農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)碎片化困境及其整體性治理

［摘要］當(dāng)前，老齡化的加劇給我國農(nóng)村社會發(fā)展帶來巨大沖擊和挑戰(zhàn)。雖然學(xué)界在關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)理論探究和實踐探索上取得了較大成就，但仍存在制度體系不完善、治理碎片化等問題，影響農(nóng)村社會整體性治理的實現(xiàn)。由此，以整體性治理理論為解釋框架，從理念、層次、主體、內(nèi)容等四個層面嘗試厘清農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的碎片化現(xiàn)狀。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的實際效果取決于資源配置力，應(yīng)遵循積極老齡化的理念原則，構(gòu)筑農(nóng)村社區(qū)綜合型養(yǎng)老服務(wù)平臺，確立養(yǎng)老服務(wù)多元主體協(xié)同供給模式，推進養(yǎng)老服務(wù)資源供需精準(zhǔn)匹配，最終實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的整體性治理。

［關(guān)鍵詞］養(yǎng)老服務(wù)；碎片化；整體性治理

［中圖分類號］F323.89 ［文獻標(biāo)識碼］A ［文章編號］1003-7608（2024）06-0090-08

一、引言

當(dāng)前，老齡化的加劇給我國農(nóng)村社會發(fā)展帶來巨大沖擊和挑戰(zhàn)。全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村60歲及以上老年人口占23.81%，比城鎮(zhèn)老年人口比例高出接近8個百分點，城鄉(xiāng)老齡化倒置問題進一步加劇［1］。當(dāng)前，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能減退、土地保障功能削弱、機構(gòu)養(yǎng)老資源匱乏等現(xiàn)實問題對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老面臨碎片化、非整體性發(fā)展的現(xiàn)實困境。如何建設(shè)符合農(nóng)村居民養(yǎng)老習(xí)慣的養(yǎng)老服務(wù)體系成為解決農(nóng)村老齡化問題的根本出發(fā)點，也是促進農(nóng)村老年人全面發(fā)展、增進農(nóng)村老年人福祉、實現(xiàn)共同富裕的重要內(nèi)容和必然要求。

黨和國家高度重視農(nóng)村人口老齡化問題，并作出了全局性和系統(tǒng)性的制度安排。“十四五”時期是我國積極應(yīng)對人口老齡化的重要機遇期，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》提出，實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，這對于完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系具有重要指導(dǎo)意義。2021年11月24日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》發(fā)布，指出要健全養(yǎng)老服務(wù)體系，完善多層次養(yǎng)老保障體系。結(jié)合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探索通過資產(chǎn)收益扶持制度等增加農(nóng)村老年人收入，加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施建設(shè)，鼓勵以村級鄰里互助點、農(nóng)村幸福院為依托發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)。2022年2月21日，國務(wù)院發(fā)布《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》，指出老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)還存在發(fā)展不平衡不充分等問題，主要體現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平不高，應(yīng)加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板。黨的二十大報告進一步指出，實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。2023年，中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》提出，要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)，推廣日間照料、互助養(yǎng)老、探訪關(guān)愛、老年食堂等養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體。可見，構(gòu)建供需平衡的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，是實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是推進老有所養(yǎng)、提升農(nóng)村老年人獲得感和幸福感的必然要求。

學(xué)界針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)碎片化問題進行了廣泛而深入的研究。碎片化問題是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的主要矛盾，也是需要研究的焦點問題。米恩廣、李若青研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村互助養(yǎng)老模式整體運行狀況不佳，主要原因在于農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)典型的碎片化特征［2］。唐健、何濤認為供給主體的不同利益訴求和行為導(dǎo)向造成了目前農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)供給主體碎片化的現(xiàn)實困境［3］。涂愛仙研究發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)供給實踐中存在碎片化困境的根源在于供給體制機制問題，應(yīng)通過組織協(xié)作、政策連接和資源整合來解決供給碎片化問題［4］。而針對整體性治理理論，學(xué)者們雖然進行了多維度探討，但是鮮有從整體性治理視角來研究農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)問題。目前的研究方向主要包括整體性治理理論介紹以及整體性治理在社區(qū)治理［5］、退役軍人社會保障制度［6］、民族問題［7］、生物安全［8］等領(lǐng)域的應(yīng)用。研究表明，整體性治理理論能夠破解公共服務(wù)的碎片化的困境，提升治理效能。上述內(nèi)容構(gòu)成了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)研究的重要組成部分，但以往研究也存在一定缺憾。首先，目前關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的研究未能從整體上全面厘清農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的碎片化問題，因此，如何在厘清當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)碎片化問題的基礎(chǔ)上發(fā)揮整體性治理效能以實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的完善，亟待進一步深入研究。其次，已有研究缺乏一個較為全面的分析框架，缺乏對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系整體、系統(tǒng)的整合。本研究嘗試構(gòu)建了基于整體性治理理論的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)碎片化治理分析框架，為構(gòu)建整體、均衡的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系提供一套全新的治理范式，對完善我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系具有重要的價值基礎(chǔ)和現(xiàn)實意義。

