廣東省“百縣千鎮萬村高質量發展工程”財政支持政策研究

摘 要：2022年末，廣東實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”，明確要突出縣域振興，高水平謀劃推進城鄉區域協調發展。本文對2018—2023年廣東省財政支持鄉村振興和城鄉區域協調的支出規模和結構、資金投入結構進行了分析，重點對扶持鄉村振興的8個子項和城鄉區域協調的一般性轉移支付和專項轉移支付進行比較分析，并總結相關經驗，以期為推進鄉村振興工作提供參考。

關鍵詞：“百千萬工程”；財政支出規模；支出結構；政策

中圖分類號：F320.3

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2697（2024）06-0018-04

一、引言

廣東是全國經濟第一大省，2023年GDP為13.57萬億元，領先韓國、澳大利亞、西班牙等發達國家，但廣東區域間、城鄉發展均存在較為突出的不平衡不充分問題。分區域來看，廣東的經濟總量中，粵東西北地區12個地級市占全省土地面積的七成，但GDP僅占全省的兩成，財政收入僅占全省的一成多。分地市來看，2022年，廣州、深圳、佛山、東莞4座萬億GDP城市的GDP總量占廣東全省的66%，其他17座城市GDP只占廣東全省的34%，其中深圳市（24000多億元）是云浮市（840多億元）的28倍。2023年1月廣東省政府工作報告提出，實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”（以下簡稱“百千萬工程”），推動城鄉區域協調向更高水平更高質量邁進［1-3］。

本文重點對2018—2023年廣東省財政支持鄉村振興和城鄉區域協調的支出規模和結構、資金投入結構進行了分析，重點對扶持鄉村振興的8個子項和城鄉區域協調的一般性轉移支付和專項轉移支付進行比較分析，并總結相關經驗，以期為廣東和其他省份制定和做好新時期財政支農工作提供參考。

二、財政支持鄉村振興的支出規模及結構

（一）2018—2023年財政支持規模

從圖1可以看出，隨著2017年國家實施鄉村振興戰略以來，2018—2023年，廣東省財政投入農林水支出逐年增加，年均增長率為3.75%。2018年支出896.60億元，到2020年支出增長到1122.47億元，達到6年中峰值，2020年比2018年增長了25.19%。2020年脫貧攻堅完成以后，廣東省對農林水支出有所降低，2020—2022年支出金額逐年降低。隨著省委十三屆二次全會審議通過《中共廣東省委關于實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”促進城鄉區域協調發展的決定》，2023年的預算數量比2022年實際支出金額增加。以上表明，廣東省的財政支農緊跟政策、與時俱進，不斷調整。

從財政支農占比（表1、圖1）來看，研究期內廣東省農林水財政支出占當年財政總支出的比重呈先升后降的波動態勢。支出占比由2018年的5.70%增加到2020年的6.42%，扶貧攻堅與鄉村振興戰略實施增大了財政資金對農業農村的投資；隨后支出占比減少，2022年為5.76%，新冠疫情的防控使得財政支出向醫療衛生（尤其是應急類）傾斜，財政支農力度有所減小；2023年伴隨宏觀經濟增速下行，全省財政壓力進一步凸顯，支農力度與2022年基本持平。

從財政支農效果來看，研究期內廣東省農林水財政支出占農林牧漁業產值呈波動下降態勢。支出占比由2018年的14.19%波動減少到2022年的11.99%，峰值是2020年的14.21%。表明單位財政資金的涉農產出在研究期內有所提高，資金使用效率得到提升。一方面是財政投入改善農業農村投資環境，吸引更多社會資本的加入；另一方面是財政投入的精準性有所提高，更加精準投入到農業農村資金匱乏的領域，單位財政資金創造的涉農產出更高。

（二）2018—2023年財政支持結構

1.農業農村財政支出

由圖2可知，2018年以來，農林水財政支出中的農業農村財政支出顯著增加，占比顯著提升。支出規模由2018年的206.42億元增加到2023年的378.31億元，五年漲幅83.27%，年均增長率12.88%。其中，2018—2020年增長比較明顯，鄉村振興戰略實施使得農業農村的財政投入大幅增加。2020—2023年支出規模維持一定波動，占比基本在33%～35%之間。

