行政賦能與要素激活：村級集體經濟發展自主性何以生成

摘 要：如何在集體產權之下形塑農村集體經濟發展的內生動力一直是村級集體經濟發展中的難題。既有研究關注到政府扶持與村莊內部要素對村級集體經濟內生動力的影響，但缺乏政府力量介入對村級集體經濟發展自主性生成的機制闡釋與經驗考察。基于“賦能”而非單向依賴的理路，文章構建了村級集體經濟發展自主性生成的“行政賦能—要素激活”解釋框架，旨在揭示如何經由政府力量來激活村級集體經濟行動主體、要素資源和組織力量。以D鎮為個例的研究表明：面向村級集體經濟發展自主性的生成，政府力量的介入固然能夠為村級集體經濟注入不可或缺的制度性資源，但政府的角色定位應著力于外部輸入的內源化，在國家與村社力量的良性互動中促進村莊內外資源的有機融合與在地化價值轉化，在激勵式動員、資源統籌、組織統合中生發村級集體經濟發展的自主性。

關鍵詞：行政賦能；要素激活；村級集體經濟

文章編號：2095-5960（2024）04-0079-11；中圖分類號：F321.32；文獻標識碼：A

一、問題的提出

發展新型農村集體經濟是促進農民共同富裕的重要保障[1]，是實施鄉村全面振興戰略的重要抓手，也是推動鄉村社會治理變革和實現鄉村有效治理的重要支撐。中共中央、國務院在2016年出臺的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中就明確提出，“探索集體經濟新的實現形式和運行機制，不斷解放和發展農村社會生產力”。據國家農業農村部統計，2018年至2022年中央財政資金在全國范圍內已扶持10萬個左右行政村發展壯大集體經濟，示范帶動各地進一步加大政策支持、資金扶持和統籌推進新型集體經濟發展。①" ①詳見農業農村部政策與改革司《對十四屆全國人大一次會議第6897號建議的答復摘要》。2024年中央“一號文件”進一步提出“深化農村集體產權制度改革，促進新型農村集體經濟健康發展，嚴格控制農村集體經營風險”，對村集體經濟組織經營能力與可持續發展能力提出了更高要求，表明我國農村集體經濟發展的核心動力正在從“外生推動”向“內生發展”轉化。

在脫貧攻堅、鄉村全面振興和農業農村現代化進程中，盡管我國村級集體經濟在各級政府的資源支持下快速成長，但自上而下的大量外部資源在村級集體經濟發展中的輸入并不能自然地轉換為村級集體經濟發展的內生動力。農業農村部發布的《中國農村政策與改革統計年報（2021）》表明，2021年匯入記錄的村級集體經濟組織共54.71萬個，主要以非經營性資產為主，且當年無經營收益的村約11.54萬個，占比21.1%，全國農村集體成員人均分紅只相當于當年農民人均可支配收入的0.6％。可見，我國村級集體經濟在總體上還比較薄弱，集體經濟發展自主性的生成并非易事。為何農村集體經濟總是陷入“靠政府輸入過日子”“抱著資源資產當叫花子”的困境呢？一種觀點從政府力量介入出發，認為在宏觀政策引導下，行政力量的過度介入會弱化集體經濟發展中村集體治權，導致實踐運作與制度目標脫節。[2]在地方政府“消薄”“破零”指令任務和行政壓力下，發展集體經濟被“任務化、指標化”[3]，造成發展目標錯位、發展水平不均衡、資源要素不匹配、利益聯結不緊密[4]，從而難以實現新型農村集體經濟持續穩定發展。另一種觀點從村莊內部要素出發，認為參與主體認知差異[5]、資源有效供給不足[6]、產權結構封閉和治理結構失范[7]是造成集體經濟發展缺乏內生動力的主要因素，除土地要素外的其他村級集體資產難以最大限度地顯化經濟價值。[8]盡管上述兩種代表性解釋路徑的側重點有所不同，但都強調經營主體缺位、資源配置低效與組織運行不暢是制約村級集體經濟發展的重要因素。

近年來，我國農村集體經濟在宏觀政策引導和行政資源強勢輸入下，鄉村被迅速“推向”集體經濟發展的“快車道”。但是，在鄉村“空心化”“分散化”的現實情境下，絕大部分村社主體并不具備承接外部資源項目并進行資源價值內化的能力，薄弱的農村集體經濟無力以集體利益為紐帶團結和凝聚村民，無力阻止農村的離散化和農民的原子化[9]，容易陷入“集體式微—政府扶持—再式微”的農村集體經濟發展怪圈。對此，有研究引入“地方法團主義”理念，認為集體經濟需要建立一套經營性治理機制來“熨平”附著在村社資源之上的各類制度關系，為農村集體經濟發展奠定政治和社會基礎[10]，強調通過黨的整合式賦能來激活農民的主體性，領辦合作社實現集體經濟組織經濟性與農民的制度性關聯。[11]有研究指出，要預防資本侵入風險，強調農村集體經濟持續發展需要因地制宜、由點及面地有序推開“政經分離”[12]，以激活鄉村內生發展動力和增強村級集體經濟造血能力。總體上，既有研究已認識到行政力量介入對村級集體經濟發展自主性的影響，但缺乏政府力量介入對村級集體經濟發展自主性生成的機制闡釋與經驗考察。其中，關鍵的問題是在國家政治動員和大量外部資源輸入的背景下，如何將外部資源轉化為村莊集體經濟發展的內生動力，如何通過行政性力量與自治主體之間的有機融合來形塑村級集體經濟發展的自主性，進而賦予村級集體經濟發展更強的生命力。

