TOD地區連續步行網絡的構建方法研究

關鍵詞"TOD；步行網絡；步行專用路；綠道；步行尺度；人車分離；步行街；港北新城

文章編號 1673-8985（2024）06-0139-08 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A"DOI 10.11982/j.supr.20240618

1 TOD模式構建連續步行網絡的重要性

1.1 TOD模式構建連續步行網絡的意義

在TOD（公交導向開發，Transit-Oriented Development）理念下，“軌道+慢行”的出行模式成為未來城市交通發展的重要趨勢。國內從不同視角針對軌道站點地區步行環境開展了一系列研究，包括尺度[1]，[2]127、指標[3-4]、布局[5]，[6]150、接駁[7]15，[8]146和地上地下立體交通方式[9]等。

步行網絡的建設對發揮TOD的價值作用重大，連續性是TOD地區步行網絡構建的重點內容[10]。參照《城市步行和自行車交通系統規劃設計導則》中的概念界定，步行網絡可以理解為包括各類步行道路及其附屬設施的空間體系，它不僅是步行活動和休閑游憩的主要場所，也是連接公共空間的關鍵紐帶[11]。雖然車行道路兩側的步行空間是步行網絡的重要組成部分，但相關研究認為，步行網絡是一種較為獨立的步行空間體系，不一定要與城市車行路網吻合[12]。除了與車行交通協同以外，步行系統也可以依據步行自身的需求特征和功能來構建體系。

首先，從出行視角看，連續步行網絡有利于軌道站點在更大尺度上服務人群出行的需求，不僅服務站點地區步行的“最后一公里”，還以站點為中心形成更加完整的出行網絡，在整個城區形成更加整體化的高品質步行環境，促進軌道站點、公共設施、公共空間和住宅的步行聯系，綜合發揮連通性、安全性和便利性等作用[13]。

其次，從功能視角看，連續步行網絡有利于構建軌道“生活圈”，將軌道站點與周邊各類公共服務設施與公園綠地空間進行聯系，使軌道站點在更大尺度上與城市功能形成緊密的結合，優化城市功能組織，從而為居民提供更加便捷的日常生活體驗[14]10。

最后，從低碳視角看，連續步行網絡有利于鼓勵居民采用步行方式出行，使更多居民利用慢行系統和軌道公交網絡，從而推動低碳發展目標的實現。在具體的規劃建設中，如中國香港[7]20，[15]、日本[2]45，[8]145、韓國[16]和新加坡[17]等地的研究與實踐均體現出在軌道站點周邊較大尺度上建設連續步行網絡的經驗。

1.2 軌道站點地區存在步行網絡連續性不足的問題

本文中的連續步行網絡是指覆蓋范圍超過站點周邊半徑800 m，在半徑1.5—2.0 km或在更大的片區尺度，在多個站點之間及站點與周邊公園、公共設施之間形成連續步行網絡的空間區域。城市道路兩側的人行道也可視為連續，但具有專用化特征且較為獨立的連續步行網絡的構建更應受到重視。

軌道站點TOD地區如何構建連續步行網絡？以往的實踐更多地停留在理想化的設計方案階段，被各種限制因素影響，而步行網絡往往被修改和打斷，難以真正落實到建設實踐中。軌道站點地區構建連續步行網絡的工作效果并不理想。

首先，大部分TOD規劃項目較為關注站點周邊地區步行10 min（半徑800—1 000 m）范圍，甚至半徑500 m或范圍更小的200 m內的步行系統建設，特別是站點綜合體本身的交通疏解與接駁。相比之下，相關規劃對與周邊更大尺度步行網絡的結合往往關注較少，導致站點地區形成孤立的步行單元，難以形成網絡化的價值[18]。

其次，部分TOD規劃研究或實踐重視在半徑800—1 000 m內或更大尺度上建設步行網絡，但在規劃設計中，這一步行網絡更加依賴沿車行道路兩側進行布局，而較為缺少對獨立的專用步行網絡的考慮。如珠三角城際軌道站點地區TOD綜合規劃的部分設計方案中，在半徑800 m范圍，大部分步行系統是依靠車行道路合并設置，步行網絡與車行網絡結構重疊，甚至依托路網將水網、路網和綠網合一，而較少考慮專用步行網絡或步行街的建設。

