糧食安全風險與認識誤區(qū)

蔣文

摘要：黨和國家一直高度重視國家糧食安全，確立了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的糧食安全觀和“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。要用辯證法思維來理解糧食安全戰(zhàn)略，不能機械僵硬、荒腔走調。保證國家糧食安全要著力避免走入糧食安全誤區(qū)：糧食產能高低與糧食安全與否并不簡單正向對應；必須區(qū)分口糧和非口糧、大豆和谷物、商業(yè)行為和政治行為以及糧食安全的不同環(huán)節(jié)，進行分類評估；適度進口并不等于糧食不安全；不能只講故事，簡單地搞數字模式推演。

關鍵詞：糧食安全 重要性 風險 認識誤區(qū)

任何國家、任何時代都要重視國家糧食安全問題，對于中國這樣的人口大國更顯得重要。以習近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，鮮明提出“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀和“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。他指出，“必須實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。要依靠自己保口糧，集中國內資源保重點，做到谷物基本自給、口糧絕對安全，把飯碗牢牢端在自己手上。對國內資源生產滿足不了或為土地資源休養(yǎng)生息不得不進口的短缺糧食品種，要掌握進口的穩(wěn)定性和主動權，把握適當比例，積極利用國外資源。”這一重要論述，深刻闡述了糧食安全工作的極端重要性，科學劃定了糧食安全的保障底線，明確回答了“依靠誰、通過什么途徑養(yǎng)活中國”和“怎么解決中國糧食安全”的問題，指出了糧食安全的戰(zhàn)略著力點和工作平衡點，為做好我國糧食安全工作指明了方向、原則、路徑、方法。

本文從中國國情及糧食生產的現實出發(fā)，實事求是分析中國糧食安全狀況，從認識論和方法論相統一的角度，闡釋糧食安全的內涵外延、風險表現與認識誤區(qū)。

一、糧食安全一直是黨和國家的重大關切

糧食安全是國家安全的重要基礎，歷史上，因缺糧導致國家動亂、戰(zhàn)爭失敗、政權更迭、外敵入侵者不乏其例。在國際政治上，糧食經常會成為國家間貿易博弈的砝碼。比如，1954年，美國通過《農業(yè)貿易政策與資助法案》，禁止向“非友好國家”出口糧食；20世紀80年代，美國曾在一段時間對蘇聯實施糧食禁運，造成蘇聯國內嚴重的糧食短缺等。

正是因為糧食問題的極端重要性，黨和國家一直高度重視糧食安全問題。從新民主主義革命時期的紅色根據地開始，黨就把農業(yè)生產和糧食工作作為戰(zhàn)勝敵人、奪取勝利的基礎性保障工作進行部署。新中國成立以后，黨和國家始終把解決人民吃飯問題作為治國安邦的頭等大事。毛澤東在為《湘江評論》撰寫創(chuàng)刊宣言時指出，“世界什么問題最大？吃飯問題最大。”他告誡全黨：“農業(yè)關系國計民生極大。要注意，不抓糧食很危險，不抓糧食總有一天要天下大亂。”1953年10月，黨中央對糧食實行統購統銷政策，進行計劃收購、供應，嚴格管控糧食市場。之后，為應對自然災害，國家調整糧食政策為“定產、定購、定銷”，調動農民生產積極性，糧食安全形勢好轉。黨的十一屆三中全會后，家庭聯產承包制的推行極大調動了農民糧食生產積極性，全國糧食安全狀況發(fā)生根本性變革。鄧小平指出，“不管天下發(fā)生什么事，只要人民吃飽肚子，一切就好辦了。”江澤民把穩(wěn)定糧食生產、確保糧食安全作為國家安危所系，強調中國人吃飯“不能靠任何別的國家來解決，一是靠人家靠不住，誰也解決不了這個問題；二是即使能解決，也會受制于人”。以胡錦濤為總書記的黨中央領導集體對國家糧食安全問題同樣十分重視。2004-2012年，歷年中央一號文件對糧食安全工作進行專門部署。胡錦濤強調，“糧食問題不僅事關各國經濟和民生，也事關全球發(fā)展和安全。”