二、行政賦能與要素激活：一個解釋框架

“三農”工作重心從脫貧攻堅向鄉村全面振興的轉移為鄉村可持續發展創造了新的契機，對村級集體經濟促進鄉村發展和有效治理提出了新要求。在集體經濟發展中，村社集體獲取資源及其與外部環境之間的良性互動不可或缺。有學者認為，村莊在面對部門下鄉和資本下鄉時具有自主性傾向，會通過調動和整合村社資源，合理地擴展村社實現集體權益的能力。[13]進而，有研究將村社集體“自主性”的內涵進一步拓展，將村社集體的自主性理解為一種集體社會秩序，認為具有主體性的村莊能夠在自我維持內部秩序、滿足生產生活需要和解決公共問題的基礎上，進行情感認同、價值體系和集體行動的自我生產，并對村落成員形成輿論道德約制。[14]還有學者將自主性理解為村社集體的一種主體特征，也就是在面對外部資源嵌入時，村社集體能夠將資源轉化為內生規則和價值重塑的再生產能力。[15]

結合已有研究，可以將村級集體經濟發展的自主性界定為在外部資源嵌入時，村級集體經濟所表現出的資源消化與資源整合能力，這種能力對村級集體經濟的持續發展具有關鍵性作用。不同于單純依賴外部壓力、外部資源輸入和問責考核所形成的發展路徑，集體經濟發展自主性意味著村級集體經濟作為一個行政體系之外的經濟社會組織，應具備獨立自主經營村集體資產、供給村莊內部基本公共服務以及與外部力量博弈時增進村社集體利益的能力。[16]在這一轉換過程中，政府力量介入的恰當定位應在于賦能而非替代。就賦能的指向而言，所羅門（Solomon）在《黑人的增能：被壓迫社區里的社會工作》一書中將其定義為“社會工作者針對服務對象所采取的一系列活動，幫助污名成員群體減少因負面評價而形成的無力感，并重拾自信與自尊”[17]。在組織目標實現層面，賦能涉及權力的調整和分配，強調通過權力授予來鼓勵組織內的成員充分發揮自己的能力，通過激發員工的參與來更好地實現組織目標。[18]在個體心理層面，康格爾（Conger）與卡努戈（Kanungo）將賦能定義為個體在缺乏掌握資源來改善所處環境能力的情況下，賦能主體與賦能對象通過傳播交流、對話合作以及學習參與等來挖掘內在潛能和激發內在動力。[19]結合中國治理情境，姜曉萍、田昭將賦能定義為通過賦予主體權力、能力和能量來激發社會主體的內部驅動力，從而強化社會主體的有效參與并以此來實現社會的多向協同的治理方式。[20]概括來說，賦能的觀念涵蓋能力提升、權利與機會獲取以及自我效能感提升，具有三個方面的關鍵特征：一是關注的對象或群體是權力結構中的弱勢群體；二是賦能本身是一個動態過程，主要通過個人或組織之間的信息交流和互動行為來實現；三是強調個體或組織在自身能力提升的同時，應促進周邊生活環境、群體功能與社區生活的改善。

在鄉村治理研究中，“行政賦能”被視作村莊在政府資源輸入和制度供給下作為治理主體來完成內生治理訴求和外輸治理任務的手段[21]，強調“推動行政主導向行政引導轉變，使政策導向的國家治理目標轉化為村莊的公共治理目標”[22]。在村級集體經濟發展中，盡管村級集體經濟發展在缺人才、缺資源、缺市場的多重限制下呈現出較強的外部資源依賴性，但村莊本身的自主性不可或缺，行政賦能是塑造村莊集體經濟發展自主性的重要途徑，其內在作用機制在于：政府力量通過激勵動員、資源嵌入與制度供給，在優化集體經濟組織內部要素結構系統中提升村級集體經濟組織外部對接與資源內化能力，促成政府介入、資源激活與村莊自主性的有效對接，進而賦予村級集體經濟組織造血式發展的潛能與效能。因此，不同于基于依賴、壓力和問責的集體經濟發展路徑，集體經濟發展自主性生成的“行政賦能—要素激活”邏輯（見圖1）在于：以村社自主為導向，注重集體經濟發展過程中村干部主動作為意識的塑造與內在能力的發揮；遵循市場配置與政府統籌相結合的資源匹配路徑，強調外部資源與內部要素的融合；以創造鄉村公共價值為行動共識，在注重村級集體經濟收入增長的同時，著力于集體經濟社會服務與社會保障功能的發揮以及集體經濟發展對于基層有效治理的促進。

