政黨統合的協同監督：黨和國家監督體系的優化進路

［摘要］黨和國家監督體系經歷了初步建立、制度化建設和機制整合三個階段，逐步形成了以黨內監督為主導、多種監督方式并存的復合監督系統。協同監督作為這一系統的內在要求，通過整合多元監督主體、協調條塊關系與功能性分權，以優化監督體系、提升監督效能。協同監督的形成和運行必須依賴中國共產黨的強有力統合。政黨統合協同監督的內在機理包括黨的領導地位的唯一性、至高性和全面性，黨的組織體系的制度性支撐，以及黨的理論對監督共識的凝聚作用。未來，黨和國家監督體系的完善要充分發揮政黨統合的協同監督作用：一是優化黨對協同監督發起的統領，這是確保協同監督順利推進、克服多元主體執行意愿不足的關鍵；二是優化協同監督的聯系和協調機制，增強信息共享和資源整合；三是推動紀檢監察系統與信息技術的聯動，提升監督工作的效率和精準度；四是強化監督主體的動力機制，通過多種方式確保協同監督的可持續發展。

［關鍵詞］協同監督；政黨統合；監督體系；中國共產黨

［中圖分類號］D262.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1003-7608（2024）06-0060-10

一、問題的提出

隨著全面從嚴治黨的深入推進和國家監察體制改革的展開，中國逐漸探索出一條有別于西方的權力監督機制和路徑。有學者提出，中國的權力體系并非基于立法權、行政權、司法權三權分立的政治性分權，而是基于決策權、執行權、監督權相互制約、相互協調的功能性分權，從而實現效率與廉政的雙重目標［1］。另一些學者認為，中國的權力制約在維持集權體制的前提下，引入了自我規訓、自我約束及多元探索等要素，形成了“集權體制下的權力制約”模式［2］。國家監察體制改革后，黨和國家監督體系經歷了重要的升級，從原來的“三駕馬車”模式逐漸發展為以黨內監督為核心、多種監督方式并存的“一核多元”系統。黨的二十大報告強調，要“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行”［3］。推進黨內監督同其他各類監督的貫通協調，成為進一步優化黨和國家監督體系的重要進路。在這一背景下，本文在梳理黨和國家監督體系發展歷程的基礎上，提出協同監督是當前“一核多元”復合性權力監督體系的內在要求，并重點分析“政黨統合的協同監督”這一新經驗，探討政黨能夠統合協同監督的內在機理以及未來統合協同監督的優化路徑。與以往研究側重于政黨在監督體系中的核心地位不同［4］，本文更關注中國共產黨如何通過其獨特的領導地位推動各監督主體之間的協同合作，從而優化監督體系，提升整體監督效能。

二、黨和國家監督體系的發展歷程

中國權力監督體系隨著政治體系的整體性變遷經歷了不同的發展階段而趨于完善。在社會主義革命和建設時期，初步建立了權力監督機構，為黨和國家監督體系的后續發展奠定了基礎；在改革開放和社會主義現代化建設新時期，權力監督機構得以恢復和重建，形成了紀委、行政監察部、檢察院“三駕馬車”并駕齊驅的監督格局［5］；黨的十八大以來，隨著全面深化改革的推進，黨和國家監督體系進一步優化升級，形成了以黨內監督為主導、各類監督貫通協調的“一核多元”系統，并逐步轉向以協同高效為目標的新階段。

在社會主義革命和建設時期，各類權力監督形式逐步建立，為黨和國家監督體系的成型奠定了堅實基礎。其一，中國共產黨作為國家的創建者和領導者，監督體系的初步構建始于黨內監督。新中國成立以前，黨就注重通過嚴明的紀律對黨員進行約束，黨的五大成立了中央監察委員會。1949年11月，中共中央頒布了《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，要求在全國各級黨組織中設立紀律檢查委員會，并明確了其監督對象和具體權限。不久后，該機構又被確立為黨委領導制。1955年，中共中央發布了《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，決定成立監察委員會以取代原有的紀律檢查委員會，規定“上級監察委員會有權檢查、審查、批準和改變下級監察委員會對案件所做的決定”［6］。此舉標志著黨的監督機構開始實行同級黨委和上級監察委員會的雙重領導制，顯著提升了監察委員會的自主權限。其二，新中國成立后，政府設立了監察機關，專門負責對行政系統的監督。根據1949年9月27日頒布的《中華人民共和國中央人民政府組織法》，政務院內設立了高于部級的人民監察委員會（1954年后改為國務院所屬的“監察部”），負責監督各部門行政人員的履職情況。然而，由于紀檢與行政監察部門之間存在職責交叉和功能重復的問題，1952年開始試行紀律檢查委員會與人民監察委員會的合署辦公制度。其三，新中國誕生伊始就成立了最高人民檢察署（后改名為“最高人民檢察院”），肩負對政府機關、公務人員及全國人民嚴格遵守法律的最高檢察職責。至此，黨、政、法三個系統均建立了正式的權力監督機構。1954年，隨著人民代表大會制度的建立，形成了人大監督、政協民主監督和輿論監督等重要的監督形式，這些形式豐富了權力監督體系，進一步推動了監督的多樣化和廣泛覆蓋。新中國確立了人民群眾的主人翁地位，使其獲得了監督公權力的基本權利。在社會主義革命和建設過程中，群眾運動作為一種便捷有效的動員和治理工具被廣泛使用［7］，群眾監督也因此主要以運動的形式存在。例如，1950年的整風運動、1951年的“三反”運動以及隨后的整黨運動，群眾監督都在運動中發揮了重要作用。然而，這種疾風暴雨式的運動式監督雖然在一定程度上限制和減少了權力濫用，體現了人民的當家作主地位，但同時也帶來了嚴重的負面后果。特別是與依法治國的原則不符，最終難以保障人民的基本權利。