二、整體性治理理論與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)碎片化治理的耦合性分析

（一）整體性治理的目標(biāo)是解決制度的碎片化問題

在新公共管理運動蓬勃發(fā)展的同時也衍生了眾多制度碎片化問題，整體性治理正是基于對碎片化的修正和回應(yīng)基礎(chǔ)上形成的一種全新治理模式。新公共管理運動的行政理論積極倡導(dǎo)制度的高度自由化、分權(quán)化和私有化，公共部門引入市場機制重塑政府管理模式，雖然提高了公共行政效率，但是也造成了政府行政過程中部門職責(zé)混亂、行政目標(biāo)重疊、工作效率低下等制度碎片化問題，導(dǎo)致公民需求得不到及時有效回應(yīng)。通過何種策略破解碎片化，實現(xiàn)逆部門化、逆碎片化治理，是基層治理中亟須解決的問題。整體性治理以破解碎片化為治理目標(biāo)，以滿足公民需求為治理核心，以協(xié)調(diào)和整合為治理策略，以信息技術(shù)為治理工具，以多元主體共治為治理結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)政府組織運作模式的整體性治理目標(biāo)［9］。可見，整體性治理作為一種新的研究范式，是治理碎片化問題的有效方式，其發(fā)展經(jīng)歷了一個不斷拓展和深化的過程，其應(yīng)用領(lǐng)域也已從單一的政府治理向多領(lǐng)域大范圍拓展，加強了政府部門和不同類型的社會組織部門間的相互協(xié)作，有效地解決社會治理危機，顯示了該理論較強的適用性和解釋力。

（二）整體性治理理論與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展趨勢相契合

第一，整體性治理的價值基礎(chǔ)是以公眾需求為核心，注重綜合性發(fā)展。整體性治理以及時有效滿足公眾需要為核心，強調(diào)政府的社會治理職能，通過加強部門間的協(xié)作等方法促使公共服務(wù)各主體和社會組織間的緊密合作，從而為公眾提供及時有效的公共服務(wù)。服務(wù)綜合化是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的主要發(fā)展目標(biāo)。目前，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主要集中在生活照料、物質(zhì)供養(yǎng)等方面，老年人的精神慰藉、醫(yī)療保健、護養(yǎng)康復(fù)等方面的需求還不能得到有效滿足。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建構(gòu)目標(biāo)是將傳統(tǒng)非正式養(yǎng)老服務(wù)與現(xiàn)階段正式的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容項目進行整合，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的全面綜合，全方位滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。

第二，整體性治理的組織基礎(chǔ)是以功能整合為支撐。整體性治理在組織結(jié)構(gòu)上強調(diào)協(xié)同整合，克服了碎片化管理的困境。服務(wù)整合是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)整體性發(fā)展追求的重要目標(biāo)。實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需匹配和服務(wù)的共享并不是單一依靠農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部資源，而是以農(nóng)村家庭為基礎(chǔ)，以農(nóng)村社區(qū)為依托，充分發(fā)揮社區(qū)援引外部資源的主動性與主體性，通過社區(qū)來整合農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源，有利于提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源的供給效率，提升養(yǎng)老服務(wù)水平。因此，服務(wù)整合是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的必然要求，應(yīng)整合農(nóng)村現(xiàn)有的各種養(yǎng)老服務(wù)方式，明確農(nóng)村社區(qū)在整合農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)功能中的中樞地位，厘清農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的邊界，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系。

第三，整體性治理在公共服務(wù)供給方式上鼓勵多元參與。服務(wù)多元化是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的邏輯起點。多元主體協(xié)同參與、共同發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元化發(fā)展道路已是共識，但目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給同樣存在總量不足和供給結(jié)構(gòu)失衡的問題。在整體性治理理論下，農(nóng)村社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系以社區(qū)為依托，充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)在資源整合中的主動性，通過對政府和社會組織外部資源的整合，實現(xiàn)多元主體協(xié)同供給農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，豐富農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給方式，形成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源供給合力，從而有效解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給非均衡的問題，彌補農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容單一的弊端，化解農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)非系統(tǒng)性和操作不規(guī)范問題。

