行刑反向銜接案件辦理中處罰必要性審查標準的把握

摘 要：隨著最高檢出臺行政執法和刑事司法雙向銜接工作文件，行刑反向銜接成為檢察機關工作的重點之一。從行刑反向銜接在司法實踐中的現狀來看，檢察機關內部、檢察機關與行政機關之間，在具體案件中認定被不起訴人是否有處罰必要性時，出現了審查標準不統一的問題，主要原因是行刑反向銜接工作銜接機制的不完善、缺乏原則性指導、主觀認識存在錯位等。針對這一實踐困境，可以從搭建行刑反向銜接協同機制、以比例原則輔助、建立問題分級解決機制以及加強信息共享等路徑進行推進。

關鍵詞：行刑反向銜接 處罰必要性 審查標準 比例原則

一、問題的提出

2023年7月17日最高檢印發《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督 構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見》（以下簡稱《2023意見》），旨在進一步加強行政執法和刑事司法雙向銜接工作。但由于行刑反向銜接工作的復雜性、多樣性、主觀性，行刑反向銜接的實質化運行仍存在一定的難點。［1］檢察機關在審查行刑反向銜接案件時發現檢察機關內部、檢察機關與行政機關之間，對于被不起訴人應受行政處罰的必要性仍缺乏一個統一的認定標準，其在一定程度上影響了行刑反向銜接的工作成效。

二、處罰必要性審查標準不一的原因分析

審查標準不一主要是指各機關、各部門對具體案件是否適用行刑反向銜接程序的標準不同，既包括檢察機關和公安機關等行政執法部門，也包括檢察機關內部即刑事檢察部門和行政檢察部門。有學者認為我國行刑反向銜接之所以存在這樣的程序溝壑，主要是因為缺乏行刑關系整合理論和銜接的主導機制而致。［2］即行政執法機關與刑事司法部門的分立以及二者銜接并不順暢，但該原因并非我國行刑反向銜接處罰必要性審查標準不一問題的根本所在，整合行刑關系也并非是解決行刑反向銜接問題的唯一途徑。在我國機構設立和職能分布的構造中，當刑事制裁和行政制裁出現競合，檢察機關具有優先處置權，在行刑反向銜接程序中作為主導機關，對公安機關等行政執法部門可以通過檢察意見的方式予以指導、監督。因此我國行刑關系并非絕對分立，而是相輔相成的。以檢察機關為視角，我國行刑反向銜接審查標準不一的原因是多樣化的，主要有以下幾點：

（一）行刑反向銜接協調配合機制不完善

行刑反向銜接工作涉及檢察機關多個部門，以及行政機關，要想形成統一的審查標準，需要多個機關或部門形成一致認識，這為檢察機關與行政機關之間的銜接機制帶來一定挑戰。［3］例如，檢察機關將行刑反向銜接限定在不起訴案件，但不起訴案件包括相對不起訴、絕對不起訴、存疑不起訴、附條件不起訴四種情形，檢察機關與行政機關對這四種情形的審查要點是否能得出一致結論？目前實踐中對于相對不起訴、絕對不起訴的案件的審查，由于最高檢已發布行刑反向銜接典型案例，認識相對統一，但對于另外兩類案件的審查標準仍有較大爭議。［4］一般而言，刑事案件的證明標準要比行政案件的證明標準更加嚴格。在刑事案件中不構成犯罪的，在行政程序中可能符合行政處罰的構成要件。［5］行刑反向銜接工作客觀上需要檢察機關與行政機關之間充分進行協調配合，這對行政機關與檢察機關之間的工作銜接是個考驗，也為審查標準的統一帶來挑戰。其次，檢察監督與行政執法的銜接也包括檢察行政公益訴訟，在違法行為損害公共利益的情況下，兩種銜接機制存在競合。［6］適用哪一種機制仍未進行明確，檢察機關與行政機關之間也存在不同的認識。因此，行刑反向銜接協調配合機制不完善是檢察機關開展行刑反向銜接工作統一審查標準的一大阻礙。

