寧波市生物醫藥產業政策分析與建議

俞浩萍

(寧波財經學院，浙江 寧波 315175)

1 引言

生物醫藥產業是我國重點大力發展的戰略性新興產業，正成為新的經濟增長點。但生物醫藥產業具有研發風險高、技術成熟周期長、藥物過審程序復雜、投資回報率不穩定等風險。如果僅依靠企業內生推動，很難解決資本和技術問題，還需要政府的外推力即產業政策，需要各地政府實施長期、穩定、適應當前經濟社會環境的產業政策幫助其發展。

近年來，從中央到地方均連續出臺了系列政策支持生物醫藥產業發展。如國家層面上，2017年1月發展改革委發布了《“十三五”生物產業發展規劃》；2月國務院頒布《關于改革完善藥物上傳流通使用政策推動醫藥產業健康發展的意見》；4月科技部發布《“十三五”生物技術創新專項規劃》。隨后，又出臺了《生物技術研究開發安全管理辦法》；2019年5月國家藥監局發布《國家藥品監督管理局關于加快推進藥物智慧監管的行動計劃》；2020年12月國家市場監督管理總局發布《生物制品批簽發管理辦法(2020修訂版)》；2021年3月國務院頒布了《“十四五”生物醫藥產業發展規劃》等。

各地方層面也紛紛出臺政策扶持生物醫藥產業發展，如上海市2021年出臺了《關于促進本市生物醫藥產業高質量發展的若干意見》；浙江省出臺了《浙江省醫藥產業發展“十四五”規劃(征求意見稿)》(2021)、《關于推動浙江省醫藥產業高質量發展的若干意見》(2020)、《浙江省生物經濟發展行動計劃(2019—2022年)》(2019)；江蘇省發布了《江蘇省“十四五”規劃和2035遠景目標綱要》(2021)、《蘇州市生物醫藥及健康產業強鏈補鏈三年行動計劃(2021—2023)》等。

寧波的生物醫藥產業雖起步較晚，但寧波市一直高度重視生物醫藥產業發展，2011 年就出臺過寧波市《生命健康產業“十二五”發展專項規劃》；2018年制定了《寧波市加快推進生物醫藥產業發展若干政策措施》；2019 年在《寧波市“246”萬千億級產業集群培育工程實施意見》基礎上，先后印發了《寧波市生物醫藥產業集群發展專項規劃(2018—2025 年)》《寧波市生物醫藥產業集群培育三年行動計劃(2020—2022 年)》，加快推動寧波生物醫藥產業培育發展。按照規劃，寧波市力爭在 2025 年培育千億級的生物醫藥產業發展集群。因此，對生物醫藥產業政策進行客觀的量化評價，有利于對政策的科學了解，為政策的修訂提供合理依據，從而促進生物醫藥產業的蓬勃發展。

2 生物醫藥產業政策分析現狀

近年來，國內外學者對政策工具的分析應用逐漸增多。政策工具是被決策者以及實踐者所采用，或者在潛在意義上可能采用來實現一個或者更多政策目標的手段[1]。在生物醫藥領域，主要集中在對國家層面政策的分析，如許舒瑤等(2020)采用計量分析方法，對國家層面和五個地方政府層面頒布的生物產業政策進行差異性分析[2]；袁野等(2022)采用質性分析的方法，對國家層面的生物醫藥產業政策進行編碼，并構建了政策工具—生物醫藥產業參與主體—創新價值鏈的三維分析框架，深入分析我國生物醫藥產業政策現狀和問題[3]。另外，集中在對生物醫藥領域下具體某一產業的政策分析，如中醫藥健康服務領域的政策工具研究。魏敏等(2021)通過構建中醫藥健康服務分類和政策工具二維分析框架對我國國家層面出臺的中醫藥健康服務領域的政策進行分析和探討，得出當前政策工具使用的特點與不足之處[4]；張宏如、鄧敏(2022)構建了政策工具—服務體系二維分析框架，確定了政策工具在不同服務體系內的使用情況，分析了國家層面中醫藥健康服務的建設重點和建設力量[5]；付秀梅、賈濤(2021)對國家層面的海洋生物醫藥產業政策進行了綜合量化研究[6]。

目前，關于生物醫藥產業政策的分析多集中在國家層面的宏觀分析，對某一地方政府具體的產業政策微觀分析并不多見，故本研究以具體的地方政府政策為研究目標，分析寧波市生物醫藥產業的政策現狀和問題，為寧波市的生物醫藥產業政策體系完善提供建議和參考。

3 寧波市生物醫藥產業政策分析框架

文章將Rothwell和Zegveld 對政策工具的劃分思想引入寧波生物醫藥產業政策文本分析中，將產業政策文本分為供給側政策工具、環境側政策工具和需求側政策工具，見圖1。