第四，整體性治理以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為平臺，在技術(shù)手段上注重數(shù)字信息技術(shù)的應(yīng)用。整體性治理運用數(shù)字信息技術(shù)優(yōu)勢，將整個社會治理機構(gòu)聯(lián)合起來，力求構(gòu)建一種合作有效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)［10］。現(xiàn)階段，數(shù)字信息技術(shù)對解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的系統(tǒng)性供給模式缺陷具有重要的推動作用。數(shù)字信息技術(shù)可以發(fā)揮數(shù)字治理的高集成度和深度優(yōu)化作用，為農(nóng)村社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)資源整合過程中提供信息技術(shù)支持，提高養(yǎng)老服務(wù)資源供需匹配準(zhǔn)確度，促進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)不同供給主體間的快速高效對接，實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給方式的跨越式發(fā)展。同時，農(nóng)村老年人存在“數(shù)字融入”困難，老年人適應(yīng)數(shù)字生活的能力與互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用深入農(nóng)村老年人日常生活的速度之間存在差距，亟待通過整體性治理擴展智慧養(yǎng)老項目的覆蓋面，讓更多農(nóng)村老齡群體享受科技紅利。因此，要從整體上構(gòu)建適應(yīng)數(shù)字化時代的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，推進農(nóng)村養(yǎng)老保障管理體制改革和運行機制創(chuàng)新。由此可見，整體性治理理論的核心理念與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的價值取向和發(fā)展趨勢具有高度的契合性。

（三）基于整體性治理理論的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)碎片化治理分析框架構(gòu)建

整體性治理理論是以人為本，注重平等、均衡和可持續(xù)性，是為克服現(xiàn)代化發(fā)展中的碎片化困境和發(fā)展不足而提出的一種新發(fā)展理念。當(dāng)前，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系存在碎片化弊病，制約著農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。“碎片化”是指完整的東西碎裂成諸多小塊，呈現(xiàn)由整變零的狀態(tài)。養(yǎng)老服務(wù)中的碎片化是指“同一養(yǎng)老服務(wù)項目存在針對不同人分立的制度安排，導(dǎo)致在養(yǎng)老服務(wù)對象、保障標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平、管理體系及經(jīng)費來源等方面不統(tǒng)一的現(xiàn)象”［11］。基于我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，可以將養(yǎng)老服務(wù)體系碎片化概括為：養(yǎng)老服務(wù)在理念、供給主體、內(nèi)容和層次方面存在“條塊分割”的碎片化狀態(tài)，制約著農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源的優(yōu)化配置和主體之間的整體協(xié)作，也影響著農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量和水平。

圖1 基于整體性治理理論的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)碎片化治理分析框架

結(jié)合農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)碎片化的特征，研究嘗試構(gòu)建基于整體性治理理論的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)碎片化治理分析框架（見圖1），包括養(yǎng)老服務(wù)理念整合、主體整合、層次整合、內(nèi)容整合四個維度。其中，理念整合是破解農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)碎片化的前提與基礎(chǔ)，主體整合是實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的支撐與保障，層次整合與內(nèi)容整合是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)完善的主要內(nèi)容。四個維度可通過革新整體性治理理念共同體、構(gòu)建整體性治理主體共同體、打造整體性治理層次共同體等路徑實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的整體性治理。

三、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的碎片化困境

（一）理念碎片化：農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)思想觀念尚未全面革新

理念決定著農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的定位與走向。目前，農(nóng)村社會治理的多樣性、復(fù)雜性導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的思想觀念未能及時更新，勢必影響農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的完善。首先，積極老齡化的理念尚未全面普及。針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的公共政策體系缺乏積極應(yīng)對、綜合應(yīng)對、戰(zhàn)略應(yīng)對的理念視角，這與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求是相悖的。基于我國農(nóng)村人口老齡化發(fā)展態(tài)勢和老年人養(yǎng)老需求的特點，農(nóng)村老齡政策的制定應(yīng)遵循我國積極應(yīng)對人口老齡化政策演進規(guī)律，培育農(nóng)村老齡社會經(jīng)濟發(fā)展的新動能。同時，積極老齡化理念與目前鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略的結(jié)合度不夠緊密。應(yīng)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)領(lǐng)下，用積極應(yīng)對人口老齡化的視角統(tǒng)籌制定老年公共政策和不同職能部門的行動方案，實現(xiàn)農(nóng)村老齡社會治理能力和治理水平的提升。其次，農(nóng)村“未備先老”意識不強。本著實事求是的原則，目前我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨的最大問題是“未備先老”。“未富先老”是我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的基本現(xiàn)狀，但是不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟水平差距較大，“未富先老”并不能準(zhǔn)確反映發(fā)展不平衡狀態(tài)下的農(nóng)村老齡化格局。人口老齡化是人口結(jié)構(gòu)自然變化的過程，對完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)而言關(guān)鍵不是“富不富”的問題，而是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)各供給主體有沒有準(zhǔn)備好應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的問題［12］。農(nóng)村養(yǎng)老理念碎片化現(xiàn)狀亟待全社會進一步凝聚積極應(yīng)對人口老齡化的思想共識，前瞻謀劃，扎實推進養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)工作，才能從容應(yīng)對農(nóng)村“未備先老”的沖擊。

