“重建得更好”理念下災(zāi)后重建的國際經(jīng)驗與啟示

關(guān)鍵詞"災(zāi)后重建；重建得更好；國際經(jīng)驗；啟示

文章編號 1673-8985（2024）06-0147-08 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A"DOI 10.11982/j.supr.20240619

0 引言

在城市化快速發(fā)展與全球氣候和環(huán)境問題加劇的背景下，自然災(zāi)害頻發(fā)已成為當(dāng)今世界面臨的重大挑戰(zhàn)之一，對人類社會和經(jīng)濟造成巨大的破壞和影響[1-2]。全球緊急災(zāi)難數(shù)據(jù)庫（EM-DAT）顯示，1990—2019年間，全球共計發(fā)生較大自然災(zāi)害8 000余次，影響人數(shù)高達60億人次[3]，因此各國對自然災(zāi)害和災(zāi)害風(fēng)險管理等問題的重視程度不斷增強[4]。在災(zāi)害事件發(fā)生后，災(zāi)后重建是恢復(fù)建成環(huán)境、重建經(jīng)濟基礎(chǔ)和完善社會系統(tǒng)的關(guān)鍵，已成為社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要環(huán)節(jié)之一[5]107。

災(zāi)后恢復(fù)重建是降低災(zāi)區(qū)脆弱性、提升其抗災(zāi)能力的關(guān)鍵路徑，也是國家和地區(qū)綜合實力的體現(xiàn)[5]106。重建過程具有復(fù)雜性，涉及重建主體、重建區(qū)位、重建措施，以及重建效果等多方面，亟需明確的技術(shù)框架與理論指導(dǎo)[6]131。“重建得更好”（Build Back Better，以下簡稱“BBB”）理念于2006年印度洋海嘯兩周年之際被正式提出，并在2015年聯(lián)合國第三屆世界減災(zāi)大會上再次被強調(diào)，會議提出要關(guān)注災(zāi)后重建的風(fēng)險管理和韌性提升，倡導(dǎo)災(zāi)后重建中通過安置、恢復(fù)和重建的過程，使受災(zāi)區(qū)恢復(fù)到超過原先常態(tài)的“新常態(tài)”，以實現(xiàn)“重建得更好”的目的[7]1-2。

中國作為自然災(zāi)害種類眾多且頻發(fā)的國家，每年都會遭受自然災(zāi)害破壞和影響[8]661。2008年汶川地震后，我國形成了以政府為主導(dǎo)、速度優(yōu)先的中國式災(zāi)后重建模式[9]。隨著災(zāi)后重建體系逐步完善，形成“屬地為主、分級負責(zé)”的災(zāi)后重建模式[10]41。特別是自2018年應(yīng)急管理部成立以來，我國災(zāi)后重建能力顯著提升，在國際上處于領(lǐng)先地位，但在鄉(xiāng)村應(yīng)急能力、社會力量參與和社會心理重建等方面仍有改進空間[11]4-6。從國際上來看，澳大利亞、新西蘭、日本等國對災(zāi)后重建的研究起步較早，并在BBB理念的指導(dǎo)下已有顯著成效。積極借鑒BBB理念下的國際災(zāi)后重建經(jīng)驗，融入我國災(zāi)后重建體系，是貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，也是提升我國防災(zāi)減災(zāi)能力的根本需要。基于此，本文通過分析BBB理念下的國際災(zāi)后恢復(fù)重建實踐，從建成環(huán)境重建、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建、社會系統(tǒng)重建3個方面總結(jié)得出災(zāi)后重建模式并介紹其主要做法，為我國災(zāi)后恢復(fù)重建提供經(jīng)驗和啟示。

