世界銀行新舊營商環境評估規則及方法比較

羅培新

關鍵詞：世界銀行 營商環境評估 評估維度 中華優秀傳統文化 世行方法論 法律政策環境

世界銀行于2022年12月發布了營商環境項目概念文件， 并于2023年5月正式發布了最終的Business-Ready（簡稱BR）體系文件。中國大陸將被納入第二批次測評經濟體，我國香港地區則作為第一批次經濟體參評。預計中國測評周期自2023年6月至2025年4月，總歷時23個月。

筆者學習了世行新的營商環境指標體系和企業調查問卷，結合以往參與世行營商環境評估磋商及當下法治工作的體會，對該營商環境評估規則與方法進行分析闡述。

一、對標世行標準，優化營商環境，是我國擴大“制度型開放”的重要體現

黨的二十大報告指出，要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”“穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”。2023年開春之時，全國多地召開高質量發展大會，發展經濟成為主線，優化營商環境成為焦點議題。一些地方提出，要把世界銀行新指標體系作為優化營商環境的重要參照系，在全面分析研判的基礎上充分吸收借鑒。筆者認為，這是一種務實且智慧的做法，其既表明了我國制度型開放的決心，又保證了我國的經濟改革擁有一套科學的標尺。

世行評估面向全球190個經濟體進行，有一套可量化、可比較、可競爭、可改革的指標體系。從2002年開始，指標體系不斷優化迭代，備受全球關注。《世行營商環境評估報告》披露后，短短一周之內就獲得了7000多家媒體的引用，以及同期將近40000次的下載，幾乎成為唯一被廣泛認可的營商環境評價指標。世行營商環境評估體系是一套相對科學的標準，是成員體與世界各地專家集體智慧的結晶，并非、也不可能是某一國操縱的結果，我們要對此保持理性開放的態度。

以世界銀行最新的指標體系調整為例， 大致歷經了以下過程： 其一， 中止DB（即原來的Doing"Business）體系。2021年9月16日，世行決定中止全球營商環境（DB）評估與數據發布。其二，編寫概念書。2021年10月至2022年2月，世行團隊與各地專家密切磋商，編寫概念書。其三，密集征求意見。2022年2月8日至3月15日，向所有世行成員體、相關智庫、民間社會組織、私營部門組織、學術專家廣泛征求意見，收到了410個反饋方的2000多條反饋意見。其四，內部討論。2022年4月27日，世行運營事務副總裁審查后，舉行討論。其五，密集磋商。2022年7月至9月，通過研討會、雙邊會談、書面回復與世行執行董事們密集磋商。其六，中期發布。2022年12月，世界銀行官網發布中期概念書。其七，最終發布。2023年5月，世界銀行正式發布BR體系文件。

只有了解世界，才能更好地了解自己。借鑒世行標準，推進我國經濟領域的改革，是我國擴大制度型開放的重要體現。

二、世行營商環境評估規則與評估方法的變化

根據營商環境項目概念文件，新的世行營商環境評估體系（BR）與原來的體系（DB）相比，有六大變化：

其一，項目名稱。世行評估項目原來的項目名稱為“Doing）Business”，通常譯為“營商環境”，新的項目名稱為“Business）Ready”，字面意思為“商業成熟度”，故有的文件將其譯為“商業成熟度評估”。筆者認為，鑒于“營商環境”在國內耳熟能詳，且國務院發布的《優化營商環境條例》也采用了同樣的表述，意旨大同小異，本著“若非必要，勿增實體”的原則，建議沿用“營商環境”的表述。

其二，指標內容。指標數量總體不變，但具體內容有調整。新的指標體系包括：市場準入、獲取經營場所、市政公用基礎設施報裝、雇傭勞工、獲取金融服務、國際貿易、納稅、解決商業糾紛、促進市場競爭和辦理破產10個指標。與原有體系相比，刪除了保護中小投資者指標，增加了雇傭勞工和市場競爭兩個指標；將辦理建筑許可和登記財產兩個指標合并為獲得經營場所指標；將獲得電力指標拓展為公共設施接入指標（用電、用水、網絡，有的將其譯為市政公用基礎設施報裝）。單從指標的變化而論，BR比DB更為科學全面。

其三，評估范圍。新增了市場準入限制、城市規劃和土地管理、物業租賃、獲得環境許可、市政公用設施共享、職工權益保護、用工靈活性、公共就業服務、綠色融資、邊境碳調整、電子商務監管、海關合作、稅收法規穩定性和透明度、商事糾紛多元解決、競爭法規質量、電子采購、中小微企業破產程序等評估內容。另外，BR體系從衡量單個企業辦事便利化角度，轉為評估有利于私營企業整體發展的各類相關法律與政策。DB體系原有的指標通常預先假定某一類型化企業，再評估該企業從事某一行為（如獲得建筑許可、辦理破產）需要經歷的流程、耗費的時間和產生的費用，而BR體系除了評估辦事便利度之外，還要考察諸如公平競爭環境、員工保護水平、環境可持續等非量化指標。例如，企業調查問卷有一道題：就企業的主要產品或服務市場而言，企業能否以比競爭對手價格更高的方式來提供產品或者服務？ 問卷提供了5個選項：是；否；價格受到管制；價格由總部制定；不知道（自發的）。此題意在考察競爭的自由度，以往的便利度指標無法覆蓋?？傊碌脑u估規則更為系統、整體和全面，與此密切相關的是評估維度的變化。