（二）主體碎片化：農(nóng)村多元主體協(xié)同供給養(yǎng)老服務(wù)的局面尚未形成

家庭結(jié)構(gòu)微型化和人口流動削弱了農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能。目前，農(nóng)村社會中占主要地位的養(yǎng)老服務(wù)是家庭照料或鄰里互助等非正式養(yǎng)老照顧。一方面，在新型城鎮(zhèn)化與人口自由流動模式下，大量農(nóng)村勞動力進入城市。第七次全國人口普查結(jié)果顯示，我國城鎮(zhèn)人口為9.01億人，占63.89%；農(nóng)村人口為5.09億人，占36.11%。與第六次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加2.36億人，鄉(xiāng)村人口減少1.64億人，城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個百分點。同時，居住地與戶籍所在地不一致的現(xiàn)象已相當(dāng)普遍。2021年，我國人戶分離人口達到5.04億人，約占總?cè)丝诘?5%。其中，流動人口3.85億人，人口向經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域、城市群集聚的趨勢愈發(fā)明顯，農(nóng)民工群體顯著增長，并逐漸形成夫妻共同流動的核心家庭流動模式［13］。少部分經(jīng)濟條件較好或者進城照料孩子的老人跟隨子女遷到城市外，大部分老人則選擇留守在農(nóng)村，留守人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)高齡化趨勢，空巢化和獨居化特征明顯。人力資源短缺導(dǎo)致農(nóng)村老年人依靠子女提供物質(zhì)供養(yǎng)、生活照料與精神慰藉等養(yǎng)老服務(wù)的可及性變差。另一方面，土地依然是老人留守農(nóng)村的重要鄉(xiāng)土情感寄托，也是農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)資金的重要經(jīng)濟來源。但是，隨著年齡進一步增加，農(nóng)村老年人的身體機能直線下降，其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力越來越低，農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象激增。以農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營帶來的土地流轉(zhuǎn)一定程度上可以彌補這種現(xiàn)象，但是土地流轉(zhuǎn)不暢帶來的經(jīng)濟補償縮減也會弱化土地的養(yǎng)老功能屬性。

政府、農(nóng)村社區(qū)等養(yǎng)老資源供給缺乏優(yōu)化整合。第一，政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源的供給上缺乏統(tǒng)籌力。政府雖然積極發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保障政策，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供資金支持，但是責(zé)任始終較為有限，無法滿足農(nóng)村老年人多元化的養(yǎng)老需求。第二，農(nóng)村社區(qū)是一種熟人社會，農(nóng)村居民有著互助合作的傳統(tǒng)。如何在新時期繼續(xù)發(fā)揚這種傳統(tǒng)的、合理有序的互助氛圍是農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。基于地緣屬性，農(nóng)村老年人長期生活在熟人社區(qū)中，社區(qū)或者村干部可以及時有效掌握老年人的需求，將老年人由被動的養(yǎng)老資源接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥男枨筇峁┱撸せ罾夏耆俗陨淼姆e極性、自主性與主體性，有利于提高外部養(yǎng)老服務(wù)資源的供給效率。第三，農(nóng)村現(xiàn)存養(yǎng)老服務(wù)資源存在閑置率高、利用率低下、服務(wù)效益不高等現(xiàn)象。究其根源，目前農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在管理體制上存在嚴重的城鄉(xiāng)分割局面，單位涉及民政、自然資源、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保險、人力資源社會保障等多部門協(xié)調(diào)問題，并且部門行政效率不高，養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策落實情況不盡如人意。農(nóng)村養(yǎng)老問題是農(nóng)村社會治理的重中之重，應(yīng)采取整體合作主義，實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體的協(xié)同發(fā)展。

