財政支農(nóng)機(jī)制創(chuàng)新與國家糧食安全

孫華臣 孫瑞琪 張繼武

摘 ??要：結(jié)合我國財政支農(nóng)機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐，深入分析省級政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立背景和理論邏輯，并借助這一準(zhǔn)自然實(shí)驗，從提高糧食綜合生產(chǎn)能力的視角，評估財政支農(nóng)機(jī)制創(chuàng)新對保障國家糧食安全的影響，分析其中的具體機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立有助于實(shí)現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”，能夠顯著促進(jìn)我國糧食增產(chǎn)、保障糧食安全。這種影響主要通過緩解農(nóng)戶信貸約束、促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營和改善要素投入等方式實(shí)現(xiàn)，增產(chǎn)效果在東部地區(qū)、西部地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)更為明顯。研究還發(fā)現(xiàn)，設(shè)立分支機(jī)構(gòu)能夠有效提升政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的效能。

關(guān)鍵詞：財政支農(nóng)機(jī)制；政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)；糧食安全

中圖分類號：F326.11 ??文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ??文章編號：1003-7543（2023）06-0126-16

黨的十八大以來，我國確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，在提高糧食綜合生產(chǎn)能力、保障糧食安全方面取得了舉世矚目的成就。但我國糧食供求緊平衡的格局沒有改變，尤其是當(dāng)前國際復(fù)雜局勢和全球新冠疫情疊加，更加凸顯了“手中有糧、心中不慌”的極端重要性。黨的二十大報告提出，全方位夯實(shí)糧食安全根基。夯實(shí)這個根基，無論是抓住種子和耕地兩個要害，還是實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等重點(diǎn)任務(wù)，都離不開財政政策的支持。目前我國已經(jīng)形成涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、種糧補(bǔ)貼、價格支持等全方位的糧食生產(chǎn)財政支持體系，有效降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所受的實(shí)際約束和農(nóng)戶信貸約束［1］，改善了生產(chǎn)條件［2］，在調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、擴(kuò)大糧食種植規(guī)模、提升糧食綜合生產(chǎn)能力等方面發(fā)揮了重要作用［3］。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財政涉農(nóng)資金總規(guī)模不再維持高速增長態(tài)勢，現(xiàn)有政策對種糧主體的激勵仍顯不足［4］，普惠式的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的邊際效應(yīng)開始遞減，對糧食生產(chǎn)的激勵作用逐步減弱［5］，出現(xiàn)了對農(nóng)民生產(chǎn)積極性調(diào)動不足、與WTO貿(mào)易規(guī)則不協(xié)調(diào)、激勵效力減弱等不適應(yīng)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的問題［6］，財政支農(nóng)機(jī)制變革勢在必行。

在此背景下，2015年5月財政部、原農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》，提出要重點(diǎn)支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。同年7月，財政部、原農(nóng)業(yè)部、原銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于財政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的指導(dǎo)意見》，明確提出力爭用兩年時間建立健全省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，突出強(qiáng)調(diào)為農(nóng)業(yè)尤其是糧食適度規(guī)模經(jīng)營的新型經(jīng)營主體提供信貸擔(dān)保服務(wù)，要求“以建立健全省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系為重點(diǎn)，逐步建成覆蓋糧食主產(chǎn)區(qū)及主要農(nóng)業(yè)大縣的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)，推動形成覆蓋全國的政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系”，這是我國財政支農(nóng)機(jī)制的重大創(chuàng)新。該文件對農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的職能、運(yùn)作方式和目標(biāo)作出了規(guī)定。2017年，財政部、原農(nóng)業(yè)部、原銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于做好全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作的通知》，對業(yè)務(wù)范圍、擔(dān)保額度等內(nèi)容作出進(jìn)一步規(guī)范，明確政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)的財政支持政策，確保農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保貼農(nóng)為農(nóng)惠農(nóng)、不脫農(nóng)。2020年，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、原銀保監(jiān)會、中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作的通知》，提出農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作績效評價方法以及省級財政部門對省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司的績效評價方法。在與農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系有關(guān)的政策文件中，均將促進(jìn)糧食生產(chǎn)放在整個農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立和發(fā)展的重要位置，要求發(fā)揮農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)在促進(jìn)糧食生產(chǎn)方面的重要作用。但是，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨抵押品較少、信息不對稱程度較高等問題，政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)能否緩解農(nóng)村融資約束、進(jìn)而促進(jìn)糧食生產(chǎn)需要進(jìn)一步評估。

梳理文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，財政作為國家治理的重要手段，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要方式［7-9］，對提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收入具有重要作用［10-11］。構(gòu)建政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系是財政支農(nóng)機(jī)制的重大創(chuàng)新，對緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資約束有積極的影響［12］。關(guān)于農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的研究，目前主要集中在三個方面：一是聚焦如何建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。趙瑾璐等分析了財政支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建設(shè)的必要性，并提出財政支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的機(jī)制［13］；劉志榮分析了農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保在實(shí)踐中面臨的問題［14］。二是聚焦農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的影響因素。羅劍朝等認(rèn)為感知價值和政府干預(yù)對農(nóng)戶農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保貸款滿意度具有顯著正向影響［15］；胡杰、李晉陽、羅劍朝認(rèn)為擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)規(guī)模、內(nèi)部控制、風(fēng)險防范和農(nóng)地規(guī)?；潭?、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)價值、被擔(dān)保人信用水平以及業(yè)務(wù)操作流程規(guī)范程度、政策扶持和擔(dān)保體系完善程度等因素與客戶經(jīng)理提供農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保業(yè)務(wù)意愿正相關(guān)［16］。三是聚焦如何擴(kuò)大農(nóng)村抵押擔(dān)保物范圍，如土地、林權(quán)抵押的可行性與潛在作用等［17-19］。