其四，評估維度。世行DB的評估維度為監管框架及辦事便利度，而BR則評估監管框架的完備性、評估公共服務的可及性、企業辦理便利度。絕大多數指標都包含數字技術運用、促進環境可持續、性別三個維度。環境可持續維度著眼于更為長遠的私營部門的發展，在9個指標中均有體現。例如，“獲取經營場所”指標評估環境許可要求，“市政公用基礎設施報裝”指標則評估能源及水資源的利用效能標準，“獲取金融服務”指標評估為可持續的活動獲取金融服務的便利度等。性別維度評估的是營商環境中的男女平等，例如，評估是否存在基于性別的歧視，是否存在對女性開辦企業的限制等。另外，每個指標的評估點都可能面臨企業靈活度和社會效應的打分，最終形成總分。當然，有的評估點僅針對其中一項打分。例如，市政公用基礎設施報裝指標的“透明度評估”項，在企業靈活度與社會效益方面都打分，而同樣是這項指標，在環境可持續方面，則只對社會效益打分，企業靈活度則不打分。

其五，數據采集。世行秉持“所測即所得”的方法論，數據采集方式在很大程度上決定了評估結果。與DB相比，BR的數據采集方式更為豐富。DB主要通過問卷調查專業機構（律師事務所、會計師事務所、咨詢機構等）來采集數據，BR的數據采集方式則包括法律法規梳理、專業機構調查、企業感受度調查、政府數據核驗等多種途徑，同時更加注重政策的實際落地成效。

另外，BR通過設置通用參數（如企業規模、行業、類型和所有權）來指導數據收集，以增強專家咨詢的可比性和企業抽樣調查的代表性，努力在各經濟體數據的可比性和特定經濟體的數據代表性之間取得平衡。DB采集的企業數據僅限于中小民營企業，而BR則廣泛采集企業數據，既包括中小企業，也包括大型企業；既包括民營企業，又包括國有企業，還包括外資企業。數據采集渠道的豐富性，為結果可比性的提升提供了條件。另外，數據采集方面的一個重大變化是DB采集企業辦事的程序、時間與成本，而BR則不再采集“程序”數據，即不再考量企業辦事需要經歷多少流程，而將其吸納進時間與成本之中。

其六，注重規則的施行。BR不僅收集紙面法律法規的信息，而且更加注重收集反映法律實際施行的信息。事實上，DB也強調法律規則的施行情況，即“所測即所得”。例如，為了降低“企業開辦”的制度成本，上海市于2020年4月10日通過了《上海市優化營商環境條例》，規定電子印章與物理印章具有同等法律效力，以減少企業刻印公章環節，為每個企業節約數百元費用。在世行營商環境評估舉行的“開辦企業”指標磋商會上，世行專家問詢上海的企業是否在使用電子印章，我們給予肯定的回答。該專家再問詢使用電子印章的企業有否達到50%，我們的回答是：“法律頒行僅2月，企業熟悉和接受電子印章還需要一個過程，現在沒有達到50%?！笔佬袑＜艺f：“根據世行評估方法論，必須確認企業已根據新的法律規定，落實了相關舉措，才能被認可。”所幸的是，指標城市已經通過行政給付的方式，暫由財政承擔了企業開辦的刻章費用，這項費用不會被計入。但未來的方向是推動更多的企業使用電子印章。

值得關注的是，在世行評估的語境下，“規則”包含三層含義。

第一層含義：一切可反復適用、普遍適用的成文規則，都在其列。法律、行政法規和部門規章、地方性法規、政府規章、規范性文件、證券交易所的上市準則以及最高人民法院司法解釋等，林林總總，只要適用于該特定事項，都屬于“規則”的范圍。換言之，有成文規則，則遵從規則。然而，這只是第一層含義。

第二層含義：在缺乏成文規則的情況下，市場的通常做法，或者稱之為慣例，世行也認可。例如，在DB“財產登記”指標中，雖然沒有任何規則要求查詢財產權屬必須委托律師進行，但世行專家通過問卷了解到，在類似的交易中，市場主體仍然會委托律師做調查，因而還會產生盡職調查費用。故而，世行將這筆費用計為“財產登記”指標項下的費用。