1 BBB理念的提出與發(fā)展

2006年印度洋海嘯災(zāi)后恢復(fù)兩周年之際，美國前總統(tǒng)克林頓作為聯(lián)合國秘書長海嘯災(zāi)后重建特使發(fā)表了《從海嘯災(zāi)后恢復(fù)中學(xué)習(xí)到的教訓(xùn)：重建得更好的十個命題》的報告[12]，正式提出BBB理念，倡導(dǎo)一種新的災(zāi)后恢復(fù)方式，即不僅要恢復(fù)到災(zāi)前狀況，更要抓住重建所帶來的機會，使社區(qū)走上更好、更安全的發(fā)展道路。近年來，BBB理念在國際減災(zāi)領(lǐng)域備受推崇。2015年聯(lián)合國第三屆世界減災(zāi)大會提出《2015—2030年仙臺減災(zāi)框架》[13]，強調(diào)將BBB理念納入災(zāi)后重建，以恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施、振興經(jīng)濟和文化環(huán)境，構(gòu)建更具韌性的社會。BBB由此成為未來15年國際減災(zāi)的重要方針[6]132。

各國通過研究不斷優(yōu)化BBB框架，將其應(yīng)用于災(zāi)后重建。最新的實施框架由奧克蘭大學(xué)的曼娜卡拉（Mannakkara）和威爾金森（Wilkinson）開發(fā)，并在2009年澳大利亞森林大火后的重建中得到實踐[14]，[15]275-276。實施框架將災(zāi)后重建恢復(fù)分為3部分（見圖1），其中包括：減少災(zāi)害風(fēng)險、社區(qū)恢復(fù)和災(zāi)后恢復(fù)實施監(jiān)督。減少災(zāi)害風(fēng)險是重建的基礎(chǔ)，主要包括建筑韌性提升、土地利用規(guī)劃和災(zāi)害預(yù)警，軟硬結(jié)合降低災(zāi)害風(fēng)險；社區(qū)恢復(fù)從心理、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)恢復(fù)出發(fā)，為重建提供動力；實施監(jiān)督方面包括體制建立、法規(guī)制定和災(zāi)后恢復(fù)監(jiān)測評估，為重建提供制度保障。目前，BBB框架已經(jīng)成為災(zāi)后恢復(fù)評估和確定災(zāi)后恢復(fù)最佳做法的工具[16]95。

2 BBB理念下災(zāi)后重建國際經(jīng)驗

在BBB理念指導(dǎo)下，許多國家在災(zāi)后重建中采取了多樣化的措施。其中，日本作為最先開始實行BBB理念的國家之一，在2011年東日本大地震后制定了《復(fù)興基本方針》，提出建造海堤、堤壩和住宅搬遷等措施[17]2-4。各受災(zāi)城市據(jù)此制定了重建計劃，如仙臺市通過強化河堤、實施災(zāi)害分區(qū)、升級預(yù)警系統(tǒng)，以及提供咨詢和就業(yè)支持，推進環(huán)境和社會經(jīng)濟重建[18]1-2。其他國家如新西蘭基督城進行全面的巖土調(diào)查，對不同災(zāi)害風(fēng)險分區(qū)提出建設(shè)技術(shù)要求。斯里蘭卡重新評估建筑結(jié)構(gòu)強度，頒布新的建筑準則以提高建筑韌性。澳大利亞在森林大火后成立管理局，促進多方利益相關(guān)者的合作，確保災(zāi)后重建工作的有效推進（見表1）。

綜合國際經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有災(zāi)后重建可分為建成環(huán)境重建、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建、社會系統(tǒng)重建3個部分。建成環(huán)境重建是經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建與社會系統(tǒng)重建的基礎(chǔ)，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建為建成環(huán)境重建、社會系統(tǒng)重建提供動力，社會系統(tǒng)重建則保障建成環(huán)境和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的重建。將減少風(fēng)險、社區(qū)恢復(fù)、實施監(jiān)督的BBB理念融入其中，具體表現(xiàn)為建筑環(huán)境重建（建筑韌性提升、災(zāi)害風(fēng)險分區(qū)、災(zāi)害風(fēng)險監(jiān)控預(yù)警、災(zāi)后恢復(fù)監(jiān)測評估）、社會經(jīng)濟重建（災(zāi)后產(chǎn)業(yè)恢復(fù)、災(zāi)后經(jīng)濟恢復(fù)）、社會系統(tǒng)重建（災(zāi)后心理恢復(fù)、社區(qū)參與重建、協(xié)調(diào)管理機制）。在災(zāi)后恢復(fù)重建進程中，三者相互推動、互補互促、共同提升，共同構(gòu)成完整的BBB災(zāi)后恢復(fù)重建模式（見圖2）。