黨的十一屆三中全會后，中國進入了改革開放的新時期，黨和國家監督體系的建設迎來了新的發展機遇。在“一手抓改革開放，一手抓懲治腐敗”［8］的基本思路指導下，各類監督機構得以恢復和重建。經過這一時期制度化和法制化建設，確立了以紀委、行政監察部和檢察院“三駕馬車”為主導，人大監督、政協民主監督、輿論監督和群眾監督等多種監督方式并存的監督格局。在這一時期，黨內監督首先得以恢復。1977年8月，新修訂的《中國共產黨章程》恢復了設立黨的紀律檢查委員會的相關條款，黨的十一屆三中全會選舉產生了新的中共中央紀律檢查委員會。黨的十二大進一步修訂《中國共產黨章程》，新增了“黨的紀律檢查機關”這一專章，并首次由黨的全國代表大會正式選舉產生中央紀律檢查委員會。同時，為加強黨內監督的法規建設，中共中央制定了一系列規章條例，涵蓋黨內生活、黨員行為、懲戒辦法和監督方式等各方面，為加強黨的建設、規范黨內監督提供了可靠的制度依據。這一時期監察部和檢察院的工作也得到了恢復。1986年，全國人大通過《關于設立中華人民共和國監察部的決定》，次年監察部正式掛牌辦公。1993年，紀委和監察部合署辦公，實行“一個機構，兩塊牌子，兩種職能”的工作機制，由此形成了從中央到地方的紀檢監察模式。1978年，人民檢察院恢復設立，1979年頒布的《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》為檢察機關的司法監督職能提供了法律依據。1988年，人民檢察院分設經濟檢察廳和法紀檢察廳（后更名為反瀆職侵權局），分別負責反貪污賄賂和瀆職侵權工作。1995年，最高人民檢察院撤銷經濟檢察廳，正式成立反貪污賄賂總局。相比于“文化大革命”前，改革開放后的中紀委、監察部和最高人民檢察院作為各自領域的專職監督機關，在監督體系中發揮了重要作用，“三駕馬車”的監督模式成為該時期主要的監督方式。

黨的十八大以后，面對更加復雜的國際國內環境和更加嚴峻的執政考驗，改革權力監督機制、建立起“黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系”成為完善黨和國家監督體系的迫切要求。2016年，國家以北京、山西和浙江三地為試點進行監察體制改革，之后在全國推廣。2017年，新成立的國家監察委員會吸納了行政系統的監察部和國家預防腐敗局、司法系統的反貪污賄賂總局，直接對國家最高權力機關負責，在法律地位上，與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院平行。在工作機制上，監察委員會和紀委合署辦公，“從而使得原來黨、政、法三套專職監督系統走向統一，分散的監督機制和監督資源得到整合”［9］。國家監察體制改革化解了原有監督體系的多種問題：首先，紀委監委的監督對象涵蓋公共權力機關、公共組織和事業單位等的一切公職人員，實現了監督對象全覆蓋；其次，國家監察體制改革實現了黨、政、法三個系統監督機關的權力一體化，解決了職能交叉的問題；再次，國家監察委員會被置于同“一府兩院”同等重要的地位，大幅提升了權力監督機關的權威性，并且隨著紀委雙重領導體制中的以黨委領導為主改為以上級紀委領導為主，紀委監委的獨立性也進一步提升。