第三層含義：如果有成文規則，但在實踐中企業沒有遵守這套規則，而是有另外一套做法，則世行認定的是后者。更為具體地說，50%以上的受訪人士認定的做法，就是世行認可的答案。世行BR體系極大地拓展了數據采集的范圍，使得法律的實際施行顯得愈發重要。

根據世行評估概念書，新的世行評估非常重視以下“四項平衡”：

另外，世行概念書還對DB與BR指標作如下比較分析：

另外，世行新的評估概念書還比較了DB和BR指標的兩個示例：解決商業糾紛（Dispute*Resolution，另一種譯法是“爭議解決”）和市政公用基礎設施報裝（Utility*Connection，另一種譯法是“公用基礎設施連接”）。

示例一：解決商業糾紛的指標體系對比。

示例二：市政公用基礎設施報裝。

三、世行營商環境新評估規則（BR）逐項指標解析

誠如前文所述，世行營商環境評估的新指標體系帶來了不少變化。世行營商環境項目概念文件逐項闡釋了各項指標的評估目的、評估要素及指標打分。接下來，本文以該概念文件為基礎，結合筆者的理解，特別是突出應予特別關注的事項，對10項指標逐一分析。

市場準入。根據世行的價值觀，企業的正式注冊益處良多，包括獲得正規的法律及金融服務，雇員享受社保待遇，創造了就業機會，促進了經濟增長，擴大了稅收基礎，幫助政府實現其他經濟社會政策目標。有證據表明，開辦企業的高成本與低市場準入率及低就業息息相關，繁瑣的企業開辦要求與高度的腐敗相關。在一篇相關的論文中，甚至以“收費站理論”直指管制之弊：行政許可與管制存在的一個重要原因，是授予官員收受賄賂的權力，以作為提供許可的回報。因而，世行認為，簡化企業開辦流程，并以數字化方式提供公共服務，可以減少與政府部門接觸的合規成本，從而鼓勵企業注冊并促進私營部門發展。此外，政府還可依據企業注冊的信息來統計經濟數據并制定有關政策，使市場參與者得到所需的信息，評估投資或進入市場的風險和機會。

市場準入指標從市場準入的監管質量（監管框架維度）、數字公共服務和企業開辦信息透明度（公共服務維度）以及市場準入的辦事便利度（便利度維度）三個維度進行。與原來DB體系的“開辦企業”指標相比，BR指標存在以下明顯的變化：其一，評估范圍更為廣泛。DB只是評估企業開辦的便利度，而不考慮外資企業的準入限制，而BR指標則將外資的市場準入納入評價范圍。也就是說，新的指標既要評估“準入”，又要評估“準營”，包括外資的準入限制。其二，原DB只考慮企業的靈活性，而BR則綜合考量企業的靈活性和社會效益。例如，BR要求以有效方式披露受益所有權人（即股東）的信息，既直接保護企業家不與空殼企業交往，還有助于防止濫用企業之殼進行洗錢或開展其他危害社會的非法活動。簡單說來，BR的此項指標，不是一味地追求便利，而是更加注重價值的整體性。這一指標的變化，帶來了許多值得研究的問題。例如，市場監管部門對市場主體的設立與變更登記實行形式審查之后，如果發生錯誤登記，固然應當及時予以變更，但法院應當基于什么標準，認定這里是否存在行政行為的瑕疵？ 應當在判決主文中作出何種釋明，以使市場監管部門免于責任之憂？ 筆者建議相關政府部門與司法機關就這個問題進行溝通，建立審慎包容的司法審查制度。

獲取經營場所。BR的此項指標，涵蓋了原DB的“獲得施工許可”和“登記財產”兩個指標，并新增了不動產租賃、土地管理、城市規劃、綠色建筑、環境許可等內容。世行的方法論認為，企業的經營場所非常重要。即使在數字時代，獲得業務運營的物理空間也是許多企業取得成功的關鍵。選擇適當的場所，不僅影響著企業獲得客戶、交通、勞動力和材料的機會，而且決定著它們必須遵守的稅收、法規和環境等方面的承諾。與獲取經營場所有關的監管框架和公共服務，同樣十分重要。土地管理的質量和透明度，對于消除信息不對稱和提高市場效率也有重要作用。

