環境健康風險評估法律制度運行情況調查

[摘 要]近年來，人們越來越重視環境保護問題，在環境保護方面已經取得一定進展，但大多側重于環境資源保護方面，以公眾健康為核心的環境健康保護還存在缺失。這一問題已經引起了國外的重視。雖然我國的經濟已經達到了世界領先水平，但環境所帶來的健康問題依然突出。因此，急需對我國的環境健康風險評估制度的運行情況進行調查。文章以西寧市環境健康風險評估制度運行情況為調查對象，分析影響西寧市環境健康風險的因素，為環境健康風險評估法律制度的建立提供新的思路，完善我國的環境法律規范體系。

[關鍵詞]環境健康；風險評估；法律制度；調查

一、環境健康風險評估制度的內涵

環境健康風險評估制度是基于生態環境管理需求，針對人群暴露于環境污染因素產生的風險進行評估，以確定健康風險水平，為相應的風險管理決策提供科學依據的制度[1]。

（一）環境健康風險識別

環境健康風險評估制度需要對環境中潛在的危害因素進行識別和分析，以確定它們是否可能對人類健康造成威脅。環境健康風險識別的幾個步驟：第一識別環境危險因素，根據環境特點和人類活動模式，識別可能對人體健康產生不利影響的因素；第二確定接觸途徑，確定人體與環境危險因素接觸的途徑；第三評估暴露程度，評估人體接觸危險因素的頻率、劑量、期限等可能對健康造成的影響；第四確定致病機制，了解暴露的危險因素對人體的影響，確定它們進入人體后可能引起的疾病類型和機制。

（二）環境健康風險評估

基于風險識別的結果，環境健康風險評估制度需要對潛在的健康風險進行評估，以了解其嚴重程度、發生概率和影響范圍。在對潛在的健康風險因素的數據進行收集后進行評估，評估的類型主要分為以下幾種：第一人體接觸評估。確定人們可能暴露于污染物的途徑，并估計暴露水平。這需要度量人類暴露于環境污染物的水平，例如，在空氣、水或土壤中測量化學物質的濃度。第二健康效應評估。評估污染物對人體健康的影響，包括急性和慢性效應、暴露時間和劑量的關系、易感人群等。第三健康風險評估。需要根據暴露和健康效應的評估結果，評估潛在的風險，制定控制和減輕健康風險的策略和方案，同時監測其實施效果。

（三）環境健康風險反饋

環境健康風險評估制度需要將評估結果及時反饋給相關部門和公眾，以便采取必要的措施來保護公眾健康。環境健康風險反饋時要注意以下幾點：首先，要使用易懂的語言。為了讓公眾更好地理解環境健康風險，有關部門提供的信息應當使用簡單明了、易懂的語言來表達。其次，提供可靠的數據。相關部門要確保公眾需要了解到的是真實的環境健康風險信息，提供可靠的數據和科學證據，以及預防措施或方案。相關部門除了發布公眾存在的環境健康風險信息之外，還應該提供正確的預防措施或方案來幫助公眾避免風險。第三，保證良好的溝通渠道。相關部門還要與公眾保持良好的互動，進一步了解公眾的需求和關注點。

二、以西寧市為例分析我國環境健康風險問題分析

給人們健康帶來安全隱患的環境健康風險因素主要為水污染、大氣污染和土壤污染，本文針對以上影響因素，以西寧市居民面臨的環境健康風險進行調查、統計及咨詢相關專家意見。本次調查共發放調查問卷200份，回收200份，主要調查從環境因素以及法律制度因素對環境健康風險的影響。進一步分析造成我國環境健康風險問題的原因。

（一）環境因素

首先是水污染問題。西寧市現有縣級以上飲用水源地8個。通過對西寧市居民用水安全的調查得知，20.4%的公眾反應非常安全，31.5%的公眾反映比較安全，39.1%的公眾反映比較危險，9%的公眾反應非常危險。由此可以看出，大部分西寧市居民反映自身的用水健康問題是存在安全隱患的。通過對西寧市醫院的專家和醫護人員進行咨詢，得知水污染引起的疾病主要有三種類型：第一生物地球化學疾??；第二是水傳播的傳染??；第三是物理和化學疾病。經過調查得知，患以上疾病的本地居民每年占西寧市各大醫院接診量的10%左右。

其次是大氣污染問題。通過對西寧市過去五年的空氣質量比較分析可知，西寧市過去五年時間內平均空氣質量如下：空氣質量優良率達到90.1%；輕度污染達到4.7%；中度污染率達到4.2%；重度污染率達到1%?？諝赓|量優良率逐年提高，空氣質量明顯改善。通過對西寧市醫院的專家和醫護人員進行咨詢得知，大氣污染引起的疾病主要來源于大氣中的一些懸浮顆粒包括塵螨、灰塵，甚至大量病原微生物，容易吸入到氣道導致發生疾病。

