論高校檔案行政執行力

摘要:高校檔案工作行政執行力低下主要表現在制度執行不力和內部管理制度不健全兩個方面;產生原因主要是觀念缺失，檔案意識薄弱，機構不健全，體制和機制保障不到位;導致的后果是物質投入少，檔案內容不完整，難以實現“集中統一，規范有序”的管理目標，從某種程度上影響著高校的“宏觀管理”效益;提升行政執行力的對策是加強檔案法制教育和檔案宣傳，完善檢查評估機制，在大學文化建設中推動檔案工作發展。

關鍵詞:高校檔案管理;行政執行力;問題;對策

中圖分類號:G472.4文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)21-0207-03

行政執行力是指行政部門及其工作人員貫徹落實上級的戰略決策、方針政策和工作部署的操作能力和實踐能力，就是提高執行命令、完成任務、達到目標的能力，也就是常說的“抓落實”。高校檔案工作行政執行力低下是一個普遍現象。隨著高等教育由外延擴張向內涵建設的轉型，各高校都在加強現代大學制度建設，但很少有高校將檔案工作制度建設納入現代大學制度建設的范疇。這對本來就處于高校“管理邊緣”的檔案工作來說無疑是雪上加霜，勢必影響《高等學校檔案管理辦法》(教育部令第27號，2008年9月1日施行，下文稱“27號令”)的貫徹實施，影響高校的“宏觀管理”效益，影響著大學文化建設、大學制度建設和高校整體事業的發展。

一、高校檔案行政執行力存在的問題

目前，高校檔案行政執行力存在的問題主要表現在有制度執行不力和內部管理制度不健全兩個方面。

1.國家檔案法規和地方社會檔案管理規定和辦法，在高校檔案工作管理中的執行力普遍不強。各高校都將檔案部門歸入學校的直屬“業務單位”，屬于為教學、科研、管理等中心工作服務的邊緣機構，因此上級主管部門或地方政府下發至學校的各種檔案工作文件往往得不到及時的貫徹落實。校級層面很少能為貫徹某項檔案法規或工作要求而開展專門的工作研討和部署。由于校級層面沒有足夠重視“上位法規”的貫徹落實，這勢必影響檔案制度、工作原則在具體工作中的作用發揮，也在一定程度上影響了檔案部門的工作積極性。

2.高校檔案部門人員由于專業知識和能力素質等方面原因，對制定學校內部檔案管理制度往往不主動、不及時、不健全。原因是:第一，對檔案法規制度的認識不深刻;第二，對新事物不愿接受，對執行新制度、新規定存有畏難情緒;第三，流于工作慣性，維持工作現狀，缺乏開拓創新。“27號令”自2008年9月施行以來，給高校檔案工作帶來了發展機遇，同時也提出了嚴峻的挑戰。目前，各高校還沒有普遍依據“27號令”制定符合本校檔案工作實際需要的“實施辦法”，國家檔案局“8號令”《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》自2006年12月施行以來在高校檔案工作中的執行情況，同樣不容樂觀。就目前高校檔案工作一般情況而言，在綜合檔案管理、人事檔案管理和學生檔案(本文指學生人事檔案)管理三方面的內部管理制度還不健全、不系統。

二、高校檔案行政執行力低下的根本原因

高校檔案行政執行力低下的原因較多也較復雜，有歷史原因也有現實原因，但根本的原因表現在以下兩個方面。

1.觀念缺失，檔案意識薄弱。觀念的形成和創新都不是一蹴而就的事。由于高校檔案工作起步遲、發展慢、作用沒有得到應有的發揮，高校上下檔案法制觀念沒有真正樹立。大多數高校的檔案工作是在改革開放以后發展起來的，加上目前許多高校是進入21世紀以來高等教育大眾化的產物，新建高校或原有高校在外延擴展的過程中，很少能夠把注意力放到檔案工作的創建和發展上來。因此，即使檔案工作已經存在，學校的各級管理者也往往用傳統落后的眼光看待它，認為檔案工作就是收收材料編編目錄，補補貼貼裝進盒子，整理整理放上架子，有的甚至認為“檔案工作只是檔案部門一家的事”，因此不重視學校各管理部門和教學機構內部檔案材料的平時積累與整理。