圖1 寧波生物醫藥產業政策分析框架

信息支持指政府，通過建立數據資料庫、收集梳理國內外生物醫藥產業相關信息、評估并發布生物醫藥產業資源信息等，為生物醫藥產業發展提供公共科技支持和信息服務。基礎設施建設包括兩方面：一是技術基礎設施建設。主要指政府通過建設實驗室、產學研平臺等引進先進技術，加強項目研發與建設。二是生活基礎設施建設，即市政工程和公共生活服務設施等建設。財政資金投入是政府直接對產業參與主體在提供財力上的支持等。公共服務是政府為保障產業健康發展而提供的各項配套服務，主要包括建立負責機構、咨詢服務機構、完善相關工作機制等。人才引進與培養包括兩方面：一是政府為促進產業相關教育發展，培養和引進專業人才，為產業發展提供人才保障。二是對相關人員進行產業知識培訓和指導，提升專業技能。宣傳推廣是政府通過組織品牌推介會以及產品博覽會等方式，提高當地產品知名度，擴大市場占有率。促進產業化是政府為促進產業系列化、品牌化，延伸產業鏈而提供的有效支持舉措。試點示范是政府為引導生物醫藥產業發展，設立相關示范案例，引導各參與主體向好的方向發展。

環境側政策工具則起到間接影響作用。環境側政策工具又分為目標規劃、金融支持、稅收優惠政策、知識產權保護、法規管制和策略性措施。目標規劃是指政府按照規范合法的程序制定與產業發展相關的宏觀規劃，總體描述需要達成的目標。生物醫藥產業的發展需要強大的金融支持，政府為鼓勵參與主體的建設，以融資、補助等方式為企業創造有利金融條件，拓寬融資渠道，推動產業發展。稅收優惠政策對產業中的重要企業進行賦稅的減免、返還等，鼓勵社會更多主體參與產業發展。知識產權保護是指政府對知識產品進行保護，確保產權所有人的利益不受侵害。法規管制是政府通過制定法規、規定、制度等，規范產業參與主體的行為，加強監管作用，為產業發展創造良好環境。策略性措施是政府對產業價值鏈的各個階段建設，提出鼓勵性或限制性的政策。

需求側政策工具對生物醫藥產業政策起到拉動作用。需求側政策工具包括政府采購、服務外包和貿易管制。政府采購是政府通過對產業相關產品的特許權招標或大宗采購，支持產業發展。服務外包是政府為緩解因人員或技術不足帶來的壓力，將產業的某些重點領域或關鍵技術委托給第三方企業或相關機構。貿易管制是政府為防止市場壟斷和信息不對稱，對相關產品進行各項管制。

4 數據收集

4.1 政策文本采集

本研究的政策收集主要來自寧波市人民政府門戶網站中的政府信息公開——政策文件欄和寧波市生物醫藥行業網站。以“生物醫藥”“生物醫藥產業”“醫藥”“新興產業”“科技創新”和“大健康”為檢索詞。共檢索出2010年1月至2021年12月寧波市級層面發布的生物醫藥產業相關政策文本40份。文章選取規劃、意見、行動方案、通知等，排除了回復、通報等內容，最終獲得有效文本32份，見表1。

表1 寧波市生物醫藥產業政策文本表(部分)

4.2 數據編碼與提煉

采用Nvivo 12軟件對每個政策文本進行逐條內容質性分析，通過量化指標得出寧波生物醫藥產業政策的問題，為政策優化提供基礎，具體分析框架如表2所示。

5 研究結果與分析

生物醫藥產業是政策導向型產業，近年來寧波構建了較為全面的生物醫藥產業政策工具。2009年到2021年12月，涉及生物醫藥產業的32份政策文本涵蓋了供給側、環境側和需求側三方面政策工具節點共222個，政策鼓勵產業全鏈條建設發展，政策內容和形式豐富、關注面廣，寧波市生物醫藥產業政策體系已初步建立，但是供給側、環境側和需求側的政策很不平均，涉及供給側的文本節點有129個，涉及環境側的文本節點有87個，而涉及需求側的文本節點只有6個，存在明顯的不均衡現象。政策工具維度文本統計見圖2。

圖2 政策工具維度文本統計

5.1 供給側政策工具統計結果與分析

供給側政策工具總體“過溢”，內部不均。在整個政策工具體系中，供給側政策工具節點共129個，占58.1%，所占比例最高。其中，基礎設施建設、財政資金投入和公共服務方面政策節點較豐富，但試點示范、人才引進與培養、信息支持宣傳推廣方面政策關注度較少。供給側政策工具文本統計見圖3。