2.林業和草原財政支出

由圖3 可知，2018年以來，農林水財政支出中的林業和草原財政支出呈先升后降的變化趨勢，占比波動下滑。支出規模由2018年的92.39億元增加到2021年的107.31億元，隨后下滑到2023年的97.83億元，研究期內整體漲幅5.88%，年均增長率1.15%。支出占比由2018年的10.30%減少到2023年的9.08%，略有下滑，廣東對林業的財政投入顯著少于農業農村領域。

3.水利財政支出

從圖4可知，2018年以來，農林水財政支出中的水利財政支出呈先升后降的變化趨勢，占比同樣先升后降。支出規模由2018年的262.49億元增加到2020年的347.44億元，鄉村振興戰略實施加大了農村基礎設施投資，特別是改善農田水利條件；伴隨全面脫貧，水利設施有了較大改進，相關投資逐步減少，隨后下滑到2023年的307.31億元。研究期內，支出規模仍有17.08%的投資增幅，年均增長率3.20%。從支出占比來看，數值由2018年的29.28%增加到2020年的30.95%，隨后減少到2023年的28.51%。水利財政投入占比少于農業農村約35%的水平，高于林業投入約9.5%的水平，名列支出結構的第二。

4.扶貧/脫貧銜接鄉村振興財政支出

由圖5可知，2018年以來，農林水財政支出中的扶貧/脫貧銜接鄉村振興財政支出逐步減少，占比同樣逐步下降。2018年伴隨扶貧攻堅戰略的深入實施，扶貧財政支出接近268億元；其后逐步減少到2020年的131.50億元，該階段全省已全面脫貧，進入治理相對貧困的新階段；截止2023年，脫貧銜接鄉村振興的財政支出維持在120億元左右。從支出占比來看，數值由2018年的29.84%下降到2023年的11.36%，扶貧效果達到預期以后相應的財政投入有所減少，更多地投入到農業產業、農村改革、基礎建設方面，為農民增收、共同富裕而努力。

5.農業綜合開發和農村綜合改革支出

從圖6可看出，2018年以來，農林水財政支出中的農業綜合開發和農村綜合改革財政支出呈波動上升的變化趨勢，占比同樣波動上升。支出規模由2018年的41.77億元波動增加到2023年的94.93億元，峰值是2021年的106.13億元，研究期內整體漲幅127.25%，年均增長率17.84%。支出占比由4.66%波動增加到8.81%，與林業和草原財政支出（約9%）、鞏固脫貧銜接鄉村振興財政支出（約11.50%）相差不大。

6.普惠金融發展支出

普惠金融發展支出2018年以來呈逐步增加態勢，占比同樣逐步提高（圖7）。支出規模由2018年的5.78億元增加到2023年的18.90億元，漲幅最大，具體為227.22%，年均增長率26.76%。支出占比由0.64%增加到1.75%，金融重要性愈加顯現。普惠金融的發展有利于提高社會投資農業農村的便利度，發揮財政金融協同發展效應，提高財政資金的投資撬動力度。

7.其他農林水財政支出

其他農林水財政支出規模由2018年的20.04億元增加到2023年的58.01億元，漲幅189.41%，年均增長率23.68%。支出占比由2.24%增加到5.38%，增長顯著。

三、財政支持城鄉區域協調發展的支出規模及結構

廣東作為地區財力差異較大的省份，財政轉移支付是平衡地區間財力差異的重要手段。財政轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付，主要區別是資金用途的限制性，后者明確了指定用途。

（一）對市縣轉移支付力度

從表2可以看出，2018年以來省級財政持續加大對市縣的轉移支付力度，支付總數逐年提升，由2018年的3014.16億元增加到2023年的4300.19億元，五年漲幅42.67%，年均增長率接近7.50%，體現了廣東省對縮小區域發展差距的決心。

（二）一般性轉移支付分析

一般性轉移支付科目包括體制補助支出、城鄉義務教育轉移支付支出、農村綜合改革轉移支付支出等，表2中列的科目是涉及到區域均衡發展的科目。支持資金由2018年的1809.82億元逐年增加到2023年的3495.72億元，五年漲幅93.15%，年均增長率接近14%，顯著高于轉移支付總數的增長幅度。表明省級財政對市縣轉移支付的資金用途限制有所弱化，給予市縣地區更多的自由使用權限，提高了靈活性。