基于以上方法論，BR在“獲取經營場所”領域使用了三套指標：不動產租賃、財產所有權和城市規劃的監管質量（監管框架維度）；公共服務質量和信息透明度（公共服務維度）；以及在實踐中獲取經營場所的辦事便利度（效率維度）。與DB相比，BR有如下變化：其一，在監管框架方面，除了DB評估的建筑安全監管外，還將評估土地權屬管理、對物業租賃和所有權的限制。例如，如果一個經濟體根據企業規模、業務類型或區域劃分對國內企業租賃不動產施加限制，就會降低企業的靈活性，從而面臨不利的評估結果。其二，加大了公共服務質量和信息透明度的評估，包括不動產線上交易、建筑許可線上辦理、建筑許可與環境許可辦理協同性等。其三，在評估獲取經營場所的便利度方面，除DB之前評估獲得低風險項目、購買房產的時間和成本外，還將評估相關環境許可和中等環境風險建筑許可所需的時間和成本。特別值得注意的是，該指標的一個評估點“對財產租賃和所有權的限制”，將評估對國內外企業租賃和所有權的規則限制。過度限制或者缺乏保障措施，可能會阻礙新企業在經濟體中開展業務，如以企業規模、業務類型、區域等進行的限制，以及對租賃或所有權的時長進行的限制。但并不明確的是，對出讓土地或租賃物業有產業政策、資源約束（例如環保要求）、投資績效上的限制，是否屬于世行予以消極評價的限制？ 另外，值得關注的是，如果一個經濟體在網上同時公布環境許可要求清單和相關費用表，將提高企業的靈活性和社會效益，從而獲得有利評價。

市政公用基礎設施報裝。BR的該項指標，涵蓋了原DB“獲得電力”指標、“辦理施工許可”指標中有關供排水接入服務的內容，新增互聯網連接、公用設施供應質量、可靠性和可持續性等評估內容。世行方法論認為，當用電、用水和互聯網等市政公用事業服務不可靠、效率低下或成本高昂時，企業經營將面臨巨大負擔。世行企業調查結果顯示，全球30%以上的企業將電力供應確定為經營活動的主要制約因素。電力供應的中斷會損害生產力，影響企業收入和經濟增長。同樣，基礎設施老化、水質差和供水不足，也會導致類似的結果。總體而言，發展中經濟體的企業每年因斷電斷水造成的損失約為820億美元。同樣地，在當今的數字化世界，運用可負擔的可靠的互聯網同樣至關重要，因為數字技術可以幫助企業提高生產力。然而，截至2020年，發展中經濟體只有不到10%的人擁有固定寬帶，而發達經濟體超過30%。不可靠的網絡和寬帶連接的高成本，會阻礙企業在業務經營中應用和升級數字技術。

鑒此，BR主要評估以下方面：其一，用電、用水和互聯網監管質量（監管框架維度），評估導向是促進共享和安全可持續，包括共同的占掘路計劃、運營商共享接入、獨立監管機制、環境法規等。其二，公用事業服務的績效和透明度（公共服務維度），包括市政基礎設施供應質量、可靠性和可持續性、供應價格和接入的透明度、服務協同性等。其三，提供公用事業服務的辦事便利度（辦事便利度維度）。值得關注的是，該指標不僅關注企業的靈活性，還關注整體的社會效益。其中，“用水、用電及互聯網服務的可靠性”這一評估點，將評估服務中斷和服務故障（如中斷的持續時間和頻率），以及此類服務故障所造成的損失。如果一個經濟體對公用事業供應實施財務威懾措施，將提高企業靈活性和社會效益。鑒此，上海市規定，供電企業應當在全市范圍內合理布置搶修力量，對供電故障及時搶修。自接到報修之時起，到達現場搶修的時限，外環線內不超過60分鐘，外環線外不超過90分鐘。因天氣、交通等特殊原因無法在規定時限內到達現場的，應當向報修人作出解釋。此外，上海的6.0方案還要求建立健全服務中斷或供給不足等補償或財務懲罰機制。也就是說，以后供水、供電等服務中斷，且超出期限仍沒有完成搶修，還會面臨罰款。根據世行的方法論，這些罰款必須取之于民、用之于民，即用于提升供水、供電的質效，才能夠得分。在這個方面，一個值得研究的問題是，停電給水產養殖戶等市場主體造成了損失，供電公司是否應當承擔責任？ 如何承擔責任？

雇傭勞工。這是BR增設的一項指標。世行方法論認為，對于受雇于正規部門的員工而言，勞動法規可以保護他們的權利，減少失業風險，并帶來公平和福利。對于受雇于非正規部門的工作人員而言，勞動法規會影響他們進入正規勞動力隊伍的能力。如果勞動法規導致雇傭成本過于高昂，規則過于繁瑣，企業可能會選擇非正規雇傭，從而導致一些員工福利受損。非正規雇傭不僅缺乏醫保和社會保險福利，也缺乏擺脫貧窮的可能性。

