以制度建設推動黨的紀律建設高質量發展

摘要：黨的制度建設是紀律建設的重要保障。通過制度建設明確習近平新時代中國特色社會主義思想是紀律建設的指導思想，確保紀律建設貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央的決策部署，可以保障紀律建設護航“兩個確立”，做到“兩個維護”；通過制度建設強化約束內容全涵蓋、抓實監管對象全覆蓋、筑牢責任體系全鏈條、實現制度銜接全貫通，有助于推動紀律建設作為全面從嚴治黨治本之策落地落實；通過制度建設更好激發黨的紀律建設的自我革命屬性，釋放其黨性教育功能，可以助推紀律建設深入推進黨的自我革命實踐，真正永葆黨組織的戰斗性、原則性，永葆全體黨員弘揚自我犧牲精神、無私奉獻精神做好黨的各項工作。

關鍵詞：黨的自我革命；紀律建設；制度建設

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2024）05-0075-15

基金項目：國家社科基金一般項目“以紀律建設深入推進黨的自我革命實踐研究”（24BDJ063）；2024年度中共四川省委黨校（四川行政學院）重大課題攻關工程項目“堅持制度治黨、依規治黨的四川實踐研究”（CXGG202408）。

重視紀律建設是馬克思主義政黨的本質要求，也是中國共產黨的光榮傳統。中國共產黨通過紀律建設，確保自身的純潔性和先進性，增強凝聚力和戰斗力。而重視制度建設，則源于對黨的建設實踐經驗的科學總結，也是中國共產黨的優良傳統。作為紀律建設的關鍵一環，制度建設的成效直接決定著紀律建設的成敗。以正風肅紀反腐為重要抓手深入推進黨的自我革命實踐，是習近平總書記關于黨的自我革命的重要思想的題中應有之義，也是黨的二十大報告提出的“全面加強黨的紀律建設”[1]68的深層戰略考量。基于時代背景和歷史使命的變遷，基于黨的建設目標任務的調整，黨中央于2023年第三次修訂《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》），通過制度建設進一步推動黨的紀律建設高質量發展，推動全面從嚴治黨和黨的自我革命永遠在路上，不斷探尋大黨獨有難題的破解之道。

一、深刻領悟“兩個確立”，做到“兩個維護”需要通過制度建設推進紀律建設

當前，世界進入新的動蕩變革期，中國共產黨面臨的形勢愈加嚴峻復雜。正如習近平總書記所指出：“黨面臨的形勢越復雜、肩負的任務越艱巨，就越要加強紀律建設，越要維護黨的團結統一，確保全黨統一意志、統一行動、步調一致前進。”[2]只有將制度建設的出發點和落腳點聚焦于全黨上下深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，將堅定擁護“兩個確立”真正轉化為堅決做到“兩個維護”的政治自覺、思想自覺、行動自覺，才能確保以紀律建設推動全黨堅定擁護“兩個確立”、做到“兩個維護”，緊緊圍繞在以習近平同志為核心的黨中央周圍，齊心協力推進民族復興偉業。

（一）通過制度建設明確習近平新時代中國特色社會主義思想是紀律建設的指導思想

習近平新時代中國特色社會主義思想是黨的十八大以來，隨著國內國際形勢變化，堅持“兩個結合”①、圍繞“四個之問”②進行深邃思考而形成的，對新時代黨和國家事業發展、推進中華民族偉大復興歷史進程具有決定性意義。首先，2023年版《條例》完善第一條“立規目的”，明確指出保證黨的理論得到貫徹實施也是《條例》制定目的之一。與之相對應，2023年版《條例》在第二條“指導思想”里面加入了諸如“弘揚偉大建黨精神，堅持自我革命，貫徹全面從嚴治黨戰略方針”“推動解決大黨獨有難題，健全全面從嚴治黨體系”等表述，明確將習近平總書記關于黨的建設的重要思想和關于黨的自我革命的重要思想作為新征程上深入推進紀律建設的指導思想。其次，習近平總書記再三強調：“全面從嚴治黨，核心是加強黨的領導，基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治。”[3]在黨的二十屆中央紀委二次全會上，習近平總書記更是指出：“發揚徹底的自我革命精神，永遠吹沖鋒號，把嚴的基調、嚴的措施、嚴的氛圍長期堅持下去，把黨的偉大自我革命進行到底。”[4]2023年版《條例》據此對第四條“工作原則”進行修改，將“把嚴的基調、嚴的措施、嚴的氛圍長期堅持下去”寫入紀律處分的工作原則，表明新時代新征程上執紀工作堅決遵循習近平總書記重要指示的決心，更為紀律建設指明了秉持“嚴”字當頭的方向。根據立法立規的原則，黨員違紀行為所造成的經濟損失，是對其施以具體處分的種類選擇、輕重抉擇的重要判斷標準。2018年版《條例》第三十九條規定，對于經濟損失“主要計算直接經濟損失”。但黨員違紀是致使紀委投入大量人力、物力、財力查處案件、挽回損失的直接原因，所以2023年版《條例》通過第四十二條明確了對于經濟損失應計算違紀行為實際造成的全部財產損失，既包括直接經濟損失，也包括為挽回違紀行為造成損失而支付的各種開支和費用。這樣的制度設計構建起更為嚴格的執紀規則，確保紀律建設的嚴要求得到落實，確保全面從嚴治黨不松勁、不歇腳（見表1）。