具體到政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保方面，雖然我國政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立和業(yè)務(wù)實(shí)際開展時間均較短，但學(xué)者們已嘗試?yán)枚喾N方法對我國農(nóng)業(yè)政策性擔(dān)保進(jìn)行研究，主要體現(xiàn)在以下方面：基于案例分析的方法，“農(nóng)村信用擔(dān)保公司信用風(fēng)險度量與控制”課題組在對浙江省供銷社系統(tǒng)近30家農(nóng)信擔(dān)保公司調(diào)研的基礎(chǔ)上，就農(nóng)信擔(dān)保公司面臨的擔(dān)保風(fēng)險進(jìn)行了分析［20］；徐攀分析了浙江省農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性擔(dān)保杠桿效應(yīng)的績效及路徑［21］；朱艷靜和馮林總結(jié)了墨西哥、尼日利亞、愛沙尼亞和坦桑尼亞設(shè)立的政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)模式、激勵方式等［22］?；诶碚摻５姆椒?，高陽發(fā)現(xiàn)擔(dān)保品處置難題是制約農(nóng)地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保貸款發(fā)展的重要瓶頸，而政策性擔(dān)保支農(nóng)政策有助于緩解這一問題，但地方政府難以兼顧擔(dān)保機(jī)構(gòu)盈利性目標(biāo)和支農(nóng)目標(biāo)，政策性擔(dān)保支農(nóng)措施可能產(chǎn)生地方財政風(fēng)險［23］。基于實(shí)證分析的方法，孟光輝等對政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率進(jìn)行測度評價，發(fā)現(xiàn)運(yùn)行效率處于較低水平，且不同地域間差異較為懸殊［24］；羅劍朝和胡杰研究了政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保對農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用，發(fā)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展［25］。

總的來說，關(guān)于我國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的文獻(xiàn)仍較為有限，對于政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的研究主要集中在案例分析、機(jī)制設(shè)計和效率測度上，政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)對糧食安全的影響尚未得到充分關(guān)注。本文將省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立作為準(zhǔn)自然實(shí)驗，考慮到使用的具體計量方法，為了減少其他因素對結(jié)果的影響，選用2011—2020年省級面板數(shù)據(jù)，對其保障糧食安全的作用以及內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行實(shí)證分析。

一、理論假說的提出

（一）政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的糧食增產(chǎn)作用

從理論上看，政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的建立有助于提升糧食產(chǎn)量。我國糧食生產(chǎn)主要集中在農(nóng)村地區(qū)，融資問題是困擾糧食生產(chǎn)和鄉(xiāng)村振興的重要因素，融資約束的存在會對糧食生產(chǎn)起到負(fù)面作用［26］，導(dǎo)致農(nóng)戶在糧食生產(chǎn)過程中只能依賴其家庭內(nèi)部資源［27］，同時影響土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營［28］，引發(fā)糧食生產(chǎn)效率下降，帶來農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的減少［29］。農(nóng)村地區(qū)之所以會面臨較為嚴(yán)重的融資約束，主要是因為農(nóng)村抵押物較為缺乏，糧食種植面臨的自然災(zāi)害較多，利潤率相對較低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體往往難以從金融機(jī)構(gòu)獲得資金。政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)?？蔀檗r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供擔(dān)保增信，緩解糧食生產(chǎn)中所面臨的融資約束，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。

從政策導(dǎo)向和實(shí)踐來看，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展尤其是糧食生產(chǎn)是建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的首要任務(wù)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)是政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系一以貫之的目標(biāo)。2015年發(fā)布的《關(guān)于財政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的指導(dǎo)意見》要求農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司“必須專注于支持糧食生產(chǎn)經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，對從事糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的新型經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保余額不得低于總擔(dān)保規(guī)模的70%”，“為農(nóng)業(yè)尤其是糧食適度規(guī)模經(jīng)營的新型經(jīng)營主體提供信貸擔(dān)保服務(wù)”。2017年發(fā)布的《關(guān)于做好全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作的通知》要求，農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的服務(wù)范圍“限定為糧食生產(chǎn)、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖、菜果茶等農(nóng)林優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，農(nóng)資、農(nóng)機(jī)、農(nóng)技等農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目，家庭休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等農(nóng)村新業(yè)態(tài)”，并提出“2017年年底前基本建成貼近主體、覆蓋全國、緊密可控、運(yùn)行高效的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系”。在2020年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作的通知》中，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格執(zhí)行政策性業(yè)務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)”，“突出對糧食、生豬等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的支持”。農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供了與糧食生產(chǎn)相關(guān)的服務(wù)和產(chǎn)品，并將其放在首要位置，緩解了農(nóng)戶的融資約束，促進(jìn)了糧食生產(chǎn)。基于以上分析，提出如下研究假說：

假說1：政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的建立能夠促進(jìn)提高糧食產(chǎn)出。

（二）政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保促進(jìn)糧食增產(chǎn)的機(jī)制