（二）審查標準的原則性指導缺失

在《2023意見》推進過程中出現的檢察意見精準性不夠，具體案件審查標準不同等種種問題，體現出目前規范并不充分、原則性指導方針的缺失。針對審查標準，盡管最高檢已經通過出臺指導性文件和典型案例的形式提供了指引，但由于案件的多樣性、復雜性和差異性，檢察官在辦理行刑反向銜接案件中，如何判斷“制發檢察意見的必要性”，仍缺乏具體標準。由于“刑事優先”與“行政優先”在理論上存在爭議，有的檢察機關認為對已經被行政處罰過的行為人，還需對比與前處罰是否一致，才能做出是否制發檢察意見的結論，但有的檢察機關仍只審查是否已被行政處罰。對這些問題進行分析，行刑反向銜接工作的審查標準仍是由于缺少是否制發檢察意見的指導性原則，導致實踐中在處理同一罪名的案件中，檢察官在是否應提出行政處罰的檢察意見上存在差異，因此需要進一步明確和統一適用標準，以確保法律的一致性和權威性。

（三）主觀認識存在錯位

在檢察實務中，案件的辦理依賴于不同檢察官對案件的主觀認識，審查標準與檢察官的主觀能力之間密不可分。

一種錯位是不同檢察官對相同問題之間主觀認識的錯位。由于對行刑反向銜接的判斷存在一定主觀成分，實踐中在處理同一罪名的案件中，檢察官在是否應提出行政處罰的檢察意見上存在觀點差異。即使在檢察機關內部形成統一認識，涉及異地辦案即當刑事案件和行政案件管轄地不同時，由于存在聯系不對等、協調不順暢等因素，主觀認識對行刑反向銜接的影響可能更大。相似的案件情況，不同的處理結果，有違法律統一正確實施，不符合公平正義的原則。

另一種錯位則是指檢察官的主觀認識與行刑反向銜接案件審理難度之間的錯位。首先，行政處罰種類繁雜，刑事和行政法律中的實行行為、侵犯客體等方面存在交叉、異同之處對行刑反向銜接工作形成一定難度。［7］其次，基層行政檢察部門隊伍薄弱，且不了解行政機關內部的行政執法慣例，難以理解行政機關作出行政處罰的執法邏輯，導致檢察官對行政處罰裁量的主觀認識不足，無法高效的完成行刑反向銜接工作，何談建立統一的審查標準？因此，檢察官的主觀能力與行刑反向銜接案件的實質審理之間存在嚴重錯位。

三、統一處罰必要性審查標準的路徑

為提升行刑反向銜接工作的效率和精準度，統一處罰必要性審查標準，建議從內部機制建設、以比例原則輔助指導以及信息化問題分級解決制度建立三方面入手。首先，檢察機關各部門之間建立信息共享和案件線索互通機制，形成閉環管理。外部協作方面，推動“府檢聯動”，明確監督職能，細化審查標準，減少分歧。其次，引入比例原則作為輔助原則，指導行刑反向銜接工作，實現科學化審查標準構建。最后，建立問題分級解決制度，并加強信息化共享機制建設，總結類型化案件的審查規律，出具建立類型化案件審查標準報告，為完善審查標準提供指引。這些措施旨在統一審查標準，提升工作質效，優化制度設計。

（一）搭建行刑反向銜接協同機制，強化府檢聯動

為實現行刑反向銜接中被不起訴人處罰必要性審查標準統一，解決行刑反向銜接配套機制不完善的問題，應建立內部配合機制和案件跟蹤監督機制，切實提高行刑反向銜接工作精準度和連通性。比如浙江省象山縣人民檢察院自創《登記表》代替不起訴案件行刑銜接的案卡，保持審查標準的統一。檢察機關應在刑事檢察部門與行政檢察部門之間建立專門移送通道，對辦理的不起訴案件進行“一案雙查”，推動檢察機關內部形成“線索雙向移送、結果雙向反饋”工作機制，凝聚監督合力，破除部門之間的壁壘，強化行政檢察與刑事檢察、公益訴訟檢察等部門的交流協作，統一認識。實現行刑反向銜接閉環管理，保證被不起訴人處罰必要性審查標準的統一性。

