高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析及對策建議

史禎昕　王中衡

摘要：近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育體制改革的不斷深化，高校的業(yè)務(wù)活動趨于多元化，內(nèi)部控制體系建設(shè)也逐漸完善，但是在某些領(lǐng)域仍然存在一些問題，使內(nèi)部控制難以發(fā)揮應(yīng)有的效果，有效的防范經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險。文章通過闡述我國高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的重要作用，對高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并分別提出相應(yīng)的對策建議，為提升高校內(nèi)部控制水平提供參考。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制；現(xiàn)狀分析；對策建議

一、高校內(nèi)部控制的重要性

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育體制改革的不斷深化，我國高校經(jīng)濟(jì)活動和辦學(xué)模式也越來越多樣化，高校財務(wù)風(fēng)險也在不斷增大。內(nèi)部控制作為高校一項重要的內(nèi)部治理機(jī)制和風(fēng)險管理工具，是高校在新時代高質(zhì)量發(fā)展的重要保證。

（一）合理保證高校經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)

高校通過加強(qiáng)制度建設(shè)，一方面可以使學(xué)校的各項財務(wù)制度與國家的法律法規(guī)相一致，另一方面還使學(xué)校的各項經(jīng)濟(jì)活動有章可循，確保學(xué)校運(yùn)營合法合規(guī)，使高校辦學(xué)方針和辦學(xué)目標(biāo)得以實現(xiàn)。

（二）合理保證高校各項資產(chǎn)的安全和有效利用

建設(shè)科學(xué)合理的資產(chǎn)管理制度是高校內(nèi)部控制建設(shè)的重要內(nèi)容，可以提高各項資產(chǎn)的配置效率和使用效益，有效減少國有資產(chǎn)流失和閑置浪費(fèi)。

（三）確保會計信息的真實性和準(zhǔn)確性

高校嚴(yán)格落實并執(zhí)行日常的各項財務(wù)規(guī)章制度，包括財務(wù)管理、預(yù)算績效管理、經(jīng)費(fèi)收支管理、科研經(jīng)費(fèi)管理、資產(chǎn)和后勤管理、基建項目管理、財政專項資金管理等，都為會計信息的真實性和準(zhǔn)確性提供了保障。

（四）防范財務(wù)風(fēng)險

內(nèi)部控制機(jī)制可以使高校的抗風(fēng)險能力得到提升，避免學(xué)校出現(xiàn)較大的財務(wù)損失。通過分析各類會計信息，對將來可能出現(xiàn)的財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行提前預(yù)警。

二、高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

（一）高校內(nèi)部控制在單位層面存在的問題

1. 內(nèi)部控制制度不完善。首先，雖然我國大部分高校都制定了內(nèi)部控制管理制度，但是很多都不夠完整，隨著改革的不斷深入，也沒有及時進(jìn)行更新；其次，多數(shù)高校的內(nèi)部控制制度沒有真正做到與學(xué)校的教育事業(yè)發(fā)展緊密聯(lián)系，只是簡單照搬上級主管部門的條款，往往沒有很強(qiáng)的實操性，對內(nèi)部控制工作的提高也沒有實際的幫助；最后，內(nèi)控制度的執(zhí)行力較差，高校所制定的相關(guān)業(yè)務(wù)制度缺乏內(nèi)控細(xì)則，文字描述的內(nèi)容較多，不能很好地規(guī)范教職工的日常工作，教職工的參與度也不高，導(dǎo)致內(nèi)控制度形同虛設(shè)，實際執(zhí)行率較低。

2. 內(nèi)部控制信息化滯后。在互聯(lián)網(wǎng)+和數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的大背景下，近些年來，高校也在不斷加強(qiáng)信息化建設(shè)，各個業(yè)務(wù)部門都建立了獨(dú)立的信息系統(tǒng)，包括資產(chǎn)管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、學(xué)生管理系統(tǒng)等，很多高校的賬務(wù)管理系統(tǒng)和這些業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互獨(dú)立，并沒有做接口，導(dǎo)致信息溝通不通暢，容易形成信息孤島。很多高校雖然進(jìn)行了內(nèi)控建設(shè)，但是只是建立相關(guān)制度，梳理業(yè)務(wù)流程，并沒有引入專業(yè)的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，使內(nèi)部控制流于表面，沒有落到實處。

3. 內(nèi)部控制執(zhí)行效果堪憂。很多高校的內(nèi)部控制執(zhí)行效果堪憂，原因是為了應(yīng)付上級主管部門的監(jiān)督和檢查，在短時間內(nèi)建立起來一套看上去“高大上”的內(nèi)控制度，僅僅是出臺了一些內(nèi)控管理制度和業(yè)務(wù)流程圖，至于是否執(zhí)行或者執(zhí)行的效果如何，可以說并不盡如人意。多數(shù)高校并沒有建立起完善的內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系，所以無法針對評價結(jié)果進(jìn)行合理的調(diào)整，也很難準(zhǔn)確評估內(nèi)部控制的有效性。內(nèi)部控制規(guī)范在師生員工之間的宣傳工作做的不好，也影響了內(nèi)部控制的執(zhí)行效果。

