調查期限的規范檢視與難點化解

［摘要］《監察法實施條例》第一百八十五條確立了區別于刑事偵查期限的監察調查期限，其在規范上呈現出期限明確且固定、與留置期限有明確界分并排除留置期限重新計算等特征，但亦存在諸多規范難點，包括留置解除引發規范限定之外的調查期限重新計算、調查期限重新計算的起算日期存在規范沖突、退回補充調查期限是否應納入調查期限。為規范調查權行使，應將調查期限重新計算后分為自動觸發型和被動觸發型。前者的觸發僅限于首次留置解除，以避免有違法理的期限延長，而欲化解后者的規范沖突，宜將原條款“調查期限自被調查人到案之日起重新計算”修正為“調查期限自被調查人到案之日起參照本條第二款規定重新計算”。最后，退回補充調查在規范上有別于監察調查，應作為獨立階段而具有獨立期限，依據《監察法》第四十七條第三款進行單獨計算。

［關鍵詞］《監察法實施條例》；調查期限；監察調查；留置期限；期限計算

［中圖分類號］D922.11;D262.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1003-7608（2024）06-0126-11

習近平在黨的二十大報告中指出要“全面推進國家各方面工作法治化”［1］。國家監察體制改革的核心目標是構建長效穩定的反腐機制，實現反腐法治化［2］。那么，在這一法治反腐模式下，無論是從理性角度還是從道德考量，被憲法所確認的國家監察權，其行使應當有明確的期限［3］。而有學者發現，調查權作為監察機關的一項核心權限，黨內法規抑或監察法均未規定其使用期限，這將導致非留置類案件的調查期限不受限制［4］。為彌補這一缺憾，2021年，《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第一百八十五條確立了調查期限，以提升監察調查的法治化水平。該條款主要規定了一般調查期限、調查期限的延長及調查期限的重新計算。一般調查期限是指監察機關辦理職務違法犯罪案件，未采取留置措施的，應當在立案后1年內作出處理決定，采取留置措施的，應當在留置措施解除后的1年內作出處理決定。調查期限的延長則是指案情重大復雜的案件經上一級監察機關批準后，調查期限最長可延長6個月。而調查期限的重新計算只有一種情形，特指監察機關立案后被調查人逃匿，自被調查人到案之日起調查期限重新計算。雖然該條款對調查期限作出了明確規定，但在監察法規范適用過程中，仍存在眾多難點有待化解。例如，在一般調查期限計算中，為什么要區分非留置和留置類案件？留置類案件的調查期限是從留置解除之日起算而非立案之日，那么，如果留置解除后又發現犯罪嫌疑人有遺漏罪行或犯有新罪，屬監察機關管轄且需再次啟用留置的，是否意味著調查期限重新計算？如果調查期限重新計算不僅限于被調查人逃匿的唯一情形，那么調查期限也可以重復延長？檢察機關審查后的退回補充調查屬于監察調查階段還是審查起訴階段，尚存爭議，那么補充調查的期限是否應當算入監察調查期限內？諸如此類的調查期限問題對監察辦案規范及被調查人權益保障影響巨大，但學界研究闕如。本文嘗試對監察調查期限進行教義學分析，在明晰監察調查眾多期限問題的基礎上，以期推進監察機關規范化、高效率開展調查工作。

一、調查期限規范的特征

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）規定了留置等調查措施相應的期限，但未對調查期限予以規定，《實施條例》第一百八十五條明確了調查期限。監察調查期限的規范呈現如下三點重要特征，具有重大的法治進步意義。

（一）調查期限明確且固定

我國刑訴法中并未規定偵查期限，只是對偵查羈押期限予以規定，并且審查起訴和審判期限相關規定亦附屬于羈押期限。由于刑事訴訟中頻繁適用羈押措施導致犯罪嫌疑人人身自由長期受限，故刑訴法在制度設計上尤為關注羈押期限。但偵查期間的缺失導致偵查隨意性擴大，犯罪嫌疑人權益保障處于不穩定狀態，因而學界早就有設立偵查期限的呼聲［5］。雖然刑訴法本身未有突破，但相關解釋性文件已試圖對這一缺陷予以彌補。例如，2019年，《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《刑事訴訟規則》）第二百五十三條規定：“人民檢察院直接受理偵查的案件，對犯罪嫌疑人沒有采取取保候審、監視居住、拘留或者逮捕措施的，負責偵查的部門應當在立案后2年以內提出移送起訴、移送不起訴或者撤銷案件的意見；對犯罪嫌疑人采取取保候審、監視居住、拘留或者逮捕措施的，負責偵查的部門應當在解除或者撤銷強制措施后1年以內提出移送起訴、移送不起訴或者撤銷案件的意見。”

