宅基地資格權：權屬定位、功能作用與實現路徑

摘 ??要：準確把握宅基地資格權的性質是深化宅基地“三權分置”改革的核心和關鍵。綜合考察集體成員基于身份性資格取得宅基地使用權的生成路徑及農戶宅基地利用方式變化帶來的資格屬性的拓展，可知宅基地資格權是一項兼具身份屬性和財產屬性的獨立民事權利，其功能體現為分配請求權、居住保障權、可期待收益權和有限處分權。它在宅基地所有權與使用權之間建立了關鍵聯系，促進了所有權、使用權的權能強化與權益保護。實踐中，應從界定權利主體、明確實現規則、完善配套制度等方面構建宅基地資格權運行機制，促進宅基地資格權功能的有效發揮。

關鍵詞：宅基地“三權分置”；宅基地資格權；權利屬性

中圖分類號：F321.1 ??文獻標識碼：A ??文章編號：1003-7543（2023）06-0083-12

長期以來，宅基地“兩權分離”下基于身份的福利分配制度，承載著政治穩定和社會保障功能［1］，為保障農民安居樂業和農村社會穩定發揮了重要作用。隨著經濟社會的發展和城鎮化進程的推進，城鄉二元分割體制逐步破除，宅基地制度運行的經濟社會基礎發生重大變化，現行宅基地制度安排不適應發展要求的問題逐步顯現。在當前農民市民化成本較高的情況下，大量進城農民短期內難以完全融入城市，他們中的大多數并未放棄農村的宅基地和房屋。同時，隨著城鄉流動的加速，村莊逐步從封閉走向開放，對利用農民宅基地的需求不斷增長，宅基地財產性功能逐步顯現。以集體成員福利保障為主的制度安排限制了宅基地的流轉，難以有效回應多樣化的實踐需求，一定程度上造成了宅基地的低效利用和大量閑置，抑制了農民的土地財產權利，阻礙了外部要素進入鄉村。雖然目前法律上未認可宅基地的流轉，但實踐中由于農民和利用主體都能從中獲益，形成了大量事實上的“法外”利用宅基地樣態［2］，誘致性制度變遷的條件客觀上已經成熟。

為探索宅基地管理制度改革，建立既能有效維護集體所有制、保障農民基本居住利益和土地財產權益，又能有效協調集體、成員和利用主體各方之間利益關系的制度，2018年中央“一號文件”打破傳統的宅基地“兩權分置”權利結構，創新性地提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。2020年6月中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過的《深化農村宅基地制度改革試點方案》進一步提出“積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法”。這意味著通過“三權分置”改革健全宅基地制度體系成為改革的基本方向和主要任務。

宅基地資格權是宅基地“三權分置”改革下探索的一種新型權利形態，對于其權利性質現行法律并沒有明確界定，理論界和政策面也尚未形成一致的認知和觀點①。理論和頂層設計的缺乏，導致關于宅基地資格權的試點實踐難以有效聚焦于構建有利于“三權分置”并行權利體系的政策目標，一定程度上影響了試點的深入探索和經驗的系統提煉。在宅基地“三權分置”探索不斷深化的背景下，應結合改革意圖、政策意蘊和實踐反饋，檢視現行宅基地制度中成員身份性資格的內涵功能及其價值，系統總結實踐中集體成員豐富多樣的宅基地利用方式和形態，科學把握宅基地資格權的生成邏輯，厘清資格權的屬性作用和運行規則，探索宅基地“三權分置”的有效實現形式。基于此，這里嘗試從宅基地資格權的集體成員身份性資格的生成路徑和實踐中農戶宅基地利用方式變化帶來的權利屬性拓展的邏輯起點出發，針對宅基地資格權呈現的身份屬性和財產屬性特點，探究準確界定宅基地資格權的權利性質及其呈現的身份屬性和財產屬性共融的思路，明確宅基地資格權的功能作用和實現路徑，以期為深化宅基地“三權分置”改革、構建清晰的宅基地資格權制度體系提供理論參考。

一、“三權分置”改革下宅基地資格權的性質研究評述

權利性質關乎權屬定位和權利體系構造。準確把握“三權分置”改革下宅基地資格權的性質，是實現宅基地資格權制度功能和構建宅基地“三權分置”制度體系的基礎。關于“三權分置”改革下宅基地資格權的性質，學術界進行了大量討論，形成了以下幾種代表性觀點：一是成員權說②。該觀點認為，宅基地資格權是農民集體成員權［3］或派生于農民集體成員權［4］，是農民作為集體成員的應有權利［5］，是農民作為集體成員與宅基地權益有關的某種身份條件，是農民初始申請宅基地的資格，是成員權在宅基地領域的具體體現［6］，與集體成員權的身份屬性相契合，本質上屬于集體成員權范疇［4，7-8］，具有分配請求權、費用豁免權、優先受讓權、退出補償權等權能［3］。二是用益物權說。該觀點認為宅基地資格權是專門為集體成員設定，具有人身依附性特點和具有收益及處分權能的用益物權［9-10］。三是剩余權說。該觀點認為，宅基地資格權是農戶讓渡一定期限宅基地使用權后的剩余權［11］，是宅基地使用權中分離出的承載福利保障功能的權能［12］，是創設了次級使用權之后的宅基地使用權。當讓渡的宅基地使用權期限屆滿后，宅基地資格權人的權利恢復至圓滿狀態［11］。四是宅基地使用權說。該觀點認為，宅基地資格權即“兩權分離”下的宅基地使用權［13］，主張宅基地“三權分置”改革遵循“宅基地所有權、宅基地使用權、次級宅基地使用權（地上權）”的路徑［14］，宅基地資格權對應“兩權分離”下的宅基地使用權，在其之下創設能夠自由流轉的次級宅基地使用權［15］，實現宅基地“三權分置”。五是復合權利說。該觀點認為宅基地資格權是集成員權和用益物權于一體的復合性權利［16］，是身份性和財產性復合權利［17-18］。此外，還有少部分學者持“類所有權說”［19-20］、“配給權說”［21］等觀點。