觀念缺失的另一種詮釋是檔案意識薄弱。檔案意識是人們對檔案和檔案工作的認識水平和敏感程度。高校內部各種工作領域擔負著不同工作的各類人員，對檔案和檔案工作的認識水平與敏感程度，共同構成了學校的檔案意識。高校檔案意識薄弱在具體工作中的表現有:高校內部各機關不能完全做到檔案工作“三納入、四同步”[1]，不能做到紙質文檔與電子文檔同步歸檔，檔案檢查、考核與評估制度不健全，定期布置、檢查、總結、驗收檔案工作不能落實，以及人員配置不到位，崗位職責不明確，責任意識不強，管理水平不高等。因此，往往導致檔案材料歸檔不齊全、不完整、不及時，人事檔案信息數據不準確、不完整，學生檔案材料遺失等情況。

2.機構缺失，體制機制保障不到位。教育優先發展的國策促進了高等教育的大發展。在“九五”、“十五”、“十一五”建設中，各類新辦高校尤其是民辦高校如雨后春筍般興起。但新辦或民辦高校的檔案管理機構卻大多不健全，有的只是在學校辦公室安排一兩個人員象征性地管理學校的檔案工作，稍好一點的學校也會成立一個掛靠的檔案室，但與真正獨立的檔案管理機構相去很遠。教育部“27號令”適應形勢需要，將過去“6號令”中“普通高等學校”提法改成了“高等學校”，擴大了檔案法規所針對的“高校”的概念范圍[1]。這說明，不論是歷史悠久的普通高校還是剛剛創辦或民辦的高職院校，都存在檔案工作，并且開展檔案工作的基本原則和要求是一致的。

機構缺失不僅存在于新辦或民辦高校中，在一些具有相當歷史和規模的高校同樣存在檔案機構設置不到位、不獨立的情況。具體表現為:檔案機構仍然是掛靠單位，經費和人員管理不獨立，館庫條件差，往往與辦公場所混合在一起。“27號令”規定了高等學校設立檔案館的條件，但現實中符合條件而沒有設立檔案館的高校大量存在。機構獨立與否雖然只是一種形式，但直接影響體制和機制的保障力度。

三、高校檔案執行力低下的后果

1.導致物質投入少，保障條件差。目前，相當多的高校檔案工作物質基礎條件不能滿足檔案工作現代化的要求。表現為庫房不獨立或不符合《檔案館建設標準》(建標103—2008)，經費投入少，設備配置和人員配備不能滿足工作需要。高等學校應當將高校檔案工作所需經費列入學校預算，保證檔案工作的需求;同時，高等學校應當設立專項經費，為檔案機構配置檔案管理現代化、檔案信息化所需的設備設施，加快數字檔案館(室)建設，保障檔案信息化建設與學校數字化校園建設同步進行;應當為高校檔案機構配備專職檔案工作人員，其編制人數應根據保管檔案數量和工作任務確定[2]。對照此要求，發展條件較好的高校或成立獨立檔案機構較早的高校，在這些方面已經有了一定基礎，但離檔案工作現代化建設標準仍然存在較大差距。人員隊伍問題既有數量問題也有質量問題，就實際情況看更重要的是質量問題。高校檔案工作物質基礎差的主要原因就是沒有實現“依法治檔案”，不能確保“法定”要求的落實。

2.導致檔案內容缺失，難以實現“集中統一，規范有序”管理。就目前的情況而言，高校檔案部門不管是檔案館還是綜合檔案室，工作內容存在三種情況:一是只管理學校綜合檔案;二是管理學校綜合檔案和教職工人事檔案兩方面;三是管理學校綜合檔案、人事檔案和學生檔案三方面。根據“集中統一”管理原則，高校應該將三方面檔案管理職能“集中”到一個具有獨立行政能力的管理部門進行“統一”管理。但目前許多高校還做不到，這一方面是管理體制不健全、工作關系沒有理順的問題，另一方面是高校檔案工作原本基礎較差而又內容復雜的原因。但作為“27號令”規定的11類“高校檔案”必須納入學校檔案管理部門的工作內容。內容缺失還體現在檔案業務工作中，由于檔案意識薄弱，專兼職人員業務能力較差，往往出現不嚴格按照檔案業務工作流程操作而導致檔案實體和信息內容的缺失。比如，公文處理過程中，由于相關人員的疏忽，沒有嚴格按照“文件處理程序”辦理，因而導致檔案材料某一環節“痕跡”記錄的丟失;不能做到紙質文檔與電子文檔同步歸檔，甚至出現“有檔不歸”現象。這與檔案“來源原則”相悖，也違反了“文件、檔案一體化管理原則”，更不符合“文件、檔案全程管理”的要求[3]。