立足區域協調發展視角，一般性轉移支付的主要用途是均衡性轉移支付，其次是農林水共同財政事權轉移支付，再次是縣級基本財力保障機制獎補資金，2023年的預算占比分別為20.76%、11.09%、6.77%。均衡性轉移支付是促進區域協調發展的重要財政手段，是上級政府將從發達地區集中的一部分收入轉移到欠發達地區的補助，有利于縮小區域發展的經濟差距，推動基本公共服務均等化。2018年以來，均衡性轉移支付由405.59億元增加到725.60億元，五年漲幅78.90%，略低于一般性轉移支付的增長幅度。農林水共同財政事權轉移支付是對市縣農林水事業建設的支持，由2018年的預算231.70億元增加到2023年的預算387.60億元，漲幅67.29%，年均增長率接近11%，同樣低于一般性轉移支付的增長幅度。縣級基本財力保障機制獎補資金用于縣級政府“保工資、保運轉、保民生”工作，是為群眾謀好事、辦實事的財政支撐，支持資金由125.64億元增加到236.71億元，研究期內漲幅88.40%，略低于一般性轉移支付的增長幅度。對于其他利于區域協調發展的財政支持，2023年重點生態功能區、革命老區、民族地區、鞏固脫貧攻堅成果銜接鄉村振興、邊境地區轉移支付分別為89.95億、43.50億、5.98億、4.46億、1.46億元，占一般性轉移支付的比重分別為2.57%、1.24%、0.17%、0.13%、0.04%。整體而言，2018年以來一般性轉移支付的增長額度，更多的是對教育、社會保障、醫療衛生的支持，重點是公共服務均等化。

（三）專項轉移支付分析

專項轉移支付規定了財政資金的具體用途。2018年以來廣東省級財政對市縣的專項轉移支付金額波動下滑，由1204.34億元波動減少到2023年的804.47億元，降幅33.20%，年均下降7.75%。在區域協調發展的引導下，省政府給予地方政府更多的財政使用自主權，更多依托數字手段加強資金監管，減少資金使用的限制，使得地方政府更能依據轄內情況開展地區建設和公共服務。

1.區域協調發展戰略專項資金

廣東專設財政專項資金來落實區域協調發展戰略。從表3可以看出，研究期內專項轉移支付中的區域協調發展戰略專項資金呈波動下滑態勢，由2018年的119.59億元波動減少到2023年的63.88億元，降幅46.58%，年均下降率11.79%，超過專項轉移支付的降幅。從支出結構來看，住房和城鄉建設管理/城鄉規劃及建設/社區體育公園補助、農林水支出、普通公路水路建設、住房保障支出等均有下滑，降幅分別為44.76%、100%、58.79%、100%；基建投資則有所提高，由2018年的1.24億元增加到2023年的17.37億元，漲幅接近13倍，這有利于改善相對落后市縣的基礎設施，尤其是路網、電網、互聯網等，惠及當地企業和居民，縮小區域發展差距。研究期內區域協調發展戰略的專項資金總額接近420億元，主要用于公路、水路建設（資金總額354.09億元）以及基建投資（資金總額33.91億元），兩者占比接近專項資金的93%；其次是住房保障支出（資金總額20.15億元），保障欠發達地區保障性安居工程、住房改革、城鄉社區住宅的建設；再次是災害防治及應急管理支出（資金總額5.87億元），主要是2021和2022年的疫情防控支出。專項資金中的農林水支出最少，資金總額不足1億元。區域協調發展的首要任務是對欠發達地區基礎建設的支持，通過公路、水路、電力設施、水利設施、互聯網設施等投資，縮小區域之間的硬件差距。

2.各項戰略專項資金的轉移支付規模

從戰略專項的五年資金總額來看，鄉村振興戰略的資金總額最大，達480.32億元；其次是區域協調發展戰略專項資金，資金總額同樣超過400億元；打好污染防治專項、科技創新戰略專項的資金總額相對較少，分別為179.66億元和124.70億元。四個戰略的資金總額為1202.41億元，占專項轉移支付資金總額的22.68%，支持力度較大，有利于推進各個戰略的落實。

