監獄企業體制改革探討

摘要:中國跨入21世紀后，隨著經濟市場化、政治民主化和文化多元化的歷史變革，最終使社會發生了很大的變革。當中國的政治、經濟、文化等全方面逐步融入到世界這個大潮流中，各種思想理念、制度設計沖突不斷。這就為監獄企業的改革和發展帶來了機遇和挑戰。政府行為的規范化將促進監獄工作的法制化，市場經濟的優化提供了監獄經濟新的發展平臺，履行世貿規則也限制了監獄企業發展空間。應對新的形勢變化，新的挑戰格局，在監獄企業的管理方式上要進一步重組生產、經營職能，實現監獄生產專門化管理，建立健全監獄企業內部激勵約束機制。積極調整監獄企業產業結構，大力改造傳統產業，發展適宜產業，建立滿足中國社會現實需要的刑罰執行制度和與之相適應的監獄生產管理體制，建立健全監獄企業經理人管理體制，加快經理的職業化建設，努力建立現代企業制度。

關鍵詞:監獄企業;現狀;改革;目標和方向;原則;具體措施

中圖分類號:DF87文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)21-0038-02

一、中國監獄企業運作的現狀

中國監獄企業作為國有企業的特殊組成部分，受歷史原因和計劃經濟體制因素的影響，長期以來一直處于監獄工作的附屬地位。長期以來實行中央和地方管理，逐步形成了“監企合一”的監獄經濟管理體制。

(一)監獄企業服務監獄監管改造工作，為社會穩定發揮巨大作用

監獄企業是一種特殊企業，主要為改造罪犯提供勞動崗位和生產手段，是改造罪犯工作的重要組成部分，這一特定不同于以營利為目的的社會企業。監獄企業的運作，包括產業產品結構的調整、生產項目的選擇等，都要圍繞為罪犯改造這個目標來進行安排，提供符合罪犯改造要求的勞動崗位和手段。尤其是在計劃經濟年代，國家實行單一的公有制經濟體制，生產靠計劃，材料靠供應，設備靠調撥，產品靠包銷，根本不存在競爭，這與監獄集中領導、半軍事化管理、封閉式運行的體制十分適應，使監獄企業得到了很大發展，曾一度創造了輝煌。發展監獄企業不僅提供了勞動改造罪犯的場所，而且為社會創造了一定的物質財富，緩解了國家財力不足、監獄經費緊張的狀況，為社會穩定發揮巨大的作用。

(二)監獄企業在市場經濟中存在的弊端和面臨的危機

新中國成立50年來，監獄企業在為鞏固政權和維護社會秩序做出巨大貢獻，同時也積累了諸多弊病，特別是在建立社會主義市場經濟并隨之轉換政府職能的改革過程中，隨著形勢不斷的發展需要，這些弊病就顯現出來，監獄企業的現行運作與社會主義市場經濟的宏觀導向和監獄自身在市場經濟體制之下作為國家刑罰執行機關應當發揮的功能不適應。伴隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和日益完善，面對殘酷的市場經濟競爭，“監企合一”的管理體制使監獄企業缺乏應有的生機和活力，難以適應市場激烈的競爭，普遍出現了經營困難，面臨不同的困境。當前監獄企業既面臨與社會國有企業同樣的困難，也存在自身特有的困難和問題;既有歷史形成的沉重負擔，也有計劃經濟向市場經濟轉變過程中新出現的難題;既有資金、技術長期投入不足，有關扶持政策不到位造成的困難，也有自身體制不順、機制不活、管理不規范形成的制約。總體上看，監獄企業比一般社會國有企業困難更大，情況也更復雜。

由于監獄經費不能足額保障到位，監獄企業還背負上補償監獄經費和辦社會職能的重擔。監獄企業負擔過重，造成企業步入自身發展上的困境。一方面，市場經濟要求監獄企業成為自主經營的主體，另一方面，由于生產收入和監獄經費直接掛鉤，監獄企業既要按照法律規定，服從、服務于監獄“懲罰與改造相結合，以改造人為宗旨”的工作方針，又要遵循各自所處的行業特點、規律、法規辦事，所以使得監獄企業越來越難以適應社會主義民主法治建設和市場經濟體制的雙重壓力。

此外，由于“監企不分”和國家不能足額保障監獄經費到位，最終形成收支不分。監獄經濟面對困境，為追求經濟利益，解決監獄經費不足等問題，某些監獄及監獄領導干部以犧牲嚴格、公正、公平執法為代價，在罪犯減刑、假釋、監外執行等執法環節上，搞權錢交易、權刑交易，滋生司法腐敗。

以上實踐告訴我們，雖然監獄企業也講求效益，然而，監獄企業的根本性質決定了企業的社會效益優位，經濟效益次之。所以說，進行監獄經濟管理體制改革，走出監獄企業發展困境，是適應社會主義市場經濟體制，保障監獄正確執行刑罰，維護社會安全穩定的迫切需要。