（三）層次碎片化：農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)對象具有選擇性

層次體系是指農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的對象構(gòu)成，它表明農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系對不同群體的覆蓋程度，反映不同人群是否普遍享有和公平享有養(yǎng)老保障權(quán)益。養(yǎng)老保障制度是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，當(dāng)前農(nóng)村正式養(yǎng)老保障制度的補償機制缺乏普惠性。2009年，我國試點并推行了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，這種帶有普惠性的政策標(biāo)志著農(nóng)村老年人可以普遍享有國家提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，增強了農(nóng)村老人的經(jīng)濟支付能力。近年，為了進一步提高農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)支付能力，政府出臺了養(yǎng)老服務(wù)床位補貼、護理補貼等一系列補助措施，但農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)補貼對象仍然受到身份差異的限制，只針對農(nóng)村“低保”“五保”、失能等老年人，制度的補償機制普惠性較低。同時，補貼措施沒有嚴格按照農(nóng)村老年人的基本身體狀況、服務(wù)需求和支付能力而展開，護理補貼也存在政策精準(zhǔn)性欠缺等問題，如何完善養(yǎng)老服務(wù)對象精準(zhǔn)識別和動態(tài)管理機制已是迫在眉睫。此外，高齡津貼對于解決高齡老人基本生活問題，提高高齡老人的生活質(zhì)量，起到重要作用。高齡津貼制度具有典型的養(yǎng)老服務(wù)屬性，但是受制于經(jīng)濟發(fā)展水平、老齡政策等因素，全國各省份之間甚至省內(nèi)不同城市之間，對于高齡津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和方式有較大的自主性。根據(jù)政策規(guī)定，年滿80周歲發(fā)放高齡津貼，但近年不少省份結(jié)合自身實際，逐步對該政策進行了調(diào)整。廣東省各市都較為重視老年人的福祉，多地的高齡津貼和老年人優(yōu)待政策已經(jīng)從70周歲開始補貼。在青海省、陜西省等地，高齡津貼領(lǐng)取門檻也均已經(jīng)降到了70周歲。不僅如此，不同年齡段發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也存在差異。以浙江省為例，全省擁有浙江省戶籍且年滿80周歲及以上的所有老年人，均可享受每人每月不低于60元的高齡津貼，其中90—99歲的高齡津貼是每人每月不低于100元；100歲以上老人每人每月發(fā)放高齡津貼不低于300元。高齡津貼制度應(yīng)該是在不損害少數(shù)高齡人群利益的前提下，在大多數(shù)老年人具有自理能力的年齡多補貼，特別是通過提高農(nóng)村高齡老人的生活津貼標(biāo)準(zhǔn)等務(wù)實舉措，來改善高齡老人基本生活條件，有效保障高齡老人的基本生活權(quán)益，這樣才更符合高齡津貼制度的初衷，也更符合人們對老齡、高齡生活的期待。

農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對象選擇的非普惠性。農(nóng)村地區(qū)收入普遍不高，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老照護服務(wù)的消費能力較低，很多老人無力購買所需的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。同時，農(nóng)村現(xiàn)有機構(gòu)養(yǎng)老對失能或半失能老人、高齡老人的接納程度較低，不具有普適性。公辦養(yǎng)老院目前仍以農(nóng)村“五保”老人為主要服務(wù)對象，救助性特征明顯，同時存在服務(wù)場地和設(shè)施短缺，專業(yè)服務(wù)人員匱乏，服務(wù)范圍有限以及服務(wù)項目數(shù)量和質(zhì)量供給嚴重不足的現(xiàn)象，無法滿足養(yǎng)老服務(wù)需求，阻礙了養(yǎng)老照護服務(wù)的提供。城市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展在層次體系上已經(jīng)逐步由“三無”老人向社區(qū)所有老年人延伸。此外，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的可及性較低，表現(xiàn)在對象選擇主要針對行動方便的自養(yǎng)老人。第四次全國老年人生活狀況調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村老年人對上門看病和上門做家務(wù)的服務(wù)需求最為迫切，但是農(nóng)村社區(qū)日間照料中心布局較少、功能單一、水平較低。目前，我國只有5%的農(nóng)村社區(qū)有托老所或老年日間照料中心，有養(yǎng)（敬）老院的比例僅為10.4%［14］，而且農(nóng)村老年人居住分散、服務(wù)半徑大，人力資本匱乏及上門服務(wù)成本高等因素，廣大農(nóng)村多數(shù)地區(qū)尚未提供上門服務(wù)，患病生活不能自理或者失能、半失能老人則難以享受到社區(qū)互助養(yǎng)老或者日間照料中心提供的上門服務(wù)［15］。在未來的養(yǎng)老服務(wù)供給上，應(yīng)打破現(xiàn)存政策的差異性和排他性，將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)對象從過去主要針對特殊群體逐步惠及所有農(nóng)村老齡人口，實行普惠性的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策。