國家監察體制改革以后，黨和國家監督體系實現了從以“三駕馬車”為主到以黨內監督為主導的一核多元系統的優化升級，這是中國自主探索權力制約和監督機制的重要創舉。在一核多元的復合性權力監督體系中，紀委監委是專門監督機構，人大監督、行政監督、政協民主監督、輿論監督和群眾監督等監督形式亦構成不可缺少的體制內或體制外監督。黨的十九大報告首次提出，要“把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力”［10］。黨的二十大報告再次強調，要“促進各類監督貫通協調”。各類監督方式融貫構成了未來優化監督體系的重要課題，“只有徹底完成各監督要素之間的融貫，監督體系自身才可以稱得上完整、健全”［11］。黨和國家監督體系逐步進入加強融貫性、協同性建設的新階段。

三、協同監督：復合性黨和國家監督體系的內在要求

協同監督可提升黨和國家監督體系的融貫性和協同性，其邏輯內嵌于復合性的權力監督體系之中。監督體系的復合性主要體現在多元監督主體的并存、條塊關系的復雜性以及功能性分權的內在結構上。這些特征導致了監督職能的交叉與分割，增加了協調的難度，進而削弱了監督的整體效能。為應對這些挑戰，協同監督通過整合多元主體、優化條塊關系以及協調決策權、執行權和監督權之間的互動，成為實現監督體系優化和提升監督效能的必要路徑。

（一）要素和結構：黨和國家監督體系的多元主體

黨和國家監督體系的復合性首先表現為監督主體的多元化。作為領導黨和執政黨，中國共產黨承擔著公權力的行使職責。加強權力監督、保持黨的先進性和純潔性，是鞏固執政基礎、實現長久執政的必然要求。在黨、國家和社會三個領域中，逐漸形成了多個具體的權力監督主體，包括黨內監督、國家監察、人大監督、行政監督、司法監督、政協民主監督、輿論監督和群眾監督等。黨的十八大以來，各類監督都獲得更為穩定和確切的內容。黨內監督由自上而下的組織監督、自下而上的民主監督以及同級監督構成，其中，黨委（黨組）承擔監督主體責任，紀律檢查機關負責專責監督，監督對象覆蓋全體黨員。國家監察是由各級監察委員會通過履行監督、調查、處置三項職能行使的，監察對象涵蓋所有公職人員。由于紀委和監委合署辦公，監察監督在很大程度上是黨內監督的延伸和拓展［12］。紀律監督、監察監督、派駐監督和巡視監督四項監督是黨內監督的四種監督形式。

人大監督、行政監督、司法監督則屬于國家監督領域。人大監督通過聽取和審議工作報告、審查和批準決算、備案審查、執法檢查、工作評議、專題詢問等方式，對國家機關、選舉任命的干部和國家機關負責人進行工作監督。行政監督主要指行政系統內部針對效能和合規性進行的層級監督，以及審計、統計、財政等部門履行職能時產生的職能監督。司法監督包括檢察院的法律監督和法院的審判監督，在反貪局轉隸監察委員會后，檢察院主要通過行使審查起訴職能進行廉政監督。

政協民主監督、輿論監督和群眾監督則屬于社會監督領域。政協民主監督是政協組織和政協委員通過提出意見、批評、建議等方式，對憲法和法律法規的實施、重大方針政策的貫徹執行、國家機關和國家工作人員的履職情況進行協商式監督。輿論監督則通過新聞媒體對各類國家機關及公職人員進行批評和建議，隨著新媒體的發展，輿論監督的影響力顯著提升。群眾監督是公民權的延伸，群眾通過批評、建議、控告、檢舉、舉報、申訴、信訪等方式對公權力進行監督。

需要指出的是，從黨和國家監督體系的核心與外圍關系來看，這八大監督可以分為內部監督和外部監督兩類。紀委監委作為專責監督機關，既有調查權也有處置權，在權力監督中發揮核心作用，其他監督類別最終需要通過紀委監委來實現對公權力的約束。因此，黨內監督和國家監察形成的紀檢監察系統屬于內部監督，而其他監督類別共同構成相對于專責監督的外部監督。

多元化的監督主體分屬不同的組織和部門，具備不同的能力和資源稟賦，按照各自的邏輯發展，并在權力監督體系中發揮不可替代的作用。協同監督的需求正是基于不同監督主體之間的功能互補性和資源依賴性。在實踐中，不同監督主體之間的協作與互動逐漸形成了多種類型的協同監督：一是具體監督主體之間的協同，如紀委監委與人大的協同、紀委監委與審計的協同、紀委監委與政協的協同等；二是不同監督領域之間的協同，如黨的監督與國家監督的協同、黨的監督與社會監督的協同；三是監督體系子系統之間的協同，如紀檢監察系統內部的協同、紀檢監察系統與外部監督系統之間的協同。

