［15］與此同時，彰顯統合治理色彩的基層創新實踐層出不窮。黨建引領下的居民自治模式可稱為“統合型聯動”，蘊含基層黨組織對社會力量的統合功能。［16］

既有研究擁有重要價值，但還有拓展空間。其一，既有研究較多從政黨嵌入“國家-社會”的分析框架或基于“國家-社會”關系理論引領基層治理創新而展開，相對缺乏將基層治理行為置于三維統合視野中予以分析。其二，既有研究大都基于宏觀和中觀角度考察基層治理有效的結構邏輯和功能機制，但是圍繞治理情境分析治理結構與治理功能何以適配以及運行的研究偏少。其三，既有研究主要拓展和延伸實踐場域的統合模式，而基于“統合中心-多維擴散”邏輯探討統合治理與基層治理創新的適配性有所不足。基于上述分析和判斷，本文結合基層治理創新實踐，運用統合治理視野，主要分析如何破除科層治理和條塊分割限度以提升基層社會治理創新的實效性，試圖為基層善治和共同締造提供智力支持。

二、統合治理：

創新和完善基層社會治理的一種新解釋

（一）統合治理與基層治理創新

實現基層善治已經成為基層治理創新的驅動引擎。它推動整體性治理、協同治理等理論的生成與勃興，其目的是促進科層制的跨層級、跨部門和跨地區整合，構建政府、社會和市場之間良性互動及功能協同關系，從而應對邊界模糊不清、內容復雜交織的治理情境。［16］作為一種跨部門的組織網絡，治理共同體也是一種有限政府聯合社會各方力量承擔復合性責任的組織形式，旨在建構公共議題和履行公共責任。［17］它蘊含一個治理統籌中心，即黨建勢能對多元主體合作行為及治理結構的引導和規劃。［18］如何在治理中心與多元維度之間構建良性的互動關系關乎“治理有效”的目標實現。基于此，統合治理應運而生，以回應基層治理創新活力不足且秩序乏力的現狀。立足基層治理情境，學界聚焦場域主體單邊或多邊互動關系，生成“政黨統合”［19］“政治統合制”［20］等分析框架。主要循著兩條研究進路：一是沿循西方統合主義的研究脈絡，著力分析政府如何融合或統合治理結構和組織，以模糊層級、條塊之間的治理邊界，進而生成基層一體化運作模式的行為邏輯。二是注重執政黨統領社會的積極作用，揭示作為統合中心的執政黨如何通過組織嵌入、政治吸納等方式引領其他主體參與共治。基于上述分析，本文將統合治理定義拓展為黨建勢能圍繞積極治理目標，通過條塊統合、層級統合和復合統合，以多種策略性手段賦能、激勵和吸納多維主體積極參與的全過程統合格局。

（二）統合治理驅動基層社會治理的分析框架構建

1.統合治理彰顯“黨建勢能-積極治理”的耦合

與創新基層治理多維度、多層次內涵相匹配的統合治理體現出黨建勢能引領和積極治理支撐的統合邏輯。黨建勢能有效激發蘊含在制度安排和公共服務中的顯著優勢和各種能量，其核心要義在于充分發揮政治引領和結構賦能作用。積極治理彰顯主動性和預防性，用以闡釋基層場域主動求發展、積極性回應的行為邏輯。一方面，黨建勢能是統合治理的前提。基于異質性社會和差序關系結構，治理主體、資源和結構的聯結程度及協同行動受到約束，黨建勢能調適體制約束和主體關系，從而推動條塊、層級和多維要素的統合協同。另一方面，積極治理是統合治理的內在機理。它主要蘊含“積極作為”和“主動參與”，前者是針對基層政府的角色定位，后者是面向民眾的回應性參與。基于二者的雙輪驅動，基層治理網絡中的條塊關系和層級關系被“黨領共治”中心良性統合，它修正和塑造治理結構，直接影響治理行動與治理主體活力和內生動力激活。