在行政賦能與要素激活邏輯下，政府主要通過激勵式動員、資源統籌與組織統合向村級集體經濟的關鍵行動主體、資源要素與組織結構賦能，推動集體經濟組織的要素稟賦結構不斷升級，形成村級集體經濟發展的能動性。從村級集體經濟關鍵行動主體激活來看，在“政經合一”運行機制下，以村干部為代表的村莊經營者既要履行鄉村治理職責，又要履行經濟管理職責。通常，由于信息不對稱和市場風險，村干部在被動接受經濟發展任務的情況下，往往會采取“觀望”的態度。如果缺乏政府引導和認知轉變，理性的村莊經營者難以將精力集中在村級集體經濟發展目標上。因此，村級集體經濟的自主性發展需要構建起推動村干部擔當作為的激勵動員機制，以目標相容和激勵相容激發出村干部擔當作為的熱情，使其投身到村級集體經濟發展的事業中，促進村干部從“被動接受”向“主動發展”轉變，形成村級集體經濟經營主體的自主發展的內源動力。

從村級集體經濟生產要素開發來看，受城鄉發展二元分割影響，村莊集體產權流動長期處于封閉狀態，資金和技術等要素的缺乏決定了村集體難以獨立而全面地主導資源價值轉化的實現過程。[9]與此同時，發展村級集體經濟需要配套的制度環境與基礎設施，不匹配的環境條件會導致交易成本的增高，導致組織機制運行不暢，制約鄉村生產要素的市場化發展。因此，發揮村級集體經濟作為鄉村資源價值化的載體功能，需要政府性力量為村級集體經濟發展搭建資源分享平臺，借助市場化手段將村莊內部要素與外部市場相對接，通過集體經營性資產的價值在地化實現來提升集體經濟資源的村莊內化能力。

從村級集體經濟組織運行來看，集體經濟組織的有序運行需要構建與市場經濟相適配的治理結構，推動農村集體資源資產權利分置和權能完善，以利益共同體為基礎來引導農民組織化發展。當前，農村集體經濟組織治理面臨法律法規不健全、產權制度不清、村委會過度干預、治理體系不完善等問題，需要通過正式制度的嵌入來重塑村莊集體行動的制度性共識，形成“決策—執行—監督”的有效治理結構，提升集體經濟組織自主治理的能力。同時，以集體經濟組織事務為紐帶，激發集體經濟組織成員參與村莊公共事務的積極性，確保村級集體經濟運行效率與公平的協調統一。

三、個案選擇與資料來源

為回答村級集體經濟發展自主性“如何”和“何以”生成這一問題，本文采取單案例研究，以四川省D鎮為研究個案。D鎮地處川西平原，地勢西北高、東南低，壩區種有水稻、油菜等糧食經濟作物4萬余畝，丘區種有春見、愛媛等優質晚熟柑橘5萬余畝，但農村集體經濟發展一直較為薄弱。2020年，D鎮抓住鄉鎮行政區劃改革和村級建制調整的契機，推動整鎮農村集體經濟發展。結合自身優勢，積極探索資源發包、物業出租、居間服務、資產參股、自主經營等多樣化發展途徑。在整體推進集體經濟發展過程中，D鎮創新推出“三步走”，依次解決發展共識、發展資金和發展路徑三大問題。依托鎮屬國有資產廠房，11個村（社區）集體經濟股份聯合社共同出資500余萬元成立農業專業合作社，開展水果冷藏、包裝、銷售等業務，在助力農業產業化發展的同時，實現村均集體經濟年增收5萬元，全鎮集體經濟凈收益在2年內增長8倍。2022年，全鎮村集體經濟凈收益突破360萬元，村均超過30萬元，其中2個村突破50萬元，8個村突破10萬元，全面消除了5萬元以下薄弱村，蹚出了一條整鎮壯大集體經濟的路子。

從研究設計來講，以D鎮集體經濟發展為個例，主要基于以下理由：一是D鎮集體經濟經歷了從整體薄弱到村村壯大的發展歷程，其中基層政府在內外資源整合與協調方面發揮了重要作用，充分顯示了行政賦能與集體經濟發展之間的內在關聯；二是D鎮在集體經濟發展過程中形成了行政推動與村社自主的良性互動關系，對于揭示行政賦能與要素激活如何促進村級集體經濟發展自主性的生成具有重要的理論闡釋意義；三是作為行政賦能推動村級集體經濟發展的典范，D鎮有效破解了村級集體經濟資源整合不足、增收路徑單一的瓶頸，為發展壯大村級集體經濟積累了寶貴經驗，對于理解農村集體產權制度改革和村級集體經濟可持續發展具有較好的借鑒。

在具體的資料搜集和分析中，本文遵循“三角驗證”法，通過多信息來源獲取研究資料，確保數據來源的信度與效度。2023年4月至6月，研究團隊六次赴D鎮所在D區就村級集體經濟發展的難題、影響因素、“區—鎮—村”三級關系等與區直有關部門負責人、鄉鎮干部、村組干部、集體經濟發展帶頭人（集體經濟組織負責人和具體項目經營負責人）、村民（村集體經濟組織成員）等進行半結構式訪談，實地調研D鎮各村集體經濟發展中的項目來源、資產管理、收益分配、組織結構等具體情況。在整理、分析訪談資料的基礎上，筆者之一于2023年7月10日到D鎮開展了為期2個月的駐點調研，沉浸式觀察D鎮推動集體經濟發展的運作過程，較為系統和全面地掌握了D鎮村級集體經濟發展的相關資料。