（二）分割和整合：紀檢監察系統的條塊關系

黨和國家監督體系的復合性還體現為其內部的條塊關系。條塊關系是中國政府（廣義政府）組織體系的基本結構之一，“條”指的是職能部門，由于職責同構，形成由上至下、從中央到地方的垂直系統；“塊”則是指不同層級的政府，在相應行政層級承擔治理整體責任［13］。紀檢監察系統在雙重領導制下形成了以縱向紀委為條、橫向黨委為塊的條塊關系。

《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》規定，地方各級紀委在同級黨委和上級紀委的雙重領導下開展工作。地方各級紀委要落實同級黨委有關工作部署，執行同級黨委的決定，向同級黨委匯報工作，并對重大事項進行請示報告。而查辦腐敗案件則以上級紀委領導為主，上級紀委可以改變下級紀委作出的錯誤或者不當決定，必要時直接審查下級紀委轄區內的重大案件，并且，上級紀委對各級紀委的人事安排具有較大決定權，?。ㄗ灾螀^、直轄市）紀委書記副書記、中央紀委派駐紀檢組組長副組長、中管企業紀委書記副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。

一方面，條塊能夠起到鞏固中央政權和發揮地方治理能動性的雙重作用，通過各種各樣的“條條”，中央得以進行有效的政治控制，汲取和統一調配資源；“塊塊”則可以調動地方積極性，促進地方經濟發展和公共事務管理。另一方面，條塊共存也帶來了諸多矛盾。條和塊將包括監督體系在內的治理體系分割為縱向和橫向的不同領域、不同層級，從而造成治理和監督碎片化。條塊之間的權力主體、運行方式、管理目標均存在差異，“縱向的‘條條管理’系統和橫向的‘塊塊管理’系統分別基于自身管理的目標、要求和利益考量，劃定自己的管轄范圍，定義自己的管理權限，制定有利于自己的管理規則和政策，兩個系統各自為政，甚至互相排斥”［14］。雙重領導制度雖然具有現實必要性，但也可能導致被管理者在某些事項上無所適從，或者在某些情況下無法明確責任人。“在兩個或兩個以上的上級對地方職能部門實施管理的情況下，領導責任難以明確，往往有利的事情都爭相負責，而不利的事情則無人愿管或互相推諉”。這種情況不僅影響了治理和監督效率，還進一步加劇了條塊矛盾。

條塊矛盾無法通過簡單的集權或放權來解決。職能部門權力過大可能導致部門主義，而地方政府權力過大則可能造成地方主義。“一統就死，一放就亂”正是過去條塊關系改革中循環出現的困境。因此，整合和協調條塊關系是化解條塊矛盾的可行路徑。要化解紀檢監察系統的條塊矛盾，關鍵在于整合上級紀委和地方黨委之間的條塊關系，促進二者在廉政建設和反腐敗斗爭中的協調互動。既要避免地方紀委因畏懼地方黨委的領導地位而瞻前顧后，也要防止地方紀委借助上級紀委的權威凌駕于地方黨委之上，干預地方的正常治理活動。通過以協同為導向的機制創新，同時發揮地方監督的距離優勢和上級監督的統籌優勢，從而提升監督效能。

（三）制約與協調：中國權力監督體系中的功能性分權

黨和國家監督體系的復合性還體現在內部的功能性分權中，即決策權、執行權和監督權的分立與協調。這種功能性分權不同于西方國家的三權分立，而是與中國公有制經濟體制相適應的過程性和功能性的分權。

功能性分權的相對性和嵌套性使得黨和國家監督體系在整體上具備監督功能，同時在內部存在決策、執行和監督三者的權力互動。相對性是指權力主體的功能在不同的關系中具有相對性。例如，一個黨委相對于下一級黨委行使決策權，相對于上一級黨委行使執行權，并在本級轄區內行使監督權。嵌套性是指決策權、執行權和監督權三者在各自運行過程中又包含了決策、執行和監督三個環節，從而形成雙層權力結構：決策權、執行權和監督權構成的一層權力結構，以及三權內部各自存在的權力結構。“具體說來，決策中的決策權、執行權與監督權，執行中的決策權、執行權與監督權，監督中的決策權、執行權與監督權”［15］。