鑒于此種價值觀，BR注重員工保護、體面工作條件、勞動力市場的靈活性等，主要評估以下內容：一是評估雇傭勞動的監管質量（監管框架維度），衡量適應于企業的就業監管，包括員工保護、工作時間、裁員限制等。二是勞動力市場公共服務水平（公共服務維度），包括員工社會保障水平、公共就業服務平臺、個人勞動爭議解決等。三是評估雇傭勞動的便利度（辦事便利度維度），衡量勞動監管和公共服務的執行效率。監管框架維度和公共服務維度下的大多數指標將評估企業的靈活性和社會福利，而勞工便利度維度下的指標將主要涉及企業的靈活性。值得關注的是，根據世行評估的概念文件，不同的指標指向的法益保護價值不同，而且往往存在此消彼長的關系。例如，在監管框架維度下，如果一個經濟體禁止基于種族、膚色、宗教或政治立場的就業歧視（保護勞工權利的指標），將提高社會福利和企業的靈活性。而如果該經濟體對工作時間進行了限制，阻礙了企業根據需求水平調整勞動力的能力（就業保護指標），企業的靈活性就會降低，但對社會福利的影響并不那么明顯。對于我國而言，應予特別重視的是，該指標執行勞工權利和遵守國際勞工標準，將分析嵌入員工權利的監管框架的執行情況以及勞動糾紛解決機制和勞動監察機構的效率。數據將從專家和企業獲得。例如，該指標將從各企業收集按最低工資雇傭的勞動力比例數據，比例越高則得分越低。企業還會被問及勞動監察人員是否訪問或考察過工廠，這是否屬于事先安排的。專家們將被問及可用于預防糾紛的資源以及解決勞動爭議所需的時間等。顯然，在我國當下就業承壓的情況下，這項指標面臨較大壓力。

獲取金融服務。BR的該項指標，從DB的“獲得信貸”指標擴展而來。世行方法論認為，沒有適當的融資，即使是最出色的商業構想，都難以成為現實。獲得融資仍然是世界各地企業面臨的一個主要制約因素。研究還表明，發展中經濟體的私營部門融資具有積極的宏觀經濟效應。此外，綠色融資有助于實現經濟增長，為企業創造新的機會，并引導資本重新流向符合聯合國可持續發展目標的經濟部門。獲得融資取決于幾個因素，包括強有力的監管框架和信息服務的可獲得性。此外，現代擔保交易系統（動產通常被當成抵押品）向借款人提供了以負擔得起的利率獲得信貸的機會。為實現融資，貸款人要求充分獲得借款人的信用信息，以克服信息不對稱。以信用報告的形式分享這些信息，可以減少貸款人對借款人總債務風險敞口的不確定性，從而增加信貸的可獲得性，并降低利率。

鑒此，BR將評估以下內容：其一，商業貸款、擔保交易、電子支付和綠色融資的監管質量（監管框架維度）；其二，信貸基礎設施中信息的可獲得性（公共服務維度）；其三，實際獲取金融服務的便利度（辦事便利度維度）。

與DB“獲得信貸”指標相比，BR“獲取金融服務”將增加8個新指標。第一，在監管框架維度下，該專題將增加3個新指標：商業貸款的良好監管實踐；電子支付的良好監管實踐；綠色融資的良好監管實踐。第二，公共服務維度將擴大到包括商業銀行在審查企業貸款申請時使用信用報告和抵押品登記服務程度的數據。征信部門和注冊管理機構以及抵押品注冊管理機構的措施保持不變。第三，接受獲取金融服務的便利度維度將增加5個新指標：獲得貸款的便利度；登記擔保權益的便利度；信用信息共享的及時性；進行和接收電子支付的便利度；綠色融資的可用性。這些指標將針對各種規模、類型和經營部門的國內企業進行評估。第四，原評估體系的“獲得信貸”指標僅考慮了企業靈活性，但BR的“獲取金融服務”指標則注重企業靈活性和社會效益的平衡。

值得關注的是，BR指標項下的“抵押登記機構的運作”，評估的是統一公開的數據庫，它們支持著動產擔保權的法律框架，有助于交易各方查詢權利負擔，又可根據登記時間確定優先權，從而使貸款人能夠妥當地評估風險。該指標要求抵押登記機構正常運作，實現全國統一登記，并且存在按債務人姓名編制索引的電子數據庫。評估還考察登記機構是否基于通知（登記機構僅對擔保權益的存在予以備案，而不對交易進行法律審查）、是否引入功能主義的擔保形態。我國民法典刪除了動產抵押登記機構的規定，為建立全國統一的動產抵押登記平臺預留了制度空間，同時引入了功能主義的擔保制度安排，這些都是世行評估帶來的制度變革。

國際貿易。BR的該項指標，由DB的“跨境貿易”擴展而來。盡管當下逆全球化的聲音甚囂塵上，但世行方法論堅持認為，國際貿易可成為經濟增長的關鍵驅動因素，對促進私營部門發展至關重要。國際貿易有利于發揮各經濟體的比較優勢，貿易開放可以進一步提升生產力，使企業擺脫國內市場的限制，創造規模經濟。此外，國際貿易的流動使得國內企業能夠通過在全球市場上的相互作用，進行知識和技術轉讓，推動國際貿易的成效進一步顯現。