四、行政賦能村級集體經濟發展的D鎮實踐

（一）黨建引領凝聚集體行動共識

在集體經濟發展中，黨建引領是通過發揮政治機制的權威性與靈活性以及行政機制的常規性與技術性，挖掘和培育基層黨組織和黨員的示范帶頭作用，激發其在村級集體經濟發展中的主動性與創造性來實現的。村干部作為村級集體經濟發展的“主心骨”，其工作積極性直接關系到村集體經濟發展能否有效實現。為激發村干部發展集體經濟的主動性，D鎮發揮基層黨建的價值引領作用，從強化思想認知、掛鉤績效考核、推動村級減負、強化收益分配激勵等幾個方面來推動村干部積極主動作為。具體而言，D鎮以“會議”作為凝聚價值共識的突破口。先后舉辦了10余期集體經濟大講堂，邀請村級集體經濟的模范代表分享工作經驗，以此帶動村干部發展集體經濟的認知轉變。根據各村莊基礎條件的不同，D鎮制定了《D鎮鎮村干部能力提升三年行動方案》，定期組織村“兩委”干部及集體經濟組織經營管理人員外出培訓學習，通過分類精準培訓來提升集體經濟發展的能動性。同時，D鎮推動村級減負，嚴禁鎮干部隨意向村一級下達工作任務，公開招錄選拔村級后備干部，充實村級治理隊伍。談及D鎮集體經濟發展經驗時，時任D鎮黨委書記Z表示：

我們每周鎮村干部例會都強調發展農村集體經濟的重要性，時間長了這些干部們也會形成發展集體經濟的意識，并且開會時候各個村支部書記的座位都是按照集體經濟發展排名安排座位，做得不好的村支部書記還要反思檢討，倒逼他們發展集體經濟（訪談資料：ZK-20230711）。

2024年1月，D鎮舉辦了發展壯大村級集體經濟年度表揚大會，通過設立集體經濟收益獎勵金的形式，對集體經濟發展有突出貢獻的52名人員進行物質獎勵。同時，各村級集體經濟提取當年總收益20%以上的公益金，用于鄉村建設、公共安全、文體活動以及幫扶困難黨員、困難群眾等民生實事，有效化解了個人利益與集體利益之間的矛盾，有效引導了以村干部為主體的集體經濟發展力量，使集體經濟主要負責人和經營人員的行為和目標與村莊集體利益實現了有機融合。

因此，D鎮以正向獎勵和反向約束促進“村兩委”班子成員的干事創業精神，把發展壯大村級集體經濟成效與經營管理人員報酬掛鉤，積極推進村級集體經濟收益分配試點。基于“會議動員”和“目標責任制”，D鎮推動村干部達成發展集體經濟的行動共識，并在明確目標責任的基礎上，引入“錦標賽”模式，推動鎮村兩級在發展集體經濟的過程中目標相容、激勵相容，促進了集體經濟增收和干部激勵的良性循環，也提升了村干部主動協調日常工作與集體經濟發展之間的積極性和能動性。

（二）資源集約促進要素價值在地化

雖然國家推動農村集體產權制度改革為村級集體經濟創造了良好的發展基礎和制度條件，但村莊內外資源利用的零散性使集體經濟發展的規劃、運營和價值創造之間往往存在脫節，導致“統分結合”的農村雙層經營體制難以發揮實效。為突破集體經濟發展的資源約束，實現農村集體土地以及其他集體資源和產業的優化組合。[23]D鎮打破行政區劃造成的要素分割，在鎮域層面統籌村級集體經濟發展資源。從“向內索求、對上爭取、動員群眾”三方面發力，對各村現有資產進行地毯式清理，強力收回不規范使用的集體資產并進行市場化運作；支持各村積極開展項目挖掘，積極爭取各類扶持資金；鼓勵各村集體經濟組織積極與農戶開展專業合作，匯聚廣大群眾力量，吸納群眾參與籌集資金182萬，多措并舉整合資金撬動“資源”杠桿。對此，D鎮負責農村集體資產整合的分管領導表示：

由于歷史原因，以前對集體資產管控肯定不到位，在集體資產清查的時候發現了很多集體土地處于閑置甚至荒廢的狀態，將這部分資產整合后可以通過資源發包、資產租賃等形式增加村集體經濟收入（訪談資料：ZL-20230716）。

同時，D鎮積極構建以服務為導向的村莊消費場景，將“合村并組”后的閑置陣地作為村集體經濟發展中心，圍繞鄉村社會公共服務體系拓展電商、物流、柑橘包裝、農資等實體產業，改變分散化經營模式，使市場機制與農村統分結合的雙層經營體制相適應，在便民利民和推動群眾增收基礎上，填補了農業社會化服務供給的“縫隙”，進而提高了集體經濟組織的經營能力與公共參與的積極性。就此而言，Z村支部書記認為：