2.條塊統合、層級統合和復合統合的協同驅動

統合治理是促進行動協同和效能提升的重要手段。治理形態上，它表現為條塊結構和層級結構的統合，且強調以全要素聚合為表征的復合統合。其一，條塊統合。規避基層治理的科層化、合規化和剛性化傾向，要構建克服成本高、臨時性、選擇性的屬地協同難題的條塊統合形態。［21］條塊統合釋放黨建勢能作用，推動分布在條線與塊線上的垂直性管理部門和基層自組織有效聯結和協同，修正黨政主導體制為黨領共治體制，進而健全縱橫一體化的治理網絡。其二，層級統合。條塊結構的中國科層組織網絡，能專業、準確且規范地處理常規性事務，但科層制的負效益可能導致處于行政末梢的基層政府陷入責能困境。［22］層級統合依托聯席會議或議事協調機構消解執行真空和制度真空，將基層政府的屬性化導向和功能性定位融入層級系統，推動縣、鎮、村三級關系由指導型轉向聯動型。同時，遵循基層治理的“人民性”，注重以層級良性互動提升為民服務能力。其三，復合統合。它突破要素利用空間和邊界，集成分散于條塊結構和層級結構中的制度、服務、權力、技術等多維治理要素，以功能疊加、優勢互補的要素利用格局消解治理結構、治理行為的復雜性，進而助力基層社會積極治理和整體善治。由此，縱橫聯動、要素協同的全過程統合格局得以建構。

統合治理模式高效運行需引入“賦能與行動協同”“激勵與約束并行”的功能中介。“賦能與行動協同”是黨建勢能嵌入基層場域的橋梁，是統合治理各流程、各環節有效聚合和聯動的集成節點。它基于縱向賦能為服務供給網絡構建和多維要素聚合奠定基礎，其在一定程度上增強基層治理體系的行動能力。“激勵與約束并行”是把握治理行為不偏離預設軌道的制度工具。激勵機制可以指導和調控多元主體行為，疏通從“僵硬治理”到“有效統合”的治理鏈條；約束機制有利于控制統合治理成本。

3.以統合治理創新和完善基層社會治理

作為內涵豐富的治理體制機制，統合治理有利于深化基層治理創新實踐。從治理基礎看，統合治理依托黨建勢能充分“進場”，統一領導并再組織化“不在場”的治理主體、組織或層級，構建基層場域良性互動以及功能和結構協同的治理網絡。從治理結構看，統合治理憑借治理嵌入和結構重組消解層級沖突和行政化治理矛盾，構建上下貫通、組織聯動的治理體系。它基于資源共享和要素配置構建更具敏捷性、回應性的閉環式基層治理網絡。從治理方式看，層級統合有效打破科層體制的運行約束，建構導向性、效能性充沛的屬地管理運作方式。同時，條塊統合和復合統合向基層場域注入治理韌性和彈性，推動生成基于發展屬性的聯合治理行動。從治理理念看，統合治理注重站穩為民服務的根本立場。它動員和吸納個體化、分散化民眾積極參與全過程統合。基于此，統合治理構建“橫向到邊、縱向到底、系統聯動”的治理體系，進而筑牢基層治理基礎。

（三）案例選擇與研究方法

本文以陜西省S縣（1）的基層治理創新實踐為主要研究對象。作為發展要素匱乏、資源稟賦不優的欠發達地區的創新探索，S縣書記民情“三本賬”制度、“鎮村工作一體化”“三共六制”等做法顯著提升基層善治效能，并得到《人民日報》《中國組織人事報》等主流媒體宣傳報道，具有較好的典型性、代表性。實踐案例蘊含條塊統合、層級統合與復合統合的全過程統合樣態，有助于拓展研究框架的豐富度和有效性。本文主要采用實地調研和半結構訪談法。2023年7月下旬，筆者深入S縣開展調研。調研主要圍繞城市基層黨建引領基層治理、黨建引領組織振興、基層干部作風能力提升等議題，與S縣委組織部、縣委政法委等公共部門以及部分鄉鎮的領導班子、村“兩委”負責人和普通民眾50余人開展座談或訪談，并收集政府公告、政策文本等資料。