（四）內(nèi)容碎片化：農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一、層次偏低

目前，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容還呈現(xiàn)出服務(wù)層次較低、內(nèi)容單一的局面，主要是在物質(zhì)供養(yǎng)與生活照料等基本生存需求方面，大都集中在就餐服務(wù)、家政服務(wù)、短期醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等項目上，而全面的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合健康養(yǎng)老服務(wù)供給不足，護理型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)比例較低，床位結(jié)構(gòu)性比例設(shè)置失衡，農(nóng)村現(xiàn)存養(yǎng)老機構(gòu)中缺少醫(yī)護型和養(yǎng)護型床位設(shè)置，無法提供醫(yī)療護理和康復(fù)服務(wù)等專業(yè)性醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)項目，不能滿足農(nóng)村高齡老人和失能、半失能老人的照護服務(wù)需求。同時，精神慰藉、文化娛樂等方面的專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)較少涉及，由于社會資源和供給能力有限，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)還很難提供全面性的服務(wù)內(nèi)容。此外，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源配置失衡衍生了很多“供給在增多，農(nóng)民不叫好”的問題。農(nóng)村養(yǎng)（敬）老院雖然可以提供內(nèi)容相對豐富的養(yǎng)老服務(wù)，但是農(nóng)村老年人的收入水平?jīng)Q定了其服務(wù)購買能力的局限性。從孝文化和熟人社會的角度來看，養(yǎng)老院的選擇一定程度上是非自愿性的，會有一種無人供養(yǎng)、不得不選擇養(yǎng)老院來度過晚年的內(nèi)在解釋，老年人心理上會產(chǎn)生養(yǎng)老院和敬老院是一種非熟人社會的交往顧慮，農(nóng)村老人從內(nèi)心角度并不認可在養(yǎng)老院養(yǎng)老的方式。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)從老年人自我認同和需求的角度出發(fā)，將傳統(tǒng)的物質(zhì)供養(yǎng)、生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生和現(xiàn)代的醫(yī)養(yǎng)護理、康復(fù)服務(wù)、精神慰藉、文化娛樂等項目整合起來實現(xiàn)整體性發(fā)展，合理設(shè)置服務(wù)時間和空間，全面滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，力求實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的整體性發(fā)展。

四、整體性治理視域下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)碎片化治理的實現(xiàn)路徑

（一）革新整體性治理理念共同體，樹立積極老齡化理念

習(xí)近平指出，要著力增強全社會積極應(yīng)對人口老齡化的思想觀念，積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活。因此，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展應(yīng)革除治理碎片化現(xiàn)狀，樹立整體性治理共同體理念，創(chuàng)新農(nóng)村老齡社會治理實踐。首先，應(yīng)樹立積極老齡化的理念，明晰農(nóng)村老齡化政策取向。老齡化作為一個人口結(jié)構(gòu)變化的自然進程，不同類別、不同層次、不同年齡、不同地區(qū)的老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求差異明顯，當(dāng)前應(yīng)對農(nóng)村老齡化的理念和政策并不能準(zhǔn)確反映我國農(nóng)村老齡化的差異化格局，應(yīng)對農(nóng)村老齡化問題應(yīng)當(dāng)采取地區(qū)分類指導(dǎo)，明確養(yǎng)老服務(wù)政策的精準(zhǔn)取向。應(yīng)樹立積極老齡化、健康老齡化理念，完善農(nóng)村發(fā)展型老齡政策支持體系，采取更加積極、健康的姿態(tài)，特別是要改變思維定式，堅持系統(tǒng)思維與底線思維，加強預(yù)見性謀劃、全局性思考和戰(zhàn)略性布局，從長遠和整體去分析農(nóng)村養(yǎng)老問題，探索符合農(nóng)村實際情況的積極應(yīng)對人口老齡化之路。其次，實施積極應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化國家戰(zhàn)略，積極解決農(nóng)村“未備先老”問題，以“有備而老”的意識應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化。現(xiàn)在農(nóng)村老年人均享有基礎(chǔ)養(yǎng)老金和全民醫(yī)保的目標(biāo)已經(jīng)基本實現(xiàn)，但是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)總量投入不足、質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不盡合理的局面并沒有得到改善，成為全面應(yīng)對老齡化的短板。應(yīng)在積極實施應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的總體部署下，全方位采取積極有效的措施，促使老齡化帶來的挑戰(zhàn)能夠及時轉(zhuǎn)化成為農(nóng)村發(fā)展的新動力。