最后，國內部分TOD規劃項目提出在較大尺度中建立專用步行網絡，設計了類似“軌道站點+專用步行網絡”的空間結構，總體上取得了較好的效果[19]。但亦有部分項目中部分街區的步行系統更多采用彈性的設計建議，而非剛性的強制要求，實施效果難以保障[6]151。

2 港北新城發展歷程與步行網絡規劃建設

我國當前對日本TOD等國際案例的研究更多集中在站點核心區，關注站城一體規劃建設的內容[8]142，[20]，缺少對站點地區更大范圍尺度的充分探討[2]128，[21]。早在1960年代—1980年代，日本就已經在一批新城的軌道站點地區規劃并建設了尺度較大、結構完整的連續專用步行網絡，成效顯著。橫濱港北新城6個站點地區的規劃就是日本在采用人車分離理念構建連續專用步行網絡方面的典型代表[14]9-10。

針對TOD規劃開展的研究不應局限于1990年代TOD模式提出之后的時間范疇，而是應該擴大視野，從更加廣泛的角度搜集案例和總結經驗。本文將結合日本港北新城的實踐，分析日本在軌道站點TOD地區連續專用步行體系，尤其是步行專用路建設的經驗，以供參考和借鑒。

2.1 建設過程

1960年代開始，隨著日本經濟高速增長和城市化的快速發展，大量人口涌向東京、大阪都市圈。在此背景下，日本政府于1965年修訂了《首都圈開發法》，計劃在東京50 km范圍內建設多個新城，以重點解決日益增長的公共住房需求及改善市民居住環境[22]。此后幾年間，港北新城、多摩新城、筑波科學城等一批新城項目紛紛啟動建設。

港北新城，作為當時橫濱市6大項目之一，距離東京中心約25 km、橫濱中心約12 km，建設用地面積約為13 km2，規劃人口22萬人，人口密度約1.6萬人/km2，是東京都市圈中開發規模最大的新城之一。1965年，提出港北新城最初的建設設想；1974年，編制完成《港北新城基本規劃》（以下簡稱“《基本規劃》”）（見圖1）。

《基本規劃》確定了人車平面分離原則[23]，以及依托軌道站點構建的3層級中心體系、軌道線路和城市干路與主要步行路徑等[24]15。港北新城在規劃和建設中注重打造高品質的居住環境。為此，新城配套了完善的中小學教育設施，構建了連續的公園綠地系統，以及配備了完善的商業設施和公交系統。

1974年，土地區劃整理事業開始逐步開展，《基本規劃》中確定的步行網絡得到了較好的延續和落實。1983年，第一批居民開始入住[25]。1996年完成最后的區劃整理，港北新城基本按規劃建設完成。進入21世紀，港北新城憑借優越的連續步行環境成為東京圈最受歡迎的兒童友好、老年友好生活社區，依然重視與自然環境共生的主題，保持著優越的環境質量和生活品質[26-27]。

2.2 空間結構

《基本規劃》確定了新城以軌道交通為骨架的空間結構。新城中部為早淵川河谷，該區域主要保留為農業區。新城主要建設區域分布于河谷南北兩側，規劃通過呈X形相交的軌道線將新城南北區連接起來，共設置6個站點，其中新城中心的2站為換乘站。這樣新城大部分地區都處于6個站點的步行范圍內，整個新城的形態也隨軌道線路呈X形（見圖2）。

港北新城共設置了3個層級的公共中心，分別依托公共交通站點而設置：第1層級是新城中心，也是橫濱市西北部的副都心，圍繞2個軌道換乘站設置；第2層級是圍繞其余4個軌道站點形成的片區中心；第3層級是距離軌道站點較遠、圍繞公交站點規劃的6個鄰里中心。

港北新城的連續步行網絡不僅是一個軌道交通的接駁系統，更是各個生活圈的公共空間主軸，串接了軌道站點及與居民生活息息相關的中小學等公共設施、商業街區，與居民生活空間網絡完全耦合組織成為一個中心連接體系和生活空間網絡。

2.3 步行網絡

港北新城在規劃初期將“軌道+步行”理念中的步行載體空間定義為“綠色矩陣”（green matrix），即在站點與中心之間通過連續的、綠色的步行空間組織為一個生活空間網絡[24]43，連接軌道站點與居民日常使用的公共設施（如中小學）和商業街區，促進居民選擇“軌道+步行”的生活方式。