現有理論研究對宅基地資格權的內涵性質作了豐富的基礎論證，具有很好的參考價值，但目前學術界對宅基地資格權的理論認識尚未達成一致觀點。宅基地資格權作為宅基地“三權分置”改革中的關鍵一環，現行理論研究中的宅基地資格權是否契合宅基地“三權分置”的改革目標，能否適應進而支撐宅基地“三權分置”的改革實踐，需要進一步深入討論和甄別。“成員權說”簡單地把宅基地資格權定性為集體成員身份性權利（身份性權利具有權利內容的福利性和權利主體的限定性特征，天然地排斥流轉交易），忽視了現實中農戶宅基地利用方式變化帶來的權利屬性的變化（實踐中農民宅基地使用權流轉、退出宅基地使用權以及政策性土地征收等帶來的農民土地財產價值的顯化是不爭的事實）。同時，目前關于集體成員權的法律規定尚不完善，將宅基地資格權定位為集體成員權的法理支撐尚顯不足［22］。由此，筆者認為，宅基地資格權并不能完全等同于集體成員權。“用益物權說”直接將宅基地資格權界定為用益物權，未能有效考量宅基地資格權身份甄別的制度目的，也未將宅基地資格權與宅基地使用權作有效區分。“剩余權說”則將宅基地資格權簡單地界定為“兩權分離”下宅基地使用權中的集體成員身份性權利，將資格權下降為宅基地使用權的附屬權利［23］，忽視了土地集體所有制內含的集體成員固有的土地權利，也未考慮到宅基地資格權本身的獨特價值。土地集體所有制是我國農村的本源性制度，農民在集體中土地權益實現的前提和基礎就是其集體成員身份。如果按照“剩余權說”從宅基地使用權中分離出資格權的生成路徑，則實現集體土地居住保障的成員享有宅基地資格權，而那些沒有實現居住保障或者暫時不需要集體土地保障居住的成員則不能判定有沒有資格權，這顯然與集體成員基于其成員身份享有申請宅基地的資格的制度路徑不符。“宅基地使用權說”與“剩余權說”有類似的一面，只不過其權利分離的路徑有所不同，其認為宅基地資格權是從現行法律上的宅基地使用權中再分離出去身份后的宅基地使用權（地上權）。這一觀點看到了宅基地資格權具有“兩權分離”下宅基地使用權的身份性的居住保障屬性，但忽視了“三權分置”改革下宅基地資格權獨特的屬性，即能夠基于對宅基地的占有使用實現財產利益。筆者贊成“復合權利說”關于宅基地資格權是一種兼具身份性和財產性的復合權利的觀點，但對其主張宅基地資格權是集成員權和用益物權于一體的權利的觀點不盡認同。從宅基地資格權的生成路徑來看，宅基地資格權具備集體成員權的身份屬性，但與集體成員權并不能一一對應，同時這一觀點認為，宅基地資格權中含有基于身份性的用益物權，這與“宅基地使用權說”觀點相類似，將宅基地資格權等同于“兩權分離”下的宅基地使用權。“類所有權說”將宅基地資格權上升為與集體所有權具備同等權利，與集體成員基于成員身份取得宅基地資格的宅基地資格權生成路徑不符。“配給權說”則與“剩余權說”相反，將宅基地資格權限定在宅基地初始分配環節，忽略了農戶取得宅基地后的利用方式變化帶來的資格權權利屬性的拓展。

二、“三權分置”改革下宅基地資格權的定位

宅基地資格權的提出和設立，有其深厚的制度和實踐基礎。宅基地資格權作為集體成員在集體土地利益方面的集中體現，并非一種新創設的權利，而是將長期以來宅基地制度安排和實踐運行中已經客觀存在的集體成員在使用集體土地實現居住保障和財產利益方面的權利凝練而成的權利。