監察調查取代職務犯罪偵查之后，法律規范對調查期限予以明確。監察體制改革之前，紀檢監察部門依據《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》的調查期限規定，但延長期限不夠明確：調查時限一般為3個月，必要時可延長1個月，若案情重大或復雜且在延長期內仍不能查結的，可報經立案機關批準后延長調查期限。行政監察部門依據《中華人民共和國行政監察法》有明確的調查期限規定，但因“雙指”措施期限附屬于調查期限而存在法治缺陷［6］：監察機關立案調查的案件，應當自立案之日起6個月內結案，因特殊原因需要延長辦案期限的，可適當延長，但是最長不得超過1年，并應當報上一級監察機關備案。由于傳統刑訴法無法針對貪腐案件的特殊辦案需求供給相匹配的程序，故而只有突破刑訴法創設調查程序，以彌合反腐需求和程序供給間的失衡［7］。因此，《監察法》頒布實施后，2018年，《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）旋即便修改了“偵查”的定義，即將偵查的含義由“公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進行的專門調查工作和有關的強制性措施”修改為“公安機關、人民檢察院對于刑事案件，依照法律進行的收集證據、查明案情的工作和有關的強制性措施”。在規范上，調查與偵查完成界分［8］，兩種程序涇渭分明。為規范調查權，《實施條例》第一百八十五條第二款將一般調查期限分為未采取留置措施的和采取留置措施的，前者的調查期限為立案后的1年內，后者的調查期限為留置措施解除后的1年內。可以發現，調查期限的設定并不似偵查時限附屬于羈押期限，即調查期限不附屬于留置期限，而是參考《刑事訴訟規則》第二百五十三條，明確規定為立案后或解除留置措施后的1年內。這是對中國特色監察實踐的歷史經驗總結，也是對刑訴領域相關解釋性文件中偵查期限制度有益經驗的吸納［9］。

還需明確的是，《實施條例》第一百八十五條第二款的一般調查期限應為固定期限。因為該款最后一句規定，重大復雜的案件經上一級監察機關批準，可最長延長6個月。這說明，前面的1年應是固定期限，在特殊情況下才可在審批后適當延長。而該條第三款規定的調查期限的重新計算，則是被調查人逃匿的特殊情況，在被調查人到案后，監察調查即恢復到一般調查期限約束的狀態。

（二）調查期限與留置期限的界分

《監察法》第四章“監察權限”中規定了12項調查措施，各調查措施期限要求均不同。按照期限規定，可將12項調查措施分為3類。其一，有明確期限規定的。留置措施的期限為3個月，可延長一次，最長為3個月；凍結財產的期限不得超過6個月，可續凍，每次不超過6個月；查封、扣押后，涉案款項應在15日內存入監察機關指定專用賬戶，涉案物品30日內移交涉案財物保管部門，而查明與案件無關的應在3日內退還或解除；技術調查為3個月，可延長，每次不超過3個月；限制出境不超過3個月，可延長，每次不超過3個月。其二，有期限限制但不明確。談話、訊問及詢問措施均需要合理安排時間，控制調查措施的時長，但法律規范未有明確的期限。其三，未有明確期限規定的。搜查、勘驗、檢查、鑒定及通緝，法律規范沒有時限規定。

而調查期限涵蓋了除留置之外的調查措施期限，即調查期限與留置期限形成界分。一般調查期限分為非留置案件調查期限和留置案件調查期限，非留置案件調查期限從立案后起算，留置案件調查期限從留置解除之日起算。這意味著無論調查措施是否存在期限，非留置案件調查期限會涵蓋所有調查措施的使用期限，而留置案件調查期限又將留置期限予以排除。由此，便形成了調查期限與留置期限的劃分。為什么留置措施與其他調查措施同樣屬于調查權的范疇，而單單留置期限沒有納進調查期限中？調查期限與留置期限形成界分的原因可能有以下幾點。其一，留置期限計入調查期限會導致調查期限嚴重不足。因為留置措施適用于案情重大復雜的案件，一般只要采取留置措施，相比非留置類案件，該案件案情肯定重大復雜，一旦涉及職務犯罪，由于犯罪過程極其隱蔽、被調查對象手握重權且關系網尤其復雜［10］，存在眾多妨礙調查的情形。比如《監察法》第二十二條及《實施條例》第九十三條、第九十四條、第九十五條所涉及的可能逃跑、自殺的和可能串供或偽造、隱匿、毀滅證據的等妨礙調查的情形，致使調查難度陡增。若將留置期限最長6個月的期限納入調查期限，僅剩下的4個月期限難以施展其他調查措施，實現監察調查更不現實。更何況，剔除留置期限后的調查期限，在案情重大復雜時仍需要延長。其二，留置期限有單獨的計算方式。以前，“兩規”時限并不確定，常易導致調查期限過長或無時間限制的情形［11］。對此，黨的十九大報告指出，“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規’措施”［12］。《監察法》第四十三條規定，留置期限不得超過3個月，特殊情況下可經上一級監察機關批準后最長延長3個月。中央紀委國家監委法規室編寫的《〈監察法〉釋義》中明確指出，留置期限不得超過3個月，這3個月為固定期限，不因案件變化而變化，也不因發現監察機關之前未掌握的職務違法犯罪而重新計算［13］。其三，調查期限與留置期限的界分沿襲了刑事訴訟的有益經驗。刑事訴訟中尤為關注限制犯罪嫌疑人人身自由的羈押措施，所以刑訴法中設定了偵查羈押期限。而為了限制隨意性偵查和強化權利保障，司法解釋文件構建起了強制措施類偵查期限和非強制措施類偵查期限的偵查期限制度［14］。調查期限制度對該制度予以借鑒吸收，形成了有無采取留置措施為標準界分的調查期限。學界雖然對留置的定性存在爭議，但均不否認其強制措施的屬性。其四，留置期限與調查期限發揮雙重約束功能。單獨的留置期限約束著留置的調查行為。此外，雖然調查期限沒有涵蓋留置期限，但是留置措施畢竟是調查權限之一，肯定要受調查期限約束。換言之，調查期限屆滿，哪怕該案件需要留置且還有留置期限，也不可再采取留置措施。