黨的十八大以來，習近平多次強調糧食安全的極端重要性，對于國家耕地紅線、糧食安全主動權、糧食儲備調節(jié)等諸多重點領域和重要問題，都作有重要批示。黨的二十大報告強調，全方位夯實糧食安全根基、全面落實糧食安全黨政同責、牢牢守住十八億畝耕地紅線。2020年12月中央農村工作會議提出，地方各級黨委和政府要扛起糧食安全的政治責任，實行黨政同責，“米袋子”省長要負責，書記也要負責。2021年，中央一號文件也明確提出，要實行糧食安全黨政同責。2022年底，習近平在中央農村工作會議上對糧食安全工作作了進一步強調。“無農不穩(wěn)，無糧則亂”，這一幕在古今中外反復上演。歷史上，齊國誘導魯國棄糧種桑，關鍵時候斷糧降服魯國；越王勾踐把種子煮熟貢給吳國，趁其糧食絕收一舉滅吳。烏克蘭危機爆發(fā)以來，全球30多個國家限制糧食出口，部分國家因此社會動蕩。只有把牢糧食安全主動權，才能把穩(wěn)強國復興主動權。“各級黨委和政府務必把糧食安全這一‘國之大者’扛在肩頭。衡量一個地方領導干部得不得力、合不合格，可不僅僅看GDP、能不能抓上幾個項目，更主要看是否按照黨中央要求，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，局部服從整體，把糧食安全這類黨中央交辦的大事要事辦好辦妥。糧食安全黨政同責要求很明確，現在關鍵是要嚴格考核，督促各地真正把責任扛起來。”

二、糧食安全風險及其影響因素

糧食安全是一個變化的概念。1974年11月，世界糧食大會通過《世界糧食安全國際約定》，首次提出了“食物安全”的概念，認為糧食安全是指“所有人在任何時間、地點都有能力得到足以維持其生存和健康的食物”。1983年4月，聯合國糧農組織對此定義做了微調，將“有能力得到”修改為“既能買得到又能買得起”。1996年11月，世界糧食首腦會議做了進一步完善，認為“只有在物質上和經濟上都可以滿足糧食需要時，才可以實現糧食安全”。2001年，世界糧食安全委員會提出，糧食安全為“任何人在任何時候，無論物質上還是經濟上都可以獲得富有營養(yǎng)與安全的食物”。

通常，用糧食自給率，也就是當年糧食產量占當年糧食消費量的比重，來衡量一個國家的糧食安全水平。它能比較恰當地反映一個國家的飯碗能否端在自己手上、需要在多大程度上依賴國際貿易。一般認為，一個國家或地區(qū)的糧食自給率在100%以上，就是完全自給；在95%～100%之間，屬于基本自給；在90%～95%之間，是可以接受的糧食安全水平；一旦小于90%，糧食供求的風險就會增大。從世界范圍看，多數大國糧食自給率都在90%以上。比如，澳大利亞、阿根廷自給率超過200%，美國、加拿大、法國、德國等自給率在100%～200%之間，俄羅斯、印度、巴西等自給率在90%～100%之間。糧食自給率低于90%安全線的國家主要集中在非洲。中國是人口大國，保障糧食基本自給，始終是經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎。1996年《中國的糧食問題白皮書》，首次提出我國糧食自給率不低于95%的目標，2008年《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》再次明確提出，我國糧食自給率要穩(wěn)定在95%以上。在計算糧食自給率時，如果按照國際可比的谷物概念作為糧食口徑，“中國糧食安全保障水平處于國際高位，糧食總產量較高，谷物自給率基本保持在98%以上。”近幾年，盡管糧食連年增產，但由于需求大幅增加，特別是飼料用糧和工業(yè)用糧需求增加較快，糧食自給率有所下降。