（一）“兩權分離”與基于身份性的集體成員居住利益

現行農村宅基地“集體所有、成員使用”的“兩權分離”權利結構是城鄉二元分割體制下的制度設計，其初衷是為了保障農民的基本居住權利，承載著居住保障功能，農民的宅基地使用權具有特定的身份和福利性質。其基本制度設計是，宅基地屬于農民集體所有，村民委員會依法代表農民集體行使集體所有權。符合條件的集體成員以戶為單位向本集體申請并經批準后取得宅基地使用權，用于建造住宅及附屬設施實現居住保障。宅基地集體所有權是農戶宅基地使用權的“母權”［24］。宅基地集體所有者依法對農戶宅基地的利用行為進行監督管理，實現宅基地的規范化利用。農戶宅基地使用權由集體所有權派生，其利用方式受到集體所有權規則的約束。農戶取得宅基地使用權的唯一依據是其集體成員身份，宅基地集體所有者（農民集體）對農戶宅基地利用行為監督管理的權源和途徑也是基于農戶的集體成員身份，即集體成員對集體分配的宅基地權益的行使需要遵守集體土地的利用規則。不言而喻，“兩權分離”制度安排下，雖然沒有明確的“宅基地資格權”概念，但其事實上客觀存在并內含于集體成員的身份性權利之中，是農戶基于其集體成員身份利用集體土地建造住宅實現居住利益的資格。基于宅基地使用權的身份性和福利保障功能，政策規范中嚴格限制宅基地使用權對外轉讓①。對于已取得宅基地使用權的農戶來說，其唯一合法轉讓途徑就是將其宅基地使用權轉讓給符合宅基地申請條件的本集體成員，轉讓的依據也是基于其集體成員身份，需嚴格遵循使用主體身份性要求。正是宅基地使用權的身份性和福利性，法律在定性其用益物權性質時，只規定農戶占有、使用的權利，沒有體現宅基地的收益和處分權能。農戶宅基地的收益權與農戶處分自己的宅基地使用權的權能密切相關［25］，在政策嚴格限制宅基地使用權流轉的情況下，農戶對其宅基地的唯一處置途徑就是經本集體同意，將宅基地（連同地上房屋一起）轉讓給本集體中符合宅基地申請條件的成員，在這種情況下，是否明確農戶宅基地的收益權能就顯得不那么重要了。

綜上，宅基地“兩權分離”的權利結構和制度功能中本身就蘊含了集體成員身份性權利的“宅基地資格權”，體現為農戶基于其集體成員身份享有的申請并利用集體土地實現居住保障的資格，具有特定的身份屬性和居住保障功能。

（二）“三權分置”改革下宅基地資格權的屬性理論解析

農民向集體申請分配宅基地的依據是其集體成員身份，基于此，宅基地資格權可以理解為集體成員基于其成員身份具備的一項向本集體申請分配宅基地以保障其居住的資格性權利，具有特定的身份屬性。同時，實踐中農民將其閑置宅基地和閑置住宅流轉并獲取相應收益的情況大量存在，現行政策也鼓勵集體經濟組織及其成員探索多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村新業態。在這種情況下，宅基地資格權就不只是農戶向集體申請分配宅基地的一種資格性權利，還是農戶在實現住有所居后流轉閑置宅基地使用權和農房，依約定獲得流轉收益并對實際使用人的利用方式進行規制的權利，以及流轉屆滿后收回宅基地使用權的權利，是農戶在不違背宅基地集體所有權制度規范的前提下調整其宅基地利用方式實現土地財產收益的前提和基礎。而宅基地“三權分置”的政策目標就是要在堅持宅基地居住保障功能、保持農村社會穩定的基礎上，釋放農民宅基地的資產功能，讓宅基地“活”起來，解決閑置浪費問題。“三權分置”改革下宅基地資格權的設立，需要契合并能夠有效落實這一政策目標。從這一點來看，宅基地“三權分置”權利結構下的宅基地資格權除了固有的在申請分配環節起作用的身份屬性外，也是宅基地流轉、繼承、退出、收回等環節的基本要素，具備管理處分宅基地并獲得相應財產收益的功能，是一項兼具身份性與財產性、保障功能與財產功能的權利形態。當然，傳統觀點認為，經濟價值的財產功能與福利性質的保障功能是對立的，二者很難統一于單項權利中。這正是“三權分置”改革下宅基地資格權權屬定位的難點，也是改革的核心要點。這就需要我們以巨大的勇氣和智慧，跳出非此即彼的慣性思維束縛和傳統的路徑依賴，準確把握政策初衷和實踐需求，順應更好地保障集體成員居住權益和實現農民土地財產權益的改革目標，對傳統和實踐中“資格權”呈現的人身權與財產權進行創造性重組，探尋破解宅基地保障功能和財產功能之間障礙的方法，實現財產性權利與身份性權利共融。

因此，宅基地“三權分置”改革應統籌體現國家（集體）意志的宅基地居住保障功能與實現農民土地財產價值的收益功能，對宅基地資格權進行創造性制度設計，既要做到對集體成員身份性權利的有效承接，又要考慮現實中農民對宅基地利用方式的變化所帶來的權利屬性的變化，將現實中農戶基于其集體成員身份而取得的集體土地的各項利益權利化。一個重要參考是借鑒承包地“三權分置”改革經驗，設立獨立于宅基地所有權和使用權的宅基地資格權，并以之為紐帶構建介于宅基地集體所有權和使用權之間的權利關系，形成宅基地“所有權、資格權、使用權”分置并行的權利結構。在宅基地所有權和資格權關系中，通過宅基地資格權，承載和度量成員對集體土地的居住利益，以及在農村社會日益開放形勢下成員可以利用集體分配的宅基地參與經濟社會活動并實現財產價值的程度。基于此，“三權分置”改革下的宅基地資格權不僅體現為集體成員居住保障屬性的資格權利，而且體現為承擔傳導宅基地集體所有權制度價值、規范農戶宅基地流轉和再利用行為的制度標準。在宅基地資格權和使用權關系中，通過宅基地資格權有效承接“兩權分離”權利結構下宅基地使用權中的身份屬性，使之純化為一項獨立的物權，契合“適度流轉”的改革目的。同時，通過宅基地資格權規范分離后的宅基地使用權的有序流轉［26］，使之在集體所有權與集體所有制的允許范圍內運行。

