環境—利益—學習：政社互動的協同演化機制分析

關鍵詞：協同演化；政社互動；政社關系；雙向運動；雙向優化

一、問題提出

從中國實際出發的政社關系研究提出了眾多解釋概念，這些研究主要圍繞“嵌入”“吸納”“合作”等關鍵詞展開。[1-5]事實上，不論是認為政府對社會的支持多于管控的“行政吸納服務”，還是認為政社已然達成合作關系的觀點，都取決于政府管控工具的使用形式以及管控力度。當然，由于這種“管控”指向政府與社會關系的融合，而非對立，所以其既不同于國家主義的集權獨斷，也不同于法團主義中社會組織的完全自我調節。這是一個既定的討論背景，本研究亦是如此。

以“嵌入”“吸納”“合作”為核心觀點的政社關系研究，重點將政社置于權力格局之中討論其互動模式。這種權力格局之下的結構觀察通過案例展示，刻畫出不同的政社關系類型，彌補了“國家—社會”框架之下的不可見性，以此平衡了在政社關系本體論上的抽象性和具體性。[6]但是，當我們將政社置于雙方整個互動過程之中時就會發現，當前的政社關系研究更多著眼于解釋政府對社會組織的管控行為，而忽略了社會組織對政府管控行為的回應，同時也忽視了政社雙方相互促進的方面。本質上，這是只將政社關系理解為政府對社會組織的單向影響邏輯。而實際上，受到管控的社會組織同樣作用于政府的各個方面。特別是在全面加強基層治理體系和治理能力現代化建設的進程中，“放管服”“政府購買服務”等一系列激發社會力量、推動協同治理的政策行動，已然改變了政府對社會組織的單向絕對影響格局，并且在彼此沖突和相互促進的互動之中呈現出一種互構性。[7]這就意味著應該打破將政社關系理解為政府對社會組織單向影響的思維桎梏，進而以一個更為全面的視角來看待政社關系。為此，本研究擬引入“協同演化”概念對此加以闡釋，并通過剖析2017年至2022年D社工站與基層（鎮）政府的互動案例，進一步探討政社協同演化的深層機理。

二、理論基礎與分析框架

（一） 政社關系研究的三種取向

第一種是“嵌入”取向。在“嵌入”取向的政社關系中，政府占據絕對主導地位，社會處于政府的襁褓之中。面對社會組織的二重性（挑戰性和服務性），政府采取一種相對開放、有限自由和非全面干預的嵌入手段，即政府通過正式或非正式的方式嵌入社會組織的機構設置和管理之中[8]，在利用社會組織的公共服務供給作用的同時，強化其在權力體系中的主導地位。這種“嵌入”被認為是一種領導權的建設，一般有兩種形式。一是“以紅領專”或“黨建引領”，即在社會組織內建立黨組織，加強黨員教育和發展黨員，實現社會組織的自我治理和自我建構。[9]二是地方政府行政系統以各種政策工具領導社會組織發展的“行政嵌入”[10]，但是社會組織對政府資源供給的單一性依賴和強依賴滋生了國家權力的再生產。[11]

第二種是“吸納”取向?！拔{”取向下的政社關系研究呈現兩極化的理論判斷。一種觀點承襲了“嵌入”的邏輯，不過這種觀點將管控感從政府和社會兩個獨立主體轉化為政府包含社會的重疊關系。另一種觀點認為社會擁有相對自由的空間，政府對社會的“支持”多于“管控”。在第一種“吸納”取向中，具有代表性的是“行政吸納社會”。為了避免出現外在于國家的社會空間，政府開始在社會成員和國家之間創建一種“準社會性”中介，以協調國家與社會的關系，從而形成維護社會穩定和推動社會發展的合力。[12]例如，政府通過培育“可控的民間組織體系”，完成對那些無法提供服務的社會組織的功能替代，以此實現治理資源的有效配置。[13]然而，“行政吸納服務”的觀點卻認為，政府對社會的主導并非完全以“管控”的形式出現，“支持”是另外一種形式。[14]兩者之間的互動機制是支持與配合，而不是管控與功能替代。政府的“支持”與社會組織的“服務配合”形成一種交換，其目的是提高公共服務水平和質量，并非獲得壟斷的政治權力。[15]

第三種是“合作”取向?！昂献鳌比∠虻挠^點認為，社會結構轉型和人民需求變化構成了政社合作的結構性基礎，政社合作網絡是政府權力和社會力量發展的共生場域。在社會治理場域中，社會力量積極進入政府讓渡的社會空間，承接政府職能的社會化轉移，形成政府與社會對公共服務的合作式管理[16]，以此提升公共產品供給能力和精度，同時推動社會組織的專業發展。[17]在政社合作中，政府通常依據不同的社會組織類型采取不同的合作方式，對于能力較弱的社會組織采取孵化培育的方式，即“國家創制社會”[18]；對于專業能力較強的社會組織采取“競爭性購買策略”增強國家的服務能力。[19]