二、中國監獄改革的方向與監獄企業改革的探討

(一)中國監獄改革的方向與目標

黨中央、國務院歷來高度重視監獄工作，將監獄體制改革納入司法體制和工作機制改革的范疇，并對實行監獄體制改革作出部署。司法部按照黨中央、國務院的統一部署，自2003年開始，在黑龍江等14個省(區、市)開展監獄體制改革試點工作。試點省份實行“全額保障、監企分開、收支分開、規范運行”的改革目標，有力地促進了監獄工作發展。當前，黨中央、國務院決心全面進行監獄體制改革，將監獄體制改革的總方向確定為，按照公正司法、嚴格執法、權責明確、運行高效、制約有效的要求，建立公正、廉潔、文明、高效的新型監獄體制。提出監獄體制改革的總體目標是，監獄經費納入財政保障，建立監獄經費動態增長機制;建立監管改造和生產經營兩套管理機制，強化監獄刑罰執行職能;建立執法經費支出和監獄生產收入分開的運行機制，促進公正執法;建立完善監獄和監獄企業管理制度體系，保證新型監獄體制規范運行。

(二)中國監獄企業體制改革的探討

為了建立和規范監獄和監獄企業運行機制，實現監企分開，本著精減、統一、效能的原則，建立監管改造和生產經營既相對獨立又密切配合的管理體系，理順監企關系，努力將監獄企業建立現代企業制度。

1.監獄企業體制改革應當遵循原則

一是明確國家與監獄企業的職責。國家應當承擔起為監獄提供財政經費的應有職責，以減輕監獄企業的負擔，監獄企業要充分按照市場經濟辦事。二是糾正監獄和監獄企業的職能錯位。要監獄改造罪犯的職能和監獄企業創造利潤的職能歸位，避免相互間的消極影響。三是增強監獄企業的活力與效益。堅持有利于增強監獄企業的活力的原則，使監獄企業受監獄行刑的直接影響降低到最低限度，從而使監獄企業在最大程度上按照經濟規律運行。另外，進一步擴大監獄企業的經營自主權，以調動其生產經營的積極性。

2.監獄企業體制改革具體措施

按照現代企業制度的要求，積極進行監獄生產經營機制改革，逐步建立起產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的企業法人治理結構等具有一定市場競爭力的，符合現代企業制度的運行機制。具體內容如下:

第一，建立健全監獄企業內部激勵約束機制。健全董事會領導下的總經理負責制，強化董事會的職能與作用，切實發揮監事會的作用，實行對經營者的合同約束、偏好約束，強化企業黨組織及職工代表大會對經營者的制約與監督，進而形成規范的公司治理結構。

第二，建立健全監獄企業經理人管理體制，加快經理的職業化建設。監獄企業體制改革以后，對原有企業管理人員，要有一套行之有效的管理辦法和激勵機制，同時還必須從市場中招聘優秀的職業經理人來為監獄企業工作，對招聘的職業經理人的管理要有符合市場經濟的一套制度，要建立一套監獄企業管理人員的進出機制，以保證監獄能夠很好地適應市場。

第三，實現監獄企業所有制成分的多元化。逐步改變國家完全獨資的監獄企業結構，監獄企業可以實行股份制改造，其他經濟成分可以參與到監獄企業中來，也可以將監獄企業的國有股轉移給其他一些法人團體，讓他們直接參與公司內部治理，還可以在股份制改造基礎上，成為控股上市公司。這些都是有利于監獄企業向著現代企業制度的發展。

近階段，監獄企業作為特殊性質的國有獨資公司，要以國家產業政策為依據，在充分考慮改造罪犯需要的前提下，緊跟監獄布局調整步伐，以市場為導向，在國家保障資金注入前提下，調整和優化監獄企業的產業、產品結構，實行戰略性進退，對那些經濟效益差、資源枯竭、虧損嚴重、治污達標無望的產業、產品，要主動退出市場，謀求新的發展;對于市場發展前景好，產品暢銷或有市場發展潛力的生產項目要加大監獄企業的科技投入力度，采取高新技術和先進實用技術進行改組、改造，依靠技術進步促進結構優化和產業升級，促進監獄生產的發展。不斷增強監獄企業和監獄產品的市場競爭能力，在競爭中提高監獄企業的經濟效益。同時充分利用勞動力資源，依托知名的大企業，實現由自主產品生產為主向以承攬加工產品的轉型，以生產管理型企業參與市場經營活動，有效地規避市場風險，充分發揮監獄企業管理的優勢、勞動力優勢、政策扶持優勢。

結語

中國的監獄企業體制改革是一項復雜的工程，必須全面考慮各個方面的因素，要把監獄安全穩定放在首位，在確保監獄安全穩定的前提下，按照“監企分開”的目標，穩妥解決好監獄和企業的關系，建立起兩個相互獨立又密切配合的管理體系，即按照監管改造規律運作，依法行使刑罰執行職能的監獄管理體系，和按照市場經濟規律運作，獨立經營、自負盈虧、自我發展的監獄現代企業制度，這是監獄企業體制改革的根本方向。