綜上，宅基地“三權分置”改革下的宅基地資格權，應是一項兼具身份屬性和財產屬性的復合權利形態，在宅基地“三權分置”權利結構中發揮著承上啟下的樞紐和核心作用，存在于宅基地分配、使用、流轉、收回等各個階段。宅基地資格權的身份屬性是農戶向集體申請分配宅基地的前提，財產屬性是農戶取得宅基地后的實際利用形態。“三權分置”權利結構下，當集體成員自用集體分配的宅基地時，宅基地資格權和使用權合一，財產屬性表現為農民持有完整的物權性質的宅基地使用權，此時不發生“三權分置”。當集體成員基于契約流轉宅基地使用權時，發生“三權分置”情形，利用主體取得的不再是物權法上規定的物權性質的宅基地使用權，而是基于契約對集體成員的宅基地的利用權。可以看出，“三權分置”改革下的“宅基地使用權”應定位于對集體成員的宅基地的多形式利用，而非“兩權分離”結構下基于集體成員身份取得的“宅基地使用權”。鑒于“三權分置”改革下宅基地使用權利用方式多樣，其性質可能是用益物權或擔保物權，也可能是物權性質的債權或單純的債權，需要具體情況具體分析。由此可以進一步推出，“三權分置”權利結構下的宅基地資格權本身不具備財產價值，而是基于對具備財產價值的宅基地使用權的支配合理實現財產利益。

（三）“三權分置”改革下宅基地資格權的實踐特征再審視

宅基地資格權來源于前期的改革試點實踐，其制度價值應置于“三權分置”改革實踐中再檢驗，以進一步驗證其制度功能的有效性。

從鞏固完善集體所有權、保障農民居住利益角度來看，“兩權分離”的宅基地制度安排契合了傳統村莊封閉性和社會保障二元性的特征。當前，城鄉要素的加速流動和農業人口的加速轉移不斷打破農村宅基地的利用形態，宅基地使用權流轉程度不斷加深與對其規制手段不足的矛盾凸顯，而缺少對使用權流轉的有效規制可能帶來土地利用秩序破壞和農民失地的風險。宅基地資格權則能很好地承擔起這一功能。比如，在各地結合閑置宅基地和閑置農房盤活利用、探索宅基地使用權流轉和自愿有償退出等用于開發經營的實踐中，宅基地資格權人通過對流轉的宅基地使用權設定使用方式、使用期限、費用繳納和期滿處置等規則，強化對宅基地和房屋的“排他性”權利，規制社會主體的利用行為，在有效保障農戶土地房屋產權和居住利益的同時實現了土地財產權利。農戶對利用主體規制的依據是其集體成員身份資格，傳導的是土地集體所有權的制度規范。在此過程中，宅基地資格權也接受實踐中去身份化后的宅基地利用方式的反作用，逐步拓展宅基地資格權的內涵功能，從居住保障的身份性權利衍生出具有收益功能的財產性權利，并進一步向集體所有權傳導反饋，完善集體所有權在成員個體上的土地權能內容和實現路徑，推動宅基地集體所有權制度的鞏固完善。

從放活宅基地使用權、拓展農民土地財產權利角度來看，宅基地資格權在堅守土地集體所有權制度價值的基礎上，契合了適度放活宅基地使用權的目標。當前，許多農村地區宅基地普遍存在私下流轉現象，進而形成了多樣化的具有財產屬性的宅基地利用方式及相應的流轉形式［25］，為農民帶來了財產性收入，滿足了利用主體的需求。同時，現行政策也鼓勵對閑置宅基地和閑置農房開展盤活利用，提高土地利用效率。在政策鼓勵和實踐需求的雙重加持下，放活宅基地財產功能的誘致性制度變遷條件已經基本成熟。通過創設宅基地資格權，傳導集體所有權制度價值，在農戶流轉宅基地時，可以通過身份性資格權利對實際使用人的利用方式進行評估并規制，避免過度流轉和違規利用形成對集體所有制和集體所有權的沖擊，并依法合規實現宅基地資格權人的土地財產價值。而這種對宅基地流轉程度和利用方式進行規制的標準不可能來自其他制度，否則難以準確傳達集體所有權的制度目的，以限制流轉的宅基地使用權參與市場化利用的程度。宅基地資格權則可以有效承擔這一功能，通過傳達土地集體所有制和集體所有權的制度價值，在保障集體成員基本居住權益的基礎上，兼顧了宅基地流轉的現實需求，釋放了農民的土地財產價值。