在集體經濟形式方面，不管土地入股還是資金入股收益都是穩定的，但一些服務本地生活、服務本地產業的項目，比如快遞超市、藥房等也是可以去投資的項目，這可能交給市場不能完成的，需要通過發展集體經濟來解決市場和政府解決不了的問題，給群眾和村民帶來獲得感（訪談資料：ZWS-20230428）。

進而，D鎮在2022年搭建了鎮村聯合發展平臺，由11個村（社區）集體經濟股份聯合社共同出資成立集體經濟聯建項目——柑橘產業綜合服務股份合作社，主要涵蓋農產品初加工領域，如冷藏、包裝和儲運等業務，同時還涉足水果電商和直播帶貨等領域，打通了柑橘出村進城“最后一公里”。在經營方式上，采用“國有資產+村集體經濟”的“1+1聯建”模式，化解集體經濟封閉運行與開放合作需求的矛盾，有效整合了各類資源，在推動當地農業產業鏈升級的同時，吸納當地群眾務工，解決了部分村民的就業問題，實現了集體經濟的經濟功能與社會功能的協調統一。

（三）機制重構促進集體有序行動

為加強農村集體資產運營管理，D鎮從產權關系、治理架構、收益分配、風險防控四個方面入手，積極探索建立集體經濟規范運行機制，推動農村集體經濟組織有效運行。D鎮黨委政府成立集體經濟工作領導小組，以黨委書記、鎮長為雙組長，其他班子成員為成員，通過發布清理公告、走訪干部群眾、查閱歷史資料等方式摸清資產底數，分類建立臺賬。隨后，依法將村集體資產資源確權到村集體經濟組織統一運營，建立股權登記制度，實施經營性資產份額量化，將股權量化到人、頒證到戶，全鎮共頒發12068本股權證。同時，按照“四個一”①" ①農村集體經濟組織的組織機構由成員（代表）大會、理事會、監事會組成。其中，農村集體經濟組織的理事會成員、監事會成員不得互相兼任，財會人員及其近親屬、理事會成員近親屬不得擔任監事會成員。標準構建農村集體經濟組織管理架構，厘清村集體經濟組織與村兩委、村集體經濟組織與下屬經營企業及合作社的關系，確保所有村集體經濟經營項目有獨立市場主體，實現獨立核算、獨立承擔風險。

在開展集體經濟收益分配中，根據《四川省農村集體經濟組織條例》進行收益分配，群眾不僅可以決定村級集體經濟負責人獎勵金的提取，還可以決定公積金、公益金、福利費的使用用途，提高了村民對于村集體事務的參與度，提升了村民的集體意識。對此，一位被訪的村民在談及村莊變化時說道：

我們家老頭和兒子都是退役軍人和黨員，還是村民代表，平時村里開會都叫我老頭去參加。這兩年村里面有錢了，經常在村里組織免費會診、老年協會過生日這種活動，前兩天八一建軍節的時候，還叫他們去參加村里的退役軍人的活動，每個人發了一個證書，還組織大家吃了壩壩宴（訪談資料：CJ-20230807）。

在村集體資產和組集體資產的具體經營上，D鎮各村莊按照“宜合則合、宜分則分、先分后合”方式逐步進行了整合經營，并根據村民參與度、經營狀況，明確村組集體經濟收入分配方式，因地制宜保障集體經濟組織成員利益，調動村民參與積極性。其中，D村依托集體經濟通信服務站搭建起“數字鄉村”管理平臺，建立村民戶冊檔案實行積分管理制度，實時記錄每戶參與鄉村建設、遵守村規民約情況，為后續集體經濟分紅提供基礎。經過2年的發展努力，D鎮探索出了股份合作聯合經營、共建“飛地抱團”等多種新型農村集體經濟的發展路徑，全面消除了5萬元以下薄弱村，實現了村集體經濟從“要我發展”向“我要發展”轉變。

五、行政賦能促進村級集體經濟發展自主性生成的內在邏輯

（一）激勵式動員：從能動不足到有能主體

在科層制度背景下，工作任務完成的好壞在很大程度取決于地方政府對任務的關注程度。[24]為確保目標任務的有效完成，地方政府通常需要強化下級對目標任務的注意力。在D鎮集體經濟發展的案例中，鄉鎮政府希望村干部將發展集體經濟作為核心任務，但不再是簡單地對下級進行任務分配，而是在目標管理的基礎上，形成良好的互動關系，使彼此之間的溝通交流更為順暢。[25]為強化村干部集體經濟發展注意力，D鎮將“會議”作為內部動員的技術手段，通過解讀上級政策內容、組織理論學習等給任務“定基調”和“傳達思路”，短時間內快速地將村級組織注意力集中在發展集體經濟的任務上。通過在鎮村干部會議上分享集體經濟學習經驗和直觀地“刺激”村干部，使得集體經濟發展任務情境得以塑造。并且，經過高密度的內部動員，D鎮達成了鎮村合力發展集體經濟的行動共識，轉變了集體經濟的發展理念，實現了村社主體從被動接受集體經濟發展任務到主動推進的轉變。