同時，推動行刑反向銜接外部協作，實現“府檢聯動”。首先，應明確行政檢察部門所實施的并非傳統的問責機制，而具有指導、協調和治理的功能。其次，由于不同部門都有自主決策權，對處罰基準的認識也不盡相同。因此，檢察機關與行政執法機關應共同會商協作機制細化行刑反向銜接案件被不起訴人處罰必要性審查標準，明確行刑反向銜接的移送、接收程序、結果反饋程序。此外，行政檢察部門應帶頭定期組織與公安機關等行政執法部門召開研討會，對反向銜接中的典型罪名、重點罪名的法律適用進行會商、討論，減少檢察機關與行政機關在審查標準方面的分歧。并且檢察機關應及時跟蹤行政機關處理案件的結果以及回復情況，完善外部銜接協同機制。從內部和外部兩個層面共同搭建行刑反向銜接協同機制，檢察機關、行政機關各自發揮職能優勢，共同完善行刑反向銜接案件中被不起訴人的應處罰性審查標準。

（二）以比例原則輔助完善頂層設計，構建標準

由于目前行刑反向銜接工作缺乏原則性指導，導致實踐中檢察意見缺乏精準性，影響審查標準的統一。因此，以何種原則來輔助行刑反向銜接工作成為重中之重，由于最高檢出臺的對行刑反向銜接問題的各種指導性文件均在不同程度上體現了比例原則的價值取向，為順應趨勢，檢察機關利用在公法領域越來越發揮重要作用的比例原則作為行刑反向銜接案件的審查原則較為妥當。

比例原則包含?適當性原則、?必要性原則和?狹義比例原則，主要是指行政行為的作出必須有利于行政目的的實現，必須選擇使用對相關當事人和公共利益造成損失最小的方式，所造成的損害與獲得利益成一定比例。［8］比例原則原本適用于行政法領域，隨著其內涵及適用范圍的擴張，慢慢延伸至其他公法領域。［9］在構建行刑反向銜接審查標準中，比例原則可以作為檢察機關的核心指導原則。由最高檢整體出臺貼合比例原則的指導性方針，針對全國各級檢察機關的審查標準不一的情形，按照比例原則出臺不同類型案件的審查標準原則，但絕不可一刀切式地禁止“不刑不罰”或絕對追求“或刑或罰”，比如，在被不起訴人已經被采取過刑事拘留措施的情況下，應當綜合考慮刑事拘留的天數、賠償金額、矛盾激化風險等因素，遵循狹義比例的原則，審慎建議予以行政處罰，進而統一。［10］以比例原則輔助完善行刑反向銜接的頂層制度設計有利于更加科學化構建綜合性審查標準。

（三）建立問題分級解決制度，加強信息共享

針對行刑反向銜接案件中不同檢察官主觀分歧的影響，具有一定說服力的解決方案是建立問題分級解決制度。問題分級解決制度是指，對于一些簡單問題由檢察機關與行政機關通過溝通小組、聯席會議解決。對于一些疑難、復雜類案問題，則應各自逐級上報進行匯總研判，自上而下解決難題，加強指導，減輕基層負擔，盡力降低不同檢察官主觀認識的影響。

在問題分級解決制度基礎上，應當強化信息共享。首先，主辦機關應充分聽取各領域專家意見，對于特別疑難復雜案件可舉辦聽證會，形成科學的審查辦法，并在實踐操作中不斷更新與之配套的規范性文件；并且檢察機關應總結類型化案件的審查規律，出具建立類型化案件審查標準報告，為完善審查標準提供指引。以故意傷害不起訴為例，通過分析統計數據判斷是否應給予被不起訴人行政處罰。統計關鍵要素可以是是否已被采取刑事措施，是否結伙，是否多次，是否傷害多人等，通過提取這些行政處罰的關鍵事實要素并設置一定的研判規則，判斷是否需要給予被不起訴人行政處罰。其次，應建立系統的數據檔案網絡查詢平臺，做好信息化對接。科學的審查標準不僅要在檢察機關內部流通，更要在相應的行政執法機關和監察部門之間共享，擴大主體范圍，并且不應局限于檢察機關作出不起訴決定的案件，還應共享所有涉及行刑反向銜接的案件，實現不同部門之間的有效交流，突破傳統方式的局限性，為檢察機關的全方位監督提供途徑，提高檢察工作質效。［11］最后，必須明確個案審查的特殊性，檢察官可以做出與類案判斷結果不同的結論，但是必須遵循一定的程序，以限制檢察官隨意改變結論，比如必須提交檢察官聯席會議討論，并經檢察長同意，且檢察官要在提交討論的報告中充分說明理由。

通過分級解決與信息共享，不僅一定程度上在統一處罰必要性審查標準上減弱主觀方面的負面影響，也能適當分擔在大量案件的壓力下檢察機關工作人員的工作量。