（二）構(gòu)建整體性治理主體共同體，確立養(yǎng)老服務(wù)多元主體協(xié)同供給模式

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體的整體性發(fā)展，應(yīng)實現(xiàn)政府主導(dǎo)、家庭盡責(zé)、市場和社會參與的有機統(tǒng)一，形成多元化主體協(xié)同供給局面。第一，明確政府在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的責(zé)任。政府應(yīng)加快構(gòu)建農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)制度框架，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)目錄。對農(nóng)村“五保”“最低生活保障”等經(jīng)濟困難的老年群體，政府應(yīng)提供兜底性的養(yǎng)老服務(wù)；對空巢的失能、半失能老年人，應(yīng)根據(jù)需求提供對應(yīng)的兜底性護養(yǎng)服務(wù)。發(fā)揮政府在農(nóng)村社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的主導(dǎo)性角色，確保養(yǎng)老服務(wù)資源能夠集中到農(nóng)村社區(qū)中。同時，政府應(yīng)將農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)納入財政預(yù)算，通過精算方式合理測算養(yǎng)老服務(wù)支出額度，加大農(nóng)村養(yǎng)老財政投入力度，進一步增加農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施投入，改善農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老硬件設(shè)施狀況。第二，完善企業(yè)參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的管理機制。養(yǎng)老服務(wù)需求的多樣性、專業(yè)性亟待民間資本參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給，以滿足農(nóng)村老年人多層次、差異化的養(yǎng)老需求。通過不同的合作形式鼓勵企業(yè)參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，整合、過濾進入農(nóng)村社區(qū)從事養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)類型，核查其資質(zhì)、規(guī)模等，確定準(zhǔn)入資格，剔除不符合要求的企業(yè)，明確服務(wù)種類、范圍和制度，扶持市場力量興建護理型養(yǎng)老機構(gòu)，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化。提倡企業(yè)間加強養(yǎng)老服務(wù)供給協(xié)作，提高服務(wù)質(zhì)量，改善服務(wù)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)集約化。第三，增強養(yǎng)老服務(wù)的社會責(zé)任意識，引導(dǎo)和支持社會組織參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。通過購買服務(wù)或者外包的方式，由社會組織來承接社會化的非營利性的養(yǎng)老服務(wù)，并通過稅收、津貼等政策激勵社會組織為農(nóng)村中低收入家庭老年人提供專業(yè)化服務(wù)。第四，以居家為基礎(chǔ)，依靠中華民族優(yōu)良的孝道和互助傳統(tǒng)，形成有效運行的家庭養(yǎng)老服務(wù)政策，承擔(dān)起居家老年人的基本生活照料與精神陪伴等責(zé)任，形成解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主體碎片化問題的合力。

（三）打造整體性治理層次共同體，實現(xiàn)服務(wù)享有權(quán)利的公平化

打造整體性治理層次共同體，首先，保障農(nóng)村居民享有養(yǎng)老服務(wù)權(quán)利的機會均等和規(guī)則公平。當(dāng)前，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)具有典型的殘補型特征，服務(wù)供給局限于少數(shù)邊緣救濟群體，應(yīng)明確權(quán)利保障型養(yǎng)老服務(wù)供給模式，建立以公民身份為資格條件的養(yǎng)老服務(wù)政策，確保農(nóng)村全體老年人享有養(yǎng)老服務(wù)的公民權(quán)利。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)整體性發(fā)展應(yīng)向普惠性福利過渡，在對農(nóng)村“五保”以“最低生活保障”對象繼續(xù)兜底的情況下，將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的對象擴大到半失能、失能、空巢老人和高齡老人等老年群體，尤其注重介于生活較差和較好的中間層次老年人的服務(wù)供給，加快農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，提升農(nóng)村中間層次老年人養(yǎng)老服務(wù)的可獲得性。同時，打破現(xiàn)行政策的隔閡性，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋所有農(nóng)村老年人，滿足農(nóng)村老年人的物質(zhì)文化和精神文化需求。其次，針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容服務(wù)層次較低、內(nèi)容單一的局面，應(yīng)進一步保障農(nóng)村居民享有養(yǎng)老服務(wù)需求差異化的選擇權(quán)。我國農(nóng)村老年群體人口結(jié)構(gòu)具有復(fù)雜性，不同年齡階段、經(jīng)濟水平、健康狀況的老年人的需求差異化明顯。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建應(yīng)尊重農(nóng)村現(xiàn)實，植根本土文化，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)作為老人利益訴求的依托平臺，充分利用農(nóng)村社區(qū)資源，強化社區(qū)參與，提高社區(qū)和老年人的互動頻率，充分考慮衡量農(nóng)村老年人及其家庭存在的養(yǎng)老服務(wù)需求、家庭經(jīng)濟狀況及服務(wù)購買能力，合理設(shè)計農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給內(nèi)容、方式以及標(biāo)準(zhǔn)，推進農(nóng)村養(yǎng)老社區(qū)化，實現(xiàn)社區(qū)統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，確保養(yǎng)老服務(wù)供給的精準(zhǔn)性、及時性和有效性。