我國金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)已深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，截至2020年底，全國農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)達(dá)74 665個①，但單純依靠網(wǎng)點(diǎn)的增加無法解決農(nóng)村金融面臨的道德風(fēng)險和逆向選擇問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村融資困境依然存在，廣泛分布在農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)只能起到“抽水機(jī)”的作用，將吸納的農(nóng)村存款輸入城鎮(zhèn)和非農(nóng)領(lǐng)域。政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的建立能夠在很大程度上緩解該問題。一是能夠緩解道德風(fēng)險和逆向選擇問題。農(nóng)村地區(qū)信息甄別成本較高，道德風(fēng)險和逆向選擇是農(nóng)村信貸市場面臨的核心問題，政策性金融機(jī)構(gòu)可以通過自身國有和政府功能性企業(yè)的地位，接入多個政府部門的數(shù)據(jù)庫，獲得比其他金融機(jī)構(gòu)更精準(zhǔn)的貸款人信息，通過緩解信息不對稱，減少道德風(fēng)險和逆向選擇行為，促進(jìn)信貸市場效率提升。二是能夠降低銀行面臨的潛在違約損失。違約可能帶來的損失是影響銀行放款的重要原因，我國農(nóng)戶主要是被動性違約［30］，當(dāng)信息不準(zhǔn)確或者外部環(huán)境變化的沖擊導(dǎo)致貸款人難以還款時，政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)將承擔(dān)起分險的責(zé)任，降低銀行風(fēng)險。三是具有其他促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融機(jī)構(gòu)不具備的優(yōu)勢。與農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行不同，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要服務(wù)對象是缺乏抵押物、難以直接獲得貸款的農(nóng)戶，彌補(bǔ)了農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營中過分強(qiáng)調(diào)成本收益和風(fēng)險控制而使缺乏抵押物和收入單一的農(nóng)戶難以獲得貸款的問題。四是能夠降低融資成本。政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系在提供擔(dān)保服務(wù)時會收取一定的擔(dān)保費(fèi)，但是擔(dān)保費(fèi)用較低且有政府補(bǔ)貼，并且農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體一旦獲得政策性擔(dān)保，銀行將以較低的利率提供貸款，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資成本會整體下降。在這些因素的共同作用下，政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系使農(nóng)村內(nèi)部的資金流動變得相對通暢，銀行等金融中介能夠發(fā)揮優(yōu)化資金配置的作用，從“抽水機(jī)”轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)糧食生產(chǎn)和鄉(xiāng)村振興的“輸水機(jī)”，增加糧食生產(chǎn)所需的信貸資金。

政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以系統(tǒng)并持續(xù)地緩解農(nóng)戶在糧食種植過程中面臨的信貸約束問題。農(nóng)戶在獲得資金后，可以相對自由地將其用于糧食種植和生產(chǎn)。一方面，能夠提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極性，助推擴(kuò)大糧食生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，發(fā)揮規(guī)?；?yīng)，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”；另一方面，農(nóng)戶可以根據(jù)糧食生產(chǎn)過程中的具體情況，有針對性地調(diào)整要素投入，實(shí)現(xiàn)“藏糧于技”。這一過程如圖1所示。基于以上分析，提出如下研究假說：

假說2：政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系能夠擴(kuò)大農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模，發(fā)揮融資紓困效應(yīng)；能夠促進(jìn)增加糧食生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，發(fā)揮規(guī)?；?yīng)；能夠引導(dǎo)調(diào)整要素投入，發(fā)揮改善要素投入效應(yīng)。通過這“三個效應(yīng)”的綜合作用，促進(jìn)我國糧食綜合生產(chǎn)能力的提升。

二、研究設(shè)計

（一）模型構(gòu)建

本文主要從產(chǎn)出的角度來衡量糧食安全，這是因為只有保障糧食產(chǎn)量，才能滿足“飯碗主要裝中國糧”的現(xiàn)實(shí)要求。另外，結(jié)合“谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全觀，選擇各?。▍^(qū)、市）的“糧食產(chǎn)量”作為被解釋變量yit，用以評估農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保政策是否激勵了糧食生產(chǎn)、促進(jìn)了糧食安全?？紤]到實(shí)繳資本是衡量農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)綜合實(shí)力和地方重視程度的重要指標(biāo)，本文確定各?。▍^(qū)、市）受政策影響大小的主要依據(jù)為各?。▍^(qū)、市）農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的實(shí)繳資本額。農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保規(guī)模放大受到實(shí)繳資本的影響，根據(jù)這一指標(biāo)能夠很好地區(qū)分受到“農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)?！备母镉绊懙牟町?。實(shí)繳資本額越大，受到財政支農(nóng)機(jī)制創(chuàng)新的影響就越大。借鑒已有文獻(xiàn)設(shè)置連續(xù)性沖擊變量的方法和計量模型的設(shè)置方法［31-34］，選擇受“農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)?！备母镉绊懘笮∽鳛檎咦兞?，使政策變量由一個離散虛擬變量變?yōu)檫B續(xù)變量，本文基礎(chǔ)模型的設(shè)定如下：

yit=β0+β1ACGit×Yearpost+β2Xit+αi+μt+εit（1）

在模型（1）中，解釋變量ACGit×Yearpost表示“農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)?！备母镒兞浚渲蠥CGit表示改革影響程度，本文采用各?。▍^(qū)、市）的實(shí)繳資本額來度量農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的影響程度，下標(biāo)i和t分別代表第i個?。▍^(qū)、市）和第t年。Yearpost代表農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立的時間虛擬變量，改革之前（2010—2015年）為0，改革之后（2017—2020年）為1。之所以這么設(shè)置，是因為財政部、原農(nóng)業(yè)部2015年聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》，要求力爭用兩年時間建立健全省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)。文件提出，2015年，各?。▍^(qū)、市）要把中央財政安排的支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營的資金投入重點(diǎn)和工作重點(diǎn)優(yōu)先放在支持建立省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，特別是糧食主產(chǎn)省和農(nóng)業(yè)大省要在建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)方面實(shí)現(xiàn)突破，初步建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)。雖然2015年開始實(shí)施該政策，但是根據(jù)我們對數(shù)據(jù)的梳理，發(fā)現(xiàn)在這一年沒有省（區(qū)、市）新設(shè)立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，表明這一年該政策尚未發(fā)揮作用。直至2016年，省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)建成并正式開始運(yùn)營，2017年全部設(shè)立并運(yùn)營，同時在2017年，中央進(jìn)一步對農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)、組織架構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。因此，無論是將2016年劃分至改革前還是改革后都不嚴(yán)謹(jǐn)，本文參考相關(guān)文獻(xiàn)的做法［34-36］，將2016年從分析時間段中去掉。