通過大尺度、連續的線狀步行路徑統籌協調綠地、公共服務設施、公交等多個規劃系統，并對公共運動場地、保留山體與溝谷以及建設區以外的農田、郊野等要素進行總體設計（master design），展現了面向全域進行步行空間網絡建設的意圖[28-29]（見圖3）。

據統計，港北新城步行網絡密度高達26 km/km2，其中步行專用路徑密度達5 km/km2，總長達67 km，步行專用路長52 km，綠道公園長14 km[30]35。從軌道站點向外延伸的主干步行空間在平面上獨立于車行干路系統，主要通過步行專用路與綠道公園兩種形式來實現[31]。這極大地提升了步行和騎行的安全性與舒適性，受到居民認可，尤其是有兒童家庭的認可[32]。在新冠疫情期間，港北新城憑借連續的專用步行網絡形成的公共空間體系，對居民的健康生活起到一定作用[33]。

1974年港北新城《基本規劃》確定的“軌道+步行”空間結構的落地實施度非常高。其中一個主要原因是日本住宅公團及其繼任者——住宅·城市整備公團①全面參與了從《基本規劃》、土地區劃整理到具體建設項目實施的各個階段，這確保了《基本規劃》中確定的空間理念、結構得以持續貫徹執行到每一個關鍵環節。

3 港北新城軌道站點地區的連續步行網絡構建特點

3.1 連續步行網絡理念：人車平面分離

港北新城的開發面臨兩大挑戰：首先，私家車的普及降低了軌道交通在長距離出行中的吸引力；其次，大量汽車的存在降低了城市街道的安全性和舒適性，這進一步削弱了居民步行至軌道站點的意愿。在當時，小汽車出行越來越普遍，交通事故頻發。為了解決這個問題，在軌道站點地區建立人車分離的專用步行網絡成為城市規劃領域的共識。

1966年，東急田園都市的住宅區規劃中首次從歐美引入人車平面分離模式。1967年，港北新城的土地利用構想規劃中提出在整個13 km2范圍內實施人車分離策略，盡管1968年之后的各版規劃有不同調整，但是這一核心理念得以完整延續（見圖4）。

港北新城連續步行網絡在空間上具有步行專用、覆蓋廣泛和連接設施3個主要特征。

（1）步行專用。港北新城的干線步行路徑不是作為車行道路的從屬空間，而是具有獨立和專用的空間。這些干線步行專用路間距與車行干路間距相仿，通常在300—700 m之間，與車行干路網形成錯網布局的兩套結構[34]。因此，這個結構在大尺度范圍內系統性地消除車行交通與步行交通的潛在沖突[35]，保障了步行的安全性，并激發了居民使用步行空間的積極性。

（2）覆蓋廣泛。港北新城軌道站點周邊的專用步行路徑覆蓋范圍廣泛，并不局限于核心區，還擴展至站點周邊1—2 km，顯著提升了軌道站點的覆蓋范圍。此外，各站點的步行路徑相互連接，共同構成一張覆蓋新城全域的步行網絡，構建完整、高品質的步行體系[36-38]（見圖5-圖6）。

（3）連接設施。港北新城通過連續步行網絡連接公共服務設施與公園綠地[39]。中小學、公交站點、幼兒活動場地等串接在專用步行網絡中，共同構成一張連續的兼具休憩、交通與生活等復合功能的城市生活空間系統。在過街設施方面，綠道公園和步行專用路與城市干路的交叉點會局部采用立體過街設施。通常是利用自然地形使車行道路上跨橋或下穿，這樣使得過街天橋或地下通道能夠與專用步行路徑平緩地連接，從而確保兒童安全通學及順暢騎行。專用步行網絡的整合優勢使得學齡兒童安全地獨自上下學，成為港北新城吸引有兒童家庭的關鍵因素之一（見圖7）。

3.2 專用步行空間載體：步行專用路與綠道公園

港北新城擁有長達67 km的連續專用步行路徑，其主干空間載體主要為步行專用路和綠道公園[40]。這種空間載體有別于日本大城市中心的大型軌道站點核心區采用的高架立體連廊。步行專用路和綠道公園均具屬于日本《都市計劃法》規定的“城市設施”分類，在土地區劃整理中和地區規劃中會將其劃定為獨立的地塊，具有明確的用地邊界，并且土地產權歸地方政府所有。這是與常見的高架立體步道、地塊內部公共通道的重要不同之處。