總體來看，這三種取向都是在“管控”體系之下的政社關系討論。不論是“行政吸納服務”，還是基于社會力量服務優勢的政社合作，主動權都掌握在政府手中。政府與社會的關系始終存在一份“隱形契約”——國家從未退場，政府并非放棄了對社會組織的管控，只是變換了管控社會的策略。[20]換言之，政府在空間讓渡與管控收縮的同時，又采用新的方式收回管控權，例如，讓社會組織在對政府產生資源依附中使管控權得到再生產。[21]資源依附消弭了社會組織的政治性功能，甚至存在社會組織被“行政化”而喪失自主性和專業性的情況[22]，以及存在被“逆向替代”的風險。[23]所以，在政府支持和政社合作之中并非沒有管控的成分，反而是政府管控了影響社會組織發展的最重要因素——資源。有學者同樣指出，政府雖然表現出對社會組織的支持和包容，但在雙方長期的互動中日漸顯現其自身行政化與權力化的意圖。[24]那么，我們也就可以這樣理解，政府對社會組織的管控分布在影響社會組織發展的不同層面（例如合法性、實踐權、依附性等），并根據不同階段的社會發展需要，通過政策工具調節不同層面的管控程度，以此充分把握社會組織的二重性。所以，這種具有調節性的管控就能夠維持相對穩定的政社協作關系，但這并不意味著雙方沒有矛盾。

（二） 政社互動的協同演化視角

從抽象性和具體性來判斷，“管控”體系之下的政社關系研究可以被理解為以一種結構的形態來討論政社互動的模式，即一種對政社關系類型概括的靜態結構抽象。這種政社關系類型概括的研究通過案例展示了靜態結構之下政社互動的實踐過程，避免了對政社互動本體論解釋中具體性與抽象性的失衡，也避免了“國家—社會”框架的不足。不過，“管控”體系之下的政社關系研究將關注的焦點放在政府對社會組織采取的管控行為上，卻很少關注社會組織是如何對這種管控作出反應的。正如項飆所述：“在政府與非政府之間，只靠‘合同’而無‘對弈’是不能達成真正整合的?！盵25]另外，政社互動的相互促進層面也被忽視。實際上，政府與社會組織的互動是“一體兩面”式的存在——彼此爭持的“雙向運動”和相互促進的“雙向優化”。所謂“雙向運動”是指政府對社會組織的調節性管控或行政干預以及社會組織對此采取的“自我保護運動”；所謂“雙向優化”是指政社互動過程中各自內部系統得以優化的方面。

不論是“雙向運動”還是“雙向優化”，一個不可否認的事實是，這兩種互動形式都會引起政社雙方的結構變化。正如米格代爾對單向、靜態政社關系研究視角的批判一樣——國家與社會都不是固定不變的實體，他們在相互作用過程中不斷改變著彼此的結構。[26]這種因相互作用引起的結構變化也正是“協同演化”概念主要表達的觀點——兩個及以上相互依賴且獨立的主體或物種在發展或進化過程中的相互作用將引起彼此間的適應性特征變化。[27]因此，本研究借用“協同演化”概念，從不同于將政社關系理解為政府對社會單向影響的一種更為整全的視角看待政社關系?！皡f同演化”又稱“共同演化”，由Ehrlich和Raven提出。其原本被用于解釋粉蝶幼蟲和宿主植物之間的演化現象：粉蝶幼蟲寄宿在宿主植物上，并以此為食物，宿主植物通過生產有毒次級代謝物影響粉蝶幼蟲的取食行為，粉蝶幼蟲對毒性的抗性進化又反過來影響植物毒性的演化。[28]這一概念因其強大的解釋力，被多個學科應用并延展和豐富了其內涵。其共同體現的核心內涵是，兩個及以上相互依賴且獨立的主體或物種在發展或進化過程中，一方的發展或進化依靠或影響著另外一方的適應性特征變化。“協同演化”是一個相互影響、共同受益、相互適應、本質屬性不變且具有動態連續性的聯合演化過程。[29]在已有研究以及筆者對政社互動觀察的基礎上，我們將“政社協同演化”理解為政社雙方在彼此爭持的“雙向運動”和相互促進的“雙向優化”兩個層面持續發生結構（適應性特征）的變化，又始終保持本質屬性不變的互動演化過程。不同于“管控”體系之下將政社關系理解為政府對社會的單向影響，“協同演化”概念更能夠反映政社雙方的互動行為，也更加強調主體間的相互作用和雙向因果關系。[30]除此之外，協同演化理論強調非線性和動態連續性的過程視角。[31]這將突破政社關系研究的靜態視角，進而在政社互動變遷中把握彼此的矛盾和相互促進。