最后是土壤及固體廢物問題。過去五年時間內西寧市平均受污染耕地安全利用率達98.7%；處置率平均為98.53%；工業危險廢物利用處置率為99.35%；市區及縣城醫療機構全年醫療廢物處置率平均達到100%。由此可以看出，西寧市土壤是較為安全的。通過對西寧市醫院的專家和醫護人員進行咨詢，得知土壤引起的疾病主要來源于生物性污染、重金屬污染、農藥污染、放射性物質污染。

（二）法律制度因素

我國解決環境風險問題主要通過兩個方面入手，一是建立了環境與健康風險管理制度。《中華人民共和國環境保護法》第39條規定，國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度。法律首次確認和闡述了環境與健康風險管理制度，為下一步政策出臺推廣開拓了思路。二是實行了環境健康影響評價制度[2]。

首先，針對水污染問題。2013年，青海省人大常委會頒布了《青海省湟水流域水污染防治條例》，強化了環境保護主管部門在建設項目環境影響評價、執行“三同時”制度、排污許可、重點水污染物總量控制、排污申報登記以及水污染環境監測等方面的政府職責都做出了詳細的規定。西寧市人大常委會對《西寧市水資源管理條例》進行修改，將水資源管理和監督工作的職能賦予縣級以上人民政府水行政主管部門，同時提高了罰款的金額。

其次，針對大氣污染問題。2020年，青海省人大常委會將《青海省大氣污染防治條例》的十八條第二款“未經所在地生態環境主管部門批準，不得擅自拆除或者閑置大氣污染防治設施”刪去。2021年，西寧市人大（含常委會）對《西寧市大氣污染防治條例》進行了修改，對執法辦法作出具體規定，加大處罰力度，并對政府權力部門進行細化，厘清各政府部門的權責。

最后，針對土壤污染問題。青海省生態環境廳發布了青海省2019年和2020年《土壤污染風險評估、風險管控及修復效果評估報告評審情況》，西寧市人民政府印發的2017—2020年《西寧市土壤污染防治工作方案》。以上規定均體現了強化風險管控，分類管理；強化源頭預防，減少污染產生；建立和完善土壤污染責任機制；嚴懲重罰理念，對違法行為設定了嚴格的法律責任。

（三）存在的問題

1.環境健康風險評估法律規范體系缺失

我國現存的關于環境健康風險的相關法律有《環境保護法》《國家環境保護與健康工作辦法（試行）》《化學物質環境與健康風險表征技術導則（試行）》，但并未出臺關于環境健康風險評估的法律。我國2007年發布的《國家環境與健康行動計劃（2007—2015）》為建立環境健康風險評估制度提供了一個較為全面的框架[3]。我國制定環境標準的部門涉及環保、衛生、農業、標準化等多個部門，部門間缺少密切協作，職權交叉重疊的現象比較嚴重，在涉及相同內容時可能會因為缺乏統籌安排和統一平衡而存在規定不一致的情況，標準之間甚至存在沖突[4]。

2.監管手段及技術應用相對落后。

環境監管手段及技術的落后可能會影響監管效果。環境監管手段及技術落后包括：一是技術更新緩慢。涉及環境監測、污染源排放監管等方面的技術不斷更新，監管機構如果不能及時了解和掌握最新的技術進展，就難以進行有效監管。二是數據收集和處理不充分。在環境數據的收集、處理和評估過程中存在缺失或者不準確的情況，容易導致問題的錯誤評判。這也會使得監管工作無從下手。三是監管手段傳統。許多環境監管手段仍然停留在傳統的操作方式上，如在環境監測建設中過度依賴人工方式，缺乏自動化和智能化的環境監管系統。

3.政府對環境健康風險評估的監管不足

政府對環境健康風險評估監管不足會導致環境問題得不到有效解決或惡化。具體表現為：一是環保執法標準不能統一。相關部門自由裁量權過大，導致同樣的環境問題，在不同地方的處理方式和處罰標準都有所不同。二是監管部門不作為或失職。環境監管部門的工作效率低下，監管不到位，執法不力，環境違法行為沒有及時果斷處理，使得環保執法難以起到震懾作用，使環境破壞行為難以得到有效的制止或處罰。三是資金和人力不足。政府投入的環境保護資金不足，導致監管部門缺乏相應的設備和技術支持，部分地區環境管理人員數量少，無法實行有效的環境治理。

4.政府與群眾之間聯系脫節

政府與群眾之間聯系脫節會導致許多環境問題得不到及時解決，造成更大環境損害。具體表現如下：一是缺乏溝通傳達。在環境治理過程中，相關部門缺乏與群眾進行充分溝通和信息傳遞的渠道，導致群眾不了解當地環保情況、政府工作進展情況、自身所面臨的環境衛生問題等。二是群眾參與渠道單一。政府和環保部門僅傾向于通過簡單的問卷調查或公眾聽證等形式來收集信息，沒有引導公眾積極參與到環保行動中，缺乏具體操作性。三是缺乏顧及群眾意見。環境治理過程中，相關部門往往缺乏考慮群眾意見的機制，沒有充分聽取群眾的建議和意見，導致治理措施不能兼顧群眾利益和環境保護需求。