（三）排除留置期限的重新計算

雖然調查期限的制度設計是對偵查期限制度的借鑒，但在期限的重新計算上存在著根本性的不同。《實施條例》第一百八十五條第三款規定了調查期限的重新計算，如果在立案后被調查人逃匿的，調查期限自其到案之日起重新計算。換言之，調查期限的重新計算僅限于立案后被調查人逃匿這一種情形。而在刑事訴訟中，對于偵查期限的重新計算并無規定，規定的是偵查羈押期限的重新計算。《刑事訴訟法》第一百六十條規定：“在偵查期間，發現犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自發現之日起依照本法第一百五十六條的規定重新計算偵查羈押期限。”偵查羈押期限的重新計算限于偵查期間發現犯罪嫌疑人另有罪行的情形。因此，監察調查中重新計算的期限是調查期限，而刑事偵查中重新計算的是偵查羈押期限，兩者開啟重新計算的條件也不一樣。

不同于偵查期限和偵查羈押期限的制度設計，調查期限的重新計算規則排除了留置期限的重新計算。根據上文所述，調查期限與留置期限形成界分，《實施條例》規定的調查期限中剔除了留置期限，而由于法律規范中僅規定了調查期限的重新計算，未規定留置的重新計算，故留置期限不可重新計算。《〈監察法〉釋義》也對此予以確認，留置期限為固定期限，不因發現被調查人另外的職務違法犯罪而重新計算。按照留置的期限計算規則，發現另外的職務違法犯罪可以算作特殊情況，經上一級監察機關批準后，留置期限最長可延長3個月。

排除留置期限的重新計算可能出于如下幾點考慮。第一，留置的嚴苛早已超越逮捕羈押。除談話和限制出境之外，其他調查措施都可找到相似的刑事偵查措施，而除留置之外其他9種調查措施通過對刑訴法的吸收和轉化，提供了基本相當甚至更為嚴格的程序保護，唯獨留置對調查對象的權利有嚴苛的限制［15］，其嚴苛程度甚至超過逮捕羈押。將二者對比可以發現：留置啟動的實體要件較為寬松，在審批和執行上缺少外部監督，通知程序傾向于排除妨礙調查情形，單次延長時間較長且程序規制相對寬松，留置期間被調查人權利保障弱化［16］。第二，反復適用留置容易引發社會輿論。考慮到監察調查需要，留置在制度設計上已然非常嚴苛，如果留置可在期限上重復計算，則意味著其在理論上有無限期適用的可能。如此嚴苛的調查措施若能無限期反復適用，無疑會加大安全風險責任，易增加全社會對留置措施的疑慮和擔心［17］。第三，反向要求監察機關提高調查效率。留置制度在設計上以保障監察調查為優位，相對弱化被調查人權利保障，價值位階上的特殊安排導致留置措施不宜成為長時間適用的調查措施。因此，在制度設計已經偏向保障監察調查的情況下，更應當立足于將留置前的監察工作做得更扎實，以提高效率，突出重點［18］。

二、調查期限的計算問題

監察體制改革創設了區別于刑事偵查的監察調查，為規范監察調查，《監察法》及《實施條例》又設定了有別于偵查期限的調查期限，在規范上呈現出調查期限明確且固定、調查期限與留置期限相界分、排除留置期限重新計算等特征。但調查期限在規范設計上存在諸多難點，有待解決。

（一）留置解除引發調查期限重新計算

非留置案件的調查期限是自立案后1年以內作出處理決定，而留置案件的調查期限是自留置解除后1年內作出處理決定。雖然調查期限中未計入留置期限，但調查期限會受留置影響。因為留置的解除是調查期限的起算點，這意味著留置的適用，理論上可能會引發調查期限的重新計算。根據適用階段，留置可分為立案型留置和調查型留置，前者為監察機關立案時同步決定適用的留置，后者指監察機關在調查階段決定適用的留置［19］。

除單次適用的留置，理論上還存在重復適用的留置。第一，期限上存在適用可能。根據相關實踐數據來看，留置案件大多數在3個月內，占比86.5%，延長留置期限的只占13.5%，留置措施平均期限在2個月［20］。這說明大多數的留置并未超過3個月的固定期限，更不會使用延長的期限。第二，現行立法上存在規范依據。依據《實施條例》第九十六條，被調查人不得被留置的法定情形消除后，即“患有嚴重疾病、生活不能自理的，懷孕或正在哺乳自己嬰兒的婦女，系生活不能自理的人的唯一扶養人”等狀況消失后，監察機關可根據辦案需要再次采取留置措施。當然，還有其他情形。比如，有學者依據國家監委與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合印發的《關于加強和完善監察執法與刑事司法銜接機制的意見（試行）》第二十一條認為，在審查起訴階段發現被追訴人有遺漏罪或新罪屬于監察機關管轄，案件退回補充調查、解除刑事強制措施之后，監察機關可再次采取留置措施［21］。