（三） 政社協同演化機制的分析框架

根據協同演化理論和筆者對政社互動的田野觀察，本研究搭建起政社協同演化的機制分析框架，即“環境—利益—學習”。

環境機制是政社協同演化的一種推力。協同演化視角強調將一對關系放置于其所屬的生態環境中進行理解，并且認為主體間的協同演化發生在同一層級或不同層級之間。[32]換言之，協同演化包括同一層級主體的橫向協同演化，以及不同層級主體的縱向協同演化。但不可否認的是，同一層級主體的協同演化會受到其他層級因素的影響。例如，從協同演化視角看待經濟活動的觀點認為，本地產業與本地產業技術和制度環境發生互動，受到更為宏大的國家層面乃至全球層面的產業技術和制度環境的影響。[33]正如上文所述，在政社互動中，“管控”背景之下的政社關系受到政府政策工具調節的影響，當然，這同樣也營造了政社協同演化的互動環境。所以，不論是“雙向運動”，還是“雙向優化”，制度環境都作為一種推力影響著政社之間的互動情況。受到協同演化視角的啟示，分析政社協同演化的環境機制既要看到所處微觀環境的政策制度，也要看到國家層面的影響。

利益機制是一種政社協同演化的牽力。從協同演化視角進行的研究認為，參與者的收益構成了其行為的基本動機和激勵，協同演化是參與者收益變化驅動的結果。[34]所以，“利益”影響著參與者之間互動的方向和結果?！袄妗笨梢员环譃楣餐妗⑾嚆＠婧凸踩堇?，“牽力”可以被分為牽引力和牽制力。相悖利益往往成為政社“雙向運動”的牽引力；共同利益和共容利益使政社雙方同處一個利益共容體，且作為一種牽制力管控著“雙向運動”的程度，因為二者都會因為總體產出的增加或減少而受益或損失；[35]共容利益作為一種牽引力，能夠調試政社關系[36]，能夠使政社在適應性特征調整過程中推動“雙向優化”。這也是“雙向運動”和“雙向優化”能夠共處同一過程的原因。

學習機制是政社協同演化的具體行動。主體間發生協同演化的判斷標準是適應性特征的改變，而這種改變主要是各主體通過采取學習行動實現的。[37]已有關于協同演化的研究認為“學習”是一個重要機制，例如企業戰略更新與組織結構變革的協同演化[38]、產業技術與制度的協同演化[39]等。在政社互動中，也有學者發現政社之間存在一個交互吸納的學習過程。[40]當我們觀察政社在“雙向運動”和“雙向優化”的互動過程中作出適應性特征調整時，就會發現“學習”是一種重要的行動，并且政社的學習目的既可能是優化內部系統，也可能是獲得管控或“自我保護”的能力。

本研究采取個案研究方法，具體的資料收集分為兩個方面。一方面，筆者于2022年10月至11月分別對D鎮政府民政事務辦公室主任（兼D社工站常務副站長）和2名工作人員、D社工站副站長和3名一線社會工作者進行了訪談。深入了解社工站與鎮政府，特別是與民政事務辦公室（以下簡稱“民政辦”）的互動過程，以及互動中雙方在價值觀念、工作方式、服務內容等方面的變化。另一方面，結合訪談結果和研究主題，經社工站同意，筆者收集了社工站年度工作安排、社區調研報告、政社協作的社區發展項目等相關文本資料。在廣東省相關政府部門網站搜集到的社工站建設及運營的相關政策文件，也被納入分析材料之中。

三、案例描述：D社工站與基層政府的協同演化

D社工站是廣東省社會工作“雙百”計劃（以下簡稱“雙百”計劃）的第一批站點，是D鎮人民政府主管的社會團體，于2017年7月入駐D鎮X村。在社工站與鎮政府，特別是與民政辦的5年（2017—2022年）互動過程中，既存在“雙向運動”又存在“雙向優化”。下文將從社工站和鎮政府互動過程的三個橫切面——認知互構、知識互學、服務重組進行案例描述。

（一） 認知互構過程

1. 政府質疑與社工站認知調整

社會工作者融入服務對象日常生活的工作技術在表面上帶有一種“非專業”的特征，沒有“立竿見影”的服務成效，因此遭到鎮政府的質疑。入駐X村后，社工站采用走訪入戶、做口述史等方法開始了較長時間的參與式農村評估。一方面是為了與村民建立初步的信任關系，另一方面是評估社區需求和優勢資源。鎮政府相關領導認為，這種工作方式沒有技術含量，是“無用”的。出于順利推進全鎮整體工作的考慮，鎮政府領導將許多與社會工作服務無關的政府行政任務轉交給社工站，例如民政對象信息錄入、“創文”志愿者站崗等。這在一定程度上影響了社工站的專業服務開展，并且引發了社會工作者的厭煩情緒。

我們也要做走訪入戶這項工作。社會工作者又是畫資源地圖，又是畫社區需求地圖，很多人（鎮政府工作人員）就說“這有什么用”，不是很理解社會工作者。（LZR-G-20221108①）

考慮到鎮政府對社工站具有領導權，社會工作者很快從厭煩情緒中走了出來，通過調整認知來應對行政干預。一方面，社工站調整鎮政府對其施加行政任務的認知。社會工作者將專業服務中的部分內容嵌入行政任務中，例如，在協助鎮政府文明創建辦公室工作人員入戶宣講“創文”“創衛”政策時，社會工作者順便進行關系建立和需求評估。而且，社會工作者也認為執行行政任務能夠獲得提高社會工作知名度的機會。