步行專用路②作為日本《道路法》1971年修訂時增設的一種城市道路設施類型，僅供行人步行、跑步及自行車騎行，禁止汽車通行[41]。步行專用路在城市規劃中與其他類型城市道路的產權性質相同，均屬于公有土地，在土地開發中不出售給私人開發商或個體業主。港北新城1974年《基本規劃》確定的主干步行專用路的用地邊界在后續的街區土地區劃整理過程中被逐一劃定[42]，使得實際建成的步行網絡與規劃方案保持了較高的一致性。

綠道公園是指連接塊狀公園綠地、公共服務設施的線形綠地，其最小寬度為10 m，最寬可達30—40 m。港北新城的綠道公園總長度約為14 km，主要利用了原地形中不適建設的溝谷用地。這些綠道公園不僅將新城中的大型公園串聯起來，還連接了建設用地外圍的4處農業專用區，共同構建供居民休憩的開放空間網絡[43-44]。

步行專用路可分為3種類型：干線、輔助線和公共住宅小區線[30]37-38。這些獨立占地的路徑在設計時會有不同的寬度要求，其中，最小的標準寬度為3 m。此外，根據步行專用路兩側的主要功能和界面，可將其劃分為步行街和一般步行專用路2大類。港北新城的3級中心均以步行街作為主軸線，組織布局商業和文化類公共設施。這些步行街寬度通常為12—21 m，遠窄于城市干路，營造出一種類似傳統城區的尺度宜人、緊湊舒適的商業街區氛圍[45-46]（見表1）。

3.3 步行空間實施保障：統籌主體與民間協定

3.3.1 開發統籌主體的持續性與專業性

港北新城1974年的《基本規劃》所確定的主干步行專用路和綠道公園，在隨后20多年里幾乎全部得以落地實施。在長期開發過程中，理想的宏觀空間結構未被各種政治因素或私人開發行為所干預和破壞，這得益于一套有效的實施保障機制。

日本住宅公團是日本1955年依法設立的國家開發機構，負責新城規劃建設和公共住宅開發運營，港北新城連續步行網絡的早期總體規劃即由日本住宅公團負責編制。在港北新城建設期間，是否采用步行專用路更主要取決于土地開發統籌主體對改善步行環境品質的主觀意愿。

日本住宅公團和住宅·城市整備公團集結了當時日本步行空間規劃方面的高水平技術團隊，并與日本都市計劃學會、株式會社現代計劃研究所等專業規劃機構建立了長期且密切的合作關系。如今野博、川手昭二等規劃師對“軌道+步行”理念的堅持是港北新城的步行網絡高質量建設的關鍵因素③。

3.3.2 民間自治協定助推實現精細化管理

私人土地所有者的意愿和決心在規劃建設中的作用十分重要。川手昭二曾表示：“港北新城的偉大之處在于，才華橫溢的規劃設計師首先充分聽取了原住居民的聲音[47]。”在1974—1996年土地區劃整理階段，土地所有者接受了專業團隊的建議，為創造更高品質的步行環境而貢獻土地和承擔建設成本。

在港北新城土地區劃整理確定后，土地所有者自愿與公共機構組成街區營造協會，共同訂立比法定規劃更加細致的城市設計導則——街區營造協定。協定雖然并非法定規劃，但確實是后續精細化營造步行街空間的有效平臺，是日本公眾深度參與規劃的一種重要方式。一旦協定被公共機構認定，土地所有者便組成運營委員會。該運營委員會對協定街區內各地塊建設行為具有審議權。盡管街區營造協定沒有法律強制約束力，但土地所有者通常會遵守他們共同參與制定的“君子協定”。例如，仲町臺街區營造協會在1993年對仲町臺站核心區訂立了街區營造協定。該協定對步行街兩側商業界面提出了相關設計要求，以創造如同傳統小鎮的商業街區氛圍[48]（見圖8）。

4 軌道站點地區構建連續步行網絡的啟示與借鑒

港北新城的經驗在于在新城總體規劃層面對步行系統進行了統籌，整合了步行專用路、綠道和公園系統。這一方案具有整體城市設計的理念，同時也充分考慮到軌道站點地區建設的需求。能夠促進這種大規模網絡化布局理念在具體項目落實的機制更加值得探討。這個技術細節往往不易引起重視，即“步行專用路”這一規劃要素的專用化和法定化特征對構建成功的連續步行網絡所起的關鍵作用（見圖9）。