在控制變量部分，我們根據(jù)糧食生產(chǎn)的特點(diǎn)以及數(shù)據(jù)可得性，選擇了三類控制變量。一是投入要素類。與其他產(chǎn)品一樣，糧食生產(chǎn)離不開土地、資本和勞動力等生產(chǎn)要素的投入，這里將農(nóng)作物種植面積、財政涉農(nóng)支出、農(nóng)村勞動力數(shù)量、農(nóng)村金融發(fā)展水平作為控制變量納入該部分。二是經(jīng)濟(jì)社會類。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展會對糧食生產(chǎn)產(chǎn)生重要影響，在這一部分，我們選擇了GDP總量和城鎮(zhèn)化水平來衡量經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r。三是自然環(huán)境類。我國幅員遼闊，各地自然環(huán)境差異明顯，而糧食的種植和生產(chǎn)與當(dāng)?shù)厮幁h(huán)境密切相關(guān)，這里選擇了光照時間、濕度，自然災(zāi)害也可能會對糧食產(chǎn)量產(chǎn)生較大影響，具體以省會的全年平均氣溫作為各?。▍^(qū)、市）氣溫衡量指標(biāo)、全年平均相對濕度作為各?。▍^(qū)、市）土壤濕度衡量指標(biāo)、全年平均日照時數(shù)作為各?。▍^(qū)、市）日照水平衡量指標(biāo)。

（二）數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計

本文識別財政支農(nóng)機(jī)制創(chuàng)新對糧食安全的影響，是基于各?。▍^(qū)、市）設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)這一準(zhǔn)自然實(shí)驗，通過比較設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)前后發(fā)生的變化，分析判斷設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)是否有助于保障糧食安全。之所以選擇省級樣本主要有兩方面的考慮：一方面，根據(jù)2015年的政策要求，幾乎所有的?。▍^(qū)、市）已在政策規(guī)定時間內(nèi)建立政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)；另一方面，雖然部分省份在個別地級市和縣（市、區(qū)）建立了政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保分支機(jī)構(gòu)，但整體上在地級市和縣（市、區(qū)）建立分支機(jī)構(gòu)的省份依然較少，且分支機(jī)構(gòu)設(shè)立時間較短，組織機(jī)構(gòu)架設(shè)和業(yè)務(wù)開展還在起步階段，因而難以從地級市和縣（市、區(qū)）角度識別具體影響。

本文所用數(shù)據(jù)來源于2011—2020年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》、國家統(tǒng)計局網(wǎng)站、相關(guān)省（區(qū)、市）統(tǒng)計年鑒、Wind數(shù)據(jù)庫以及愛企查。根據(jù)國家農(nóng)業(yè)信貸聯(lián)盟網(wǎng)站，目前西藏和上海沒有設(shè)立省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，出于實(shí)證一致性考慮，本文將其在樣本中剔除，最終本文得到全國29個省（區(qū)、市）的相關(guān)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析①。描述性統(tǒng)計如表1所示。

三、基準(zhǔn)結(jié)果與穩(wěn)健性檢驗

（一）基準(zhǔn)結(jié)果

表2（下頁）列（1）—（4）匯報了模型（1）糧食產(chǎn)量作為被解釋變量時的回歸結(jié)果?？梢园l(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立能夠顯著提升糧食產(chǎn)量。對于控制變量來說，光照、溫度和濕度等自然環(huán)境類因素似乎對糧食產(chǎn)量的影響不大。一方面可能是因為隨著氣象、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，已經(jīng)能較大程度上規(guī)避一般性外部自然環(huán)境帶來的影響；另一方面可能是不同的糧食在我國分布較廣，隨著種植技術(shù)的改善和新品種的推出，糧食作物對于環(huán)境的適應(yīng)能力不斷增強(qiáng)。從糧食生產(chǎn)要素投入類因素來看，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加和農(nóng)作物種植面積的擴(kuò)大能夠顯著促進(jìn)糧食產(chǎn)量上升，但是農(nóng)村勞動力數(shù)量的增加對糧食產(chǎn)量起到了負(fù)面作用，這可能是因為，農(nóng)村勞動力過多抑制了糧食的規(guī)?；N植，人口密集而耕地有限，導(dǎo)致耕地壓力過大［37］，農(nóng)業(yè)邊緣化明顯，反而不利于糧食增產(chǎn)。財政涉農(nóng)支出對產(chǎn)量也呈現(xiàn)負(fù)面影響，這與當(dāng)前一些研究中得到的結(jié)論一致，涉農(nóng)支出促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整且其中直接有關(guān)糧食生產(chǎn)的支出較低，財政支糧的政策刺激作用正在下降［5］。從外部經(jīng)濟(jì)社會類因素來看，GDP總量和城鎮(zhèn)化水平上升會帶來糧食產(chǎn)量下降，這可能是因為種糧收益較低，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地方，農(nóng)民除了種糧以外有更多選擇，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量下降，并且在不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，耕地“占補(bǔ)平衡”難以得到保證，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量下降。葉興慶在研究中也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)增長速度與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平呈高度負(fù)相關(guān)關(guān)系［38］。據(jù)此，假說1得到驗證。