協助政府做一些事情，也會打開社會工作的知名度，他們把很多電視臺的采訪都留給我們。還有，我們去幫鎮政府做政策宣傳，也可以順便宣傳我們社工站是干什么的。（ZKY-W-20221102）

另一方面，社工站意識到，依附于鎮政府的資源供給會促使鎮政府管控權力的再生產。所以，社工站轉變了單一依賴鎮政府資金供給的認知，從2018年開始參與縣民政局公益創投項目，以期實現資金來源的多樣化，降低對鎮政府的依賴程度，進而強化社工站的主體性。

2. 社工站服務成效與政府認知轉變

在社工站協助鎮政府完成行政事務的過程中，鎮政府看到社工站在密切聯系群眾上的突出作用，進而關注到社會工作專業服務的成效，于是對社工站的認知逐漸從“無用”轉向“有用”。首先，社工站的精細化服務為其打下了堅實的基礎。2019年上半年，鎮政府在X村開展征地工作時，鎮政府工作人員負責動員村委會駐地村（X村）的村民，將X村下轄的自然村（J村）交由社工站負責。社會工作者駐村服務積淀的基礎使J村的征地動員工作順利進行，成為所有工作隊中最快完成任務的隊伍，而鎮政府工作人員在X村卻受到村民的抵觸。其次，政府在村民心中的公信力得以提高。社工站通過政策實踐將黨和國家的福利政策與弱勢群體對接②，讓很多村民深刻感受到黨和國家的關心和溫暖。最后，社工站獲得的多項榮譽證明了其專業服務成效③，也讓鎮政府贏得了上級政府領導的更多關注。從本質上看，鎮政府對社工站的認知轉變是其對社會工作服務價值觀的理解和肯定，同時鎮政府的服務價值理念也在一定程度上受到了社工站的影響。也正是因為價值理念的轉變，鎮政府才會學習社會工作知識以及進行服務重組（后文詳述）。

我們以前從來沒有想過“增能”對群眾的作用，在接觸社會工作者之后，才將這種理念和方法運用到幫助群眾的工作中。比如扶貧工作，一定要通過增能的方式加強貧困戶的能力建設，這樣才能保證扶貧效果的可持續性。（LZR-G-20221108）

社工站突出的服務成效及其在推動基層社會治理上發揮的重要作用使鎮政府對社工站的認知從消極轉向積極，并且外化為實際的支持行動。例如，鎮政府為社工站鏈接了縣團委“童心港灣”、縣婦聯“舒心驛站”、縣衛健委“防艾不防愛”等項目，拓寬了社工站項目資金的來源渠道。再如，鎮政府為社工站配置了新電腦，翻新了廁所和門窗，新建了廚房，改善了社工站的辦公環境。此外，鎮政府駐村干部主動邀請社會工作者參加村委會例行會議，強化了社工站服務開展的合法性。社會工作者順利加入鎮總工會④，享受員工福利，其成員身份得到承認，工作熱情被極大激發。

我們主要還是看到了社會工作者的服務成效，像走訪殘疾人、老年人，社會工作者對村里的情況了如指掌，和村里人打成一片，協助很多困難群眾申辦低保、五保、臨時救助，充當“政策中間人”角色。（HZW-G-20221110）

（二） 知識互學過程

1. 政府篩選與社工站學習

壓力篩選是生物界協同演化的主要動力之一。其是指某種群面對另一種群的壓力，通過偶然突變或重組產生一系列不一定有利于正常生長的次生化合物，形成化學防御。這部分種群可以獲得生存，沒有重組的種群便會被自然篩選掉。[41]除了由省民政廳推動建設的D社工站，D鎮所在縣域內還有另外兩家社會工作服務機構。社工站想要獲得定額省財政列支項目經費外的其他項目，就需要通過鎮政府的壓力篩選。⑤在鎮政府對社工站既有工作邏輯并不理解的情況下，社工站不得不重構內部結構，生產出與原本結構不一定相符的部分，進而通過鎮政府的壓力篩選。在重構知識結構上，社工站一方面從鎮政府的工作邏輯中習得新的知識，另一方面繼續鞏固專業知識。

和政府的人接觸多了，我們就會知道政府是怎樣開展工作的。如果在我們很忙的時候臨時接到分管領導布置的、不太重要的，也不是社工站的工作任務，我們就會按照他們（鎮政府工作人員）的工作方式來做。（YYC-H-20221030）