黨和國家監督體系在整體上行使監督權，但其內部又存在多種權力關系。以紀檢監察機關為例，紀委的主要職責是監督，但上級紀委對下級紀委具有領導權，某種程度上行使著決策權，而下級紀委相對上級紀委則行使執行權；黨委承擔監督主體責任，對同級紀委行使決策權，對上級黨委行使執行權。因此，黨和國家監督體系內部蘊含著決策、執行和監督三重權力關系。制約與協調是決策權、執行權和監督權之間的聯系機制，制約以約束權力，協調以提升權力運行效率。黨和國家監督體系整體上作為制約機制存在，而其內部則需要建立健全協調機制，以提升監督效能。協同監督正是協調黨和國家監督體系內部不同權力的路徑需要。

四、政黨統合協同監督的內在機理

協同治理理論強調，領導力是實現協同行為的關鍵要素，特別是在多主體、多領域協作的復雜環境中，領導力的作用尤為突出。領導力通過吸納、授權、支持和鼓勵等機制，推動各方資源的整合與目標的實現［16］ 。在中國的監督體系中，協同監督的復雜性顯著高于一般的協同治理。其一，黨和國家監督體系包括政黨、國家和社會多個領域，涉及多種性質各異的監督主體。這些主體之間的部門壁壘、條塊矛盾和權力的異質性，使得形成有效的協同行動面臨巨大的信息成本、監督成本和協調成本。其二，腐敗治理涉及對公權力的約束和管控，這就要求監督者具備超越被監督者的強制性和權威性。因此，協同監督不僅需要領導力，更需要能夠超越單一監督主體的強大領導力。在這一點上，中國共產黨通過政黨統合的方式，發揮了至關重要的領導作用，確保了各監督主體之間的協同合作，最終形成了政黨統合的協同監督。

協同監督面臨著監督主體碎片化、條塊關系的緊張以及權力異質性等諸多挑戰，再加上監督對象的特殊性，各監督主體之間難以自發形成有效的協同行為。因此，需要處于領導地位的中國共產黨進行統合。

首先，黨的領導的唯一性、至高性和全面性為政黨在協同監督中的統合提供了權威基礎。中國共產黨作為以執政為目的的政治組織，具有與西方多黨制政黨不同的獨特屬性。它不僅是執政黨，更是領導黨。在中國革命與現代化建設過程中，黨的領導地位逐步確立并不斷發展，成為國家治理體系的核心。黨的領導“是歷史的選擇、人民的選擇，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、命運所系。沒有中國共產黨，就沒有新中國，就沒有中華民族偉大復興”［17］ 。

黨的領導具有唯一性。中國共產黨是中國特色社會主義事業的唯一領導核心，與其他政黨形成了執政黨與參政黨、領導黨與合作黨的關系，既不存在輪流執政的可能，也不實行聯合執政。黨的領導具有至高性。在黨的領導之上，不存在其他能夠挑戰其權威的力量。雖然中國尊重宗教信仰自由和各民族的風俗習慣，并鼓勵各民主黨派積極參與國家事務，但這些活動的前提是必須接受黨的領導，維護黨的領導地位。黨的領導還具有全面性?！包h政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”［18］ 。這種領導不僅體現在政治領域，還包括組織領導和思想領導；其領導范圍不僅包括國家機構如人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關和武裝力量，還延伸到社會各個層面，如人民團體、企事業單位、基層群眾性自治組織和社會組織等。正是這些領導特征，使黨具備了總攬全局、協調各方的能力，從而在協同監督中發揮關鍵的統合作用。

黨和國家監督體系由黨的監督、國家監督和社會監督三大子系統構成。黨的領導權威是統合這些監督主體進行協同的內在原理。當黨中央作出頂層設計，要求“把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來”時，地方政府和相關部門迅速響應并制定相應的執行方案。這正是由于黨的領導具備唯一性、至高性和全面性，能夠確保中央的路線方針和重大決策部署得到不折不扣的貫徹執行，從而使得各監督主體在權威壓力下參與到協同監督的集體行動中。

其次，黨的組織系統為政黨統合協同監督提供了制度性的支撐。黨的領導并非抽象的概念，而是依托具體的組織體系得以實施。黨的組織體系如同血管一般，自上而下貫通國家和社會的各個組成部分，確保黨的指令能夠高效傳達和執行。這一體系有效彌補了復合性黨和國家監督體系中存在的主體碎片化、條塊矛盾和權力異質性等問題。

黨的組織體系由中央組織、地方組織和基層組織構成，各級黨組織之間形成了上級對下級的領導關系。黨的中央組織是黨的最高領導機構，負責全黨的工作，包括黨的全國代表大會、中央委員會、中央紀律檢查委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會、中央書記處和中央軍事委員會。黨的地方組織按照國家行政區域設置，涵蓋省、自治區、直轄市、設區的市、自治州、縣（旗）、自治縣及其下轄的市轄區等，負責在各自轄區內貫徹落實中央的方針政策。黨的基層組織則是黨在基層單位成立的組織，包括企業、農村、機關、學校、街道社區、社會組織和人民解放軍連隊等單位，具體形式有基層黨委、黨總支和黨支部。《中國共產黨章程》規定，凡是有正式黨員三人以上的基層單位都應當成立黨的基層組織。此外，為加強對非黨組織的領導，黨在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中設立了黨組，以發揮把方向、管大局、保落實的作用。