（四）培育整體性治理內(nèi)容共同體，構(gòu)筑農(nóng)村社區(qū)綜合型養(yǎng)老服務(wù)平臺

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的整體性治理要求建立健全保障機制，構(gòu)筑農(nóng)村社區(qū)綜合型養(yǎng)老服務(wù)平臺，提高社會保障管理服務(wù)水平。應(yīng)充分發(fā)揮政府的統(tǒng)籌能力，堅持農(nóng)村老年人的主體性，提升社會參與的協(xié)同性，以家庭為基礎(chǔ)，以農(nóng)村社區(qū)為依托，以機構(gòu)為輔助，將農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的家庭養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、互助養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老等形式整合在農(nóng)村社區(qū)平臺上，為老年人提供無償?shù)墓娣?wù)、低償?shù)幕攫B(yǎng)老服務(wù)以及較高收費的個性化養(yǎng)老服務(wù)。第一，社區(qū)是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的依托平臺，構(gòu)建社區(qū)綜合養(yǎng)老社會服務(wù)體系的關(guān)鍵是加強社區(qū)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系中的中樞地位。第二，規(guī)范農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，明晰農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老的定位和作用，使其成為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要補充，并將部分服務(wù)輻射到農(nóng)村家庭，使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)得以落實，共同完成農(nóng)村社區(qū)綜合養(yǎng)老目標(biāo)。第三，在農(nóng)村社區(qū)平臺上整合農(nóng)村居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老三種服務(wù)模式，實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老方式的有機聯(lián)結(jié)，合理劃分三種服務(wù)模式的功能適用性，優(yōu)化服務(wù)區(qū)域分布，發(fā)揮其綜合養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、整合養(yǎng)老服務(wù)方式、下沉養(yǎng)老資源等優(yōu)勢。

注重數(shù)字信息技術(shù)應(yīng)用，推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，盡快搭建統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺，加快社區(qū)信息化建設(shè)工作。第一，引入“互聯(lián)網(wǎng)+”，通過建立農(nóng)村社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)搭建集民政、人社、醫(yī)療衛(wèi)生等部門協(xié)同參與的養(yǎng)老服務(wù)數(shù)字化信息平臺，利用大數(shù)據(jù)挖掘老年人的生活習(xí)慣，及時獲取老年人的服務(wù)需求，從而為老年人提供更加便捷的線上線下同步進行的養(yǎng)老服務(wù)。對老年人的各項身體指標(biāo)和數(shù)據(jù)進行收集分析，及時明確責(zé)任層級和部門職責(zé)，通過平臺評價反饋系統(tǒng)對服務(wù)質(zhì)量進行考核和監(jiān)督。通過數(shù)字技術(shù)處理農(nóng)村社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)，最大限度降低居家養(yǎng)老成本，提高養(yǎng)老服務(wù)管理效率，控制政府和社會的人力資源開支。第二，切實解決農(nóng)村老年人運用智能技術(shù)困難。農(nóng)村老年人在出行、就醫(yī)等方面會面臨一系列“數(shù)字鴻溝”問題，應(yīng)積極踐行國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難的實施方案》，保障農(nóng)村老人基本養(yǎng)老需求和社會活動參與需求。

此外，開創(chuàng)資源多元化渠道，增加農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源供給。第一，拓展多元化養(yǎng)老服務(wù)資源渠道，增加資源供給。在短期內(nèi)難以實現(xiàn)大量新增農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源投入的局面下，應(yīng)格外重視對學(xué)校、閑置廠房、集體土地等現(xiàn)存養(yǎng)老服務(wù)閑置資源的利用。養(yǎng)老服務(wù)供給具有貼近基層的特征，地方政府應(yīng)建立聯(lián)動機制，建立農(nóng)村社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)管理機制，統(tǒng)籌不同部門之間的協(xié)作關(guān)系，提高決策科學(xué)化和自我完善的能力，把現(xiàn)存的養(yǎng)老服務(wù)資源盤活起來，充分挖掘農(nóng)村各方優(yōu)勢，整合資源，推進利用閑置資源下沉到社區(qū)。第二，建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人力資源隊伍。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需要大量的專業(yè)人才，應(yīng)建立養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)機制，大力加強養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)技術(shù)教育，鼓勵相關(guān)高校開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)。同時，制定專門的人才激勵政策，加強對農(nóng)村基層老年全科醫(yī)生、家庭醫(yī)生、康復(fù)師等養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才服務(wù)農(nóng)村、扎根農(nóng)村的理念引領(lǐng)。加大對農(nóng)村現(xiàn)存養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)力度。在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)將家政服務(wù)、家庭醫(yī)生、專業(yè)醫(yī)護人員、農(nóng)村社會工作者、社會志愿者等人力資源合理整合到農(nóng)村社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)平臺。積極提供家庭病床服務(wù)，由農(nóng)村簽約家庭醫(yī)生上門為老年人提供診療、護理康復(fù)服務(wù)，實現(xiàn)醫(yī)療康復(fù)護理服務(wù)對老年人的覆蓋。

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［責(zé)任編輯：趙瞳］