（二）通過制度建設確保紀律建設貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央的決策部署

堅定不移貫徹落實黨中央的決策部署、維護黨中央權威和集中統一領導，是全黨上下擁護“兩個確立”、做到“兩個維護”的行動體現，也是紀律建設的根本宗旨。黨的二十大報告一開篇就提出：“全黨同志務必不忘初心、牢記使命，務必謙虛謹慎、艱苦奮斗，務必敢于斗爭、善于斗爭，堅定歷史自信，增強歷史主動，譜寫新時代中國特色社會主義更加絢麗的華章。”[1]1為了貫徹落實黨中央“三個務必”的部署，2023年版《條例》修訂了第三條紀律建設的總體要求，新增“堅守初心使命”，“切實踐行正確的權力觀、政績觀、事業觀”等表述，并對“搞勞民傷財的‘形象工程’、‘政績工程’”行為的性質重新作出認定。不同于2018年版《條例》，2023年版《條例》不再將此類行為認定為違反群眾紀律，而是認為在黨中央三令五申的情況下，黨員領導干部如果權力觀扭曲、政績觀錯位、事業觀跑偏，還要為謀取政績而違背新發展理念、背離高質量發展要求，屬于典型的不能做到“兩個維護”，違反了黨的政治紀律。黨的二十大報告要求領導干部真正做到“務必敢于斗爭、善于斗爭”[1]1。對此，2023年版《條例》新增了一條工作紀律，通過第一百三十一條警示那些想不作為、不干事的黨員在工作中要敢斗爭、勇擔當。同時，為貫徹落實黨的二十大報告強調的“堅持嚴管和厚愛相結合”[1]67，2023年版《條例》修改了第十九條，由原來的一款擴大為三款，更加強調從主客觀兩個不同的維度審視黨員的行為，無論是對客觀上情節輕微的違紀行為不予黨紀處分，還是對主觀上沒有過錯的行為不追究黨紀責任，這樣的制度設計都有助于在紀律建設中更好地落實“三個區分開來”③，更好地體現“厚愛”。此外，2023年版《條例》還在第一百三十二條增加了對“搞隨意決策”“搞文山會海”“加大基層工作負擔”等行為的處分，通過懲治官僚主義預防和糾治形式主義，確保與黨中央的決策部署保持高度一致，為基層減負松綁，為基層干部干事創業鼓勁（見表2）。

二、以制度建設推動紀律建設是全面從嚴治黨治本之策落地落實的保障

全面從嚴治黨是一場深刻的自我革命，紀律建設既是全面從嚴治黨的現實之需，也是中國共產黨深入推進自我革命實踐、跳出歷史周期率的治本之策。紀律建設為全面從嚴治黨提供了有力手段，更為其提供了重要保障。而制度建設不僅可以為黨的紀律建設提供制度遵循，還能為黨的紀檢工作良性運轉提供機制支撐，并為黨的綜合執紀能力建設提供強大推力。習近平總書記強調：“要堅持內容上全涵蓋、對象上全覆蓋、責任上全鏈條、制度上全貫通，進一步健全全面從嚴治黨體系，使全面從嚴治黨各項工作更好體現時代性、把握規律性、富于創造性。”[3]2023年版《條例》嚴格遵循習近平總書記重要指示，圍繞這“四個全”進行制度設計，確保紀律建設為黨的自我革命提供紀律保障。