一是學習行政業務知識。為了讓鎮政府主要領導看到社工站的服務成效，社工站開始學習公文寫作，以政府話語體系撰寫服務案例，改變用專業理論闡釋服務行動的報告撰寫方式，遵從政府公文體裁的撰寫邏輯。同時，2018年社會工作者每周二都主動參與鎮黨群服務中心大廳的工作，跟著鎮政府工作人員學習民政、計生、退伍軍人等相關政策。二是學習自我保護技術。受到上級政府的剛性束縛，基層政府時常采取一種儀式化行為，靈活完成管轄范圍內的各種任務。[42]這種儀式化工作邏輯對社會工作者平衡專業服務和行政任務有重要啟發，讓社工站習得了應對行政干預的自我保護技術，成為社工站進行“自我保護運動”的策略選擇。一方面，對待部分行政工作，社工站在形式上與鎮政府的要求保持高度一致，從而規避了“偏離”行為所帶來的信任丟失風險。另一方面，社工站有選擇地接受難以融合到專業服務中的行政工作，以此降低行政工作在整體工作中的占有率，將更多精力和時間投入到專業服務上。除此之外，社工站還通過持續更新專業知識和提升服務技能，以良好的服務成效應對鎮政府的壓力篩選。

2. 社會工作服務技巧與政府習得

在與社會工作者長期共事中，鎮政府工作人員發現社會工作者的服務方略和技巧對他們有所啟發，特別是溝通技巧能夠有效解決他們與群眾交流中存在的一些問題。因此，鎮政府工作人員學習了一些基礎的社會工作服務技巧。當然，這種學習行為從根本上說是鎮政府工作人員在與社工站互動過程中受其服務理念影響而引起的認知轉變，在形式上體現在知識和服務技巧層面。在此，重點梳理三種主要學習形式。

一是書籍閱讀。鎮政府工作人員從社會工作專業書籍中學習有助于政府工作推進的知識，尤其是溝通技巧。據鎮政府民政辦L主任介紹，他帶領民政辦的工作人員主動閱讀《人類行為與社會環境》等社會工作類書籍，參加全國社會工作者職業資格考試，并且有2名工作人員取得了中級社會工作師職業資格證書，他自己在與群眾溝通時也嘗試使用傾聽、澄清、自我表露等技巧。二是交流學習。民政辦工作人員時常與社工站督導探討關于社會工作發展、社會工作服務以及基層社會治理的相關問題和知識，以期更加有效地推動基層社會治理。三是實踐嘗試。例如，使用“同理心”技巧。鎮政府綜合治理辦公室的工作人員在動員村民參與人居環境提升工程時，遭到村民的抵觸。在向社會工作者請教“同理心”的溝通技巧之后，首先從情緒上回應村民因人居環境提升工作帶來的不便，隨后從村民的角度去解釋人居環境提升對于村莊環境和村民生活的好處。綜合治理辦公室的工作人員運用“先情后理”的“同理心”溝通技術，一改“檢查者”的工作方式，減少了與村民的口角之爭，降低了村民的抵觸情緒，進而有效提升了村民的參與積極性。

（三） 服務重組過程

1. 政府的吸納與社工站的整合

在科層體制內，基層政府是行政指標任務完成的代理方，其直接上級政府是管理方，二者通常會產生“共謀行動”，采取各種策略應對更上級政府的政策法令和監督檢查。[43]在本案例中，鎮政府消解縣政府考核壓力的方式不是沿著與下級部門或單位“共謀”的邏輯，而是遵循“吸納”邏輯。此“吸納”不同于前文所述的政府通過管控社會組織來壟斷政治權力的行政性吸納，而是政府充分汲取社會組織的服務優勢為政府而用的行為。這種政府吸納行為將重組社會組織的服務內容。

一方面，社工站被鎮政府當作提高績效考核得分的“材料助手”。在與社工站的長期接觸中，鎮政府發現社工站的諸多工作內容契合縣政府的多項考核指標。與此同時，社工站的服務成效也逐步被鎮政府的主要領導看見。因此，鎮政府開始在縣政府下達的考核指標與社工站專業服務相交的領域予以支持，從而用社工站服務產生的“資料”滿足縣政府的考核指標。例如，鎮政府為社工站鏈接了縣團委的“童心港灣”項目，并將此服務項目中形成的材料用于滿足“創文”工作中的“未成年人保護”指標考核。同時，鎮政府鼓勵社工站擴展服務內容，尤其是縣政府考核指標中與社會工作服務相關，但社工站尚未納入服務計劃的內容。盡管這是一種政社協同治理的具體實踐和嘗試，但將績效考核指標中的內容整合到社工站的年度工作計劃之中，的確影響了社工站的服務路線，重組了社工站的服務內容。例如，為完成2019年人居環境提升工程中的相關指標，社工站在該鎮小學開展了一學年的環境保護活動，但這一項目原本不在社工站年度服務計劃中。另一方面，為了更好地完成縣政府的考核任務，鎮政府將部分瑣碎的、臨時性的任務交由社工站完成，以此緩解鎮政府的壓力，進而將更多的精力集中在全鎮中心工作任務上。然而，本不屬于社工站工作計劃之內的服務增量，再次重組了其服務內容。