（二）穩(wěn)健性檢驗

為了確保基準(zhǔn)模型結(jié)果的一致可信，本文繼續(xù)作了一系列穩(wěn)健性檢驗。

第一，為了檢驗在農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系建立之前各?。▍^(qū)、市）糧食產(chǎn)量的發(fā)展是否具有一致性，產(chǎn)生的影響是否是政策效應(yīng)的結(jié)果，我們檢驗了平行趨勢，結(jié)果如表3（下頁）列（1）所示，較好地通過了平行趨勢檢驗。在2017年各省（區(qū)、市）農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建立之前，糧食產(chǎn)量未受到明顯影響，而在2017年農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建立之后則變得顯著。

第二，排除其他政策干擾。為了激勵金融機(jī)構(gòu)加大涉農(nóng)貸款投放力度，引導(dǎo)社會資金支農(nóng)，財政部2009年推出了縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵試點(diǎn)政策。該政策的主要內(nèi)容是：自2009年起，對于上年末涉農(nóng)貸款余額同比增幅超過15%且年末不良貸款率同比沒有上升的縣域金融機(jī)構(gòu)，財政部門對其上年末涉農(nóng)貸款余額增量超過15%的部分，按2%給予獎勵，納入機(jī)構(gòu)當(dāng)年收入核算和財政部門的下一年度財政預(yù)算。因此，先后有25個省份進(jìn)行了試點(diǎn)改革工作。這項政策可能會增加涉農(nóng)貸款對糧食生產(chǎn)的影響，為了排除這一政策對研究結(jié)果的影響，本文進(jìn)一步控制該項政策對糧食產(chǎn)量的作用，進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。由于該項政策的改革對象和時間較為明確，這里用0—1虛擬變量表示。Sita變量表示該項政策的實(shí)施情況，表3列（2）反映了在該政策干擾下的回歸結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)結(jié)果依然穩(wěn)健，但是涉農(nóng)貸款增量獎勵對于糧食產(chǎn)量的影響為負(fù)，這是因為與財政對農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)支持糧食生產(chǎn)的具體要求不同，該政策并沒有充分約束涉農(nóng)貸款的投向，雖然增加了金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)的貸款，但由于資本具有逐利性，資金流入了收益比較高的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)擠占了糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的資金、土地、勞動力等資源，導(dǎo)致對糧食生產(chǎn)的影響為負(fù)。

第三，進(jìn)一步清理樣本。早在2008年，中央“一號文件”就提出“探索建立政府支持、企業(yè)和銀行多方參與的農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制”，據(jù)統(tǒng)計，在2015年之前，只有北京、天津、內(nèi)蒙古、湖南、重慶、甘肅六個?。▍^(qū)、市）組建了農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)①，考慮這可能會對結(jié)果產(chǎn)生干擾，我們將其從總樣本中剔除后，再次進(jìn)行計量分析，結(jié)果如表3列（3）所示，在剔除這些可能的干擾樣本后，結(jié)果依然穩(wěn)健。

第四，在基準(zhǔn)回歸評估政策效果時，考慮到企業(yè)成立當(dāng)年就可以開展業(yè)務(wù)，并且信貸擔(dān)保授信具有有效期，糧食生產(chǎn)具有時效性，如果不及時借貸投入生產(chǎn)，就可能會錯過授信有效期并耽誤糧食種植時間，因而未使用滯后項。但由于部分糧食作物（如冬小麥等）由播種到收獲需要一定時間，因而我們將各?。▍^(qū)、市）農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立的影響滯后，再一次對基準(zhǔn)回歸得到的結(jié)果進(jìn)行檢驗，具體結(jié)果如表3列（4）所示，結(jié)果與基準(zhǔn)回歸保持一致。

第五，考慮到個別省（區(qū)、市）或者個別年份的糧食產(chǎn)量可能會存在極端值，因而我們對被解釋變量進(jìn)行對數(shù)處理，以克服極端值帶來的影響，結(jié)果如表3列（5）所示，可以看到結(jié)果依然顯著。

第六，黨的十八大以來中央把保障國家糧食安全提到新的高度，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》，糧食生產(chǎn)和安全是各個省（區(qū)、市）和全國面臨的重要問題，因而基準(zhǔn)回歸盡可能全面地以29個省級行政單位作為研究對象。但是不同省（區(qū)、市）在糧食生產(chǎn)中的功能定位可能不同，如北京的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能逐步弱化，又如，青海作為牧業(yè)大省，糧食生產(chǎn)的地位可能相對下降，考慮到這些因素，我們剔除掉直轄市和青海等省份，對基準(zhǔn)回歸進(jìn)行檢驗，結(jié)果如表3列（6）所示。除此之外，我們還按照糧食總產(chǎn)量對各?。▍^(qū)、市）進(jìn)行排名，分別剔除糧食產(chǎn)量最低的5個省份和9個省份進(jìn)行重新回歸，結(jié)果如表3列（7）—（8）所示，可以發(fā)現(xiàn)，結(jié)果依然穩(wěn)健。

四、異質(zhì)性分析

（一）地理區(qū)位差異

我國疆域遼闊，各地自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，糧食生產(chǎn)條件和糧食種植結(jié)構(gòu)也有較大差異，因而本文按照東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)的地理差異進(jìn)一步研究農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立與糧食安全之間的關(guān)系②。表4（下頁）列（1）—（4）表示的是地區(qū)差異對糧食產(chǎn)量的影響，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立能夠顯著提高東部地區(qū)和西部地區(qū)糧食產(chǎn)量，但是對于中部地區(qū)和東北地區(qū)的影響不顯著。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因可能在于，我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)體量和發(fā)展速度存在較大差異，在財政組織收入能力、地方政府財政行為等方面表現(xiàn)明顯不同［35］，東部地區(qū)的財政收支狀況最好，組織能力也最強(qiáng)，財政金融支農(nóng)協(xié)同效率相對較高，因而在東部地區(qū)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用較為有效。中部地區(qū)和東北地區(qū)的財政和金融協(xié)調(diào)能力可能較弱，從而影響農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)對糧食增產(chǎn)的效果。隨著國家對西部地區(qū)農(nóng)業(yè)投資的增加，西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，資金可能成為制約糧食生產(chǎn)的重要因素，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立恰好能夠緩解西部地區(qū)糧食種植戶的資金需求，改善資金配置效率，從而促進(jìn)西部地區(qū)的糧食生產(chǎn)效率和產(chǎn)量同步上升。