2.1 建成環(huán)境重建

建成環(huán)境是指由人為建造的、不同于自然環(huán)境的場所和建筑物，包括土地利用、配套技術(shù)設(shè)施等軟件設(shè)施與固定裝置、構(gòu)筑物等實體硬件設(shè)施[20-21]。具體來看，建成環(huán)境軟件設(shè)施重建由災(zāi)害風(fēng)險分區(qū)、災(zāi)害風(fēng)險監(jiān)控預(yù)警和災(zāi)后恢復(fù)監(jiān)測評估構(gòu)成，硬件設(shè)施重建主要通過提升建筑韌性來實現(xiàn)。從軟件措施和硬件措施兩方面對災(zāi)后建成環(huán)境韌性進行提升，為社會經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)及社會系統(tǒng)的重建提供基礎(chǔ)。

2.1.1 建筑韌性提升

在國際災(zāi)后重建實踐中，房屋及防災(zāi)設(shè)施的災(zāi)后重建是關(guān)鍵工作之一，主要措施包括建筑強度提升和防御設(shè)施改進。在建筑強度提升方面，澳大利亞頒布《森林火災(zāi)易發(fā)區(qū)房屋建設(shè)標準》[22]8，通過評估建筑類型、熱輻射性能和地形坡度等因素，確定房屋的山火攻擊等級，并據(jù)此提出包括建筑材料、消防設(shè)施、避難措施等各項建設(shè)標準[23]6-7，以提升災(zāi)后重建房屋的建筑強度（見圖3）。

此外，在防御設(shè)施改進方面，日本作為海嘯頻發(fā)國家，已建立完善的結(jié)構(gòu)性應(yīng)對措施，包括海嘯防波堤、水閘以及防護林等[17]4。但2011年東日本大地震引發(fā)的海嘯超出防御設(shè)施承載力，導(dǎo)致設(shè)施失效并引發(fā)災(zāi)難。為此，日本中央政府頒布《海嘯社區(qū)發(fā)展法》以提升設(shè)施結(jié)構(gòu)韌性。其中仙臺市出臺《2011年地震災(zāi)后重建計劃》[18]2，提升海堤、高架道路高度，并整合海堤、沿海森林、公園和高架道路，形成多重沿海防護模式（見圖4），以應(yīng)對海嘯沖擊，減少損失。

通過提升建筑和防御設(shè)施結(jié)構(gòu)韌性，在一定程度上降低了建筑設(shè)施的抗災(zāi)脆弱性，減少受災(zāi)風(fēng)險，有利于提高其應(yīng)對未來災(zāi)害風(fēng)險的韌性能力。

2.1.2 災(zāi)害風(fēng)險分區(qū)

災(zāi)害風(fēng)險分區(qū)指根據(jù)土地在未來可能面臨的災(zāi)害影響對其進行分類和用地管制，并通過繪制災(zāi)害風(fēng)險分區(qū)圖指導(dǎo)后續(xù)重建工作[24]15-16，[25]。在坎特伯雷地震后，新西蘭基督城在重建前進行了巖土工程調(diào)查，并根據(jù)土壤條件和受地震活動影響的可能性繪制了基于災(zāi)害風(fēng)險分區(qū)的土地利用規(guī)劃圖（見圖5）。通過災(zāi)害風(fēng)險分區(qū)，可以保證災(zāi)后恢復(fù)重建中建筑環(huán)境的穩(wěn)定性、土地使用的有效性，同時通過調(diào)整不同建設(shè)環(huán)境下的工程標準，可以提高建筑結(jié)構(gòu)韌性，以更好地應(yīng)對災(zāi)害沖擊。