三、創新和完善基層社會治理的實踐樣態呈現

（一）基本動因：基層善治目標的驅動

伴隨國家權力對基層社會直接、主動且密集性的介入，基層社會逐步從簡約型治理向過密化治理轉變［23］，基層陷入民眾自主性服務意識缺失以及組織回應性責任不斷強化的窠臼，“成本遞增、效益遞減”治理趨勢顯現。作為秦巴山區的限制開發區域，S縣在接受國家政策資源注入的同時承擔著“過密化”的治理任務。這主要體現為監督過密、考核過密、事務過密以及規則過密。在此結構下，治理事務冗雜和治理成本遞增、有權無責和有責無權現象并存、基層治理功能偏弱和效能不高等問題凸顯，治理場域正逐步探索彌合治理過密化和負擔過重的有效實現方案。基于基層善治目標，S縣聚焦過程導向、問題導向，優化基層治理創新行為，充分延伸基層治理觸角，構建“橫向到邊、縱向到底、系統聯動”閉環式治理體系。與此同時，依托“三共六制”“鎮村工作一體化”等機制，S縣推動權責清單動態調整，充分賦權賦能基層社會，更好地凝聚治理合力，致力達到“有權必有責、權責必統一”。

（二）基層治理創新實踐的統合表征分析

1.以黨領共治構建多維互動治理平臺

城鎮化進程中，治理主體趨于多元，涉及多類的組織化主體和自主性個體。他們互聯互動且互促互融，生成黨領共治型治理模式，共同致力于筑牢基層基礎。一方面，以賦能、賦責推動基層黨組織深度嵌入基層社會。其一，以聚力提能筑牢基層治理基礎。基于強化黨建勢能的需要，S縣實施“培根鑄魂”（2）“強基提能”（3）“正風提效”（4）三項工程，通過拓寬個體能力邊界推動組織發展效能提升，具有“牽一發而動全身”效果。其二，以激勵賦責提高自主性動能。為破解“干多干少一個樣”和“佛系躺平”問題，實踐探索“量曬勵汰究”（5）工作機制，以考核透明化、公開化激勵基層干部創新性發展和主動性行動。另一方面，致力于統合動力充沛的多元主體參與基層發展。積極吸納素質較高、熱心為群眾辦事的黨員、人大代表、中心戶長等主體加入網格員隊伍，強化基層社會自我治理。延伸群眾力量于矛盾化解、政策宣傳、防范電信詐騙等多維領域，彰顯基層內生性治理能力。

2.以條抓塊統構建盡責式的治理網格

條和塊之間的統合程度直接影響公共服務供給的深度和廣度。當前，條塊分割的治理困境生成基層社會碎片化治理和過密化治理的復雜狀態。基于此，S縣通過盡責式治理［24］，從結構優化、聯動共治、要素相融等維度促進基層條抓塊統和系統聯動。實施駐區單位黨組織和在職黨員到社區“雙報到”制度，助力平臺共建、事務共治和成果共享，構建“縱向聯抓、橫向聯建、系統聯動”治理網格。其一，縱向聯抓。嵌套組織、服務與治理于網格，構建縣、鎮、村（社區）三級網格體系、組織鏈條和聯席制度，推動條條貫通發力和末梢提質增效。其二，橫向聯建。S縣把城市社區黨組織建設作為聯結轄區內各類組織和各項工作的重心，推動單位行業系統所屬的95個黨組織及2178名在職黨員下沉到社區，變“各自為戰”為“系統共治”，提升服務效能。其三，系統聯動。通過發揮鎮、社區兩級黨組織引領作用，聚合社區內機關、學校、醫院、國企、“兩新”組織等領域黨建工作力量，推動各類服務資源的集成和高效共享。