（一）通過制度建設強化紀律建設約束內容全涵蓋

全面從嚴治黨，基礎在全面。黨紀的制度建設必須著眼于對黨員實現全方位、全時段管理，通過強化約束內容的全涵蓋，夯實全面從嚴治黨的基礎。例如，2023年版《條例》在對違反規定辦理因私出國（境）證件和未經批準出入國（邊）境行為作出處分的基礎上，又對雖經批準因私出國（境）、但擅自變更批準的路線和時限的行為作出了處理規定。同時，2023年版《條例》增加了對黨員離職或退（離）休后利用原職權或者職務上的影響為親屬和其他特定關系人謀利行為的處分規定，還更加強調黨員遵循社會公序良俗，新增對網絡空間不當言行的處分規定。上述調整，擴大了對黨員的監督范疇，擴展了對黨員的約束內容，進一步體現了“嚴”字當頭，強調對黨員的全方位管理和經常性監督，警示全體黨員堅守黨性、嚴守黨紀（見表3）。

（二）抓實監管對象全覆蓋

全面從嚴治黨，抓“關鍵少數”不是目的，管住“絕大多數”才是最終目標。制度建設必須在圍繞“對象全覆蓋”上下功夫，才能真正確保紀律建設能管全黨、治全黨。例如，根據2018年版《條例》第九十六條和第一百二十七條，對離職或退（離）休后違規從業行為的處分，以及對違規干預和插手案件辦理、公共財政資金分配、項目立項評審等行為的處分，對象都僅限于黨員領導干部。2023年版《條例》刪除了原有規定中“黨員領導干部”的表述，將約束對象擴大至全體黨員，強調監督管理對象的全覆蓋。同時，2023年版《條例》新增了對受請托人不按規定報告或登記的行為處分，從案件辦理、公共財政資金分配、項目立項評審等另一端入手，加強閉環管理，最大限度預防和減少違規違紀違法行為（見表4）。

（三）通過制度建設筑牢紀律建設責任體系全鏈條

全面從嚴治黨，要害是治。但治的前提是厘清責任，明晰責任人。對此，黨的二十大報告也指出，“全面加強黨的紀律建設，督促領導干部特別是高級干部嚴于律己、嚴負其責、嚴管所轄”[1]68。制度建設只有在筑牢責任體系的全鏈條上下功夫，才能確保紀律建設責任可溯、可查、可問，確保全面從嚴治黨治在要害、治在實處，確保加強黨的領導。如果“新官不理舊政”的現象在基層得不到改善，某些矛盾和問題就會長期存在，嚴重影響人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，動搖黨的執政根基。為有效解決干部交流中可能出現的推諉扯皮問題，2023年版《條例》在第一百三十條增加一款，明確規定對于到任前就已存在且屬于職責范圍內的問題，黨員領導干部如果消極回避、推卸責任，一旦造成嚴重后果或影響，要受到相應處分。這一規定，完善了責任鏈條，有助于促進黨員領導干部勇于擔當、切實負責，積極推動問題的實質性化解（見表5）。

（四）實現制度銜接全貫通

黨的制度建設是一項系統工程，貫穿黨的建設各個方面。系統性推進制度建設，是提升全面從嚴治黨治理實效的根本保證。黨的二十大明確提出要完善黨的自我革命制度規范體系，這不僅是深入推進黨的自我革命實踐的現實需要，也是縱深推進全面從嚴治黨的現實需要。為此，2023年版《條例》從制度銜接上下功夫，確保制度貫通協調，提升制度之網的韌性和質量。

1.進一步強化黨紀與國法的銜接。全面從嚴治黨和全面依法治國相互聯系、相得益彰。黨紀國法強調的都是底線思維，通過制度建設推動二者銜接耦合，可以更好地為黨員劃出行為的底線，警示全體黨員什么可為、什么不可為。為堅持制度治黨、依規治黨，真正做到堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，2023年版《條例》不僅在總則中新增第二十八條，強調對違法犯罪的黨員，應當按照規定給予黨紀處分，做到適用紀律和法律應該有機融合，黨紀和政務等處分相匹配；還將任免機關（單位）可以對違法的公職人員給予相應處分寫入第三十五條，實現與《中華人民共和國公職人員政務處分法》相關條文的銜接。此外，2023年版《條例》新增對在公務活動用餐、單位食堂用餐管理不善導致餐飲浪費行為的處分規定，對統計造假及造假失察行為等的處分規定，實現與《中華人民共和國反食品浪費法》《中華人民共和國統計法》等國家法律的銜接（見表6）。