（二）糧食產(chǎn)區(qū)差異

糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量占到我國糧食總產(chǎn)量的70%以上，對于我國糧食供給安全具有重要意義，糧食主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)在農(nóng)業(yè)發(fā)展上具有較大差異，在保障糧食供給中承擔(dān)的責(zé)任不同，政策效果在這兩地也可能不盡相同，如徐建軍和星焱發(fā)現(xiàn)我國糧食主產(chǎn)區(qū)財政支農(nóng)的糧食邊際產(chǎn)出效應(yīng)高于非主產(chǎn)區(qū)［39］。鑒于此，我們根據(jù)全國糧食主產(chǎn)區(qū)分類①，實(shí)證分析了農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立與糧食安全之間的關(guān)系，結(jié)果如表4列（5）—（6）所示?？梢园l(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立能夠顯著促進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量的上升。一方面，各省份農(nóng)業(yè)發(fā)展存在一定差異，相對其他地區(qū)而言，糧食主產(chǎn)區(qū)具有悠久的種糧傳統(tǒng)和更適合糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境，在糧食生產(chǎn)上更具比較優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立更有助于激發(fā)該地區(qū)農(nóng)戶從事糧食生產(chǎn)的動力。另一方面，產(chǎn)糧大省在糧食安全中承擔(dān)的角色更為重要，因而可能更多地受到中央和各級政府關(guān)注，在糧食安全責(zé)任制考核壓力下，會更加強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)的重要性，也更加重視糧食生產(chǎn)金融支持工具的運(yùn)用。

（三）企業(yè)組織架構(gòu)差異

企業(yè)組織形式是影響機(jī)構(gòu)發(fā)展和作用的重要因素，我們從分支機(jī)構(gòu)設(shè)立差異的角度對政策效果進(jìn)行了分析。2017年印發(fā)的《關(guān)于做好全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作的通知》指出，省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)“為實(shí)現(xiàn)與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營主體等重點(diǎn)服務(wù)對象有效對接，省級農(nóng)擔(dān)機(jī)構(gòu)要盡快將相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員和業(yè)務(wù)下沉，原則上采取設(shè)立辦事處或分公司等分支機(jī)構(gòu)的方式”。根據(jù)文件要求，省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以選擇設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的方式：設(shè)立分公司或辦事處。省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)當(dāng)前以分公司形式設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的省份有19個，分別是：北京、河北、山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、河南、湖北、湖南、廣東、重慶、四川、貴州、陜西、青海、寧夏、新疆，其他省份則未以分公司的形式設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。與辦事處不同，分公司具有獨(dú)立法人地位，權(quán)限相對更大，與當(dāng)?shù)芈?lián)系也更加緊密，體制機(jī)制更加靈活。根據(jù)是否設(shè)立分公司進(jìn)行回歸，結(jié)果如表4列（7）—（8）所示。結(jié)果表明，無論以何種形式設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，均會對糧食的生產(chǎn)起到促進(jìn)作用，相較而言，以分公司形式設(shè)立分支機(jī)構(gòu)更為顯著。出現(xiàn)這一情況的可能原因是，在地方設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，分公司對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶和糧食生產(chǎn)相關(guān)信息掌握得更加充分，提供的擔(dān)保服務(wù)更加精準(zhǔn)有效。

（四）生產(chǎn)糧食種類差異

前文研究可以確認(rèn)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立有助于增加糧食產(chǎn)量，但農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)對不同糧食作物產(chǎn)生的效果可能不同。為了檢驗對不同糧食作物的作用，我們選擇了小麥、稻谷、玉米、大豆這四種主要糧食作物進(jìn)行研究。其中，大豆是我國供需最不平衡、受進(jìn)口影響最大的糧食品種之一。結(jié)果如表5列（1）—（4）所示，可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立對小麥、稻谷、玉米、大豆的產(chǎn)量均有顯著促進(jìn)作用。同時，我們還分析了農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立對豆類和薯類產(chǎn)量的影響，結(jié)果如表5列（5）—（6）所示，結(jié)果發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立有利于促進(jìn)豆類增產(chǎn)，但對薯類產(chǎn)量的影響不明顯。

五、機(jī)制分析

（一）融資紓困效應(yīng)