一般來講，糧食安全風險主要來自以下幾個方面：一是國內產能退化。國內糧食生產能力弱化，會改變糧食產能預期，造成內需緊張，民眾食物支出增加，導致各方面恐慌，甚至引發(fā)政治動亂。對于人口眾多的國家，更會引發(fā)各類“灰犀牛”事件。明末崇禎年間，中國瘟疫頻發(fā)，同時伴隨旱災、雹災、蝗災發(fā)生，出現夏糧絕收，最終造成社會恐慌、農民起義。二是國際糧食減產。對于糧食進口大國而言，穩(wěn)定有序的國際糧食市場至關重要。2020年以來，受疫情、旱情、蝗災、局部戰(zhàn)亂等影響，部分傳統糧食出口國糧食大幅度減產，國際糧食價格動蕩。三是出口國糧食貿易政策調整。世界歷史上，每當面對瘟疫、戰(zhàn)爭等重大變故，出口國出于國家安全利益的考慮，往往會收緊糧食出口。2019年以來，為應對新冠肺炎疫情，不少國家也調整了糧食貿易政策，對糧食出口加以限制。當前，對世界糧食貿易影響最為顯著的是俄烏沖突。四是市場投機。商人的天性是牟利。每當糧食減產，糧食投機商總會哄抬價格、炒作獲利，帶來市場波動。比如，2006-2008年期間，國內外糧商瘋狂炒作世界糧食減產，對國內糧食市場造成巨大沖擊。五是自然災害。自然災害對糧食安全穩(wěn)定的影響貫穿人類糧食生產史。以我國為例，自然災害一直是影響糧食生產的重要因素。2019年爆發(fā)的草地貪夜蛾，作為玉米的主要蟲害，自當年1月由東南亞飛入我國云南省以來，呈現快速蔓延的趨勢，當年就入侵我國26省，發(fā)生面積1500多萬畝，實際危害面積246萬畝。六是心理恐慌。改革開放以來，曾出現多次波及不同地區(qū)甚至全國的“搶糧”“囤糧”風波，都是心理恐慌造成的。2011年，因日本福島核電事故引發(fā)的“囤鹽”事件，也與此類似。

前述關于糧食安全風險的劃分，可能在嚴格意義上不符合概念表述的形式邏輯要求，但可從不同層次反映糧食安全的影響因素。諸多因素中，一國國內的糧食產能降低是基礎性風險，其他皆屬外源性風險或不可抗因素。除出口國糧食政策調整外，其他風險不具有政治屬性。

三、糧食安全風險的認識誤區(qū)

正確認識國家糧食安全，必須堅持辯證思維，避免走入糧食安全認識誤區(qū)。當前，較為典型的糧食安全認識誤區(qū)主要表現在以下幾個方面。

（一）混淆“糧食產能”和“糧食安全”概念，或者把二者“等量齊觀”

實際上，糧食產能與糧食安全并不簡單正向對應。糧食安全是綜合性的概念。一國糧食產量的豐裕并不簡單等同于國家糧食安全。在一些糧食生產大國，甚至是富裕國家，糧食不安全的人口比例仍然很高；另有些國家，雖然糧食生產技術先進，但仍然走不出糧食饑荒的困境。這說明糧食供給數量是糧食安全的充分而非必要條件，即便糧食供應充足也可能發(fā)生饑荒。巴西就是個典型的例子。作為南美洲面積最大的國家，巴西國土面積851萬平方公里、人口21432.62萬，GDP總量位居世界第12位，得天獨厚的地理條件，加上農業(yè)科技和機械化水平較高，決定了巴西是世界上少有的適宜農林牧漁業(yè)全面發(fā)展的國家，擁有“21世紀的世界糧倉”之稱。2021年，巴西全年谷物和大豆產量分別位居世界第5位（人均產量523.60千克）、第1位（人均629.58千克），谷物中稻谷和玉米產量分別位居世界第10和第3位；谷物和大豆出口量分別位居世界第9和第1位。從邏輯上講，具有如此農業(yè)綜合生產能力的巴西，不會是一個糧食不安全的國家。然而，現實卻是，其國內有大量的饑餓人口，并且數量在不斷增加。聯合國糧農組織2022年7月6日發(fā)布的報告顯示，2019年至2021年期間，巴西有約30%即6000萬以上人口的糧食安全無法保證，其中約1540萬人處于嚴重糧食不安全狀況。巴西總統盧拉當選后曾含淚感慨，他從未想到饑餓會再度光顧這個國家，他要帶領巴西人“與饑餓與貧困作斗爭”。巴西國家糧食的不安全不是糧食產能本身造成的，而是社會綜合因素作用的結果。這說明，糧食產能高不能簡單地同糧食安全畫等號，必須跳出糧食本身來看待糧食安全問題。糧食安全是綜合因素相互作用的結果，一定意義上看是一個國家內政外交綜合實力的反映。