這種全面覆蓋、上下貫通且執行有力的組織體系，使中國共產黨能夠有效應對黨和國家監督體系中的組織和部門壁壘問題。通過這一組織體系，在黨的集中統一領導下，整合了條塊矛盾，協調了由功能性分權所帶來的多重權力關系，從而為政黨統合協同監督提供了堅實的組織依托和制度保障。

再次，黨的思想理論凝聚了共識，在政黨統合協同監督中發揮了關鍵作用。廉政建設和反腐敗工作是現代國家治理的重要內容，盡管各國在推進這些工作的優先級和具體措施上可能有所不同，但在中國，通過黨的理論引導和系統的思想教育，治理腐敗的重要性和迫切性已深入人心。這一共識不僅在黨內得以鞏固，而且擴展到國家和社會的各個層面。這種統一的思想認識直接影響了各監督主體的行動意愿和參與動機，強化了協同監督的思想基礎和心理支持，為監督主體間的合作奠定了堅實的基礎。

權力具有雙重屬性，積極權力觀主張激發權力的積極作為、提升其運行及產出效率；在消極權力觀下，權力具有專斷、濫用、不受控的風險，需要加強約束。作為領導黨和執政黨的中國共產黨向來重視黨的先進性和純潔性建設。習近平指出：“腐敗是社會毒瘤。如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國。”［19］自黨的十八大以來，黨中央將“全面從嚴治黨”納入“四個全面”戰略布局，習近平提出了“自我革命是黨跳出治亂興衰歷史周期率的第二個答案”的重要論述，強調“全面從嚴治黨永遠在路上”“黨的自我革命永遠在路上”。我們黨還通過一系列系統性的教育實踐活動，如黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育、黨史學習教育和學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育、黨紀學習教育，廣泛傳播了廉政建設的重要性，形成了構建廉潔政府的共識。黨的理論和觀點的廣泛傳播不僅引導了國家政策的方向，也使得各監督主體在協同監督中形成統一的行動意志，從而有效推進了政黨統合協同監督的實施。

五、政黨統合協同監督的優化路徑

中國共產黨在協同監督中的統合作用，貫穿于協同監督的發起、運行和考核評估全過程，是確保協同監督有效實施、順利運行和可持續發展的核心力量。在協同監督實踐中，黨通過其政治領導地位，需要繼續優化其對各監督主體的資源和力量的統合，以克服協同監督中常見的碎片化、條塊分割以及權力異質性等問題，確保監督工作的高效性和協調性。

（一）繼續加強黨的統領，克服地方與部門間的協調障礙

協同監督涉及多個監督主體和不同層級的政府機構，其發起與推廣面臨不同監督主體和部門之間的利益沖突、資源分配不均和執行意愿不足等問題。如果缺乏統一的指導和強有力的推動，協同監督很可能無法有效開展。黨通過其獨特的領導地位和政治權威，確保協同監督能夠在全國范圍內有序推進。黨的十九大提出了“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”的目標，強調要將黨內監督與國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督和輿論監督貫通起來，以增強監督合力。這一戰略在黨的十九屆三中全會、四中全會以及之后的各次全國代表大會中得到進一步強化，明確了以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調的方向。黨的全國代表大會及其委員會是黨的最高領導機關，會議通過的報告和決定為國家和社會的發展作出總體戰略性安排，是各級政府進行決策的指導性文件。為了貫徹黨的全國代表大會報告對黨和國家監督體系的協同性要求，各級政府相繼進行了有關的制度制定和機制設計。

雖然黨中央提供了強有力的政策支持和指導，但在實際操作中，一些地方在建立協同監督機制時出現了協同形式化、模式套用等問題，導致實際效果大打折扣。未來在對協同監督的總體性指導中仍需要進一步加強黨的領導。一是可以優化、細化和完善政策指引，為各級政府和監督主體提供更加具體的操作標準。這些標準不僅包括監督任務的具體要求，還包括資源分配、信息共享、職責劃分等方面的細則。通過制定統一的標準，可以有效減少地方和部門間因政策理解和執行上的差異而產生的摩擦，確保各方在協同監督中能夠步調一致地工作。二是引領和督促地方自主創新，促進協同監督的本土化。在黨的統一領導下，應鼓勵地方根據自身實際情況提出和試行自主創新的新思路，探索適合本地的協同監督模式。這種自下而上的創新不僅能激發地方的積極性，還能為全國范圍內的協同監督提供豐富的實踐經驗和成功案例。