2.1.3 災(zāi)害風(fēng)險監(jiān)控預(yù)警

災(zāi)害監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)是防災(zāi)減災(zāi)的重要工具，及時有效的預(yù)警對于建成環(huán)境的安全至關(guān)重要。從現(xiàn)有實踐來看，歐美及日本等國已建立較為完備的災(zāi)害監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)[27-28]。

在東日本大地震后，日本升級了海嘯預(yù)警系統(tǒng)，開發(fā)了新的實時觀測系統(tǒng)，增加近海探測傳感器數(shù)量，以提升預(yù)測精度[29]。同時，簡化預(yù)警級別與流程，避免疏散延誤或失效。

在地震預(yù)警方面，日本建立了地震災(zāi)害評估信息系統(tǒng)，主要包括震前預(yù)測、震后評估和應(yīng)急支援3部分[30]。預(yù)測評估通過對地震高發(fā)區(qū)進行系統(tǒng)模擬，制定救災(zāi)計劃。地震監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)由高密度的地震監(jiān)測器構(gòu)成，在震前發(fā)布預(yù)警，震后快速評估并傳遞受災(zāi)信息。應(yīng)急支援系統(tǒng)通過綜合整理道路損毀、物資儲備等災(zāi)后信息，并將其進行可視化，輔助應(yīng)急決策（見圖6）。

2.1.4 災(zāi)后恢復(fù)監(jiān)測評估

監(jiān)測和評估是防災(zāi)減災(zāi)中的重要概念之一，缺乏災(zāi)后恢復(fù)的監(jiān)測和評估，將無法確認重建措施的有效性。因此，災(zāi)后恢復(fù)監(jiān)測評估有助于提高重建工作的效率[31-33]。坎特伯雷地震以后，新西蘭受災(zāi)地區(qū)議會制定了監(jiān)測與評估機制，以評審災(zāi)后恢復(fù)進程[34]。例如凱庫拉在災(zāi)后初期開發(fā)了監(jiān)測評估系統(tǒng)，通過頻繁檢查跟進重建進展；衛(wèi)生委員會提供心理咨詢，監(jiān)測災(zāi)民狀況。盡管該系統(tǒng)通過多途徑收集并分析了數(shù)據(jù)，但仍缺乏全面的數(shù)據(jù)存儲與共享機制[35]。為解決數(shù)據(jù)共享問題，基督城私營組織和政府組織組建了“更強大的基督城基礎(chǔ)設(shè)施重建隊”聯(lián)盟，建立了集中式空間數(shù)據(jù)庫，涵蓋城市所有的基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃、地形及環(huán)境數(shù)據(jù)。這一數(shù)據(jù)庫為城市災(zāi)后恢復(fù)提供了數(shù)據(jù)支撐，并推動了后續(xù)規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作的進展[24]15。

2.2 經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建

經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建包括災(zāi)后經(jīng)濟恢復(fù)重建與產(chǎn)業(yè)恢復(fù)重建，其要求不僅將經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)恢復(fù)到災(zāi)前水平，更在于通過重建降低災(zāi)后經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)的暴露度和脆弱性[36]196，[37]。災(zāi)后經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)恢復(fù)是受災(zāi)區(qū)恢復(fù)活力的關(guān)鍵，為建筑環(huán)境重建與社會系統(tǒng)重建提供動力。

通過對現(xiàn)有BBB理念下的國際經(jīng)驗進行分析，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建主要涉及農(nóng)業(yè)重建、工業(yè)重建和旅游業(yè)重建，包括以工代賑、貸款服務(wù)等金融措施。日本仙臺市在重建中制定經(jīng)濟復(fù)蘇計劃，在農(nóng)業(yè)重建中，恢復(fù)耕地和農(nóng)業(yè)設(shè)施，加強農(nóng)民培訓(xùn)，推動種植、加工、銷售一體化的第六產(chǎn)業(yè)發(fā)展。工業(yè)重建中，劃定港區(qū)特別重建區(qū)，拓寬企業(yè)商機，推動資金流動。旅游業(yè)重建中，優(yōu)先恢復(fù)高效益設(shè)施，推行免費機場服務(wù)和簽證放寬政策，開展促銷活動。同時，建立商業(yè)街信息網(wǎng)絡(luò)、促進商業(yè)街與政府和NPO合作，增強應(yīng)災(zāi)能力并活化商業(yè)街[38]。仙臺市以災(zāi)后恢復(fù)的新需求和開拓性項目為契機，從農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)出發(fā)，擴大與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的聯(lián)動，同時吸納新興企業(yè)，促進災(zāi)后經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的快速恢復(fù)，以提高城市的經(jīng)濟韌性。