（二）糧食安全風險泛化

事實上，糧食安全是分層次的、具體的。對于糧食安全風險必須分類評估。

1.區(qū)分口糧和非口糧。在一般意義上，糧食安全可以從3個層次來理解。其一，狹義的糧食安全，是指口糧安全。當前，中國人的基本口糧為稻谷、小麥。其二，大口徑糧食安全，是指包括飼料用糧、工業(yè)用糧、種子用糧等在內的糧食安全。其三，食物安全，是指包括糧、肉、蛋、奶、瓜、果、蔬菜及食用林產品等的安全。“三個安全”中，口糧安全是底線。實踐操作中，必須結合糧食安全的具體背景進行具體分析。另外，我國糧食的統計口徑與國際上糧食（food）概念并不對應，在做糧食安全的國際比較時，應當心中有數，有所分別。

2.區(qū)分大豆和谷物。混淆大豆和谷物，也常常會對糧食安全產生誤判。有人認為，中國有的年份進口大豆9000多萬噸、進口谷物1000多萬噸，進而得出中國每年要進口糧食1億多噸的結論，從統計學的角度，這本身并沒有錯誤，因為中國的糧食統計中包含大豆。但是，“1億噸的糧食進口量”也極易造成公眾誤解和決策者誤判。事實上，稍加深入思考，雖然我國大豆的自給率下降到15%左右，但進口大豆加工后有80%是大豆蛋白飼料，用于發(fā)展畜牧業(yè)，另有20%是豆油。應當明晰，大豆和谷物在中國糧食安全中的地位、權重是不同的。

3.區(qū)分糧食安全的不同環(huán)節(jié)。糧食安全涵蓋生產、流通、倉儲、消費等各個環(huán)節(jié)，生產和產能只是其中一環(huán)，不能把糧食安全的擔子全部壓在生產環(huán)節(jié)，應當通過改革、改造，綜合發(fā)力，全鏈條提升糧食安全水平。

（三）商業(yè)行為政治化

國際糧食貿易風險，多數情況下表現為商業(yè)風險。從我國糧食貿易的歷史經緯看，多數情況下是企業(yè)行為、市場行為，很少上升到國家行為。比如，2008-2011年中國同國際四大糧商（ADM公司、邦吉公司、嘉吉公司、路易達孚公司）的“戰(zhàn)爭”，很大程度上是商業(yè)較量，就像所謂的金融戰(zhàn)爭和索羅斯的商業(yè)牟利行為一樣，背后雖然有國家機器的影子，但不能機械地、全部從政治層面進行解讀。類似四大糧商的高拋低吸、低買高賣，源于商業(yè)的逐利本性，古今中外，都不少見。打贏所謂的“糧食戰(zhàn)爭”，是國家非政治功能發(fā)揮作用的結果，一般應較少從國家政治功能的層面進行詮釋。再如，有人認為，2022年全世界糧食產量27.58億噸，其中只有4.73億噸在國際市場銷售，中國作為國際糧食市場的最大買家，進口了1.47億噸，占全球糧食貿易市場份額的31%；據此推理，中國即使把世界市場上的糧食全部買來也不夠中國的消費總量，以此來論證中國糧食的不安全。顯然，這樣的推理不是別有用心的危言聳聽，就是對商業(yè)貿易與市場的無知。通過進出口調節(jié)國內糧食供需是世界各國的普遍做法。世界農業(yè)強國也不都是糧食完全自給的國家，如2020年，意大利、新西蘭、荷蘭、以色列、日本的谷物自給率分別為55.7%、61.4%、9.4%、5.8%、32.0%。

（四）把“適度進口”等同于糧食不安全

糧食屬于土地和水資源密集型產品，我國人多地少，人均水資源較少，適度進口糧食，有利于緩解國內耕地、水資源緊張壓力。當然，糧食作為經濟發(fā)展、國家自立的物質基礎，對一個大國來講，絕不能依賴進口，必須立足國內。“適度進口”既是我國的國家糧食安全戰(zhàn)略，也是在糧食安全問題上的辯證法。同時，糧食進口風險在一定程度上可通過優(yōu)化進口措施進行化解。比如，通過放寬糧食外資準入、發(fā)揮進口國地緣優(yōu)勢、實行進口多元化戰(zhàn)略、開展農業(yè)合作等，攤薄進口集中度，增加進口通道。