（二）強化協同監督之間的聯系，努力促進協調機制高效運轉

在協同監督的實際操作中，各監督主體由于隸屬于不同的部門和系統，往往各自為政，形成明顯的組織壁壘。這些壁壘源于行政隸屬關系的差異、職能權限的重疊與分割、利益訴求的不同以及信息傳遞的不暢通，導致監督任務在執行過程中難以形成合力。黨通過強有力的領導，已建立了跨部門、跨系統的聯系和協調機制，如領導小組、工作專班、指揮中心、聯席會議和協作片區等。以青島市為例，該市在黨委的領導下成立了協同監督領導小組，明確了各監督主體的職能職責，并制定了監督責任清單和工作計劃。通過定期召開聯席會議，領導小組統籌謀劃和部署監督任務，確保各監督主體能夠在共同的框架下協同工作。佛山市也在上級市委的支持下，由紀委監委主導建立了聯動監督指揮中心和聯合辦案指揮中心，通過集中的指揮和協調機制，確保各監督主體之間的合作順暢、高效。這些機制的建立，不僅增強了信息共享和資源整合，提升了監督工作的整體效能，也起到了先導和示范作用。

盡管當前的協調和聯系機制已經在實踐中取得了一定成效，未來仍需要進一步提升這些機制的運行效率。首先，應強化部門之間的職責劃分與權責對等，通過法律和政策手段明確各監督主體的職責權限，減少職能上的重疊與沖突，從而提高監督工作的效率和協同水平。其次，應加強跨部門的聯動機制，建立更為靈活的跨部門合作框架，使各監督主體在應對復雜監督任務時能夠迅速響應、有效合作。此外，還應推動跨部門的聯合培訓與學習交流，幫助各部門的監督人員提升合作意識和協同能力，增強各部門之間的信任與合作。

（三）進一步發揮紀檢監察系統在協同監督網絡中的核心樞紐作用

在中國的監督體系中，黨的紀檢監察系統由于其獨特的地位和職能，成為協同監督中的核心樞紐。盡管人大監督、司法監督、審計監督和政協監督等各類監督形式在法律監督和工作監督方面發揮著重要作用，但這些監督主體往往面臨職能權限上的局限性。尤其是在涉及違紀或職務違法犯罪等問題時，難以對復雜的腐敗案件和違法行為進行全面深入的調查。紀檢監察機關作為專職監督機關，擁有獨立的調查權和處置權，確保了監督的權威性和全面性。其監督范圍涵蓋了所有公共權力，貫穿于問題發現、核查和處理的全過程，其在協同監督網絡中成為不可或缺的主干力量。其他監督主體則發揮輔助作用，為紀檢監察機關提供必要的資源和信息支持［20］，協助其完成監督任務。

然而，在信息時代，僅依賴傳統的監督手段已經不足以應對復雜的監督挑戰。黨應通過強化紀檢監察系統與信息技術的聯動，構建更加高效的監督機制。一是建立新媒體與紀檢監察系統的常態化互動機制。通過官方社交媒體賬號和線上舉報平臺，收集社會輿論和群眾舉報，及時捕捉各類違紀違法信息。同時，設立專門的網絡輿情監測機構，實時分析輿情動向，為監督工作提供決策支持。二是加強信息化建設和數據共享。推進監督信息平臺建設，實現監督數據的集中存儲和共享，提升監督工作的透明度和協調性。通過數據挖掘和分析工具，紀檢監察機關可以更快地識別和應對潛在的風險和問題。三是提升新媒體時代的監督能力。對紀檢監察干部進行新媒體技術的培訓，增強其在新媒體環境下的監督能力。通過培養新媒體素養和數據分析能力，黨的紀檢監察系統能夠更加有效地利用新媒體進行監督和宣傳。

（四）克服監督主體動力不足，不斷促進協同監督的可持續性

在協同監督的長期運行中，監督主體可能因缺乏明確的責任劃分和激勵機制而出現動力不足的情況。這種動力不足表現為監督主體對任務的積極性不高，執行過程中可能出現推諉、消極應付或敷衍了事的情況。這不僅削弱了監督工作的整體效能，還可能導致協同監督機制的中斷或低效運行，從而影響監督體系的持續性和長遠發展。因此，如何激發監督主體的積極性和責任感，確保監督工作的持續高效，是協同監督必須解決的一個關鍵問題。為了解決監督主體動力不足的問題，中國共產黨通過制定并實施一系列考核評估和激勵機制，明確各監督主體的職責和目標，強化工作成效。考核激勵機制通過量化的考核指標和透明的評估程序，將各監督主體的表現與獎勵或問責直接掛鉤，從而推動監督工作的精細化管理和持續改進。例如，青島市在推進內外協同監督過程中，建立了追責問責機制，明確規定黨委（黨組）、黨的工作部門或紀檢監察機關對履職不力的相關部門進行嚴肅問責。