3.以層級互動完善敏捷回應治理機制

回應性、聯動性是衡量基層善治的重要指標，S縣憑借體制創新能動性削弱政府回應的組織壓力和層級壓力。一方面，彈性化嵌入。S縣探索實施“鎮村工作一體化”組織機制，以組織彈性和制度嵌入調適“鄉政村治”格局，推動治理資源、力量和平臺的下沉，促進基層社會的再組織化。另一方面，程序化回應。依托書記民情“三本賬”制度，S縣形成以民意和問題為導向的縣、鎮、村三級聯動體系，打造“群眾說事、書記接事、組織辦事、安寧無事”的縣域治理格局。“321”基層治理平臺是程序化回應的主要依托，明晰層級之間屬地管理責任，并依據訴求屬性進行精準系統的分類分流，提升基層治理的敏捷回應性。此外，構建和暢通民眾與政府良性互動的表達平臺。開通24小時民情“110”熱線，開辦“S縣民聲”微信公眾號，整合人大代表意見建議、政協委員提案、網信部門掌握的網絡輿情信息、民調中心民意調查等，推動“替民做主”轉向“民意主導”，“被動應付”邁向“主動作為”，“粗放管理”轉為“精細治理”。

4.以要素聚合優化基層治理改革路徑

充分拓展黨政體制和科層體制的靈活性和適應性，有利于促進治理要素和發展要素的高效集成。一方面，基于主體聚合與制度協同構建高效能治理格局。依托“智慧S縣”“321”基層治理平臺等，集成民政、衛健、住建、鄉村振興等部門于一體，以動態更新、實時監測、數據共享等功能提高基層治理時效性和科學性。與此同時，S縣借力層級互動塑造的縣、鎮、村三級聯動體系，通過定時召開黨建聯席會議和共駐共建聯席會議，推動形成多制度協同的良性局面，助力基層整體性治理。2023年1—2月召開6次聯席會，解決治理難題78項。另一方面，健全縱橫協同發展網絡，延伸基層社會發展鏈條。推動黨建勢能與富硒食品、生態旅游、蠶桑產業、新興產業、裝備制造和中藥材產業“六大產業鏈”深度融合。助推140個聯建村黨組織與21個龍頭企業、8個產業聯合體、159個農民專業合作社、520個家庭農場和150個農村集體經濟組織集成發展并利益共享。新型集體經濟年收益10萬元以上的村莊有46個。

（三）主要成效：基層社會邁向秩序與活力兼備

相較于科層體制下的行政兜底和過密回應，實踐案例探索以黨建勢能為統領，構建自上而下條塊賦能和層級互動、自下而上自主回應與積極參與、橫向維度主體協同和系統聯動的全過程、閉環式統合格局。創新和完善基層社會治理的S縣探索取得良好成效。其一，深化基層統合治理模式。實踐案例在一定程度上將條塊結構和層級關系納入基層統合視域，“三共六制”“鎮村工作一體化”推動條抓塊統、力量下沉和資源聚合，彌合層級僵化和條塊分割縫隙，延伸統合形式于全過程統合。其二，形塑自愿參與的積極治理格局。通過制度設計轉變行政主導賦能、民眾被動承接的互動模式，充分激發社會參與活力，將過密化治理轉變為主動回應的積極治理。其三，基層社會邁向既有秩序又有活力。基于制度設計和實踐發展雙輪驅動，S縣締造理性、和諧、穩定的社會秩序，釋放出基層場域不同屬性和不同維度的發展潛能：2018—2022年，S縣連續被評為全國信訪“三無縣”；2020年榮獲“社會治理創新典范縣”稱號；2022年平安建設滿意度達99.9%，位居全省前列；榮獲全國信訪工作先進集體、省級平安縣、“平安銅鼎”、全國信訪工作示范縣等稱號。