2.3 社會系統(tǒng)重建

社會系統(tǒng)重建由災(zāi)后心理恢復(fù)、社區(qū)參與重建、協(xié)調(diào)管理機制構(gòu)成。災(zāi)后心理恢復(fù)重建是促進社區(qū)凝聚力，增強社會支持網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵；社區(qū)參與促進了重建工作的民主性；協(xié)調(diào)管理機制為災(zāi)后重建提供多方支持使得效率提升。三方協(xié)同推進，促進社會系統(tǒng)災(zāi)后重建，為建成環(huán)境重建及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建提供保障（見圖7）。

2.3.1 災(zāi)后心理恢復(fù)

研究表明，大多數(shù)遭遇災(zāi)難的人都會產(chǎn)生一系列負面情緒，造成焦慮、抑郁，以及創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙等心理問題[39]。災(zāi)后心理恢復(fù)旨在幫助受災(zāi)者克服心理創(chuàng)傷和困境，恢復(fù)心理健康。現(xiàn)有措施主要包括調(diào)查評估、環(huán)境營造和社會支持。調(diào)查評估方面，斐濟對受災(zāi)村民進行抑郁和焦慮調(diào)查，以分析心理創(chuàng)傷并提供支持；環(huán)境營造方面，澳大利亞在森林大火后建造紀念館和臨時社區(qū)，鼓勵受災(zāi)者留在當(dāng)?shù)刂亟ㄉ睿簧鐣С址矫妫匠窃诳蔡夭椎卣鸷箝_展“All Right”心理健康促進運動，向人們傳達心理康復(fù)信息[40-41]。通過調(diào)查評估、環(huán)境營造及社會支持，從個體到社會倡導(dǎo)積極的災(zāi)后環(huán)境，幫助受災(zāi)者心理恢復(fù)，以促進整個社區(qū)的恢復(fù)重建。

2.3.2 社區(qū)參與重建

社區(qū)參與源于公眾參與，但區(qū)別在于它更注重當(dāng)?shù)胤蔷ⅰ⑵胀ň用竦膮⑴c，而非政府官員、社會精英或民意代表等精英階層[42]。作為災(zāi)后經(jīng)濟損失的直接承擔(dān)者和重建后空間的使用者，當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠笇?zāi)后重建過程至關(guān)重要，體現(xiàn)了災(zāi)后社會系統(tǒng)重建的民主性。

維多利亞州森林大火后的重建恢復(fù)模式以社區(qū)為中心，通過舉行社區(qū)會議實現(xiàn)社區(qū)參與協(xié)商，明確每個受災(zāi)社區(qū)的具體需求，從而提供量身定制的恢復(fù)解決方案；并建立由社區(qū)民選成員組成的恢復(fù)委員會，以促進不同社區(qū)之間的溝通與合作[43]6-12。

此外，坎特伯雷地震后，災(zāi)后恢復(fù)管理局建立了名為“規(guī)劃和社區(qū)工作集”的在線地圖查看器（見圖8），向用戶提供土地分區(qū)、建筑物拆除狀態(tài)、交通以及各類公用設(shè)施恢復(fù)情況等信息，讓社區(qū)了解基督城恢復(fù)情況，并為居民、組織和企業(yè)制定恢復(fù)計劃提供支持，促進社區(qū)對災(zāi)后恢復(fù)進程的參與[44]。