4.1 專用化：以步行專用路和綠道為主構建步行網絡

在我國的TOD規劃中，軌道站點核心區較為重視步行專用路的規劃建設，特別是地上地下一體化的建設模式。雖然國內部分規劃導則[11]8、學術研究[49]中很早就提出了設立步行專用路的原則及要求，珠海北站地區等地也進行了步行專用路規劃建設的局部實踐嘗試，但總體上尚少有成規模運用的落成實例。

日本港北新城的規劃對專用步行網絡理念的運用和實施非常具有啟發性，我國的TOD規劃中更應該發揮國有土地的制度優勢，實現軌道站點大尺度范圍內在平面上的人車分離整體布局。國內TOD規劃在步行專用化方面可以從以下3方面借鑒港北新城經驗。

（1）重點利用“步行專用路”“綠道公園”兩種步行空間類型，相互連接，作為構建軌道站點TOD地區連續步行網絡的主要載體形式，共同建設高品質的步行網絡。同時，對步行專用路和綠道公園的產權、使用規則、建設與維護制度等做進一步研究。（2）提升TOD地區步行網絡的專用化程度。例如，將“路側綠帶”移至街區中部，與城市干路形成錯位布局的“綠道公園”網絡，串聯站點與各類公共服務設施，提高步行網絡的總體舒適性和與生活圈的耦合性。（3）擴大軌道站點TOD地區步行系統規劃的尺度。詳細規劃不應局限于站點毗鄰地塊的小尺度步行空間，而應重點轉向在站點1.5 km，甚至2.0 km范圍內組織專用化步行結構。

4.2 法定化：在技術標準中對專用步行空間進行保障

專用化步行網絡之所以在港北新城及日本其他軌道站點地區得以大規模應用的一個核心原因是，主干專用步行空間以“步行專用路”的形式穩定在土地權屬地圖中，得到法律的認定和保護。在日本，步行專用路與其他道路用地、公園用地一樣，屬于城市公有產權，并在法定規劃用地布局方案中得以清晰界定。公共機構只需專注于推動法定規劃獲批，一旦確權之后，后續土地出讓、建筑方案許可階段的步行空間建設任務便可徑情直行。這種制度安排是日本步行專用空間網絡得以有效實施的一個關鍵條件。

目前，我國已有一些國家層面的規劃指導文件對步行專用路規劃建設進行了指引。例如住房和城鄉建設部2013年發布的《城市步行和自行車交通系統規劃設計導則》，對步行專用路的概念、類型和指標等提供了引導性規定。我國城市規劃中應該強調步行空間的公共屬性，有必要清晰界定步行專用路的公共用地邊界，以系統性地減少軌道站點周邊地區步行專用空間建設過程中的公私矛盾問題及解決需要的制度成本。

因此，可以在擁有地方立法權的城市中，將國家層面的指導意見轉化為具體的城市規劃編制技術文件中的建設用地分類，先行先試。例如：（1）在城市規劃管理技術規定中，交通設施用地大類下，增設一種“步行專用路”中類，并將其納入道路系統的測度與評估。（2）從休憩用途的視角出發，在綠地與廣場用地大類中增設一個中類。（3）在不修訂規劃編制技術文件的條件下，將步行專用路在法定圖則或城市更新單元規劃的用地布局中劃為公園綠地，只要保持該類地塊的政府公有屬性，不予出讓，便可在后續開發中確保步行網絡的連續性。

5 結語

構建高品質步行環境促進低碳出行是軌道站點TOD地區規劃建設關注的重要內容。但從實踐來看，在較大尺度上連續步行網絡的構建卻難以取得理想的效果。針對如何在軌道站點地區構建完善步行網絡的問題，可以從TOD模式出現以前的更加豐富的實踐案例中找到更有啟發的經驗。以港北新城為例，日本軌道站點地區步行網絡體系構建方法獨特，形成以軌道站點為中心、以步行專用路+綠道為結構，構建人車分離的專用化步行體系并連接各類設施與空間的連續網絡，實施效果較好，空間特色鮮明。

港北新城的經驗可以總結為專用化和法定化兩個方面，且相互協同，共同推進連續步行網絡的構建。從這一案例可以看出，理想的設計方案固然重要，但真正推進理念與設想的落實的關鍵則集中在機制層面的細節里，特別是步行系統的專用化和法定化機制強化了步行專用路與綠道在城市規劃中的價值和作用，成為保障軌道站點TOD地區構建連續步行網絡的重要方法。