綜上分析，從實現宅基地“三權分置”的改革目標來看，宅基地資格權在政策上和實踐中都體現為一項兼具身份屬性和財產屬性的獨立民事權利。從生成路徑來看，宅基地資格權是集體成員身份性權利在集體土地利益方面的具體體現，同時伴隨實踐需求拓展了財產屬性的權利內涵。從權利內容來看，宅基地資格權兼有申請分配宅基地資格的身份性權利和獲得土地收益的財產性權利。從功能作用來看，宅基地資格權獨立成權并在宅基地所有權和使用權之間發揮著橋梁紐帶作用。其設立的路徑應是在全面檢視現行宅基地制度安排中關于農戶宅基地的身份性資格權利，以及實踐中大量發生的農戶宅基地利用方式變化帶來的權利屬性拓展的基礎上，構建獨立的宅基地資格權制度體系，實現宅基地“三權”順暢高效運行。

三、宅基地資格權的功能作用體現

權能是權利屬性的表現形式［27］，厘清宅基地資格權屬性對賦予其權能和功能至關重要。宅基地資格權是一項兼具身份屬性和財產屬性的獨立民事權利。宅基地資格權的身份屬性使得享有資格權的農戶可以向本集體申請分配宅基地以保障其基本居住，非本集體成員不能享有本集體的宅基地保障①。就宅基地資格權的財產屬性而言，“三權分置”改革下農戶基于集體成員身份取得宅基地使用權后，可以自主決定是自用還是通過特定路徑流轉。當農戶自用宅基地時，宅基地資格權的財產屬性融于保障屬性中，表現為如果不通過宅基地而以其他同等的保障方式需要付出的成本。當宅基地資格權人通過特定路徑流轉宅基地使用權合理實現其土地財產價值時，便實現了特定條件下的收益功能。這種宅基地資格權的收益權使得無論宅基地如何流轉，宅基地資格權人都有向使用權人主張收益的權利。需要明確的是，由于宅基地資格權主體的身份約束，宅基地資格權本身不能流轉，只能通過特定路徑合理獲得財產性收益。同時，宅基地資格權人依約規范使用主體行為，以及到期收回宅基地使用權等權利，構成宅基地資格權的有限處分權能。基于此，宅基地資格權的功能作用主要體現為分配請求權、居住保障權、可期待收益權和有限處分權。

（一）分配請求權

分配請求權是宅基地資格權的主要功能體現，它是指宅基地資格權人可以向其所在集體申請分配宅基地的權利。就權利主體而言，分配請求權的資格主體僅限于農村集體成員（戶），符合“一戶一宅”等限定條件。就制度功能而言，分配請求權是宅基地資格權人利用集體土地實現居住保障的基礎和前提。就實現方式而言，分配請求權僅代表具備向集體申請分配宅基地的權利，并不意味著已經獲得具體地塊的宅基地。能否獲得宅基地，還需要考慮集體的土地資源、保障方式等情況，并履行一定的法律手續。

（二）居住保障權

居住保障權是指宅基地資格權人對依法取得的具體地塊的宅基地在可以支配的范圍內建造住宅及附屬設施用于居住的權利。居住保障權是宅基地制度的首要價值目標［28］和宅基地資格權的核心內容，農戶在不退出宅基地使用權的情況下終身享有居住權［29］。在宅基地“兩權分離”權利結構下，居住保障權體現為農民利用集體分配的宅基地建造住宅以實現戶有所居。宅基地“三權分置”權利結構下，由宅基地資格權承載居住保障功能，并通過多樣化方式實現集體成員的基本居住權。

（三）可期待收益權

可期待收益權是指宅基地資格權人流轉或退出宅基地使用權以及在政府征收等情況下獲得相應收益和補償的權利。“三權分置”權利結構下，宅基地資格權人通過特定途徑流轉其宅基地使用權獲得財產性收益，使得宅基地資格權具備了特定條件下的收益權能和功能［30］。這種收益具有可期待性，并不是已經實現的收益。宅基地資格權收益功能的實現是基于集體成員對宅基地的占有、使用和處分權。收益功能的主體是宅基地資格權人，客體是宅基地使用權。實現途徑主要有兩種：一是流轉。宅基地資格權人流轉宅基地使用權給他人用于經營目的時，獲得宅基地流轉的對價性收益，這種收益也可以理解為宅基地資格權人用流轉租金代替宅基地實物保障［14］。當集體成員將農房與宅基地流轉并獲取財產性收益時，宅基地對其而言不再承擔居住保障功能，而是實現其財產價值功能，體現宅基地資格權的財產屬性。實際利用者取得的宅基地使用權已不具備基于集體成員身份的居住保障屬性，這也是宅基地有償使用的理論依據。二是退出或征收補償。在快速城鎮化進程中，一些地方鼓勵進城落戶農民自愿退出農村宅基地使用權并由農民集體對其補償；國家為了公共利益需要也可以依法征收農民宅基地并依法對宅基地資格權人進行安置或經濟補償。在這種情況下，宅基地資格權人獲得了補償性收益，可保障其基本居住需要，體現為居住保障屬性。