在這一過程中，激勵相容是將行動共識轉化為實際效能的關鍵機制。這是因為，自上而下的資源輸入在為鄉村發展提供支撐的同時，也會帶來村莊治理事務和行政任務的增加。村干部作為一種半正式的村莊精英，其行動取向影響著村莊集體理性的形成[26]，并直接影響著集體經濟發展與鄉村有效治理的水平。一旦過多的行政任務與有限報酬之間不匹配，加之問責容錯與獎懲失衡，村干部就會傾向以消極態度來應付村級集體經濟發展的任務。并且，在發展集體經濟過程中，原有的利益格局會被打破，對于擁有自有產業的村民或村干部來講，集體經濟的運轉可能影響到自有產業的經營。與此同時，當村民被排斥在村莊利益的分配秩序之外時，村莊的集體行動將受到相關利益主體的排斥，特別是會受到作為直接利益相關者的村民的排斥。因此，集體經濟發展需要處理好個體利益與集體利益之間相容的問題。

與鄉鎮干部相比，村社干部并非體制內正式崗位，與鄉鎮之間關系屬于軟約束關系，擁有更大的退出權。[27]為提高村干部的政策執行力和行動力，鄉鎮政府在下達任務時需要根據村干部工作完成情況給予適當的激勵，以激勵實現有效動員。在D鎮，鎮政府將“硬激勵”與“軟激勵”相結合，通過《村集體經濟創收獎懲辦法》，將村干部的物質薪酬與集體經濟組織的整體發展情況和工作效率緊密結合起來，以調動集體經濟關鍵行動主體的積極性，實現其工作績效和組織利益最大化的結合，從而推動集體經濟發展整體目標的達成。有村干部表示：“在村支部書記的崗位上還是有榮譽感的，所有村開會時候的排位，都是以集體經濟的凈收益的排名進行考核的，大家誰也不想坐后面”（訪談資料：WZQ-20230807）。同時，D鎮注重對村干部予以軟激勵，利用公眾號平臺、政府新聞網等媒體和渠道宣傳優秀集體經濟代理人，起到示范和引領作用。這種“評比表彰”的模式代表著正式權威的認可，對村干部來說是一種重要的政治資本，能夠在權力資源分配方面提供可持續性的標桿激勵作用，也有利于增添村集體經濟組織在參與項目資源競爭中的自主話語空間。

（二）資源統籌：從供需錯位到有效配置

“統籌”是政府實現總體戰略目標的一種工作方法。面對村莊集體經濟發展資源短缺的現實困境，政府通過資源統籌將分散的資源整合并重新編排，實現外部資源輸入與鄉村內部需求的充分結合是推動新型農村集體經濟發展的重要途徑。其中，搭建起多元主體互動平臺是融合實現村莊內外部資源的優化配置的關鍵。村級集體經濟需要聚集關鍵資源，通過聚變形成動態能力才能精準對接市場需求，實現要素價值顯化。平臺結構具有開放、靈活等優點的同時也存在交易成本控制與集體行動目標“松散耦合”的問題，因此，政府作為正式權力機構承擔著對資源分配的調控和規制的責任。在D鎮，鎮政府結合各村資源基礎，實行“一村一策”，通過內部資源開發、財政資金整合和社會資金吸納來進行資源組合重構，聚合村級集體經濟資源存量。針對前期集體資產積累較少的村莊，D鎮創新農村集體所有制有效實現形式，利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發、合資合作等方式，發展相應產業。

D鎮還打破村域建制，通過“國有資產+村集體經濟”聯建模式，將鄉鎮政府管理經營的國有資產與各村零散、靜態的集體資產進行資源捆綁，為當地柑橘種植農戶和外地果商提供集冷鏈物流、包裝銷售等于一體的柑橘產業綜合服務。這種資源編排方式能夠將基層政府、村社組織、市場主體、農戶的資源引向同一產業價值鏈，在資源統籌過程中推動不同行動主體之間資源的獲取、分享、利用和創新，使利益相關主體在人際互動、信息共享和知識分享的資源聚變中活化資源，促使外部資源與村莊土地、勞動力、閑置廠房等要素進行匹配組合，促進鄉村多元主體的利益協調，激發出新的組織競爭能力。D鎮負責國有資產管理的工作人員就表示，“因為有村集體經濟的加入，很多村里的柑橘種植大戶都愿意到咱們的柑橘產業綜合服務中心來包裝和發貨”（訪談資料：ZYP-20230807）。這種跨村聯合、村企聯動、政社互動的整體性發展模式在破解村級集體經濟發展不均衡難題的同時，延伸了當地產業鏈條，助推了小農戶與現代農業服務體系的有機銜接，使得集體適度規模經營的經濟效應與社會效應溢出，促成集體經濟組織內生產業發展驅動力的形成。