從變化趨勢來看，區域協調發展戰略專項和鄉村振興戰略專項的財政支持力度有所減少，前者由2018年的119.59億元減少到2023年的63.88億元，降幅46.58%；后者由247.47億元減少到4.79億元，降幅98.06%，鄉村振興戰略在提出初期給予的專項支持力度較大，后續伴隨鄉村產業發展、“造血功能”強化而減少了“財政輸血”，更多的是引導鄉村產業尤其是特色產業發展，延伸產業鏈，促進農村經濟發展和農村居民增收，有利于縮小城鄉發展差距。伴隨科技創新的重視，對市縣的科技創新戰略專項支持也逐步加大，由2018年的23.51億元增

加到2023年的52.09億元，漲幅121.56%，年均增長率超過17%，在企業下沉鄉村的背景下，更多的財政支持有利于營造科技創新氛圍、改善營山環境。“綠水青山就是金山銀山”，打好污染防治專項的財政支持也有所增加，由2018年的20.18億元增加到2019年的46.12億元，隨后波動減少到2023年的23.15億元，研究期內整體漲幅14.72%，這有利于欠發達地區、農村地區的生態修復，促進當地產業的綠色發展。

四、經驗及對策

（一）均衡地區間財力配置，保障粵東西北地區基層財政平穩運行

廣東積極推進鄉村振興和區域協調發展的主要經驗如下：一是不折不扣壓實縣級主體、市級支持、省級兜底責任的分工，確保基層財政平穩運行在財政預算編制及支出中的最優先順序［4-5］。二是壓減一般性支出和非急需、非剛性支出；三是優化調整財政支出結構保基層財政平穩運轉；四是完善市縣級財政“三保”工作機制。

（二）增強積極財政政策的針對性有效性，夯實各級財力長效保障基礎

一是落實廣東省提振信心激發活力助推市場主體高質量發展系列政策措施中的積極財政政策；二是激發市縣內生動力，夯實市縣級財力長效保障基礎；三是加快推進廣東省碳交易支持碳達峰碳中和實施方案，拓展粵東西北地區市縣級財力增長模式。

（三）培育多元多源的“百千萬工程”的資金投入機制

“百千萬工程”的高質量推進，堅持政府與市場兩手發力，充分發揮財政金融協同支農機制作用，推動形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局。一是不斷完善農業農村一般公共預算投入優先保障機制；二是積極完善政策性農業信貸擔保服務體系和政策性擔保業務體系，積極探索建立擔保風險補償獎補機制［6-7］。三是推動政策性農業保險高質量發展，除支持糧食等重要農產品保險擴面提質外，要加快完善補貼險種清單管理機制。四是積極優化提升農業農村投融資環境，還要發揮財政引導作用，健全市場化、多元化投入機制。

（四）優化支出結構支持推動“百千萬工程”的重點領域和關鍵環節

一是支持農業農村產業發展和振興，進一步優化農業生產發展及相關救災資金的支出結構和管理方式，完善農資補貼、災害救助補貼等機制；二是進一步補齊農業農村基礎設施短板；三是推進農村綜合改革深入發展。

參考文獻：

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（責任編輯：楚 霞）

Research on Financial Support Policies for Guangdong Province's \"

The High Quality Development Project of Hundred Counties， Thousand Towns， and Ten Thousand Villages

\"

XU Chao-jun

（Guanzhou Branch of China Minsheng Bank Co.， Ltd.， Guangzhou 510623

）

Abstract：

At the end of 2022， Guangdong Province will implement the \"High Quality Development Project of Hundred Counties， Thousand Towns， and Ten Thousand Villages\"， which clearly emphasizes the revitalization of counties and plans to promote coordinated development between urban and rural areas at a high level. This article analyzes the expenditure scale and structure of Guangdong Province's financial support for rural revitalization and urban-rural regional coordination from 2018 to 2023， as well as the structure of fund investment. The focus is on comparing and analyzing the eight sub items supporting rural revitalization and the general and special transfer payments for urban-rural regional coordination. Relevant experience is summarized in order to provide reference for promoting rural revitalization work.

Key words：The High Quality Development Project of Hundred Counties， Thousand Towns， and Ten Thousand Villages; Scale of fiscal expenditure; Expenditure structure; Policy