世行方法論還認為，一個良好的私營部門營商環境，必須有利于企業通過精簡規則和改善公共服務來更積極地參與全球經濟競爭。企業的競爭力取決于監管框架是否能夠適應不斷變化的環境，建立一個非歧視、透明、可預測和安全的環境非常重要。限制性貿易措施或可用于保護國內企業，但會造成市場扭曲、阻礙貿易、降低商品和服務貿易的出口競爭力。當然，與此同時，限制性貿易措施也可能是為了追求合法的公共政策目標，包括保護公眾健康和環境等。

鑒此，BR將評估以下方面：其一，國際貿易監管質量（監管框架維度）；其二，促進國際貿易的公共服務質量（公共服務維度）；其三，進口貨物、出口貨物和從事數字貿易的效率（效率維度）。BR的國際貿易指標與原DB評估體系的“跨境貿易”指標相比，存在三個主要區別：第一，原評估體系指標僅側重于遵循貨物貿易的規定，BR指標則擴大了評估范圍，將服務貿易也包括在內，此外，還將評估數字技術運用、環境可持續、性別平等其他領域，反映BR對數字應用、環境可持續性、性別議題的重視。第二，BR的國際貿易指標不再采用標準化的假設案例， 而將使用更廣泛的參數來確保收集數據的可比性。在監管框架和公共服務維度，通過專家磋商來收集數據，在效率維度則通過有代表性的企業層面調查來收集數據。第三，DB指標僅考慮企業靈活性，而BR指標則評估企業靈活性及社會效益。例如，在公共服務維度下，如果一個經濟體開發了一個自動化綜合風險管理系統，且該系統既能促進貨物清關，也能通過允許邊境監管機構關注高風險貨物（風險管理指標）來加強公共衛生和安全，則將提高企業靈活性和社會效益。

納稅。BR的評估體系沿用了DB的“稅費繳納”指標，但評估內容有較大的變化。世行方法論認為，稅收是一種強有力的政策工具，政府利用它來創造收入，為其業務提供資金，并提供公共產品和服務。一方面，稅收為有形基礎設施、人力資本、執法和其他公共服務提供資金，為私營部門的增長和發展創造有利條件；另一方面，過度征稅則會扭曲市場、改變投資決定、助長逃稅行為。另外，繁瑣的規則、復雜的稅務報告要求以及低效的稅務程序，給企業帶來了額外的合規成本。稅收的復雜性，導致了超負荷、混亂、不確定性和納稅人的挫敗感，助長了腐敗、無意的違規或有意的逃稅。相反，清晰、簡單明了的稅收政策減少了不確定性，支持了經濟增長。減稅是吸引外國投資者和阻止國內資本外逃最受歡迎的政策措施，但投資者不僅會從實際平均稅率的角度來看待稅收負擔，還會從稅收條例的復雜性和稅收管理的效率來評估稅收負擔。

鑒此，BR將評估以下內容：其一，稅收法規的質量（監管框架維度），衡量稅收政策法規的清晰度、穩定性、透明度等，這是新增加的評估內容。其二，稅務管理方面提供的公共服務（公共服務維度），衡量稅務電子系統、稅務審計、稅務爭議解決、稅務管理透明度四個方面的管理質量。除電子稅務系統外，其他是新增加的評估內容。例如，要考察稅務機關是否有簡單、透明和獨立的稅務糾紛解決機制（即由獨立于審計部門的指定審查人員進行審查）。其三，稅收制度在實踐中的便利度（辦事便利度維度）。值得關注的是，BR將使用實際平均稅率和社保繳費率來評估三大稅費的負擔：企業所得稅、社保繳款以及消費稅。另外，原DB評估體系只關注企業的靈活性，而BR新評估體系將探討企業靈活性和社會效益等問題。例如，BR將涉及環境稅，關注利用財政工具阻止對環境有害的活動。

解決商業糾紛。BR體系的該項指標，由DB體系的“執行合同”演變而來。世行方法論認為，運作良好的商業糾紛解決機制，對于健康的營商環境至關重要，而其中，效率和質量扮演著非常重要的作用。時間過長和昂貴的訴訟程序，將使糾紛解決機制失去吸引力?？旖莸乃痉C制也與更高水平的國內和外國投資息息相關。另外，解決商業糾紛的質量也很重要。研究表明，在對法院系統信心不足的經濟體中，企業不太愿意擴大投資。另外，運作良好的商業糾紛解決機制依賴于充分的公共服務，而其中，數字化是一個極為顯著的方面。在適當情況下引入相關電子服務，有可能使糾紛解決過程更有效率、更加公平，從而使私營部門受益。