四、提升高校檔案行政執行力的對策

高校管理需要強化“法治”。有的學者認為:“從人治到法治，再到注重文化建設的價值管理，是大學管理認識上的升華”[4]。檔案工作應該納入高校管理的“法治體系”。檔案工作是學校重要的基礎性工作，屬于學校“微觀管理”范疇，但它必須獲得“宏觀管理”的依法指導，否則就會偏離方向或失去控制，因此不能讓其游離于學校管理體系之外。

1.加強檔案法制教育和檔案宣傳工作。目前，首要的是宣傳貫徹教育部“27號令”，在全校確立“以法治檔”觀念;同時加強對檔案和檔案工作的宣傳，增強全校檔案意識。在制訂工作計劃、召開相關會議、部署具體工作等過程中，把檔案工作納入題中之義。

2.完善評估機制，加強檢查監督。在高校評估中增添體現檔案工作的“分值”。比如，在本科教學評估中將教學檔案的積累、保管、利用作為檢查內容，促進檔案材料的平時收集和科學保管。在高校內部對高校各機構的綜合考核評價和對教師業績的考核評價中，應將檔案材料移交作為各項工作管理的最后環節加以考評，使每一位教師意識到檔案材料不移交就沒有完成工作任務，體會到每個公民都有為黨和國家積累史料和保護檔案的義務，不能將屬于公共資源的檔案材料據為己有[2]。

3.健全高校內部檔案管理體制和機制。確立“檔案工作校長負責制”[2]，成立學校檔案工作委員會，設立與學校整體事業發展相應的檔案管理機構，構建全校檔案管理網絡，實行“分級分層、定崗定責”機制，明確管理職能，理順檔案機構與學校各部門、院系之間的責任關系，制定適應學校檔案工作實際需要的管理辦法，在人、財、物諸方面建立學校檔案工作的保障機制，從而提高檔案工作為學校中心工作服務的能力和效率。

4.在大學文化建設中推動檔案工作發展。大學文化建設是高校核心競爭力培育的基礎，而大學文化建設的一個重要方面是對學校歷史文化的開發利用。因此，開展大學文化建設，要充分發揮檔案信息資源的作用，在開發利用檔案信息資源的過程中推動檔案工作的發展。

5.檔案管理部門加強自身建設，開拓工作職能。檔案管理部門要主動加強資源體系和利用體系兩方面建設，轉變觀念，創新模式，拓展工作內容，實現“四個轉變”:收集中由單一接收向接收與征集并重轉變;保管中由單一紙質材料保管向紙質與數字材料并重轉變;利用中由單一“普通提供利用”向“普通提供利用”與“主動開發利用”并重轉變;編研中由單一資料性匯編向資料性與研究性并重轉變。通過“四個轉變”，逐步實現檔案資源建設的“豐富性、特色性”，實現檔案利用的“文化性、創造性”。總之，檔案部門用自身要以檔案工作成果為基石，以“有為”搏“有位”，提高管理與服務的雙重效益，從而提升檔案工作在學校管理體制中的地位。

參考文獻:

[1]國家教委令第6號.普通高等學校檔案管理辦法[Z]，1989-10-10.

[2]教育部令第27號.高校學校檔案管理辦法[Z].2008-09-01.

[3]黃霄羽.文件、檔案全程管理的理論依據[J].中國檔案，2009，(6).

[4]徐明稚.大學管理和大學發展[J].中國高等教育，2010，(6).

On University Archives Administration Executive Ability

PENG Zhi-bin

(Nanjing Normal University， Nanjing， 210046， China)

Abstract: The problem of university archives administration executive ability is mainly in two respects: ineffective system implementation and unsound internal management system. The main reasons are: concept missing， weak consciousness of archives， imperfect institutions， and not enough protective institutions and mechanisms. The consequences are insufficient material input， incomplete archive content and the difficulty in achieving the “centralized and standardized” management objectives. To some extent， these affect the university’s “micro-management” benefits. The solutions to improve the administration executive ability are strengthen archives legal education and propaganda of archives， improve the inspection and evaluation mechanisms， and promote the archival work in cultural constructions in university.

Key words: University Archives Management; Executive Ability; Problem; Countermeasure