2.注重把黨章要求具化為紀律規定。黨章是全黨必須遵循的總章程，也是總規矩[5]。遵守和維護黨章是紀律建設的根本要求，也是黨紀制度建設的根本宗旨，《條例》歷來就在第一條立規宗旨中對此予以了明確。黨的二十大報告提出“人才是第一資源”[1]33，黨的二十大審議通過的《中國共產黨章程（修正案）》在總綱部分增加了“充分發揮人才作為第一資源的作用”[6]的表述。為貫徹落實黨章要求，確保人才評價機制公平公正公開，2023年版《條例》在組織紀律中新增對榮譽表彰、授予學術稱號等弄虛作假、違規謀利行為的處分規定。同時，二十大黨章修正案將“反對特權思想和特權現象”[6]作為對黨的干部的一項要求寫入黨章第36條，2023年版《條例》也將此寫入第94條，列為黨員干部廉潔用權的具體要求（見表7）。

3.進一步強化黨內法規的相互銜接。中國共產黨關于紀律的規定散見于以黨章為首的各項黨的制度當中，《條例》作為綜合性執紀規則，著重強調的是違反了黨的紀律將要受到怎樣的處理。所以，加強《條例》與其他黨內法規的銜接，是為了提升制度的合力，更好地實現對黨員的閉環管理；同時，也幫助全體黨員通過學習《條例》，更為全面地掌握與自己工作和生活密切相關的黨紀制度。為推動《條例》和《推進領導干部能上能下規定》④《中國共產黨問責條例》⑤等的規定相銜接，2023年版《條例》新增了對推進領導干部能上能下工作中搞好人主義行為的處分規定，也新增了對濫用問責⑥和在問責工作中嚴重不負責任行為⑦的處分規定。

三、制度建設助推紀律建設將黨的自我革命實踐向縱深推進

黨的自我革命是跳出治亂興衰歷史周期率的第二個答案。中國共產黨越是長期執政，越是需要持續推進自我革命，不懈探索“第二個答案”的豐富內涵。紀律是管黨治黨的“戒尺”，紀律建設是一百多年來中國共產黨開展自我革命的重要抓手，對黨的自我革命起到了支撐、保障、促進作用。回顧百年黨史，紀律建設作為黨開展自我革命的保障，始終推動黨的自我革命實踐向縱深發展。緊緊圍繞自我革命實踐面臨的時代挑戰，深度思考紀律建設與自我革命的內在邏輯，深度發掘紀律建設的功能作用，進而探尋新征程上以紀律建設作為重要抓手推進黨的自我革命實踐的具體路徑，是研究闡釋習近平總書記關于黨的自我革命的重要思想的理論需要，也是推動自我革命向縱深發展的現實需要。

在領導建設中國式現代化的道路上，中國共產黨會遭遇很多艱難險阻，引領偉大社會革命任務艱巨，黨的自我革命實踐需要守正創新。通過制度建設充分發揮紀律建設懲治結合的強制作用，深入推進黨的自我革命實踐，只有這樣才能將黨鍛造得更加堅強有力，才能確保黨更好地領導和推進民族復興大業。在不同的歷史時期，黨的建設有著不同的目標任務，黨的自我革命的重心隨之調整，紀律建設的側重點也會呈現出相應變化，黨的制度建設重點也要作出相應調整。由于國內外經濟形勢的變化，2023年版《條例》調整了總則第三十條的表述，突出強調要對黨員破壞社會主義市場經濟秩序、違反國家財經紀律、在財經活動中的違法行為給予紀律處分，體現了黨中央對經濟、金融工作的重視，也表明了黨中央嚴懲此類違紀行為的決心。同時，制度建設還應圍繞黨中央廉政建設和反腐敗決策部署中心工作抓準發力點，不斷探尋將紀律建設融入黨的建設和國家治理、推動經濟社會發展的實踐路徑。例如，為了持續凈化政治生態，“堅持不懈整治選人用人上的不正之風，推動形成清清爽爽的同志關系、規規矩矩的上下級關系”[7]，2023年版《條例》不僅在第五十四條中增寫了黨內不得搞政治攀附，還新增一條嚴厲打擊“政治騙子”，嚴明政治紀律和政治規矩。為了確保全黨繼續打好反腐敗斗爭攻堅戰、持久戰，習近平總書記在十九屆中央紀委六次全會上警示全黨“腐敗和反腐敗較量還在激烈進行”[8]，并用“四個任重道遠”概括當前反腐敗斗爭新的階段性特征。2023年版《條例》新增規定，明確“以講課費、課題費、咨詢費等名義變相送禮的”系違反廉潔紀律的行為，為預防和打擊新型腐敗、隱形腐敗提供制度保障。當然，在深入推進黨的自我革命實踐中，還需針對管黨治黨中出現的各種新問題，完善制度設計。2023年版《條例》新增兩條工作紀律，不僅強調要對機構編制工作中的違紀行為予以紀律處分，還強調要對信訪工作中的違紀行為予以嚴厲懲處。上述制度設計，直指人民群眾最關心的社會問題，只有真正管好管嚴，才能推動黨的自我革命見成效，才能為黨凝聚民心，夯實執政根基（見表8）。