圖3 供給側政策工具文本統計

這主要與寧波生物醫藥產業起步晚，仍處于建設初期有關。其中，基礎設施建設、財政資金投入和公共服務所占比例較大，折射出政府發展生物醫藥產業的強烈意愿和導向重心。

基礎設施建設主要包括兩方面：一是技術基礎設施建設，指政府通過建設研發實驗室、產學研平臺或引進先進技術等措施，加強生物醫藥產業相關項目研發與建設，提高科學技術水平；二是生活基礎設施建設，完善生物醫藥產業基地市政公用工程和公共生活服務設施等基礎設施建設。財政資金投入指政府直接對生物醫藥產業參與主體在生產經營各個階段提供財力上的支持，如設立專項資金等，寧波主要以補助和獎勵為主。公共服務是指政府為保障生物醫藥產業健康發展而提供的各項配套服務，主要包括建立咨詢服務機構、完善相關工作機制、成立負責機構、申報相關項目以及協調有關部門解決問題等方面。

所占比例較低是試點示范、人才引進與培養、信息支持和宣傳推廣。人才引進與培養方面主要包括兩方面：一是政府促進生物醫藥產業相關教育事業發展，培養和引進生物醫藥產業專業人才，建立長期全面的人才發展規劃，為產業發展提供人才供給和保障。二是根據工作需要，對政府部門或是企業人員進行生物醫藥產業相關方面的培訓和指導，提升專業技能。信息支持指政府收集梳理國內外生物醫藥產業相關信息，通過建設數據資料庫、評估并發布生物醫藥產業資源信息等，為生物醫藥產業發展提供公共科技支持和信息服務。這方面寧波明顯不足，隨著生物技術的快速進步，科技信息作為產業發展的“催化劑”，將帶來產業發展方向和經營方式的深刻變革。三是生物醫藥產業宣傳推廣亟待改善，產業基地的美譽度能增強招商引資的吸引力，產品的銷售需要通過搭建宣傳平臺，擴大企業產品的知名度，實現經濟效益增長。

5.2 環境側政策工具統計結果與分析

環境側政策工具運用失衡。在整個政策工具體系中，環境側政策工具節點共87個，占39.2%，所占比例居中。其中，目標規劃類政策較多，共30個節點，而金融支持和稅收優惠類政策較少，存在明顯失衡現象。環境側政策工具的運用與產業發展過程和水平密切相關。由于寧波市生物醫藥產業起步晚、發展時間不足，政府對未來發展方向和行動策略仍在探索中，需要通過環境側政策工具為其提供良好發展環境，以彌補既往政策的不充分。

從圖4的統計分析顯示，目前寧波呈現出目標規劃選擇比重大、金融支持薄弱、稅收優惠和知識產權保護缺失的現狀。目標規劃是指政府按照規范合法的程序制定與生物醫藥產業發展相關的宏觀規劃，對要達成的目標作總體描述和勾畫。目前約一半的政策都是制定發展規劃，光有規劃而無實施，也不是推動產業發展之道。金融支持是指政府以融資、補助等方式鼓勵相關企業或機構參與生物醫藥產業建設中，創造有利金融條件，拓寬融資渠道，推動產業發展。資金方面，寧波主要采用財政資金補助和配套科研經費的方式，對于解決企業融資方面尚顯不足。另外，稅收優惠作為生物醫藥產業快速發展的重要推手和有力保障，更能激勵和引導生物醫藥產業發展，但相關條款并未涉及。知識產權保護是政府對生物醫藥產業相關領域形成的知識產品進行保護，確保產權所有人的利益不受侵害。生物醫藥產業所具有的特征，決定了它對知識產權的高度依賴。然而，政府并沒有出臺關于知識產權保護的具體政策。知識產權沒有系統化的有效保護，不僅會導致企業資產流失，還會損害科技工作者的切身利益，挫傷其積極性。

圖4 環境側政策工具文本統計

5.3 需求側政策工具統計結果與分析

需求側政策工具整體薄弱，亟待改進。在整個政策工具體系中，需求側政策工具節點共6個，占2.7%，所占比例最少。

需求側政策工具的缺失問題在整體政策體系中反映非常突出。從圖5可以看出，收集的32份有效政策文本樣本中，只有6個節點涉及了需求側，需求側政策嚴重缺失。政府采購是指政府通過對生物醫藥產業相關產品的大宗采購或特許權招標，支持生物醫藥產業發展，這方面只有一個文本中提及政府采購的建議。服務外包指政府將涉及生物醫藥產業重點領域或關鍵技術等發展問題委托給第三方企業或相關機構。貿易管制指政府對市場流通的生物醫藥產業相關產品進行各項管制，防止市場壟斷和信息不對稱，只有兩個文本中略有提及。需求側政策工具可以減少市場的不確定性，積極開拓生物醫藥產業市場，有針對性地補充和完善需求側政策工具應是未來寧波生物醫藥產業政策優化未來調整的重點。