從上表可以看出，我國大米進口，來源國分散度高且穩(wěn)定，主要是印度、越南、巴基斯坦、緬甸和泰國；大豆進口來源相對集中，從巴西、美國、阿根廷進口大豆占總量95%左右；玉米進口來源國家集中度高，主要來源國為烏克蘭、美國；大麥進口量是國產量的10倍多，主要用于飼料和啤酒釀造，法國、加拿大和烏克蘭是主要來源國；高粱進口來源國主要是美國、阿根廷、澳大利亞和緬甸。總的來說，中國糧食對外依存度品種間差異較大，口糧部分的對外依存度低，對風險沖擊的緩沖能力較強。中國可以通過優(yōu)化進口替代國、調節(jié)進口比重等措施，降低進口風險。即便對于需求量較大的大豆、玉米，我國也有一定的調節(jié)空間。比如，在2015年之前，美國是我國玉米進口最大來源國，但中美貿易戰(zhàn)后，2018年我國從美國進口玉米僅占當年進口總量8.8%，而烏克蘭占比83%；2019年進一步下降，美國玉米進口量僅占6.6%，烏克蘭占比86%；2020年回調，從美國進口玉米占38%，烏克蘭占比55%；2021年從美國進口占比70%，烏克蘭占比29%。對于進口量最大的大豆，由于它的非口糧性，也并非如臨大敵，不僅國際市場供給充足，而且我國可以通過國內措施加以有效補充。國家糧食和物資儲備局負責人2023年5月11日在新聞發(fā)布會上表示，當前我國大豆市場情況可以概括為“兩個充足、一個平穩(wěn)”，也就是：國產大豆供應充足，進口大豆糧源充足，市場購銷總體平穩(wěn)。從國內看，2022年我國大豆產量創(chuàng)歷史新高，超過2000萬噸，滿足食用消費后還有500萬噸左右結余，市場供應有充分保障。從進口市場看，全球大豆供求關系比較寬松。有關國際機構預測，2022/2023年度全球大豆產量約3.7億噸，創(chuàng)歷史新高；消費量3.66億噸，產銷節(jié)余300多萬噸，為我國統籌利用國際國內兩個市場，滿足國內消費打下了良好基礎。

（五）用單純講故事和純粹的數字模型推演，來論證糧食安全狀況

故事大都具有虛構性，只具有啟迪意義。比如，關于國家間糧食戰(zhàn)爭的描述，看似很熱鬧，卻往往是情緒的宣泄，多數沒有抓住問題的關鍵。數字的缺陷更是顯而易見，且不說統計口徑、統計技術等造成的數值偏差，單就數字本身而言，也是機械、呆板的；科學的態(tài)度應當是深入數字的背后，弄清事情的來龍去脈。比如，有關方面曾經測算，到2025年、2030年、2035年我國糧食需求量將分別達到1.63、1.69、1.75萬億斤，預計到2050年左右才能達到峰值；進而得出，即使到“十四五”末產量達到1.4萬億斤，我國糧食缺口仍然很大、糧食安全形勢仍然嚴峻的結論。顯然，這樣的推理，至少忽略了2個因素：人口的減少和耕地的增加。單就人口因素看，2022年，我國總人口為141175萬人，較上年末減少85萬人，自然增長率為-0.60‰，正式步入人口轉變完成后的人口負增長時代。這是中國人口發(fā)展方向性轉變的分水嶺，標志著我國從延續(xù)幾千年的人口趨勢性正增長轉變?yōu)殚L期性負增長。根據翟振武、金光照的研究，中國人口總量預計將在“十五五”時期內降至14億人以下，到2035年降至13.7億人，到2050年降至12.8億人，到21世紀末則進一步縮減至7.7億人。而美國華裔人口學家易富賢的研究則更為悲觀，他認為到2050年，我國人口將降至10.2億以下，到2100年將降至3.1億。盡管對于中國人口基數和下降趨勢的預測會有差異，但中國人口正在加速負增長是不爭的事實。人口總量見頂回落并快速下降，會對我國未來糧食和重要農產品需求總量的增長形成抑制效應，中國人均糧食占有量會日益增加，單產、播種面積的提升會正向有力推升這一數值。同時，我國為防止現在耕地“非農化”、基本農田“非糧化”已經采取了“長牙齒”的措施。

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（作者單位：中共山東省委農業(yè)農村辦公室）