四、結語

深化黨的建設制度改革，以改革的精神抓黨建，“提高黨對進一步全面深化改革、推進中國式現代化的領導水平”[9]，是黨的二十屆三中全會作出的重大戰略部署[9]。為此，全體黨員更應深刻把握黨的制度建設對于紀律建設的重要作用，不斷完善黨紀制度，推動紀律建設高質量發展。第一，制度建設要堅持重點與全面相結合。一方面，要突出重點、把握主線，緊緊抓住完善《條例》這項黨紀制度建設的重點任務和主體工程，通過2023年修訂《條例》，更加突出強調黨的六大紀律的制度約束，為加強紀律建設提供重要支撐；另一方面，要兼顧全面、體系推進，由修訂《條例》拓展至清理、修訂黨的其他紀律制度，在體系推進、全面協調上下功夫、見真章，發揮制度合力，提升黨紀的震懾力和懲治力，確保紀律建設取得實效。第二，制度建設要堅持教育與懲戒相結合。一方面，要充分運用黨紀學習教育強化認知，讓全體黨員真正認識到強調紀律建設的必要性、重要性，認識到黨紀制度的嚴肅性、約束性，從而自覺學習掌握黨紀制度，自覺維護黨紀制度的權威性。另一方面，要提升黨紀制度的執行力，嚴厲懲治違紀行為，不姑息、不縱容、不輕恕，讓執紀警示觸及靈魂、錘煉黨性，真正避免部分黨員對黨規黨紀不上心、不了解、不掌握現象的發生。第三，制度建設要堅持守正與創新相結合。一方面，要遵循百年來黨的制度建設推進紀律建設的實踐探索和寶貴經驗，針對黨的建設領域存在的頑瘴痼疾，從制度建設和紀律建設的根本宗旨、主要目標出發，繼續加強黨紀制度建設。另一方面，要根據全面從嚴治黨和深入推進黨的自我革命實踐的時代要求，針對管黨治黨實踐中涌現出來的新問題，不斷將實踐中行之有效的做法上升為制度規定，讓黨紀制度煥發出時代生機、迸發出時代特色，推動全面從嚴治黨和黨的自我革命走深走實，不斷破解大黨獨有難題。

注釋：

①“兩個結合”是指“把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合”。

②“四個之問”是指“中國之問、世界之問、人民之問、時代之問”，表明了中國共產黨一切從實際出發，著眼解決新時代改革開放和社會主義現代化建設的實際問題的決心。

③2016年1月，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上提出：要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來，保護那些作風正派又敢作敢為、銳意進取的干部，最大限度調動廣大干部的積極性、主動性、創造性，激勵他們更好帶領群眾。

④《推進領導干部能上能下規定》第14條規定：嚴明推進領導干部能上能下工作紀律，不得搞好人主義，不得避重就輕、以黨紀政務處分規避組織調整或者以組織調整代替黨紀政務處分，不得借機打擊報復。

⑤《中國共產黨問責條例》第21條規定：問責決定作出后，發現問責事實認定不清楚、證據不確鑿、依據不充分、責任不清晰、程序不合規、處理不恰當，或者存在其他不應當問責、不精準問責情況的，應當及時予以糾正。必要時，上級黨組織可以直接糾正或者責令作出問責決定的黨組織予以糾正。

黨組織、黨的領導干部濫用問責，或者在問責工作中嚴重不負責任，造成不良影響的，應當嚴肅追究責任。

⑥2023年版《中國共產黨紀律處分條例》第85條規定：在推進領導干部能上能下工作中，搞好人主義，有下列行為之一，對直接責任者和領導責任者，情節較重的，給予警告或者嚴重警告處分；情節嚴重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分：（一）以黨紀政務等處分規避組織調整；（二）以組織調整代替黨紀政務等處分；（三）其他避重就輕作出處理行為。

⑦2023年版《中國共產黨紀律處分條例》第137條規定：濫用問責，或者在問責工作中嚴重不負責任，造成不良影響的，對直接責任者和領導責任者，給予警告或者嚴重警告處分；情節嚴重的，給予撤銷黨內職務處分。

參考文獻：

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[8]習近平在十九屆中央紀委六次全會上發表重要講話強調堅持嚴的主基調不動搖堅持不懈把全面從嚴治黨向縱深推進[N].人民日報，2022-01-19（1）.

[9]中共二十屆三中全會在京舉行[N].人民日報，2024-07-19（1）.

責任編輯陸瑩