因此，留置解除引發的調查期限重新計算可分為以下三種情況。其一，非留置案件中適用調查型留置引發的調查期限重新計算。在監察立案之時未同步決定適用留置，而是在案件進入調查階段后決定適用留置，在適用調查型留置后調查期限的起算點從立案之日變更為調查型留置解除之日。重復計算的是監察立案至決定適用調查型留置的期限。其二，立案型留置案件中適用調查型留置引發的調查期限重新計算。自立案之日起同步決定適用留置，在留置解除后又發現犯有漏罪或又犯新罪需要重新決定適用留置進行監察調查的，調查期限的起算點從立案型留置解除之日變更為調查型留置解除之日。重復計算的是監察立案至決定適用調查型留置的期限。其三，調查型留置案件中再次適用調查型留置引發的調查期限重新計算。在調查階段適用留置，而在留置解除后發現犯有漏罪或又犯新罪需要重新決定適用留置進行監察調查的，調查期限的起算點從調查型留置解除之日變更為第二次適用的調查型留置解除之日。重復計算的是監察立案至第二次決定適用調查型留置的期限。

然而，《實施條例》第一百八十五條對調查期限的重新計算只規定了一種情形，即立案后被調查人逃匿又到案的情形，并不包含以上三種情形。這帶來的問題便是，調查期限條款存在隱藏的法律漏洞。即便該條第三款限定了調查期限重新計算的情形，但該條第二款暗含著調查期限重新計算的其他情形，由此便存在解除留置會引發調查期限重新計算的問題。更進一步講，如果解除留置可以引發調查期限的重新計算，那么該條第二款中案情重大復雜的案件可適當延長不超過6個月的期限的規定意義何在？如若解除留置確實能夠引發調查期限的重新計算，那么是否可以同樣引發第二次調查期限的延長呢？可以發現，立法者在本條款的設計上存在預設，即留置在案件中只會存在一次，沒有考慮到留置的重復適用。

（二）調查期限重新計算的起算日期存在規范沖突

《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第八十八條對刑事追訴時效的延長作了規定，其中有一種情形就是司法機關立案后，如果犯罪嫌疑人逃避偵查，追訴時效則不受限制。因此，刑事司法程序中的“立案+逃避偵查”能產生延長追訴時效的功效。有學者發現，《監察法》對此種情形未作規定，所以，監察調查中若出現“立案+逃避調查”的情形，就不能產生延長追訴時效的功效，這可能會導致調查期限被嚴重壓縮，為辦案質量埋下隱患［22］。對此，《實施條例》第一百八十五條第三款設計了“立案+逃避調查”觸發的調查期限重新計算制度。調查期限的重新計算限定在立案后被調查人逃匿又歸案的情形，調查期限自被調查人到案之日起算。調查期限的重新計算點是自逃匿的被調查人到案之日。“到案之日”應當如何理解呢？調查期限分為立案型和留置型兩種，兩種調查期限的起算點為立案之日和留置措施解除之日，都不指向“到案之日”。那么，或許可以沿著兩種調查期限類型進行分析。

首先，非留置案件中“到案之日”可理解為立案之日。調查人逃匿的日期已被規范限定為“監察機關立案調查以后”，在未采取留置的情況下，調查期限的重新起算則是自立案之日起，“到案之日”則是立案之日。其次，立案型留置類案件中“到案之日”則存在理解問題。在被調查人到案時便采取留置措施，即“到案之日”即“留置之日”，而留置類調查期限的起算點不是“留置之日”，是留置措施解除之日。因此，留置類案件中“到案之日”則不是調查期限的重新起算點。再次，到案之后適用調查型留置也存在“到案之日”的理解問題。被調查人到案之后并未同步適用留置，而是一段時間后再適用留置。比如，被調查人到案時，符合《實施條例》第九十六條對被調查人不得采取留置的情形，在法定情形消失后又對被調查人采取留置措施。此時，調查期限的起算點是留置措施解除之日，而不是“到案之日”。

因此，解除留置引發的調查期限的重新計算問題，也會引發法定的調查期限重新計算的起算日期問題。在不適用留置措施的情況下，調查期限可從“被調查人到案之日”重新計算；而一旦適用留置措施，調查期限便不是從“被調查人到案之日”重新計算，而是留置措施解除之日重新計算。由此發現，《實施條例》第一百八十五條第三款在調查期限重新起算的起算日期上與本條第二款調查期限的起算日期上存在內部沖突，有待化解。

（三）退回補充調查期限計算的兩難問題

《監察法》與《刑事訴訟法》均規定，檢察機關對于監察機關移送審查起訴的案件認為需要補充核實的，應退回監察機關補充調查，必要時可自行補充偵查。《監察法》進一步規定，補充調查的案件應當在1個月內補充調查完畢，補充調查以二次為限。有學者提出疑問，退回補充調查是否意味著將逮捕退回至留置，調查期限因而需要重新計算？對此，學界存在不同觀點，一方認為退回補充調查自然應當由監察機關繼續留置［23］，另一方則認為退回補充調查不宜再恢復留置措施［24］。因此，退回補充調查的期限應當如何計算便成為一個“二難推理”的難題。