不過，對待這種情況，社工站以非全身心投入的工作技術進行了回應。在面向鎮小學學生開展環境保護活動中，社工站對該小學主要負責人事先說明此項工作的背景——只是配合鎮政府完成工作任務。面對臨時性工作，社會工作者慣用的“戰術”是“真誠的謊言”的話術，即表現出想要攬下工作的誠意，但通過編造一個出于無奈的謊言來婉拒鎮政府的要求。

有個材料急著提交給縣民政局，他們催了好幾次，我們幾個社會工作者都在做，本來這個事情社工站是應該出力的，但是實在沒空。（ Z S L - W -20221101）

明天和醫院約好了時間，要帶某服務對象去義診，醫生只有明天有空。（YYC-H-20221030）

但是，不可避免的是，社工站有時依舊要通過配合鎮政府的臨時工作來維持雙方關系。

2. 社工站服務行動與政府服務轉變

在與社工站長期互動過程中，鎮政府的服務也受到社工站服務行動的影響，在一定程度上重組了鎮政府的服務方式。其主要表現在兩個方面。一方面是探訪服務的延展?；鶎诱囊豁棾B化任務是入戶探訪困難群眾，通常采用送油、米、棉被、慰問金等方式，但難以深入了解群眾的需求和問題。鎮政府在看到社工站走訪入戶的精細化服務后，每次探訪服務都邀請社會工作者參與，要求社會工作者對走訪對象開展后期非物質關懷服務，并定期向分管領導匯報情況。另一方面是推動基層社會治理的多元聯動。聯動式服務在政府中多體現為體制內部門間的橫向聯動，鮮有組織間特別是和社會組織的跨界聯動。在2020年“電商學習小組”培育的社區發展項目中，社工站充分聯動村委會、社區領袖、快遞服務商、IT工程師以及民政、郵政和扶貧部門等多方主體共同參與其中，搭建起網絡銷售平臺，增加了村民收入。鎮政府主要領導充分肯定了社工站在這項工作中強調資源整合和多元合作的服務方式，并要求鎮政府扶貧辦公室在2020年“黃皮節”扶貧活動中加強跨界聯動，充分調動村民的參與積極性。

社工站的工作方式也啟發我們采取了更多服務形式。以前從來沒想到“一對一”個案輔導，現在我們只要覺得他們（服務對象）需要個案輔導，就直接將其轉介給社工站。像聯合社區、社會組織、村民來幫助困難群體，我們以前沒想過還讓一個普通人去關注這些群體。（LZR-G-20221108）

綜上所述，鎮政府和社工站在認知互構、知識互學、服務重組等三方面的互動充分體現了雙方因相互作用而進行的適應性特征調整，即內部結構發生了變化。透過這一過程，我們可以看到政社互動過程的“雙向運動”和“雙向優化”。在“雙向運動”方面，面對鎮政府在壓力篩選、增量服務、吸納等方面的行政干預，社工站展開了“自我保護運動”。這些行動通過“公開文本”的掩護來表達“隱藏文本”。[44]例如，社工站將鎮政府增添的任務形式性整合到專業服務計劃中，以表現其公開的順從，但在執行時卻采用儀式化行動進行處理。在“雙向優化”方面，在社工站的服務初見成效后，鎮政府相關工作人員改變了對社工站的質疑和干預態度，并且通過汲取社會工作的服務知識和技巧，轉變了基層治理的價值思維，推動了多元主體的聯動，提高了協同治理的質量。而面對鎮政府的質疑和壓力篩選，社工站在與鎮政府工作人員的互動過程中，通過學習政策知識、公文寫作技巧、儀式化工作的方式，在調整認知、知識和服務層面適應性特征的同時，提升了社會工作者在具體情境下開展專業服務的能力。因此，我們可以認為政府與社會組織的互動過程體現出一種協同演化邏輯。

四、政社協同演化的機制分析

本案例的啟示是政社互動協同演化背后存在三重機制。一是國家宏觀政策和地方具象政策構建起的協同治理格局為政社協同演化營造了良好的互動環境，推動政社雙方向協同演化的方向發展，這是環境機制。二是政社雙方不同的利益追求影響其關系的走向，相悖利益導致“雙向運動”，但受到利益共容體的牽制，共容利益引起“雙向優化”，這是利益機制。三是政社的適應性特征調整得益于雙方的學習行為，社會組織依據具體情境，通過學習增強了其專業服務能力和“自我保護”能力，政府部門通過更新價值理念和創新服務方式，提升了基層社會治理的能力和水平，這是學習機制。

（一） 作為一種推力：協同治理的制度環境

政社互動的各種外圍政策制度為雙方的協同演化提供了條件，成為二者協同演化的推力。不論是“雙向運動”，還是“雙向優化”，政府與社會組織擁有共同行動的機會是雙方協同演化的前提。頂層政策設計所構建的協同治理格局為政社協同演化營造了良好的互動環境，為政府與社會組織共同參與基層社會治理提供了制度條件，推動著政社的協同演化。這些促進協同治理的頂層制度背后的價值指向——以政策布局的方式在互動格局上消除“社會中心論”和“國家中心論”，使得政府與社會組織擁有協同演化的條件。一方面，這些條件為社會力量進入實踐場域提供了制度保障和合法性依據；另一方面，增強了各級政府對社會力量參與基層社會治理的重視程度。