（四）有限處分權

有限處分權是指宅基地資格權人可以調整其對集體分配的宅基地的利用方式，讓渡一定期限內的宅基地和房屋使用權并對實際使用人的利用行為進行監督管理的權利。宅基地資格權人將宅基地使用權用于出租等市場化流轉行為和經營等用途時，須接受宅基地資格權傳遞的來自宅基地集體所有權的規制。根據宅基地實際使用人身份的不同，有限處分權可分為兩種類型：一種是宅基地資格權人和實際使用人合一的情況，即集體成員利用自己的宅基地時，有限處分權主要表現為成員合法合規利用集體分配的宅基地建造住宅用于居住保障，抑或自主開發利用，并接受來自集體的監督管理；另一種是宅基地資格權人和實際使用人分離的情況，當集體成員流轉部分或全部宅基地使用權時，宅基地資格權人和實際使用人發生分離，有限處分權體現為宅基地資格權人對其合法取得的宅基地，在不違背集體所有權規制的情況下改變利用方式的行為，以及基于約定對實際使用人的宅基地利用行為進行監督管理的行為，以保證實際使用人合法正當開發利用。

四、“三權分置”改革下宅基地資格權的實現路徑

宅基地資格權發揮著保障農民基本居住和實現農民土地財產價值的重要功能，改革實踐中，需要從界定權利主體、明確實現規則、完善配套制度出發，構建科學的宅基地資格權的運行機制，充分發揮宅基地資格權的制度價值。

（一）界定權利主體

宅基地資格權是政策新設的權利種類，關于其權利主體，現行法律政策沒有明確規定。一些學者提出，《中華人民共和國土地管理法》等法律規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，2018年中央“一號文件”提出“保障宅基地農戶資格權”，都堅持“農戶”的宅基地資格主體地位，表明“農戶”是宅基地的基本分配單位，宅基地資格權的權利主體應當是“農戶”［3，9，23，31］。也有學者提出，宅基地資格權是集體成員基于其成員身份而獲得，成員權的法律主體是“成員個人”，因此，“農戶”并非宅基地資格權的權利主體，集體成員才是宅基地資格權的適格權利主體［7，10，26，32-33］。上述觀點都各有其道理，也各有不足之處。“農戶”主體論看到了宅基地權益的行使方式，但忽略了集體成員以其身份取得資格的宅基地資格權生成路徑。在農村土地等財產確權時，基于產權清晰的要求，將宅基地使用權等權益確定到成員，但這也并不意味著可以簡單地把宅基地資格權主體界定為集體成員。宅基地資格權的權利內容與成員權不盡相同，兩者并不能一一對應。鑒于我國農村長期形成的強調“財產共有”的“家戶制”傳統［34］，以“農戶”為認定的基本單元具有協調成本低、社會關系穩定的特點。因此，在宅基地資格權主體界定中，需準確把握相關主體之間關系，結合宅基地資格權的集體成員身份的權源以及相關法律政策和實踐中凸顯的“農戶”的管理地位，構建“以‘成員為權利主體、以‘農戶為權利行使主體”的宅基地資格權“雙層權利主體結構”，形成“按人認定資格、按戶實現權益”的宅基地資格權主體認定機制，通過“確權到人、以戶控制”，既可以落實作為集體成員的資格和權利，又契合了農村生活以“農戶”家庭為單位的社會習慣。

（二）明確實現規則

根據“按人認定資格、按戶實現權益”的宅基地資格權主體認定機制，需明確集體成員資格認定和農戶范圍界定的規則。一是合理認定成員資格。成員“資格”也即“身份”。關于農村集體成員身份認定，目前尚沒有統一標準，各地因文化傳統和風俗習慣等差異，在成員身份認定中大多綜合考量戶籍狀況、土地生活保障、生產生活關系、權利義務關系等多種因素，呈現多元化認定標準的實踐樣態。筆者認為，這種綜合考慮多種因素的多元身份認定標準契合農村社會實際，在成員資格認定中具有重要參考價值。同時，考慮到我國農村社會保障水平仍然比較低以及絕大多數農村居民仍然需要依靠集體宅基地實現居住保障的實際，實踐中可將土地生活保障標準作為成員資格認定的基本標準①，將戶籍、生產生活關系等標準作為輔助依據。土地生活保障強調農民與集體土地之間的物質依賴關系，是成員與集體在基本居住保障方面最本質的聯系［35］。在城鄉流動和戶籍制度改革深化的背景下，戶籍在很多地區已經難以反映成員與集體之間的聯系；生產生活關系等雖然能體現成員與集體之間的聯系，但聯系的緊密程度較之土地生活保障則略顯不足。二是明確界定“戶”的標準和“分戶”條件。關于宅基地資格權行使主體“農戶”的認定標準，現行法律并未對其概念內涵進行嚴謹界定。一些地方探索以立法或鄉規民約形式進行界定，基本方式是以農村集體成員基于婚姻、血緣等關系為紐帶共同生活形成的集體“成員戶”或“家庭戶”為認定標準。考慮到各地農村情況復雜多樣，由法律統一規定詳細的認定標準較為困難，可在明確基本原則的基礎上，由地方規范和集體自治決定“戶”具體的認定標準。關于“分戶”條件，由于農村集體“成員戶”“家庭戶”不是一個長期穩定的事實狀態，在特定條件下可以“分戶”。“農戶”是宅基地資格權的實現主體，“分戶”對宅基地利用管理影響巨大。目前，各地對“分戶”標準的掌握不一致，一些地方對分戶原則和分戶規則作了探索，大多是結合戶內成員數量以法定年齡或事實婚姻為界。在現行宅基地按戶無償分配和宅基地財產價值不斷顯化的背景下，可以推斷，發達地區和大城市郊區農戶會有很高的“分戶”積極性。同時，農民“分戶”后，原農戶的戶內成員減少，但大多數地方很難相應調減原農戶的宅基地面積。這就導致農村人口不斷減少情況下宅基地總量不降反升，“一戶多宅”、長期閑置狀況嚴重。從公平保障集體成員基本居住和集約節約利用集體資源出發，應在合理界定“農戶”概念內涵的基礎上，采用“人”“戶”結合的方式確定以“申請宅基地為目的”的“分戶”條件。其基本思路是，制定“戶均宅基地面積”和“人均宅基地面積”兩個控制標準，對于在標準面積保障范圍之內的農戶，即使符合傳統的諸如達到法定結婚年齡等“分戶”條件的，也不予分配宅基地，從嚴掌握以申請宅基地為目的的“分戶”。當戶內成員增加超出現有宅基地面積保障時，可以申請改建、擴建或者以“分戶”方式再申請宅基地，同時根據分戶后原農戶家庭成員數量相應核減原農戶宅基地面積②。這種“定人定面積”的方式既能公平保障集體成員居住，又能化解實踐中大量的“一戶多宅”和“亂占超占”等問題。