首先，退回補充調查的階段定位并不明確。由于監察體制改革將傳統的職務犯罪訴訟程序切割為監察調查程序和刑事訴訟程序，職務犯罪治理從“偵查—公訴”的一元模式轉變為“調查—公訴”的二元模式［25］，所以是否退回留置的實質爭議在于，退回補充調查屬于監察調查階段還是刑事訴訟階段。學界目前存在兩種學說：一方認為監察案件已進入審查起訴階段，退回補充調查當然處于審查起訴階段［26］；另一方認為，退回補充調查意味著案件回流至上一階段，即退回補充調查屬于監察調查階段［27］。

其次，退回補充調查期限歸入審查起訴期限并不合理。《刑事訴訟法》第一百七十二條規定，檢察機關對監察機關移送審查起訴的案件，應當在1個月以內作出決定，對于重大復雜的案件，可以延長15日。簡言之，監察機關移送的案件的審查起訴期限最長為45日。若退回補充調查屬于審查起訴階段，補充調查的期限應當算入審查起訴期限內。然而，按照現行規范，補充調查期限并未像檢察機關自行補充偵查期限一樣歸入審查起訴期限內。按照《刑事訴訟規則》第三百四十八條規定，檢察機關在審查起訴中自行補充偵查的，應當在審查起訴期限內偵查完畢，即自行補充偵查期限被包含在審查起訴期限內；而按照《刑事訴訟規則》第三百四十六條第三款規定，補充調查完畢移送起訴后，檢察機關審查起訴期限需要重新計算。可見，補充調查期限并未包含在審查起訴期限內。

況且，審查起訴期限也無法容納此間的羈押期限。依據《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》第三十八條，退回補充調查中，犯罪嫌疑人繼續沿用檢察機關審查起訴階段采取的刑事強制措施。如果認定犯罪嫌疑人處于審查起訴階段，其最長的羈押期限根本無法被審查起訴期限容納。根據《監察法》第四十七條第三款、《刑事訴訟法》一百七十二條第一款以及《刑事訴訟規則》第三百四十六條第三款等規范條款下的最長期限來算的話，退回補充調查帶來的羈押期限雖然不必然導致審查起訴期限嚴重超期，但必然帶來審查起訴羈押超期的情形。實際最長審查起訴羈押期限=審查起訴的羈押期限（最長1個月+15日）+退回補充調查的羈押期限（單次1個月）+審查起訴的羈押期限（最長1個月+15日）+第二次退回補充調查的羈押期限（單次1個月）+審查起訴的羈押期限（最長1個月+15日）=5個月+45日，此期限遠大于法定的3個月+45日（三次審查起訴期限）。按照最長的羈押期限來算，法定的審查起訴羈押期限的區間小于實際發生的羈押期限的區間。因此，退回補充調查期限歸入審查起訴期限顯然是不合理的。

再次，退回補充調查歸入監察調查期限亦有不合理之處。如若將退回補充調查期限算入調查期限，便需考量調查期限條款是否能夠恰當地將其容納進去。一般情況下，調查期限能夠容納退回補充調查最長2個月的期限。根據《刑事訴訟法》第一百七十條規定，對監察機關移送的已采取留置的案件，檢察機關應對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施則自動解除。先行拘留期間，檢察機關有最長14日的期限決定采取強制措施。在決定采取強制措施后，則是檢察機關為期最長45日的審查起訴期限。留置型調查期限是自留置解除之日起1年內作出處理決定，如果留置自動解除能夠觸發調查期限的起算，那么先行拘留之日起，監察機關有1年的調查期限，而先行拘留加上審查起訴的期限也才最長不到2個月，退回補充調查最長2個月的期限自然能夠被容納。

但在法定調查期限用盡的極端情形中，調查期限便難以容納補充調查期限。比如，當被調查人符合《實施條例》第九十六條列舉的不得采取留置的情形，并且禁止采取留置措施的狀況長時間持續的情況時，監察案件因為未能適用留置而只能適用立案型調查期限，由于案情重大復雜，經審批又延長了6個月調查期限。此時，因為法定調查期限屆滿，退回補充調查期限再算入調查期限則會造成調查超期。又如，在適用立案型留置的情況下，中途出現《實施條例》第九十六條的情形，留置解除后該狀態一直持續，又由于案情重大復雜，延長了6個月調查期限。此時，因為法定調查期限屆滿，退回補充調查期限再算入調查期限也會造成調查超期。

三、調查期限的規范計算

根據以上分析可以發現，《實施條例》雖然試圖彌補調查期限不受拘束的缺陷，但在法律規范上存在留置解除引發調查期限重新計算、法定調查期限重新計算的起算日期不明、退回補充調查的期限歸屬不清等亟待解決的難題。若要實現調查期限的規范運作，便需要對留置措施解除帶來的期限重新計算予以規范，對調查期限重新計算的起算日期進行修正，并將退回補充調查的期限獨立于調查期限。