四、基于統合治理視野創新和完善基層社會

治理的路徑和機制分析

體制、結構和社會穩定與有效統合，既關乎國家對基層社會的組織化動員程度，又關系到基層治理場域多樣化需求和多層次要素的制度化統合程度。創新和完善基層社會治理的實現路徑和機制既相互配合，又相互促進，為基層治理現代化進程中的善治能力提升提供重要遵循和治理導向。

（一）創新和完善基層社會治理的實現路徑

1.以黨建統領促進協同聯動

當代中國基層的統合治理離不開黨組織的統領作用。黨建統領既擁有黨領基層協同聯動的一般特征，又蘊含豐富的底色。其一，注重集成式整合。基層黨組織依托治理關系網絡，憑借嵌入、下沉和吸納方式系統整合治理場域的服務資源、發展力量及技術等要素。它既涵蓋物質資源整合，又體現思想升華。基層黨組織以先鋒模范作用融入治理場域，并借助主體之間互動通道進行情感治理和價值嵌入。其二，突出系統性聯動。實踐案例在一定程度上打破科層約束和部門壁壘的限度。通過黨組織和黨員“雙報到”、社會治理“三共六制”等機制，促成基層黨組織的縱向賦能和橫向聯結，推動基層黨組織“在場”以及多元治理主體“進場”。其三，重視組織化重構。黨建統領作用下治理結構、資源及主體分離趨勢被打破，推動多維治理要素的內部重組和外部聯動，化解碎片化治理矛盾并促進共同締造。

2.向下負責與敏捷回應相統一

新時代以來，基層治理向度由向上負責為主拓展為向下負責為主，塑造上下貫通、組織聯動的治理體系。同時，引導基層政府更加重視民眾的意愿和需求，不斷提升基層治理體系的敏捷性和回應性。［25］向下負責和敏捷回應體現以民為本、服務優先和賦權基層。黨的二十大報告提出，“緊緊抓住人民最關心最直接最現實的利益問題”。［26］其核心內容要拓展民眾參與、利益表達渠道，保障民眾在治理體系中的主體地位和參與空間。“敏捷”是技術化、智慧化治理的縮影。通過充分利用技術工具滿足不同治理主體的多樣化需求。向下負責和敏捷回應推進組織化表達渠道和精準化服務建設進程。治理實踐以下沉式服務和精細化治理賦能基層社會，一定程度上加速治理結構和治理主體的統合進程。均衡把握負責和回應的關系和程度，避免過度回應、權責失衡而加深基層治理過密化程度。

3.注重屬地管理與屬性治理的互動

統合治理依托黨政體制的組織架構來整合協調“條條”和“塊塊”，蘊含屬地管理與屬性治理的雙向互動。作為國家治理一項重要制度安排的屬地管理，實際上是縱向層級之間的權力、責任分配機制之一。［27］為彌補屬地管理行政區劃邊界過于清晰的限度，屬性治理應運而生并倡導按照事務屬性和規律配置公共事務。［28］從權力關系看，條塊統合過程的多級政府呈現職責同構樣態，壓力型體制下的公共治理事務按照屬地管理導向逐級傳導至鄉鎮甚至村（社區）層面，制約治理結構、組織和行動的集成性統合。屬性治理通過整合區域化資源和治理要素，推動構建整體治理與融合治理協同發展的公共空間。書記民情“三本賬”和“鎮村工作一體化”是基層落實屬地管理的重要制度工具，而基于民眾需求和發展條件的屬性治理可以修正屬地管理的執行偏差。它們互嵌互動有利于統合治理有效。