（三）完善配套制度

宅基地資格權制度與宅基地集體所有權、宅基地使用權等制度密切相關，其有效實現需要相關制度的協同配套。一是完善宅基地集體所有權權能。加快推進集體經濟組織立法，明確宅基地集體所有權行使主體，強化集體所有權的監督管理權能，在集體成員申請宅基地建設住宅、宅基地和農房流轉交易、宅基地收益分配等環節，強化集體對取得的身份性、利用的合規性以及程序的規范性審核，在強化民主管理的同時維護宅基地資格權主體權益，構建形成合法合規利用秩序。二是健全宅基地資格權制度體系。確立宅基地資格權法律地位和行權方式，構建完善宅基地資格權認定、確權和權能行使的制度安排，規范宅基地資格權的取得、喪失、退出、日常管理等的規則和程序，探索宅基地資格權登記備案制度和動態調整制度，實現農民公平享有、合法行使權益。三是構建農村居民戶有所居多元保障體系。探索保障農村居民“戶有所居”的有效實現形式，多元化保障農村居民的宅基地資格權。在繼續完善“一戶一宅”的宅基地分配制度保障農戶宅基地資格權權益的基礎上，在農村居住用地緊張的地區探索以建設農民公寓、集中居住區以及經濟補償等形式實現農戶宅基地資格權權益。強化規劃與指標保障，完善鎮村莊規劃體系，合理安排宅基地和保障戶有所居的農民住宅建設用地，在新增建設用地指標中單列安排部分指標專項保障農戶住宅建設用地需求。構建城鄉統一的住房保障體系，在土地后備資源不足的地方，探索建立宅基地資格權與城鎮住房保障體系相銜接機制，允許宅基地資格權人在未取得宅基地使用權的前提下，可同等享受城鎮居民的住房保障。四是探索適度放活宅基地使用權機制。在堅持宅基地居住保障功能的基礎上，適度放活宅基地和農房使用權是宅基地“三權分置”改革的重要使命。放活宅基地使用權的關鍵在于構建有利于促進城鄉要素雙向流動和優化配置的機制，其基本途徑是，健全包括宅基地使用權在內的城鄉產權交易市場，激活農村土地要素潛能；完善宅基地使用權用于出租、合作、轉讓、入股等流轉方式的具體范圍、期限、用途及實現路徑，打通宅基地與集體經營性建設用地轉換機制，吸引更多要素投入鄉村。五是構建宅基地有償使用和自愿退出機制。為維護宅基地資格權的公平性，應通過完善宅基地有償使用和自愿退出的制度安排，構建公平有序的宅基地利用格局。對于非本集體成員利用本集體宅基地發展經營的，性質上已不再屬于宅基地無償保障的范疇和功能，應根據主體和用途差異探索收取有償使用費，并對其利用行為進行必要的規范。在城鄉流動大背景下，建立有效的宅基地使用權退出機制，對于公平和集約利用集體土地具有積極作用。方式上可采取引導宅基地退出與多樣化保障相協同，發揮宅基地資格權的保障功能，實現農民的土地財產價值。六是強化宅基地監管執法機制。強化宅基地資格權與歷史遺留問題處置銜接機制，既要保障農戶合法權益不受損害，又要避免違規利益合法化。對于“一戶多宅”、超占多占、違規建設等歷史遺留問題，應分時段、分類型、分區域明確處置辦法，在集體成員民主協商的基礎上，推動拆除違規建筑物，退回集體土地，而不應以有償使用或有償退出方式化解。對于非集體成員自愿退出合法方式取得的宅基地使用權的，應給予其地上房屋合理補償，宅基地則不予補償。健全違法違規用地巡查執法機制，及時發現并處置違章用地建房，對于非法占用耕地建房的一律予以拆除。