（一）首次留置解除可自動觸發調查期限起算

《實施條例》第一百八十五條第二款暗藏著區別于該條第三款規定的調查期限重新計算的其他情形，這意味著該條款存在法律漏洞。要想彌補這一法律漏洞，就必須審視引發調查期限重新計算的留置解除。

留置措施解除之日為調查期限的起算點，而留置措施的解除經規范分析可以分為四類。其一，不當留置措施的及時解除。依據《監察法》第四十三條第二款規定，監察機關發現采取留置措施不當的，應當及時解除。其二，無須繼續留置的報批解除。依據《實施條例》第一百零二條第一款規定，對于無須再采取留置措施的被調查人，應按規定報批，及時解除留置。其三，移送審查起訴后的自動解除。依據《刑事訴訟法》第一百七十條第二款和《實施條例》第一百零二條第四款規定，監察案件移送檢察機關后，留置措施自犯罪嫌疑人被先行拘留時自動解除。其四，撤銷案件中留置的立即解除。依據《實施條例》第二百零六條第四款規定，對于沒有證據證明或現有證據不足以證明被調查人存在違法犯罪行為的，應依法撤銷案件，并立即解除留置措施。

觸發調查期限起算的留置解除，應當排除“撤銷案件中留置的立即解除”。雖然四種留置的解除都指向留置程序的終結，但“撤銷案件中留置的立即解除”不似其他三種留置解除，引導案件在程序上走向下一個環節，即1年之內作出處理決定。刑事撤案制度為訴訟階段論之下的程序設計，刑訴程序被切分為立案、偵查、審查起訴、審判及執行等訴訟階段，每個階段皆由一個辦案機關控制，在程序終結時作出終結性決定來終結該階段，撤案便具有終結偵查階段的功能［28］。按此邏輯，雖然監察程序中未像刑訴法詳細規定偵查程序終結般明確規定調查終結程序，但監察撤案規定在《實施條例》第五章監察程序的第六節處置中，這意味著調查程序已然終結。監察機關撤案后，監察案件在法律上已被取消，監察調查的基礎已經消滅，留置的基礎便已不存在，自然不能觸發調查期限的起算。

“不當留置措施的及時解除”“無須繼續留置的報批解除”和“移送審查起訴后的自動解除”都指向案件應走向下一個程序環節，所以會觸發調查期限的起算，對監察機關的調查權限予以規制。“不當留置措施的及時解除”意味著該留置措施的采取在某個時段內是不合規范的，包括留置期限屆滿但未解除留置、出現禁止留置的法定情形而未解除留置的等。此種解除是一種權利救濟，是對不當留置的終止，但并非調查程序的終結，故其會觸發調查期限的起算。“無須繼續留置的報批解除”意味著監察機關已經查清案件事實，收集并固定了涉嫌職務違法犯罪的證據，綜合考慮案件性質、危害程度及對被留置人員擬采取的處置措施，即便留置期限未滿，但繼續留置已無必要，應當報批后及時解除［29］。該種解除將引導監察機關完成正式的處置環節，調查期限要求1年內作出處理決定。而“移送審查起訴后的自動解除”雖在規范上能觸發調查期限的起算，但與前兩者相比，并無實在的法律意義。第一，移送審查起訴便是監察機關終結調查程序后的終局性處理決定，此時已無須調查期限來約束。第二，移送審查起訴后便進入刑事訴訟程序，此時再給監察機關1年的調查期限無疑是畫蛇添足，即便要退回補充調查，監察法也規定了相應的期限。第三，自動解除的制度設計是為了實現留置措施與刑事強制措施的順暢銜接，而非程序上導向監察機關在限期內作出處理決定。自動解除的涵義在于“不再辦理解除法律手續”，在犯罪嫌疑人被執行拘留的瞬間就完成監檢強制措施銜接，避免了檢察機關決定先行拘留到公安機關執行拘留間性質不明的時間真空［30］。

留置解除會觸發調查期限的起算，而調查期限的重新計算則出現在非留置案件中適用調查型留置、立案型留置案件中適用調查型留置、調查型留置案件中再次適用調查型留置三種情形中。非留置案件中適用調查型留置意味著案件只適用一次留置，另外兩種情形則涉及重復適用留置，因此期限重新計算的觸發可分為首次留置解除和再次留置解除。首次留置解除和再次留置解除引發的調查期限起算屬于自動觸發，區別于被調查人逃匿后歸案的被動觸發。

首先，調查期限條款中存在自動觸發和被動觸發兩種類型的調查期限重新計算。《實施條例》第一百八十五條第二款規定隱藏的調查期限重新計算與該條第三款規定的調查期限重新計算存在本質區別。前款所觸及的調查期限重新計算為一種自動觸發，即立法者在對調查期限與留置期限進行界分之時便需存在兩個不同的期限起算點，解除留置觸發調查期限重新計算乃是由于留置案件的重大復雜以及留置本身的特殊性而進行的制度設計。后款所規定的調查期限重新計算為被動觸發，即監察調查因為被調查人逃匿而被迫中止，監察案件以人立案，只有等到被調查人到案后方能進行調查。而貪腐官員一旦逃匿則可能幾十年都難以歸案，案子沉積多年更難調查。在調查期限在規范上明確且固定的情況下，若要實現監察調查，自然需要重新起算。