2.3.3 協(xié)調(diào)管理機制

災(zāi)后環(huán)境具有獨特性，通常需在短時間內(nèi)開展大規(guī)模重建和發(fā)展，涉及當(dāng)?shù)丶皣鴥?nèi)外眾多利益相關(guān)方的合作。因此，災(zāi)后管理機構(gòu)需統(tǒng)一協(xié)調(diào)，促進利益相關(guān)者之間的協(xié)作，以確保重建工作的速度與質(zhì)量[46]。

澳大利亞維多利亞森林大火后，聯(lián)邦政府設(shè)立了維多利亞森林大火重建和恢復(fù)管理局，作為協(xié)調(diào)機構(gòu)推動社區(qū)、企業(yè)、慈善機構(gòu)、地方議會和國家政府部門的合作，確保受災(zāi)人群及時獲得政府和非政府援助[15]276-277。重建和恢復(fù)管理局下設(shè)多個子部門，負責(zé)監(jiān)督災(zāi)后重建的不同方面，包括臨時住所、經(jīng)濟恢復(fù)、社會和心理恢復(fù)以及利益相關(guān)方合作等[43]1-2。通過建立該協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，不僅增強了災(zāi)后重建的多方協(xié)同性，也加快了恢復(fù)進程。

3 對我國災(zāi)后恢復(fù)重建工作的啟示

自2008年汶川地震以來，我國的災(zāi)后恢復(fù)重建模式從“國家動員、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸醒虢y(tǒng)籌、地方主體”（見圖9）[10]40。汶川地震后，我國采用自上而下的“國家援建”模式，由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過“對口援助機制”“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”等方式實現(xiàn)災(zāi)區(qū)快速重建。2013年蘆山地震后，我國災(zāi)后恢復(fù)模式逐步完善，由地方在國家統(tǒng)籌下承擔(dān)重建主體責(zé)任，災(zāi)區(qū)群眾廣泛參與重建[47]29。總體而言，我國在災(zāi)害應(yīng)對中不斷完善災(zāi)后重建模式，為全球災(zāi)后恢復(fù)提供了中國經(jīng)驗。

同時，在不斷完善的過程中，我國的災(zāi)后恢復(fù)重建體系仍面臨一些挑戰(zhàn)，如鄉(xiāng)村應(yīng)災(zāi)能力建設(shè)、社會心理資本重建及社會組織參與救災(zāi)等存在問題[10]42。總結(jié)國際災(zāi)后恢復(fù)重建的BBB理念，有利于完善我國災(zāi)后恢復(fù)體系，對我國災(zāi)后重建工作具有重要啟示意義。

3.1 推進BBB融入規(guī)劃體系

綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃作為各級國土空間規(guī)劃的重要專項規(guī)劃之一，其對于防災(zāi)減災(zāi)工作的指導(dǎo)意義不斷提升[48]，將BBB理念納入我國綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃是完善新時期空間規(guī)劃體系的應(yīng)有之義。《“十四五”國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》指出，我國當(dāng)前在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)方面仍存在綜合協(xié)調(diào)不足、抗災(zāi)設(shè)防水平偏低、救災(zāi)能力有待加強等短板[49]。因此，可通過在國土空間綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃中融入BBB理念，實現(xiàn)建成環(huán)境、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、社會系統(tǒng)韌性提升的目標。

具體而言，在實施路徑上需提升預(yù)警、評估和監(jiān)測方法，實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新。通過加強建筑與防災(zāi)設(shè)施的抗災(zāi)能力，以提升空間韌性。還應(yīng)增強各類規(guī)劃間的聯(lián)動與銜接，完善工作體系。同時，通過優(yōu)化經(jīng)濟政策和心理援助機制提供政策支持。通過動態(tài)實施、多方協(xié)作和多尺度的行動準則，有效落實并傳導(dǎo)BBB理念下的災(zāi)后恢復(fù)重建要求，最終形成基于BBB理念的國土空間綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃框架（見圖10）。