然而，盡管項目資源與社會資本的整合能助推集體經濟內部要素與外部市場的銜接，但若集體經濟組織不具備承接外部資源和內化資源的能力，則難以實現生產要素的高效流動與有效配置，也就難以轉變為促進集體經濟發展的有效資本。因此，需要引入開放合作和共創共建的發展思維，打破時空制約和對傳統生產要素的依賴，推動各種生產要素的自由搭配組合。通過行政力量構建鎮村聯合發展平臺，D鎮以正式權力資源向集體經濟賦能，提升了集體經濟組織資源內化能力。D鎮通過搭建鎮村聯合發展平臺，以專崗專員運營，定期發布招標項目、閑置資源出租等信息，并根據各村資源特征，將快遞服務、農業社會化服務、養老服務、公共衛生、數字通信建設等業態資源引入村莊，引導村集體經濟組織圍繞公共服務領域開展業務經營。比如，Z村與D區供銷社達成股份合作，按照區供銷社、村集體經濟、農民之間5：4：1的出資比例發展村集體便民超市（道德超市）；S村通過“集體經濟+社會資本”聯營方式成立了農機專業合作社，促進規模化糧食種植與村集體經濟協調發展；H村與聯通公司簽訂合作協議，為農民提供通信“托管”服務，實現了服務供給與農民需求的有效匹配，不僅充分釋放與高效配置了有限的資源要素，還有助于推動產業結構平臺化轉型與升級，契合了新型農村集體經濟促進鄉村共同富裕的發展路徑。

（三）組織統合：從機制不暢到有序運轉

長期以來，在“政經不分”的治理結構下，集體經濟組織內部監管的制度效應被弱化，集體經濟組織成員難以對集體經濟組織的實際運行進行監督，形成事實上的“內部人控制”。一方面，盡管“政經分離”的專業化分工模式能夠提高組織效率，卻制約著農村基層治理整體效能的提升，村級集體經濟雖然是農村基層的微觀經濟組織，但在成員構成、組織架構、運行制度等方面與村民委員會具有高度的趨同性，容易滋生“專業化分工”悖論。另一方面，若沒有嚴格正式的制度規范，隨著村莊集體資本積累的增加，村民自治將會被村莊社會性力量裹挾運行，造成村莊精英力量對集體資源和利益的“瓜分”。因此，理順集體經濟組織與村民自治組織之間關系，需要借助來自村莊外部的政府權威力量來對村莊治理秩序進行干預，促進村級集體經濟組織規范化、制度化運行。為此，D鎮推行“產權明晰、政經同構”[15]的集體經濟組織運行模式，由村級黨組織書記任集體經濟組織理事長，構建村級黨組織統一領導、合作社集中經營、村兩委與合作社共同管理的整體架構，并通過下派包村干部推動集體經濟組織與村委會的功能區分，明晰各村級組織的權屬。同時，通過明確村級集體經濟組織與下設市場主體之間關系，D鎮對村莊治理與集體經濟經營管理之間的張力進行有效規制，形成“集體經濟—股份合作社—村級企業”的集體經濟組織結構，改變了資源下鄉后行政主導、集體經濟“邊緣化”的運作模式。

在村級集體經濟發展初期，這種“政經統合”的組織結構在降低農民組織化成本、凝聚村莊內部資源及增強村社集體自主性方面，具有明顯的組織優勢與治理便利。與行政直接干預的層級結構相比，基層黨組織領導下的統合模式更為關注村莊內部的發展需求和偏好，并且有能力自主地采取互動的、策略性的方式來表達訴求和提供解決方案，甚至主動形塑與政府之間的合作關系。在組織統合結構下，黨組織在政府和集體經濟組織之間搭建起了一定的自主性空間，促使正式的規范性制度在嵌入村級集體經濟組織運行時進行“柔性化”過渡，從而有利于拓展村級集體經濟組織的發展空間，減輕剛性制度結構的內在張力，有效地促進村集體經濟組織運行規范、有序。

需要注意的是，村級集體經濟發展中的組織統合不得不面對農民如何有效再組織化的難題，如果村級集體經濟發展未成為基層群眾的廣泛共識和行動選擇，村級集體經濟也只是“干部關起門來自己干得起勁”，并最終走向組織“死亡”。D鎮的實踐經驗表明，在“原子化”個體理性價值主導的背景下，要實現農民集體的有效組織，需要將集體經濟發展嵌入農民的關系網絡、利益與發展目標之中，行政力量的適度干預能夠在一定程度上保障規則制定與執行的公平性。對此，L村的村干部表示：

沒有搞集體經濟之前，我們叫老百姓來開會主要就是政策宣傳、政治學習之類的，說實話，很單調，老百姓也不愿意來，現在開會都是關于集體經濟收益分配、公益金往哪花，他們的積極性自然就高了（訪談資料：ZYP-20230807）。

對于村級組織來說，集體經濟發展的收益使村兩委有更多可調配的資源來推動村級建設和服務，可以減輕村莊對鄉鎮財政的依附，在某種程度上也可以使基層民主自治得到加強。對于集體經濟組織成員來說，村級集體經濟發展使其民主權利具有更為廣泛和實質的內容，因為集體經濟不僅包含有政治權益，而且包含有經濟權益，當民主權利與經濟利益掛鉤時，集體經濟組織成員就會更為慎重地行使其自治權利。