4.強化為民服務與筑牢基礎的結合

統合治理構建架構清晰、運轉高效的基層社會治理體系，這意味著基層政府被賦予更多的資源、力量和權力，與之并行的還有為民服務與筑牢基礎理念的深化。其一，踐行群眾路線。無論是條塊結構、層級結構的統合，還是以全要素聚合為表征的復合統合，均需精準把握群眾需求。基層治理行動要面向和服務群眾需求，踐行群眾路線為全過程統合與治理效能提升創造條件。其二，明晰權責邊界。全過程統合是基于治理體系的閉環式統合形態，注重積極調適條塊結構、層級結構和資源要素，并不意味縱向條線的全面把控和管理，而是更多凸顯治理流程的可重塑性和敏捷性，有效破解治理僵化難題。其三，把握主體定位。通過錨定統合引領主體的定位，借助制度、技術及情感等治理工具，基層黨組織調動多元主體參與治理的積極性，推動民眾更好地轉向主動參與治理。

（二）創新和完善基層社會治理的主要機制

1.行動維度：黨領共治機制

統合蘊含著統與合，體現基層黨組織統領和多元主體協同的邏輯關系。黨領共治機制是基層治理閉環網絡的中心軸線，其他統合行動均以此為中心向多維度發散。其一，動員與回應的軸心原理。基層黨組織憑借自身政治引領力、組織動員力和社會號召力，基于力量下沉、宣傳動員、民意回應等方式，構建情感與信任聯結、動員與回應匹配的團結型治理格局。通過喚醒民眾主體性意識，將治理行動由“他們”“你”“我”“他”積極轉變為“我們”或“大家”的共同締造。其二，協同與互動的軸心構成。基于黨建勢能的深度嵌入，基層社會生成橫向協同聯動、縱向互動共生的統合樣態，助力基層社會的互聯互通互動。其三，統合與共享的軸心指向。黨建勢能通過協調不同主體利益訴求，促進多元治理主體和多維治理要素共同行動。它既助力全過程統合，又促進治理成果的全民共享。

2.結構維度：條抓塊統機制

條塊結構的科學統合是創新和完善基層社會治理的重要環節。條抓塊統的核心在于突出條塊部門協同治理的重要性，是一種為促進政府權責合理配置和動態調整而形成的整體性政府組織運作模式。［29］其一，以頂層設計暢通統合渠道。基層治理場域的權力統合中心要構建高層級的協同機制，拓展治理邊界的吸納性和開放性，進而破除條塊體制下的部門本位主義傾向。其二，以縱橫貫通聚合條塊力量。治理層級互動和貫通不足是制約統合治理效果的重要因素。實踐案例構建貫通縣、鄉鎮、村（社區）的三級治理網絡，推動橫向多元主體的互聯互通，強化“條條”系統聯動和“塊塊”協同共生的耦合治理。其三，以多維要素互動夯實統合基礎。條塊統合是科層制組織共享發展要素和治理成果的過程和行為。推動服務、資源、平臺等多維要素下沉基層，形成共同締造的良性態勢。

3.過程維度：融合賦能機制

創新和完善基層社會治理是治理體系多層級賦能、多要素融合的行為和過程。多層級賦能主要體現為：其一，依托縱向層級結構，實踐案例的“鎮村工作一體化”組織機制以聯動、嵌入方式重塑基層治理組織體系，賦予基層組織發展動能，提升基層善治能力。其二，黨建勢能以公共性、情感性方式注入基層治理實踐，有效集成整合國家、社會與基層的多維力量，顯著增強基層治理的敏捷度和自主性。其三，在縱向體系賦能和參與行為轉化過程中，治理場域組織能力得以增強，奠定基層公共服務能力增強的基礎，有利于充分釋放場域發展活力。基于多層級賦能所重塑的整體性治理格局，多要素融合充分發揮復合協同能力，將原有單一制、個體化的要素分割體系轉變為集成性、高效能的要素融合體系。同時也將注重減弱“體制-機制”、縱向層級與治理主體之間的摩擦力和對弈性。