升級到“雙百”工程后，各級政府都更加重視（社工站的建設）。我們本來就做得相對好一些，省里和市里經常來考核、檢查，也給我們帶來一些壓力。當然鎮領導也就更加關注我們，給了我們比較大的支持，比如社工站現在的辦公場所很大， 地理位置很好。（ L Z R - G -20221108）

中央和地方政府對社會工作發展的高度重視和大力培育，使社會工作成為基層社會治理多元主體中一支重要的專業力量，為其進入實踐場域與基層政府發生互動提供了制度保障，也為基層政府借助社會工作推動社會治理提供了有益資源，埋下了政社協同演化的伏筆。在國家層面，回顧2017年至2022年，黨和國家領導人以及中央政府越來越重視社會工作的發展，“促進/發展社會工作”的內容被四次寫入《政府工作報告》，國家推進社會工作發展的方式從以民政部為主導逐漸轉變為跨部門聯合推進，國家戰略開始強調社會工作的重要性。國家高度重視社會工作的“風向標”，為地方政府因地制宜落實政策指明了方向，同時也進一步影響到社會工作與基層政府的協同演化。廣東省積極響應國家政策，其推動社會工作發展的力度從民政廳重點項目上升到省政府重點工程。廣東省民政廳于2016年啟動廣東社會工作“雙百”計劃，2017年開始運行第一批站點（共200個，D社工站位列其中）。該計劃于2019年啟動第二批站點建設（共200個），于2020年底升級為“雙百”工程，并在2022年底實現了鄉鎮（街道）社工站全覆蓋。

（二） 作為一種牽力：互動全程的利益穿插

相悖利益、共容利益以及由共同利益和共容利益構建的利益共容體穿插在政社協同演化的全過程，以不同的形式作用于“雙向運動”或“雙向優化”。

相悖利益作為一種牽引力，容易引起政社間的“雙向運動”。簡單來說，“雙向運動”是在政府和社會組織的干預與反干預之間進行的。政府與社會組織作為兩個不同性質的主體，其價值理念和行為方式都會有所差別，也就會有不同的利益追求。在以人為對象的服務工作上，高效率和高質量往往難以兼得。所以，擁有合法性賦予權力和資源分配主動權的政府，時常以行政邏輯干預社會力量的行動方式，而社會力量則會采取行動開展“反向性保護運動”。在本案例中，鎮政府誤認為社工站進行較長時間的參與式農村評估是毫無效果的服務。這種認知導致鎮政府將行政任務轉移到社工站，并對社工站形成行政干預。社工站在與鎮政府的長期互動中，習得了儀式化的應對方式，并以此發起“自我保護運動”。

利益共容體作為一種牽制力，管控著政社間的“雙向運動”。在共同利益層面，政社共同嵌入當地社區情境和社區結構脈絡之中，擁有推動基層社會治理現代化、提升民生福祉的共同利益。[45]共同利益的存在讓政社雙方不會因為一方的強勢而直接發生正面沖突。面對鎮政府因質疑而施加的行政干預，社工站前期選擇重構認知，進而將行政任務嵌入專業服務中；鎮政府同樣不會因為社工站的儀式化行動對其為難。在共容利益層面，政府在社會組織的“服務有效性”（比較優勢）上擁有共容利益，例如，社工站切實開展基層治理形成的材料有利于完成鎮政府的績效工作；社會組織在政府的“合法性許可”和資源分配（絕對優勢）上擁有共容利益，例如，社工站需要通過鎮政府的壓力篩選獲得更多資源。也正是因為利益共同體的存在，政社才能夠在“管控”體系下進行一定程度的合作。

共容利益作為一種牽引力，推動著政社間的“雙向優化”。正是因為政府和社會組織都需要從彼此的優勢中獲取自身發展的利益，所以不得不對自身內部結構進行適應性調整。但是，這種調整并非負向的，而是有利于雙方關系維持和自身發展的。在社會組織一方，為了獲得鎮政府在工作上更大的支持，社工站轉變了行政事務具有干預性的認知，進而將行政事務融入專業服務當中，以及采取儀式化方式應對服務重組帶來的負面影響。盡管社工站在專業行動中增加了行政性要素，但是提高了社會工作者在實際情境中的服務能力和行動能力。在政府一方，鎮政府為了發揮社工站在基層社會治理方面更大的作用，在認知上對社工站作出了從“無用”到“有用”的轉變，給予其更多資源支持；并且從社會工作者的服務實踐上習得了“增能”“聯動”“同理心”等工作方法，進而提高了基層社會治理水平。