六、結論與啟示

在中國式現代化建設中，新型農村集體經濟已然成為推進鄉村振興、農民富裕和農業現代化建設的重要途徑。壯大村級集體經濟需要兼顧集體經濟的政治屬性、經濟屬性與社會屬性，不僅需要優化資源配置，構建恰當的內部治理結構，而且需要創新集體經濟關鍵行動主體的激勵動員，重視鄉村內部的要素激活與規則重塑，在國家政權與村社力量的良性互動中實現集體經濟的有效運行。既有關于政府推動新型農村集體經濟發展的研究聚焦資源嵌入對村莊權力結構的影響，對于行政力量促進村集體經濟自主性形成方面討論較少。將政府推動村集體經濟發展的行為置于國家與社會關系的視角來看，能夠進一步挖掘鄉村治理現代化進程中國家重塑鄉村社會的實踐邏輯。對于村級集體經濟發展中“集體淡化”所造成的主體性缺失、資源匱乏與組織運行不暢的難題，“行政賦能—要素激活”的村級集體經濟發展自主性生成邏輯突破了單向的依賴、壓力和問責思維，激勵式動員、資源統籌與組織統合是激活村級行動主體發展動力、優化內外資源配置和推動集體經濟有序發展的可行路徑。

D鎮的實踐表明，村級集體經濟發展自主性的實現理路不僅在于轉換政府介入的角色與功能，更是對鄉村社會關系結構和公共精神的重塑，這凸顯了村級集體經濟“統籌”功能的發揮與村民有效自治的推進。無論是集體經濟的自主發展還是村民有效自治的實現，都需要恰當的經濟社會條件，自上而下的行政賦能是激活鄉村治理場域中個體與組織的重要途徑。但是，在行政力量介入的過程中，國家權力對鄉村社會的整合又可能會引起行政與自治邊界的模糊，造成鄉村治理結構的失調。為此，在國家整合鄉村社會的進程中，需要有意識地塑造村社集體經濟發展的自主性，這樣不僅有利于村社組織更好承接自上而下的各種資源，而且有利于促進村莊長遠發展的內生動力。

因此，村級集體經濟發展的自主性是一個逐步實現內生性、持續性、穩定性的動態過程，需要處理好集體經濟發展過程中過程合法性與目標有效性之間的關系，明確政府、市場與集體之間的權責范圍與邊界。[28]從村級集體經濟發展促進基層群眾財產權利和民主權利有效實現來看，需要注重集體經濟組織成員有效參與的本源性激活，像旅游業的集體經濟一樣，當下尤其注意鼓勵老年農戶的參與。[29]在集體經濟發展過程中，以行政賦能與有效自治的有機融合來完善村級集體經濟組織內部治理結構，培育集體經濟組織成員的身份意識和觀念，最大限度地尊重和保障村莊的理性選擇，使廣大群眾從旁觀者轉變為參與者、合作者，形成上下互動的發展合力。同時，要充分發揮基層黨組織在權威、利益、價值層面的耦合調適作用，搭建起政治組織、經濟發展和公共服務功能的協同整合機制[30]，注重行政資源對村莊內生力量的有效激活，賦予村社組織可支配的資源與權力，避免村級集體經濟發展陷入對外部資源的過度依賴，把“覆蓋全面，功能健全”的黨的領導落實到基層。[31]從村級集體經濟促進共同富裕的長遠目標來看，只有使集體經濟發展成果最大限度地惠及基層群眾，才能真正激活鄉村發展的內生力量，才能真正實現新型農村集體經濟的穩定、健康和長遠發展。

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Administrative Empowerment and Factor Activation： How to Generate Autonomy in Village Collective Economic Development？

LI Qiangbin， GONG Xiaoyu

（School of Public Administration， Sichuan University， Chengdu， Sichuan 610065， China）

Abstract：

How to create endogenous dynamics of rural collective economic development under collective property rights system has always been a difficult problem in the development of village-level collective economy. Some studies have paid attention to the influence of government support and village internal factors on the endogenous dynamics of village-level collective economy， but there is a lack of mechanism explanation and empirical examination of the autonomy generation of village-level collective economic development by the intervention of government power. Based on the rationale of “empowerment” rather than unidirectional dependence， the article constructs an explanatory framework of “administrative empowerment-factor activation” for the autonomous generation of village-level collective economic development， aiming to reveal how to activate the main actors， factor resources and organizational strength of village-level collective economy through the power of the government. The study of Town D as a case study shows that in order to generate the autonomy of village-level collective economic development， the government’s intervention can certainly inject indispensable institutional resources into the village-level collective economy. However， the role of the government should focus on the endogenous transformation of external inputs， promote the organic integration and localized value transformation of resources inside and outside the village in the benign interaction between the state and village community forces， so as to generate the autonomy of village-level collective economic development through incentive mobilization， resource integration and organizational unification.

Key words：

administrative empowerment; factor activation; village collective economy

責任編輯：張建偉

基金項目：教育部哲學社會科學研究課題重大攻關項目“縣域城鄉融合發展與鄉村振興研究”（2022JZD009）；中央高校基本科研業務費項目“治理能力視域下農村‘政經分離’改革困境”（2023自研-公管12）；眉山市東坡區委組織部委托課題“黨建引領城鄉基層治理發展新形態研究”。

作者簡介：李強彬（1980—），四川大學公共管理學院教授，博士研究生導師，從事政策過程與決策分析、基層治理與改革研究；公曉昱（1997—），四川大學公共管理學院博士研究生，從事基層治理與農村公共政策研究。