4.驅動維度：激勵約束機制

結構性矛盾和多元化利益可能影響治理效果，要構建和完善激勵約束機制以彌合統合過程的治理縫隙。激勵約束機制蘊含注意力競爭和政治錦標賽元素，是推動“僵硬治理”到“有效統合”的治理工具。統合治理進程中，各統合形態按照既定規劃運行，但其可持續和高效化運作離不開科學激勵機制的支持。實踐案例既通過“思想動員”“考核評估”“優先提拔”等話語體系動員個體或組織參與治理行動，又塑造良性治理氛圍以吸引民眾積極“入場”和回應。在此基礎上，以雙向嵌入形態充分賦能治理場域的統合治理格局就此構建。基層實踐發展表明，難以量化的考核體系更趨向于負向反饋，個別干部存在“不出錯就萬事大吉”的心理導向，這將直接影響基層治理有效。對此，統合治理要構建分離均衡機制［30］，在調控和規制多元主體行為的同時引導治理向善，營造良好治理生態。

五、結論與展望

市場化、數字化及城鎮化的發展，喚醒了治理主體的獨立性意識并催生基層統合治理。作為拓展協同治理、整體性治理的統合治理，倡導調適治理結構，構建基層場域良性互動以及功能協同關系。與此同時，它更加系統全面，基于黨建勢能帶動條塊統合、層級統合和復合統合，以多種策略性手段賦能、激勵和吸納多元主體積極參與，生成全過程統合形態。統合治理憑借治理嵌入和結構重組消解層級矛盾和行政化治理矛盾，體現執政黨整合社會、社會積極回應，是創新和完善基層治理的有效實現方式。其一，蘊含基層黨組織主導型功能發揮和民眾回應性參與的系統聯動。其二，創新和完善基層社會治理要處理好和諧安定與充滿活力之間的關系，也要平衡黨建統領與協同聯動、向下負責與敏捷治理、屬地管理與屬性治理、為民服務與筑牢基礎的互動關系，進而增強基層治理體系的統合能力和善治水平。其三，以基層治理現代化為基本遵循的統合治理，通過黨領共治、條抓塊統、融合賦能和激勵約束的運行機制創新和完善基層社會治理，突出治理平臺共建、治理事務共治、治理成果共享的統一，彰顯共同締造和積極治理。與治權統合、條塊統合相比，全過程統合是一種更具解釋力的統合治理形態，但圍繞其形成的各種統合方式和統合中介有待進一步論證。對標高效能治理要求，未來要繼續思考以下問題：條塊統合與層級統合的邊界如何確定和掌握；基于欠發達地區的個案研究所提煉的全過程統合是否可以拓展應用至發達地區。與此同時，要加強基層治理創新行為的理論構建，為國家善治和共同締造提供智力支持。

注釋：

（1）按照學術規范，作者對所涉及的地名進行了匿名

化處理。

（2）“培根鑄魂”工程踐行“示范帶動、重點突破、創新引領、因地制宜、形成特色”的思路，嚴格落實“第一議題”制度和中心組學習制度，出臺黨委（黨組）理論學習中心組學習指導意見，強化政治建設提高站位。

（3）“強基提能”工程包含年輕干部“蓄能擴容”工程、年輕干部“導師護航”計劃、“量曬勵汰究”工作法等。它旨在強化干部工作能力、激活發展內生動力。

（4）“正風提效”工程緊盯“庸懶散慢虛粗”等作風問題，聚焦“關鍵少數”，瞄準重點領域，嚴格執行“三線”督辦、“三色”管理工作機制，持續營造風清氣正、追趕超越的良好政治生態。

（5）“量”以年度重點工作承諾清單、干部作風能力提升年活動重點任務清單來量任務；“曬”通過比學習、比擔當、比工作、比廉潔、比服務來曬成績；“勵”通過重褒重獎營造優先提拔重用，廣泛宣傳表揚，營造奮勇爭先、比學趕超的干事創業氛圍；“汰”通過嚴督實導倒逼干部改進作風、履職盡責；“究”通過綜合研判提出處理意見和整改措施，以強有力的追責問責推動干部隊伍作風能力建設提質增效。

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（責任編輯 李 青）