農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立有助于緩解農(nóng)戶面臨的“融資難”“融資貴”“融資慢”問題，促進(jìn)涉農(nóng)貸款增加，緩解農(nóng)戶面臨的信貸約束，使更多資金得以投入糧食生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)融資紓困。按照當(dāng)前政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保的運(yùn)行機(jī)制，在政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)許可范圍內(nèi)，農(nóng)村各類合法經(jīng)營主體均可申請授信，政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)對申請授信的經(jīng)營主體進(jìn)行審核，在審核過程中，政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮其他擔(dān)保機(jī)構(gòu)或商業(yè)銀行不具備的優(yōu)勢，調(diào)動整合農(nóng)業(yè)部門、龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)金融、產(chǎn)業(yè)鏈金融以及行業(yè)協(xié)會、聯(lián)合會等組織的管理、技術(shù)和信息資源，掌握更多關(guān)于農(nóng)業(yè)貸款主體的個人信息，在一定程度上降低信息不對稱程度，緩解了“融資難”的問題。在綜合考慮農(nóng)業(yè)貸款主體申請的貸款金額、資金用途、使用時間以及個體信息后，根據(jù)風(fēng)險狀況選擇是否授信并決定具體授信額度、授信期限。農(nóng)業(yè)貸款主體在得到授信后，可以獲取銀行貸款。同時，政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保使得農(nóng)業(yè)貸款主體綜合融資成本下降，較好地緩解了“融資貴”的問題。農(nóng)業(yè)貸款主體使用農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保貸款似乎比不使用的情況下多了擔(dān)保機(jī)構(gòu)授信的流程，但這一過程可以在整體上縮短獲得貸款的時間。一方面，銀行會相對簡化獲得授信的農(nóng)業(yè)貸款主體的貸款流程，另一方面，隨著擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)字化、信息化水平的提高，審核速度大大加快，并使過去難以獲得貸款的個體得到貸款，整體來看，反而精簡了審核流程，加快了融資速度，緩解了“融資慢”的問題。這種“農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體申請—政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)授信—銀行放貸”的運(yùn)作模式將大大增加銀行放款意愿和農(nóng)戶貸款可得性，同時降低融資成本和融資時間，緩解農(nóng)村融資約束，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)貸款規(guī)模的上升?？紤]到自然因素主要影響的是農(nóng)作物，因而在這一部分的實(shí)證中，去掉了與自然環(huán)境相關(guān)的控制變量，結(jié)果如表6（下頁）所示。從表6列（1）中可以發(fā)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)能夠增加涉農(nóng)貸款總量，從而有利于維護(hù)糧食安全。除了對涉農(nóng)貸款總量的影響外，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)也可能會影響涉農(nóng)貸款增量和涉農(nóng)貸款增長率，對此我們也進(jìn)行了實(shí)證分析，結(jié)果如表6列（2）—（3）所示。可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)并未顯著促進(jìn)涉農(nóng)貸款增量和涉農(nóng)貸款增長率，這可能是由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的整體規(guī)模較小、授信依然較為審慎造成的。

（二）規(guī)?；?yīng)

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高、種糧比較效益低。受制于小規(guī)模經(jīng)營，無論是先進(jìn)科技成果的推廣應(yīng)用還是農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的推進(jìn)提升，都遇到了較大困難。土地經(jīng)營規(guī)模是影響農(nóng)作物生產(chǎn)的重要因素，如果沒有足夠的土地，僅依靠涉農(nóng)貸款的增加，會導(dǎo)致生產(chǎn)的低效率［40］，難以提升糧食產(chǎn)量。農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立的目的之一在于促進(jìn)糧食的規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)至少能夠在以下兩方面增加糧食的規(guī)模化經(jīng)營程度：一方面，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)能夠緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金約束，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠有更多的資本用于土地流轉(zhuǎn)和租賃，從而促進(jìn)土地集中和規(guī)模化經(jīng)營。另一方面，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)能夠起到改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體預(yù)期的作用，過去那些擔(dān)心沒有充足資金而不敢擴(kuò)大種植規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在知曉有專門的信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)能為其融資增信后，將會主動擴(kuò)大糧食種植規(guī)模。由于種植面積是衡量糧食生產(chǎn)規(guī)模的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，這里以糧食播種面積來量化糧食種植規(guī)模，以說明種植面積變化在農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)對糧食增產(chǎn)過程中的作用。表7（下頁）列（1）—（4）分別顯示的是對糧食、小麥、稻谷、玉米播種面積的影響，可以發(fā)現(xiàn)整體而言，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的建立能夠有效促進(jìn)糧食播種面積的增加，但具體到糧食類別上，對稻谷播種面積的增加最為明顯，對小麥和玉米播種面積的增進(jìn)作用不夠顯著。

（三）改善要素投入效應(yīng)

勞動力、資本、機(jī)械化水平、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品儲備能力、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平等的變化能夠影響糧食生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之所以會貸款，很大程度上是某一生產(chǎn)要素投入量不足或要素投入結(jié)構(gòu)不科學(xué)制約了糧食生產(chǎn)，而自身又缺乏購置該要素或改善該投入的資金。農(nóng)戶通過信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)獲得貸款后，將會調(diào)整種植技術(shù)。通過技術(shù)的改變增加糧食生產(chǎn)要素的投入，改變要素投入結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)糧食增產(chǎn)。生產(chǎn)要素投入的改變反映了技術(shù)的變化，根據(jù)可得的數(shù)據(jù)，這里從水利條件、機(jī)械化程度、塑料薄膜量等因素驗證農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)對于糧食增產(chǎn)的作用源于技術(shù)的改變，我們用有效灌溉面積、人均拖拉機(jī)擁有量、畝均塑料薄膜使用量①分別度量水利條件、機(jī)械化程度和塑料薄膜使用量。表8列（1）—（3）分別表示農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)對水利條件、機(jī)械化程度和塑料薄膜使用量的影響。結(jié)果顯示，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)能夠促進(jìn)提升水利條件、機(jī)械化程度，但是對塑料薄膜使用量的影響并不顯著，出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因可能是由于環(huán)保政策要求降低農(nóng)膜在糧食種植過程中的使用量，也有可能是技術(shù)提升帶來薄膜使用量的降低。