3.2 強韌災(zāi)后建筑與防御設(shè)施

提升建筑與防御設(shè)施結(jié)構(gòu)韌性是促進建成環(huán)境重建的關(guān)鍵。日本、澳大利亞等國已通過提升建筑強度、修復(fù)防御基礎(chǔ)設(shè)施等方式來降低設(shè)施脆弱性。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國建筑的應(yīng)災(zāi)能力不斷增強，但當(dāng)前國內(nèi)部分農(nóng)村地區(qū)住房與防災(zāi)設(shè)施依舊薄弱，存在抗災(zāi)減災(zāi)能力不足的問題[11]7-8。例如蘆山地震后出現(xiàn)的住房安全需求與供給失調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困難等問題[50-51]。因此，我國應(yīng)通過管控房屋建設(shè)、評估建筑結(jié)構(gòu)強度等方式加強農(nóng)村落后地區(qū)的建筑結(jié)構(gòu)韌性。同時提升防御設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)不同建筑環(huán)境特點，制定特殊設(shè)防、重點設(shè)防及標準設(shè)防等多種設(shè)防標準，以降低承災(zāi)體脆弱性，提高農(nóng)村地區(qū)抗災(zāi)能力。

3.3 完善災(zāi)后恢復(fù)監(jiān)測評估體系

災(zāi)后恢復(fù)監(jiān)測評估是建成環(huán)境重建的重點之一，用以評判重建工作的實施成效，有利于保障災(zāi)后重建的實施高效性，促進災(zāi)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展[8]662。新西蘭等國通過收集多方數(shù)據(jù)，建立評估機制來監(jiān)測恢復(fù)進程。我國災(zāi)后重建工作在規(guī)劃編制技術(shù)體系上已較為成熟，但在規(guī)劃實施評估方面仍缺乏完整的監(jiān)測評估體系，目前評估主要集中在實施結(jié)果和實施影響方面[52]，而對于災(zāi)后恢復(fù)實施過程的評估仍存有完善空間。未來亟須建立完整的全階段災(zāi)后恢復(fù)監(jiān)測評估體系，優(yōu)化監(jiān)測指標、評估方法和技術(shù)工具。通過完善綜合指標體系評估重建進程；推進空間信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)和大數(shù)據(jù)分析；促進多學(xué)科交叉提升評估科學(xué)性；運用遙感等技術(shù)實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測評估，從而提高重建監(jiān)測評估的準確性。

3.4 強化災(zāi)后經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)恢復(fù)機制

災(zāi)后經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)恢復(fù)是重建工作的動力來源。日本等國家通過經(jīng)濟恢復(fù)計劃、設(shè)施恢復(fù)和政策支持等措施實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)與旅游業(yè)的災(zāi)后經(jīng)濟恢復(fù)。目前我國通過對口援助的方式實現(xiàn)了災(zāi)后經(jīng)濟的快速恢復(fù)，但仍存在經(jīng)濟恢復(fù)與基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)、居民生活水平間不平衡的問題[36]199，[53-54]。未來我國應(yīng)持續(xù)完善商業(yè)經(jīng)濟恢復(fù)計劃、保險制度等災(zāi)前恢復(fù)對策，以及租金減免、金融支持、免費就業(yè)培訓(xùn)等災(zāi)后經(jīng)濟恢復(fù)對策，以實現(xiàn)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟的快速恢復(fù)。最后，應(yīng)繼續(xù)推進對口援助機制，建立符合我國實情的災(zāi)后經(jīng)濟恢復(fù)體系，以此強化災(zāi)后的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建。

3.5 健全災(zāi)后心理恢復(fù)援助機制

災(zāi)后心理恢復(fù)為社會系統(tǒng)重建提供支撐性作用。澳大利亞、新西蘭等國通過提供心理評估和針對性援助，開展社會活動并建立紀念館來推進受災(zāi)居民的心理恢復(fù)。我國已將心理援助納入突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并在《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》中落實心理援助工作。同時，自新冠疫情以來，我國在災(zāi)后心理恢復(fù)方面取得了較大進步，但仍存在制度法規(guī)操作性不足、援助機制不完善等問題[55-56]。未來亟需建立健全災(zāi)后心理恢復(fù)服務(wù)體系，完善黨政、部門及社會多方合作的工作機制，形成分級分類心理援助體系，提高災(zāi)后心理援助的及時性與可獲得性。同時增加心理健康知識普及與宣傳活動，增強居民對心理健康的認知，并依托微博、抖音等新興互聯(lián)網(wǎng)平臺科學(xué)引導(dǎo)提供心理支持，以此完善災(zāi)后心理恢復(fù)援助機制。