鑒此，BR將評估以下方面：其一，解決商業糾紛的監管框架（監管框架維度）；其二，解決商業糾紛的公共服務（公共服務維度）；其三，在實踐中解決商業糾紛的便利度（辦事便利度維度）。與原DB體系“執行合同”指標相比，新評估體系將評估商業糾紛解決的整體效率和質量，而不再側重個別中小企業或具體的案例研究。此外，新指標還將有關國際訴訟的內容納入其中，同時不僅考察企業的靈活性，還考察訴訟期間所維護的社會效益。有些指標不僅與企業靈活性相關，而且事關社會福利，例如，審理與執行的具體時限。

促進市場競爭。該指標為BR體系的新設指標。世行方法論認為，大量的經濟證據表明，公平的市場競爭通過提高行業和企業創新水平、刺激經濟增長，從而帶來更好的產品、更多更好的工作以及更高的收入。擁有一個充滿活力和競爭的市場，是實現一國更快增長的關鍵。競爭很少是完美的。企業行為或政府干預都會造成市場失靈。競爭政策是一套確保市場上的競爭不會以減少經濟福利的方式受到限制的法律與政策，對于營商環境至關重要。

此外，BR將評估以下方面：其一，促進市場競爭的法律法規的質量（法規框架維度）；其二，促進市場競爭的公共服務是否充分（公共服務維度）；其三，推行促進市場競爭的關鍵服務的便利度（辦事便利度維度）。每一組指標將涵蓋競爭政策、知識產權和創新政策的執行，以及側重于提高私營部門競爭和創新能力的政策。

值得注意的是，監管框架、公共服務和便利度維度下的大多數指標，都將評估企業的靈活性和社會效益。例如，在監管框架維度下，如果一個經濟體禁止反競爭的橫向協議，將會提高社會效益和企業的靈活性。在公共服務維度下，如果一個經濟體采用允許投標人以電子方式提交投標書的電子采購系統，也會降低企業的交易成本，并且能夠強化競爭，從而提高企業的靈活性和社會效益。在效率維度下，按時向政府承包商付款和支付逾期罰款的評估，不僅能夠提高企業的靈活性，還能提高社會福利，因為它有助于促進更多的企業進入一國市場。

辦理破產。DB體系也有該項指標，BR予以保持。世行方法論認為，有效的破產框架可確保不可存續的企業迅速清算，可存續的企業以可持續的方式進行有效重組。研究表明，有效的破產制度在促進新企業的創立、擴大私營部門規模和鼓勵更大的創業活動方面發揮著作用。

鑒此，BR將評估以下方面：其一，破產程序法規的質量（監管框架維度）；其二，破產程序的制度和基礎設施的質量（公共服務維度）；其三，破產司法程序的效率（辦事便利度維度）。BR體系比DB體系的評估范圍更廣。BR評估破產前程序、跨境破產、小微企業的專門程序、破產管理人的專業知識以及破產程序的制度基礎設施等若干新的方面。這些指標將側重于清算和重整程序。與DB體系采用案例研究不同的是，BR評估將使用具體參數來進行比較。BR體系還涉及破產中的環境義務、破產程序中的良好環境監管做法。

值得關注的是，DB體系的該項指標只涉及企業的靈活性，而BR體系的該項指標同時考慮了企業的靈活性和破產期間的社會效益。這在確保程序透明度、公平性和法律確定性的同時，尊重破產的關鍵目標，即鼓勵更多的創業活動與促進經濟穩定和增長。另外，此項指標除了考慮債務人企業及債權人之外，還要考慮與破產有關的社會因素，如環境和勞工債權的處理、破產法院的自動化以及破產程序中數字化工具的使用。在公共服務維度下，法院自動化指標將評估破產程序是否存在關于破產程序的電子化案件管理，以及它是否成功地減少對司法部門的壓力，提高透明度并減少管理成本。

四、優化營商環境的道與術

毫無疑問，世行營商環境的評估體系與評估方法，是優化營商環境之“術”，當然值得我國充分吸收借鑒。但與此同時，更加重要的是，我們要清楚地知道當下我國營商環境面臨的真正問題，從而切中肯綮地提供解決方案。在筆者看來，優化營商環境，道在日常，道法自然，道術合一。

道在日常是指，公平、透明、可預期的政策法律環境貴在日常，而不是此一時彼一時的資金補貼或者政策扶持，也不是規則之外的誓詞或口號式表態。當下，從全國情況看，我國民營經濟出現的一些問題，很大原因在于政策可預期性較弱，急轉彎的情形多次發生。例如，在調研中，民營企業反映有些地方政府部門，一會兒將民營企業稱為個體工商戶、私營老板，一會兒又稱其為民營企業家。事實上，民營企業需要的是一種平和而自在的法律地位，無須捧上天，更不能踩在地下。另外，一些政府部門對某些行業厲行整治，雖有一定成效，但破壞了市場主體的投資預期，代價不菲。筆者在參與世行磋商過程中，一個很大的教益是，每當有部門提及“領導高度重視，出臺了多個專項行動計劃，以推動營商環境的優化”時，世行專家總會善意地提醒，世行評估的方法論關注的是規則作用下的平常狀態，而不是階段性的安排。的確，正如習近平總書記指出，對于企業而言，“好的營商環境就像陽光、水和空氣，須臾不能缺少”。領導重視固然重要，但各地必須將領導重視之力轉化為規則之治、日常之治，建立科學的激勵制度，能夠普遍適用與反復適用，方能契合營商環境的要義。