（三） 作為一種行動：結構調整的思路互學

與曼海姆的主張不同，我們認為在多元化狀態下的現代社會中，組織間開展的廣泛對話不只是存在一種“各抒己見”的沖突，組織之間的思想滲透與思路互學也呈現在互動和對話之中。[46]透過社工站和鎮政府的互動過程可以看出，不論是受到共容利益和共同利益構建起的利益共容體牽制的“雙向運動”，還是共容利益推動的“雙向優化”，都讓政社雙方作出了適應性特征調整，而調整適應性特征的一個重要途徑是政府和社會組織采取的學習行動。

社會組織以一種“行動—反思”式學習，在服務過程中依據情境特征調整自身的適應性特征，進而增強在具體情境中推進專業服務的綜合能力。社會組織的“行動—反思”式學習在“雙向運動”和“雙向優化”兩方面的適應性特征調整上都有所體現。在“雙向優化”方面，社工站為了順利通過鎮政府的壓力篩選，一方面不斷學習專業知識，為提高專業服務質量夯實理論基礎；另一方面向鎮政府學習公文寫作，以“包裝”服務實踐來凸顯成效，為順利推進專業服務贏得合法性和資源性支持。在“自我保護運動”中，社工站從鎮政府的儀式化行為中習得完成額外行政任務的自我保護技術。這有利于應對行政干預，進而規避“偏離”行為所帶來的行政信任丟失風險。所以，我們認為，社會組織的“自我保護運動”與自我優化在一定程度上是同一過程的兩個不同方面。

政府部門以一種“效益—實踐”式學習，在與社會組織共同推動基層社會治理的進程中，促使了價值觀念和服務方式上的更新和創新。受到國家構建協同治理格局、社工站服務成效、爭取績效名次等多方面因素的影響，鎮政府通過閱讀書籍、專業交流、實踐嘗試等方式，習得了社會工作的相關服務方式，并在探訪、協同治理上得以運用。值得一提的是，這種學習行為并非以“逆向替代”為目的，而是在了解社會組織服務理念和方式的基礎上，能夠讓政府部門明白社會組織的實踐邏輯，增加政府部門對社會組織的服務支持。實際上，政府部門的學習行為改善了社會組織參與基層社會治理的環境，進一步增強了政社協同治理的黏性。對于政府來說，暢通協同治理渠道有利于提高基層治理的整體效能。因此，我們認為，政府部門的“效益—實踐”式學習推動了政社“雙向優化”，并且政府一方的“管控”減弱與其“優化”具有相當程度的同步性。

五、結論與討論

本研究引入“協同演化”概念，致力于突破政府對社會組織單向影響的思維桎梏，以更整全的視角看待政社互動的“雙向運動”和“雙向優化”。通過剖析D社工站與鎮政府五年間的互動案例，并基于協同演化理論搭建的“環境—利益—學習”框架，進一步揭示了政社協同演化的機制。

本研究從認知互構、知識互學、服務重組三個橫切面呈現了D社工站與鎮政府五年間的互動過程。透過這一過程，我們看到了政社互動的協同演化規律。面對政府部門的管控行為，社會組織展開了“自我保護運動”，形成政社的“雙向運動”。伴隨著政社雙方的適應性特征調整，政社實現了“雙向優化”：社會組織提升了在具體情境中推進專業服務的綜合能力和開展“自我保護運動”的能力；政府部門進一步推動了基層治理的多元主體聯動，提高了協同治理的質量。

政社協同演化機制包括環境機制、利益機制和學習機制。環境機制是指國家和地方政府構建的協同治理格局營造出良好的政社互動環境，作為一種推力影響著政社協同演化。利益機制是指政社協同演化的“雙向運動”受到相悖利益的牽引和利益共容體的牽制，“雙向優化”受到共容利益的牽引。學習機制是指政社通過學習引起適應性特征調整進而達至協同演化的具體行動。

本研究的貢獻在于跳出了長期以來政府對社會組織單方面影響的政社關系研究思路，嘗試探索了一種相對整全看待政社互動（雙向運動和雙向優化）的可能視角——協同演化，并用“環境—利益—學習”的框架在政社互動情境中分析了政社協同演化的機制，讓“協同演化”概念在解釋政社互動上更加有力，也讓其內涵更加豐富。不論從理論譜系還是現實指導意義上來看，我們既要看到政社之間的“雙向運動”，也要看到政社“雙向優化”的一面，這是協同治理的關系基礎。把握這一規律也能夠啟示我們在協同治理實踐中及時化解矛盾，促進聯動，進而推進社會治理現代化。

本研究后續還有些許問題值得深入探討，如政社協同演化的“雙向運動”和“雙向優化”為何能夠處在同一過程？為了保證研究問題的聚焦性，本研究僅利用“利益機制”對此進行了簡要解釋，或許還能從社會組織發起“自我保護運動”的動機進行回答。即“自我保護運動”并不是“社會中心論”的幼芽，與“社會中心論”在本質上的區別是它并非主動發出謀取領導社會的權力，而是通過調整適應性特征來應對政府管控的自我保護行為。因此，社會組織的“自我保護運動”是“反應性”而非“進取性”的行動。又如能否利用“環境—利益—學習”框架分析“管控”體系之下的政社合作行為何以可能？