五、結語

宅基地“三權分置”改革是農村土地制度改革的一項重大制度創新。宅基地資格權作為一項新設權利，是宅基地“三權分置”權利體系中最為薄弱的環節，需要在充分實踐基礎上通過理論創新和制度構建使之上升為一項具體的民事權利。宅基地資格權的提出，旨在切實保障農民的基本居住權益和農民不斷顯化的土地財產權益，實現戶有所居和權益保護的制度目標。宅基地資格權衍生于集體成員的身份性資格權利，并適應宅基地利用方式變化帶來的屬性拓展進行創造性變革，兼具身份性權利和財產性權利特征，包含分配請求權、居住保障權、可期待收益權和有限處分權等功能，在宅基地所有權與使用權之間建立了關鍵聯系，破除了宅基地保障功能與財產功能之間的內在障礙，促進了宅基地所有權、使用權的權能強化與權益保護。在改革實踐中，應從界定權利主體、明確實現規則、完善配套制度等方面健全宅基地資格權運行機制，促進宅基地資格權功能的有效發揮，并通過充分的改革實踐驗證和理論論證，完善制度設計，推動向法律轉化，以切實維護廣大農民群眾的合法土地權益。

值得進一步討論的是，從制度變遷角度來看，宅基地資格權的內涵和功能也不是一成不變的，經濟社會的發展變化將推動宅基地資格權權利內涵不斷演化和制度功能不斷優化。從宅基地“兩權分離”向“三權分置”的演進路徑來看，宅基地資格權實現了從“兩權分離”權利結構下主要承擔居住保障功能到“三權分置”權利結構下兼具居住保障和財產價值的功能拓展。隨著經濟社會的發展，城鄉二元體制將進一步消融，城鄉社會保障體系將逐步趨同。那時，城鄉居民可以享受同等的居住保障，宅基地不再是農村居民居住保障來源，宅基地資格權的居住保障功能也將完成其歷史使命，宅基地將與農村其他土地以及國有土地一樣，城鄉居民都可以利用，宅基地資格權也將可能轉變為一項實實在在的土地財產權利。

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①絕大多數學者肯定了宅基地“三權分置”的政策價值和現實意義，并對宅基地“三權分置”改革下宅基地集體所有權、資格權、使用權的構造和宅基地資格權的性質、功能、實現方式和入法路徑等展開分析，也有部分學者認為宅基地資格權不符合宅基地“三權分置”的權利構造邏輯。筆者認為，宅基地“三權分置”改革和宅基地資格權的設立對健全宅基地制度體系、完善宅基地制度功能具有積極作用，故在行文分析時不再討論反對設立宅基地資格權的研究觀點。

②現行法律構造和政策文件中，并未設置農民集體的“成員權”，而是通過成員在集體的“承包經營權”“宅基地使用權”“集體收益分配權”中的身份屬性表現出來。

①1999年印發的《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定：農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證；2004年印發的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：禁止城鎮居民在農村購置宅基地；2004年印發的《國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見》規定：農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準；2008年印發的《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》規定：對城鎮居民在農村購買和違法建造住宅申請宅基地使用權登記的，不予受理。

①作為資格權主體的集體成員（戶），還享有對集體事務的知情權、參與權、表決權、監督權以及自身權益受到損害時的救濟權等權利，這些權利屬于集體成員權范疇，與宅基地資格權并不實質性對應，故此，在這里不作討論。

①結合地方探索實踐，確定“土地生活保障標準”的一般做法是農戶是否取得集體土地的承包資格并且以本集體的土地等資源作為基本生活（居住）保障，其強調農民與集體之間的實質上的關聯，而戶籍、生產生活關系等體現為農民與集體之間形式上的關聯。

②將因分戶新申請宅基地而核減并收回分戶前原農戶因分戶而超占的宅基地的做法在實踐中很難操作，但對這類情況視而不見會不斷形成新的宅基地面積超標問題。解決此類問題可行的思路是，在宅基地使用權證書上標注因分戶新申請宅基地導致原農戶宅基地面積超標，待房屋翻建、改建時按戶內現有成員數量核批宅基地面積，同時，涉及退出、土地征收等情況時，對超面積部分不予補償。

Homestead Qualification Right： Ownership Positioning， Function and Realization Path

LIU Jun-jie

Abstract： Accurately grasping the nature of homestead qualification right is the core and key for deepening the reform about three rights separation of homestead. Based on a comprehensive review of the generation path of the collective members' acquisition of the right to use homestead and the expansion of the qualification attribute brought about by the change of the way of using homestead， the homestead qualification right should be an independent civil right with both identity attribute and property attribute， which has the system functions of distribution request right， residential security right， expectable income right and limited disposal right， and it promotes the strengthening of ownership and usage right and the protection of rights and interests by establishing a key link between the homestead ownership and the homestead usage right. In practice， we should establish the operation mechanism of homestead qualification right from the aspects of defining the right subject， clarifying the implementation rules， and improving the supporting system， so as to promote the effective play of the function of homestead qualification right.

Key words： three rights separation of homestead; homestead qualification right; the right attribute

基金項目：國家社會科學基金項目“農村宅基地‘三權分置改革試點工作成效評估研究”（22BJY003）。

作者簡介：劉俊杰，農業農村部農村經濟研究中心農地政策研究室主任、研究員。