有鑒于此，筆者建議，在恢復經濟重塑信心的關鍵時期，我們要基于“平常之治”的理念，做好以下幾點：其一，確立營商環境領域（私法領域）“法無禁止皆可為”的理念，務須明確保障民企敢闖，不是闖紅燈，而是闖無人區，要以法治之力，呵護民營經濟的“闖勁”。其二，確立“容新也容舊”的理念，對于老模式與新模式，老業態與新業態，只要法無明令禁止，均應采取包容的態度，放手讓市場主體選擇，而不能通過監管偏好迫使企業改變選擇。其三，貫徹一般違法免罰輕罰的理念。我國行政處罰法第33條確立了輕微違法免罰及首違免罰的制度，在營商環境領域要得到充分的貫徹實施。對于違法行為，能責令改正的，就盡量不要予以處罰。存在從重處罰與從輕處罰的選擇時，盡量選擇從輕處罰。

道法自然，是指優化營商環境工作應順乎市場之意，以市場主體的“獲得感”作為唯一的評價標準。《史記》有云：“‘……下令如流水之原，令順民心。故論卑而易行。俗之所欲，因而予之；俗之所否，因而去之。”任何立法、執法、司法和政府管理活動，如果絕大多數市場主體認為存在問題，我們就要反思：要么規則的制定有缺陷，要么規則的執行存在問題。如何執法，才能做到政治效果、法律效果與社會效果的統一，天理、國法與人情的統一，很值得研究。

道法自然，還在于面臨監管路徑選擇時，應順勢而為，以監管創新回應市場主體的關切。例如，民營企業在離岸貿易過程中，都需要進行貿易結算，可以通過一個名為“離岸通”的平臺辦理，但實踐效果并不理想，原因在于我國政策規定商業銀行在做離岸貿易結算時，要遵循“了解客戶、了解業務和勤勉審查”三原則。然而，更為細致的規定卻付之闕如。而離岸貿易項目繁雜，銀行難以對每筆業務進行細致審查。何為勤勉盡責，也無明確規則。此種模糊規定的后果是，當外匯形勢良好時管理部門放任不管，但一旦外匯形勢發生逆轉，管理部門往往會以銀行未盡職審查為由對其予以處罰，民營企業也將因此無法進行貿易結算。在此種預期性較弱的政策環境下，民營企業往往不敢闖，怕結算出了問題。鑒此，我們可以探索創新監管方式，即在離岸貿易中，根據企業貿易的頻次，參考其股本、所處行業、信用狀況等因素，作出額度規定。在額度范圍內，銀行可以直接將款項匯出。在一定的額度內，選擇信任，免于監管，有助于營造穩定的營商環境，為民營經濟保駕護航。

道術合一，是指汲取中華優秀傳統文化，確立優化營商環境的價值體系，并輔之以合乎該價值體系的規則。世行將營商環境定義為企業無法控制的一系列條件，這些條件對企業整個生命周期中的行為有著重大影響。優化營商環境的要義，是正確處理公共部門與市場主體之間的關系，以降低制度性交易成本為依歸。而這方面，傳統文化給予了我們寶貴的指引。古人有云：“天無為以之清，地無為以之寧，故兩無為相合，萬物皆化。”說的是，蒼天因為無為而清虛明流，大地因為無為而厚重寧靜。天與地兩個無為相結合，萬物才能繁盛生長。公共部門相當于天與地，我們要以不折騰的智慧，為企業營造良好穩定、厚重寧靜的營商環境。例如，有企業反映，個別政府部門檢查過多過頻，甚至例行檢查也閃著警燈、鳴著警笛闖入園區，傷害了企業的聲譽。再如，某農副產品生產企業被處罰，只是因為以斤而不是以克來標注價格。殊不知，法律要求以克來標注價格，是為了方便計算短斤缺兩是否超越了合理限度，從而決定是否要予以處罰。因而，具有違法性的是“短斤缺兩”行為本身，而不是標注單位。對于不合規的標注，執法部門可以責令改正，但無須處以罰款。己所不欲，勿施于人；有求必應，無事不擾，是處理公權與私域的重要準則。

優化營商環境，以市場化為鮮明主線，以法治化為基礎保障，以國際化為重要標準。而無論是市場化還是國際化，最終都必須落實到法治化。只有法治化，市場化才能長長久久，只有法治化，國際標準才能轉化為國內規則，從而落地生根，起到固根本、穩預期、利長遠的作用。