六、研究結(jié)論與政策建議

各省（區(qū)、市）于2016、2017年相繼設(shè)立了省級政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，并于2017年形成了政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村融資紓困提供了強(qiáng)有力的支撐。本文使用2011—2020年的相關(guān)數(shù)據(jù)，借鑒已有文獻(xiàn)設(shè)置連續(xù)沖擊變量的方法進(jìn)行實(shí)證檢驗，發(fā)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系的構(gòu)建具有促進(jìn)增加糧食產(chǎn)量的作用。之所以能夠發(fā)揮這一作用，是因為這一改革能夠通過有效增加涉農(nóng)貸款，緩解種植戶的資金約束，帶動種糧面積的提升，改變機(jī)械、灌溉等糧食生產(chǎn)條件，保障糧食生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”。從地區(qū)差異來看，政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保在東部地區(qū)、西部地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)對糧食生產(chǎn)的促進(jìn)作用更為顯著，但在中部地區(qū)、東北地區(qū)和非糧食主產(chǎn)區(qū)的效果并不顯著；從機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)來看，設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的省級擔(dān)保機(jī)構(gòu)對于糧食生產(chǎn)的促進(jìn)作用更加顯著；從細(xì)分糧食種類來看，政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)幾乎能夠促進(jìn)所有主要糧食品種的產(chǎn)出。

我國通過建立富有自身特色、以財政引導(dǎo)的政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，顯著提升了糧食產(chǎn)出，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這既是對原有實(shí)踐的拓展創(chuàng)新，也彰顯了中國特色社會主義制度的優(yōu)勢?；谏鲜鲅芯拷Y(jié)論，提出如下政策建議：第一，加大政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)對于糧食生產(chǎn)的支持作用。擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保貸款放大倍數(shù)或增加實(shí)繳資本，使政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)能夠撬動更多資本投入糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，提高農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)在增加涉農(nóng)貸款規(guī)模、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進(jìn)糧食增產(chǎn)增收方面的作用。第二，優(yōu)化政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)。促進(jìn)省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)在市縣一級或重點(diǎn)區(qū)域設(shè)立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保分支機(jī)構(gòu)，賦予分支機(jī)構(gòu)更大的靈活度和自主權(quán)限，更好地服務(wù)地方糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。第三，優(yōu)化信貸擔(dān)保產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。針對各地區(qū)糧食種植品種與實(shí)際情況的差異，對現(xiàn)有擔(dān)保產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和支持力度進(jìn)行調(diào)整，發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)在促進(jìn)糧食生產(chǎn)和提高優(yōu)良糧食品種推廣方面的引導(dǎo)作用。第四，提高政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的認(rèn)可度和接受度。深化地方政府、金融機(jī)構(gòu)與政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的合作，發(fā)揮地方政府、金融機(jī)構(gòu)的支持推廣作用，增進(jìn)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)的了解，擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的覆蓋范圍和受眾群體，促進(jìn)在糧食生產(chǎn)過程中實(shí)現(xiàn)更大作為。

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①數(shù)據(jù)來源于Wind數(shù)據(jù)庫。

①2016年5月，國家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限責(zé)任公司正式掛牌成立，主要面向省級機(jī)構(gòu)提供再擔(dān)保、人員培訓(xùn)和經(jīng)驗交流等服務(wù)，不直接開展擔(dān)保業(yè)務(wù)，因而不會對地方業(yè)務(wù)產(chǎn)生干擾。

①糧食主產(chǎn)區(qū)包括黑龍江、河南、山東、四川、江蘇、河北、吉林、安徽、湖南、湖北、內(nèi)蒙古、江西、遼寧。

①需要說明的是，雖然這些省份設(shè)立了農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，但是在資金來源、資本構(gòu)成、運(yùn)作模式、支農(nóng)的具體內(nèi)容等方面與2015年印發(fā)的《關(guān)于財政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的指導(dǎo)意見》中要求設(shè)立的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)存在一定差異。

②東部地區(qū)包括北京、天津、河北、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部地區(qū)包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆；東北地區(qū)包括遼寧、黑龍江、吉林。

①人均拖拉機(jī)擁有量=拖拉機(jī)總量/鄉(xiāng)村總?cè)丝冢€均塑料薄膜使用量=塑料薄膜使用量/農(nóng)作物播種總面積。

Innovation of Financial Support Mechanism for Agriculture and National Food Security： A Quasi-natural Experiment Based on the Estalishment of Agricultural Policy-oriented Guarantee Institutions

SUN Hua-chen ??SUN Rui-qi ??ZHANG Ji-wu

Abstract： Combined with the innovation practice of financial support mechanism for agriculture in China， this paper deeply analyzes the background and theoretical logic of the establishment of provincial agricultural policy-oriented guarantee institutions， and with the help of this "quasi-natural experiment"， from the perspective of improving the comprehensive production capacity of food， this paper evaluates the impact of the innovation of financial support mechanism for agriculture on ensuring national food security， and analyzes the specific mechanism. Research has found that the establishment of agricultural policy-oriented guarantee institutions helps to achieve the goal of "storing grain in the land and storing grain in technology"， and can significantly promote China's grain production and ensure food security. This impact is mainly achieved by alleviating credit constraints on farmers， promoting large-scale operations， and improving factor inputs. The increase in production effect is more pronounced in the eastern， western， and major grain producing regions. The study also found that establishing branches can effectively improve the efficiency of agricultural policy-oriented guarantee institutions.

Key words： support mechanism for agriculture; agricultural policy-oriented guarantee institutions; food security

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“城鄉(xiāng)收入差距演變機(jī)制及其對經(jīng)濟(jì)增長的門限效應(yīng)”（16FJL005）；山東省社會科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項目“促進(jìn)我省鄉(xiāng)村振興：理論機(jī)理與實(shí)現(xiàn)路徑”（16BSJJ04）；泰山學(xué)者工程專項經(jīng)費(fèi)資助項目。

作者簡介：孫華臣，山東省人民政府發(fā)展研究中心研究員；孫瑞琪（通信作者），山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員；張繼武，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院博士研究生。