其次，首次留置解除和再次留置解除引發的調查期限起算都屬于自動觸發，但應當區別對待。首次留置解除引發的調查期限起算是為保障監察調查和規范調查權而做的制度設計，合乎法理，但再次留置解除意味著留置的重復適用，再次觸發調查期限起算有違法理。這種重復適用是建立在第一次留置解除基礎上的，即符合“禁止留置”“不需要繼續留置”或“移送審查起訴”的條件，只要解除留置即可認為監察機關已做實質性審查并認定符合解除條件。“禁止留置”的3種情形未被《監察法》第二十二條以及《實施條例》第九十三條至第九十五條規定為妨礙調查的情形，且并不會中止監察機關的調查行為。如果禁止留置情形消失后，再次適用留置會引發調查期限重新計算的話，就應當在出現禁止留置情形時，解除留置并中止調查，而不應當為了保護被調查人權利，反而變相增加了調查期限。有學者發現，我國對于逃跑及長期患有嚴重疾病無法到案的情形缺失中止偵查制度［31］。監察法規范將逃跑認定為妨礙調查，并為此設置了“立案+逃避調查”的調查期限重新計算模式，但對于患有嚴重疾病等禁止留置的情形并未設定特殊的期限制度。所以，出現禁止留置情形的案件，其調查期限起算僅限于首次留置解除。而對于后兩者，則需考察再次留置的原因。比如，由于監察調查工作不扎實，留置解除后又發現漏罪而再次適用留置，就意味著監察機關的首次留置解除存在實質性錯誤。“任何人不得從自己的錯誤行為中獲益”［32］。如果允許再次留置解除觸發調查期限重新計算，在規范上還可以適用第二次期限延長，就相當于監察機關辦案失誤但獲得了更長的調查期限，這有悖于常理。更何況，按照法治的要求，本就不應在一個案件中重復適用留置。實務專家認為，應先對該案件在規定期限內作出處理決定，而對新發現的職務違法犯罪事實可重新立案調查，進入新的調查程序，進而按照新的調查期限規范調查行為［33］。官方對此也予以強調，不能因為發現監察機關之前未掌握的被調查人的“新罪”而重新計算留置期限，從法律層面杜絕了因初步核實工作不扎實，導致調查工作基礎不牢，長時間難以突破關鍵證據，在留置法定期限快屆滿時又以所謂發現“新罪”的方式來延長留置時間的做法［34］。因此，再次留置解除不應觸發調查期限的重新計算。

綜上所述，針對留置解除引發的調查期限重新計算，應當予以限制性規范。將調查期限條款中的調查期限重新計算分為自動觸發型和被動觸發型，留置解除引發的調查期限重新計算屬于自動觸發型，區別于“立案+逃避調查”的被動觸發型。前者在法理上能成立并應當被認可，但自動觸發型只能限于首次留置解除之后，不包括再次適用留置后的解除。

（二）被動觸發期限重新計算的起算日期之規范修正

被動觸發型的調查期限重新計算限定在“立案+逃避調查”的情形，調查期限自被調查人到案之日起重新計算。在非留置案件中，“到案之日”可以理解為“立案之日”，此為重新計算的題中應有之義。但在留置案件中，調查期限的起算點是留置措施解除之日，即便是立案型留置，即逃匿的被調查人到案之日同步采取留置措施，也無法與“到案之日”的起算點形成對應。可以發現，調查期限重新計算的起算點和調查期限的起算點存在不同。于是，在對規范文本的理解上會面臨以上的疑問。

立法者在此制度設計上所采取的立法精神對以往類似制度有所繼承。《〈實施條例〉釋義》指出，重新計算的法治精神及原則與《刑法》第八十八條犯罪不受追訴時效限制以及《刑事訴訟法》第一百零六條中止審理的規定是一致的［35］。《刑法》第八十八條規定：“在人民檢察院、公安機關、國家安全機關立案偵查或者在人民法院受理案件以后，逃避偵查或者審判的，不受追訴期限的限制。被害人在追訴期限內提出控告，人民法院、人民檢察院、公安機關應當立案而不予立案的，不受追訴期限的限制。”按照此項規定，在監察立案后逃避調查的，監察案件不受調查期限的限制。《刑事訴訟法》第一百零六條規定：“當事人由于不能抗拒的原因或者有其他正當理由而耽誤期限的，在障礙消除后5日以內，可以申請繼續進行應當在期滿以前完成的訴訟活動。前款申請是否準許，由人民法院裁定。”按照此規定，當無法調查的障礙消除后，即被調查人到案后應當恢復調查，并受調查期限限制。

因此，立法者的真實意圖在于，被調查人逃匿后無法進行調查，自然不受調查期限限制，而被調查人到案則意味著調查障礙消除，監察調查得以恢復，不受調查期限限制的狀況應當回歸到受一般調查期限約束的正常狀態。那么，若遵循該立法目的，對調查期限重新計算的解讀應為：自被調查人到案之日起，調查期限重新參照《實施條例》第一百八十五條第二款規定進行計算，即被調查人到案后，未被采取留置措施的，在到案之日后1年內作出處理解決；采取留置措施的，則在解除留置措施后1年內作出處理決定。當然，這里的留置解除也應限定為首次留置解除。