3.6 加強災(zāi)后社會組織參與重建

社會組織是災(zāi)后社會系統(tǒng)重建的重要力量。斯里蘭卡等國家在災(zāi)后重建中得到國際非政府組織廣泛援助，促進災(zāi)后恢復(fù)的進程。在我國蘆山地震后，例如中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會等社會組織參與災(zāi)后重建，這是我國災(zāi)后重建中社會組織管理的一大創(chuàng)新[57]，但目前社會組織參與空間仍不足，大量民間社會組織面臨參與限制、專業(yè)資源短缺、公信力不足等困境。未來應(yīng)持續(xù)推進服務(wù)管理平臺建設(shè)，完善社會組織配置體系，實現(xiàn)災(zāi)區(qū)與社會組織的“供需平衡”。同時加強社會組織與政府部門的合作，優(yōu)化參與準入機制，并提供專業(yè)培訓(xùn)，增強社會組織參與重建的效率性，常態(tài)化、制度化地推進社會組織參與重建工作。

4 結(jié)語

全球氣候及環(huán)境問題的加劇，導(dǎo)致自然災(zāi)害頻發(fā)，對我國社會經(jīng)濟造成巨大影響。災(zāi)后恢復(fù)重建為減少社區(qū)脆弱性，提升社區(qū)韌性提供了機會，BBB作為國際災(zāi)后恢復(fù)重建理念，對災(zāi)后恢復(fù)重建具有重要指導(dǎo)作用，因此構(gòu)建BBB理念下的災(zāi)后恢復(fù)重建模式對我國災(zāi)后恢復(fù)重建具有重要支撐意義。

本文結(jié)合國外城市基于BBB的災(zāi)后重建做法總結(jié)提出BBB理念下的災(zāi)后恢復(fù)重建模式，包括建成環(huán)境重建、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建和社會系統(tǒng)重建3方面。建成環(huán)境重建包括建筑韌性提升、災(zāi)害風(fēng)險分區(qū)、災(zāi)害風(fēng)險監(jiān)控預(yù)警和災(zāi)后恢復(fù)監(jiān)測評估，其是經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建與社會系統(tǒng)重建的基礎(chǔ)。經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建分為經(jīng)濟恢復(fù)與產(chǎn)業(yè)恢復(fù)，其為建成環(huán)境重建與社會系統(tǒng)重建提供動力。社會系統(tǒng)重建包括災(zāi)后心理恢復(fù)、社區(qū)參與重建和協(xié)調(diào)管理機制，其是建成環(huán)境與經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)重建的保障。

通過借鑒國外城市的具體措施，未來我國可將BBB理念融入規(guī)劃體系，進一步完善空間規(guī)劃體系。應(yīng)著重增強建筑和防御設(shè)施的韌性，提高構(gòu)筑物抗災(zāi)能力，從而降低災(zāi)害脆弱性。同時，需要完善災(zāi)后恢復(fù)的監(jiān)測評估，以保障重建工作的高效實施。還應(yīng)提升災(zāi)后經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)恢復(fù)能力，為重建工作提供持續(xù)動力。為推進災(zāi)后心理恢復(fù)，應(yīng)健全心理援助機制，并開展心理健康普及活動。此外，需優(yōu)化社會組織參與重建的管理體系，確保社會組織在災(zāi)后重建中的有效參與。

災(zāi)后恢復(fù)重建是一個復(fù)雜的過程，恢復(fù)重建是為了更好地應(yīng)對下一次災(zāi)害沖擊，BBB理念下的災(zāi)后恢復(fù)重建模式是一個不斷優(yōu)化提升的體系，如何結(jié)合我國實情，構(gòu)建更好地應(yīng)對災(zāi)害前、中、后不同時期的體系值得進一步研究。