圖5 需求側政策工具文本統計

6 討論與建議

寧波生物醫藥產業的基礎現狀，具有一定的產業基礎。截至2020年年底，全市生物醫藥產業規上企業143家，規上工業總產值206.1億元。涌現一批單項冠軍企業，寧波市生物醫藥制造企業大多起步較早，深耕細分市場多年，涌現了以美康生物、戴維醫療等為代表的一批單項冠軍企業和產品。產業集聚發展格局明顯，全市生物醫藥企業已形成圍繞鄞州、江北等中心城區的體外診斷試劑企業；余姚慈溪片區的數字診療裝備企業和骨科植介入器械企業；鎮海北侖片區的化學原料藥及制劑企業等產業集群。寧波生物醫藥產業雖然已具有一定規模，但是短板也很明顯，產業基礎薄弱，龍頭企業較少；產業規模較小；尚未形成產業鏈條；創新能力不足；創新平臺缺乏；專業人才與產業匹配度不高等缺點。

生物醫藥產業具有研發風險高、技術成熟周期長、藥物過審程序復雜、投資回報率不穩定等風險。如果僅依靠企業內生推動，很難解決資本和技術問題。因此，產業政策對生物醫藥產業格外重要，政府需要實施長期、穩定、適應當前經濟社會環境的產業政策。當前寧波市生物醫藥產業政策體系已初步建立，但是供給側、環境側和需求側的政策存在明顯的失衡現象，供給側工具過溢，而需求側工具嚴重不足。故文章對寧波市生物醫藥產業政策提出以下建議。

6.1 調整供給側政策工具內部組合

適度的供給側政策工具對生物醫藥產業發展具有積極作用。在供給側政策工具方面，政府要重視宣傳推廣、信息支持、試點示范和人才引進與培養等政策工具對推動生物醫藥產業發展的積極作用。其一，提高試點示范和宣傳推廣政策工具關注度，加大對示范區和示范工程的宣傳度，增加產業基地和企業開展招商引資、產品推介活動的政策扶持力度，努力提高基地和產品的知名度。其二，提高信息支持政策工具關注度，建立生物醫藥產業平臺，收集梳理國內外生物醫藥產業相關信息，通過建設數據資料庫等，為生物醫藥產業發展提供公共科技支持和信息服務。其三，重視生物醫藥人才的培養，促進生物醫藥產業相關教育事業發展，引進、培養人才，并建立長期全面的人才發展規劃，為產業發展提供人才供給和保障。其四，基數設施建設方面，目前主要集中在技術設施的建設，要重視生活服務性基礎設施完善。

6.2 均衡環境側政策工具結構

在環境側政策工具方面，政府要重視金融支持、稅收優惠和知識產權保護的政策工具的使用。其一，豐富金融支持政策工具。生物醫藥產業的研發與創新都需要大量的資金，進一步出臺融資平臺建設相關政策，提高各金融市場主體參與建設寧波市生物醫藥產業的積極性。其二，完善知識產權保護政策體系。明確標準和界限，懲罰侵權行為，保護科研人員研究成果利益不受侵害。其三，適當使用稅收優惠政策。全面梳理現有稅收政策，積極向國家、省反映寧波市生物醫藥產業發展面臨的瓶頸問題，爭取優惠政策扶持，擴展政策適用范圍。其四，合理使用目標規劃工具，精準具體的指定目標規劃，加大政策實施細則的出臺力度，以保證政策目標實現。

6.3 提高需求側政策工具使用頻率

在需求側政策工具方面，政府要全面彌補政府采購、服務外包和貿易管制三類政策工具的短缺，以創造穩定的市場預期，降低生物醫藥產業發展過程中面臨的不確定性。其一，完善政府采購制度。在不妨礙市場公平競爭前提下，落實政府采購促進中小企業發展政策，在政府采購活動中，向本土生物醫藥領域的企業傾斜。其二，加強服務外包政策。探索建立生物醫藥產業服務外包政策體系，鼓勵在關鍵技術基礎設施建設、物業管理、人力資源管理等方面逐步擴大服務外包的適用范圍和規模，減輕政府壓力，引導社會組織和機構廣泛參與生物醫藥產業發展。其三，規范貿易管制法規。不斷規范生物醫藥產業流通市場經濟秩序，克服地方保護主義，打破行業準入壁壘，營造良好產業發展環境。