綜上所述，調查期限被動觸發重新計算的規范應當予以修正，宜將原條款“調查期限自被調查人到案之日起重新計算”修改為“調查期限自被調查人到案之日起參照本條第二款規定重新計算”。

（三）退回補充調查期限計算的規范化

調查期限條款中留置解除引發調查期限重新計算、調查期限重新計算起算日期上的問題得以解決后，還存在檢察機關提出的退回補充調查的期限計算問題。在職務犯罪處理模式從一元模式轉變為二元模式后，監察程序與刑訴程序的割裂引發退回補充調查階段定位不清的難題。盡管學界存在“監察調查階段說”和“審查起訴階段說”，但退回補充調查期限歸入監察調查期限抑或審查起訴期限均不合理。在法教義學層面，檢察機關的退回補充調查應具有獨立地位。

首先，退回補充調查期限區別于調查期限。理由有三點。其一，退回補充調查與監察機關案件審理部門退回承辦部門的補充調查存在嚴格界分［36］。一是提出主體不同。前者為檢察機關，后者為監察機關案件審理部門。二是法律規范依據不同。前者依據《刑事訴訟法》第一百七十條，后者依據《實施條例》第一百九十五條。三是提出的階段不同。前者是在監察程序外的審查起訴階段提出的，后者是在監察程序內的監察審理階段提出的。其二，退回補充調查期限與調查期限適用不同條款。退回補充調查期限適用《監察法》第四十七條第三款規定，調查期限則適用《實施條例》第一百八十五條第二款和第三款規定。其三，退回補充調查的任務區別于監察調查。退回補充調查是因為犯罪事實不清、證據不足，為了補充核實以達到起訴目的［37］，實質在于對檢察機關審查起訴工作的配合［38］；監察調查是監察機關的一項經常性工作，專門針對公職人員的職務違法和職務犯罪，其目的在于有效強化不敢腐的震懾，減少和遏制腐敗行為的發生［39］。

其次，退回補充調查期限應作為獨立的期限。理由有以下幾點。其一，退回補充調查期限在規范設計上就是獨立的。退回補充調查的期限只單獨規定在《監察法》中，并未與調查期限規定在一起，并且也無法通過合理解釋將其囊括進調查期限中。其二，退回補充調查在程序階段上具有獨立性。退回補充調查發生在檢察機關將案件退回監察機關至監察機關補充調查完畢作出處理，實為一個階段，其期限需獨立計算。對此，有規范條款可予以印證：依據《刑事訴訟規則》第三百四十六條第三款規定，補充調查完畢移送起訴后，檢察機關重新計算審查起訴期限。其三，退回補充調查具有程序目的上的獨立性。退回補充調查應當限于一些主要犯罪事實和證據的補充核實［40］，區別于監察調查對于職務違法和職務犯罪的證據收集，也有別于審查起訴對于證據的審查。綜上所述，退回補充調查因為具備形式獨立要素和實質獨立要素，可視為獨立的階段［41］。那么，退回補充調查應當具有獨立的期限。

再次，退回補充調查期限應被獨立計算。退回補充調查期限的規范與調查期限的規范可被界分，退回補充調查期限作為獨立期限應被獨立計算，而不應受調查期限規范的調整。于是，退回補充調查期限歸屬于監察調查期限抑或審查起訴期限均不合理的兩難問題便得以解決。按照《監察法》第四十七條第三款的規定，對于補充調查的案件，應在1個月內補充調查完畢，且補充調查以二次為限，退回補充調查期限為固定期限一次1個月，因次數最多為兩次，故退回補充調查期限最多為2個月。若在最長的補充調查期限內案件仍未達到審查起訴的標準，檢察機關應依法作出不起訴決定，該監察機關認為不起訴決定有錯誤的，可以向上一級檢察機關提請復議。

四、結語

誠如法國哲學家米歇爾·福柯所言，“法律時間的設置本質上就是一種規訓技術，能夠促使社會成員養成符合整體社會運轉的‘共有習慣’”［42］。法律期限的背后是效率，黨和國家在權力配置上重塑了一種作為廉政型憲法權力的國家監察權［43］，在此基礎上創設調查期限制度乃是為了提升調查效率。迥異于刑事偵查期限，調查期限明確且固定，在與留置期限形成界分的同時，排除了留置期限的重新計算，但亦面臨留置解除會觸發調查期限的重新計算、調查期限重新計算的起算日期存在規范沖突、退回補充調查期限是否屬于調查期限等問題。為規范調查權行使，應當將調查期限重新計算劃分為自動觸發型和被動觸發型，留置解除引發的調查期限重新計算為自動觸發型，立案后被調查人逃匿又歸案引發的調查期限重新計算為被動觸發型。為避免調查期限的不合理延長，前者僅限于首次留置解除。對于后者的起算日期規范沖突問題，宜將原條款“調查期限自被調查人到案之日起重新計算”修正為“調查期限自被調查人到案之日起參照本條第二款規定重新計算”。最后，退回補充調查是對監察調查終局性處理決定的補正，應作為獨立階段而具有獨立的期限，依據《監察法》第四十七條第三款進行單獨計算。

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［責任編輯：向長艷］