三、完善環境健康風險評估制度的建議

（一）構建環境健康風險評估法律規范體系

制定《環境健康法》和《環境健康風險評估法》，并且將《環境健康風險評估法》向《環境影響評價法》看齊。同時《環境健康法》的制定后屬于上位法，制定的過程中要考慮三個問題：首先是上位法和上位法的銜接；其次是上位法和下位法的銜接；最后是法律與實際社會情況和社會需要的銜接。那么《環境健康法》和《環境健康風險評估法》規定的內容必然要和已有的法律相銜接，不能與其背道而馳，要考慮各地方已有的現行有效的地方性法規運行情況，即上位法在制定的時候要避免對下位法過多的修改，保證下位法的穩定性和司法的公信力。

（二）建立國家環境健康風險評估數據平臺

我國在環境健康領域還沒有建立實時的大數據平臺，可以結合《數據安全法》《個人信息保護法》《網絡安全法》等法律中所涉及的“數據安全風險評估”“安全評估”等內容進行建構?？梢越Y合《數據安全法》《個人信息保護法》《網絡安全法》等法律中所涉及的“數據安全風險評估”“安全評估”等內容進行建構[5]。在實際執法的過程中，由相關政府部門監測各項涉及環境健康風險的數據，在保證人民生命健康的同時，也為執法提供了執法依據。實時的數據監測的方式也是一種創新，不僅可以改變相關政府機關傳統的年檢或抽查式的檢查執法方式，還可以提高執法的效率。

（三）落實政府環境健康評估監管責任制

在環境風險法律規制中應進一步發揮市場主體在環境保護中的優勢作用，通過程序性保障與實體性規范的協同作用，明確行政機關監管職責和私人主體法定責任，并在此基礎上構建公私合作模式的環境風險法律規制機制[6]?！董h境健康法》和《環境健康風險評估法》制定后的實施必然離不開政府各部門的監管。應當對以上規定也加入對相關負責人的追責機制，并將監管的結果作為相關工作人員年終績效考核的一部分，這樣一方面保證了執法的質量，一方面也可以讓相關負責人作出相關處罰決定的時候能更加慎重，避免過度執法的問題。

（四）加強公眾參與形式和溝通渠道的多樣性

傳統環境規制中所推行的聽證會、研討會等公眾參與模式存在其局限性，如參與形式單一、范圍較小及參與效果有限等[7]。應當拓寬監管途徑，將公眾納入執法環節當中，包括輿論監督、社會監督、民間組織監督，等等?？梢栽O立線上和線下等多種公眾參與形式；在政府和公眾溝通方面可以在環境健康風險較大的區域設置流動的意見箱、增加群眾舉報熱線，建立網站平臺，加大宣傳力度等拓寬溝通渠道，讓公眾直接參與到執法工作中，發現問題能夠及時和相關工作機關溝通反饋，提高執法效率。

結束語

環境健康風險評估是連接科學研究和風險管理的橋梁，是制定風險管理決策的重要依據，同時也是完善我國環境法律規范體系的重要一步。對我國的環境健康風險評估制度的運行情況進行調查并提出規制建議，有利于我國環境健康風險評估法律制度的建立以及豐富我國的環境法律規范理論體系和實踐內涵。

參考文獻

[1]張衍燊，只艷，竇妍，等.關于建立健全我國環境健康風險評估制度的思考[J].環境監控與預警，2021，13（5）：1-7.

[2]王志鑫.完善中國環境與健康關系的法律制度：基于健康權視角[J].環境污染與防治，2020，42（9）：1176-1181.

[3]孫佑海，朱炳成.美國環境健康風險評估法律制度研究[J].吉首大學學報（社會科學版），2018，39（1）：15-25+145.

[4]王旭偉.實然與應然：環境與健康標準的法律地位分析[J].江西社會科學，2019，39（9）：171-182.

[5]吳勇，黎夢兵.新興信息技術賦能環境治理的風險及其法律規制[J].湖南師范大學社會科學學報，2022，51（2）：76-85.

[6]朱炳成.面向公眾健康保障的生態環境法律規制轉型[J].吉首大學學報（社會科學版），2019，40（5）：100-108.

[7]黎夢兵.新興信息技術賦能下環境法律規制的革新[J].理論月刊，2022（11）：130-140.

作者簡介：張妍（1995— ），女，漢族，山東菏澤人，青海民族大學法學院，在讀碩士。

研究方向：環境法。

基金項目：本文系青海民族大學創新項目，項目全稱：環境健康風險評估制度運行情況調查——以西寧市為例，（項目編號：04M2022216）。