然而，考核評估并非唯一的手段，政黨還應通過巡視巡察、群眾監督、輿論監督等方式，不斷優化多種方式和路徑，共同促進協同監督的進一步開展，提高各監督主體的主動性和積極性。例如，可通過深化巡視巡察工作，進一步強化黨對各級監督主體的指導和督促，確保協同監督的有效落實。定期的巡視巡察不僅可以發現問題，還能通過定期反饋和整改要求，督促各監督主體改進工作方法和提高監督效能。作為執政黨，還要特別重視群眾和輿論的監督作用，通過增強公眾參與度和透明度，推動監督工作的公開化和透明化，形成自上而下與自下而上的監督合力。例如，可以通過設立公眾監督平臺，鼓勵群眾和輿論對監督工作進行參與和反饋，并將這些反饋納入考核評估體系，確保監督主體對公眾的需求和期望作出積極回應。此外，為了優化政黨統合協同監督的路徑，還應探索新的激勵機制。例如，通過榮譽表彰、職業發展機會等方式，激勵監督主體在協同監督中發揮更大作用。同時，可以通過設立專項資金或資源支持，提高監督工作的物質保障，確保各監督主體在協同監督中具備足夠的動力和資源投入。通過這些優化的措施和進路，有助于克服監督主體動力不足的問題，確保協同監督的可持續發展。

六、結語

本文通過對黨和國家監督體系的發展歷程和現狀的分析，深入探討了協同監督在這一體系中的核心地位和實現路徑。協同監督作為黨和國家監督體系復合性特征的內在要求，是提升監督效能的關鍵。黨和國家監督體系內部多元主體共存等特征決定了協同監督的復雜性與必要性。而中國共產黨憑借其獨特的領導地位對各類監督的協同進行統合，成為協同監督得以實現的保障。中國共產黨領導的唯一性、至高性和全面性賦予了政黨統合協同監督強大的權威和影響力。黨的組織系統為協同監督提供了可靠的制度性支撐，黨的理論為協同監督統一了思想和行動共識。中國共產黨在協同監督中的統合作用貫穿于發起、運行和考核全過程，成功應對了監督主體碎片化、條塊分割和功能性分權等挑戰，確保了協同監督的高效實施和可持續發展，從而不斷提升監督體系的整體效能。

展望未來，隨著政治環境的變化和監督要求的進一步提高，政黨統合協同監督的機制還需不斷完善。協同監督的未來優化路徑擬從以下幾個方面思考。一是加強黨對協同監督發起和推廣的統領。黨的統一領導能夠克服多元主體執行意愿不足的障礙，促使協同監督在全國范圍內有序推進，通過統一的政策引領和標準化的操作規范，減少地方與部門之間的摩擦，推動協同監督的落地實施。同時，鼓勵地方進行自主創新，以實現協同監督的持續優化。二是在協同監督的實踐中，執政黨通過建立跨部門、跨系統的聯系和協調機制，打破了各監督主體之間的壁壘，增強了信息共享和資源整合。未來可以通過進一步明確部門職責、強化跨部門聯動機制和增強合作意識等方式，促使協同監督的運行效率得到進一步提高。三是進一步強化紀檢監察系統在協同監督網絡中所起到的核心樞紐作用。紀檢監察系統因其獨特的地位和職能，成為協同監督網絡中的核心樞紐。其權威性和全面性使其在監督體系中具有不可替代的作用。要努力推動紀檢監察系統與信息技術的聯動，通過新媒體與信息化建設，提升監督工作的效率和精準度，從而更好地應對復雜的監督挑戰。四是通過多種激勵機制克服監督主體動力不足問題，保障協同監督的可持續發展。既可通過考核評估和激勵機制明確監督主體的職責和目標，提升工作成效，也可通過巡視巡察、群眾監督和輿論監督等方式，增強監督主體的責任感和積極性，并且可以通過榮譽表彰、職業發展機會等新的激勵機制，激勵監督主體在協同監督中發揮更大作用，確保協同監督的可持續發展?？傊?，政黨統合協同監督作為優化黨和國家監督體系的重要進路，仍有廣闊的研究空間。

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［責任編輯：薛瑞漢" 李仁杰］