4. 缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部審計是目前高校內(nèi)部監(jiān)督的主要方式，是一種對內(nèi)部控制的再控制，是高校日常業(yè)務(wù)中的一項非常重要的管理內(nèi)容，然而很多高校的內(nèi)部審計所發(fā)揮的作用并不大，這給內(nèi)部控制工作帶來不小的負(fù)面影響。由于內(nèi)審部門人手薄弱，僅基建方面的審核業(yè)務(wù)就忙不過來，很多學(xué)校也未建立起定期的、不定期的內(nèi)部監(jiān)督評價機(jī)制，這些原因都導(dǎo)致高校缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督。

（二）高校內(nèi)部控制在業(yè)務(wù)層面存在的問題

1. 預(yù)算管理方面。預(yù)算管理是高校管控財政資金的重要工具和手段，一些高校的財務(wù)部門雖然設(shè)置了專門的預(yù)算管理科室，配備專人負(fù)責(zé)預(yù)算管理工作，但是仍然存在職責(zé)混亂、專業(yè)人才緊缺、責(zé)任不明等現(xiàn)象。目前大部分高?？茖W(xué)合理的預(yù)算績效評價機(jī)制還沒有建立起來，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程中對資金流動的監(jiān)管力度不夠，直接影響了預(yù)算的執(zhí)行效果。

2. 收支管理方面。近年來，收支業(yè)務(wù)是高校風(fēng)險隱患的高發(fā)地。收費(fèi)管理、發(fā)票和票據(jù)管理、資金報銷審批等流程不科學(xué)、不規(guī)范，容易造成高校收入不能依法及時足額上繳，發(fā)票和票據(jù)的使用保管不合法合規(guī)，發(fā)票報銷環(huán)節(jié)弄虛作假，套取財政資金等問題，這些都會導(dǎo)致財務(wù)風(fēng)險的增加。

3. 政府采購方面。高校政府采購程序執(zhí)行不規(guī)范，存在先采購后審批的情況，如合同簽訂或款項支付日期早于政府采購審批單報批日期或財政核準(zhǔn)日期。多數(shù)高校全年采購計劃性不強(qiáng)，臨時動議的項目多，造成很多的預(yù)算之外采購、小額采購和重復(fù)采購，影響了政府采購管理的效率。

4. 建設(shè)項目方面。高校建設(shè)項目變更審核把關(guān)不嚴(yán)、工程變更頻繁、報小建大等原因，造成項目超概算、工期延誤等現(xiàn)象較多。一些高校存在基建項目設(shè)計得不夠科學(xué)，概預(yù)算脫離實際情況，在招標(biāo)過程中泄露標(biāo)底，和投標(biāo)方一起串通等舞弊行為，會導(dǎo)致項目資金使用混亂，不能夠進(jìn)行及時的竣工驗收，工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)存在安全隱患等問題。

5. 合同管理方面。高校合同管理模式較粗放，合同或分散在各業(yè)務(wù)部門，普遍未對單位合同進(jìn)行編號，也未建立合同管理臺賬，未能實現(xiàn)真正的合同歸口管理。合同管理與預(yù)算管理相脫節(jié)，存在合同金額超預(yù)算的情況。合同簽訂把關(guān)不嚴(yán)，如采購項目合同約定的事項與該項目招標(biāo)文件確定的事項不符。合同條款執(zhí)行、監(jiān)督不到位，沒有按合同條款執(zhí)行收繳保證金等。

6. 資產(chǎn)管理方面。高校資產(chǎn)管理不規(guī)范，存在國有資產(chǎn)流失或資產(chǎn)使用效率低下的風(fēng)險。多數(shù)高校未做到每年至少一次的固定資產(chǎn)清查盤點(diǎn)，造成多項資產(chǎn)達(dá)到報廢年限而未申請報廢，造成賬實不符。固定資產(chǎn)處置未履行審批手續(xù)，單位房產(chǎn)出租未報經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，自行以協(xié)議方式出租，房產(chǎn)出租合同到期后，未及時組織公開招租，或以續(xù)簽合同方式規(guī)避公開招投標(biāo)等問題。

三、高校加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的對策建議

（一）高校單位層面加強(qiáng)內(nèi)部控制的對策建議

1. 大力宣傳，廣泛動員，強(qiáng)化高校內(nèi)部控制意識。內(nèi)部控制建設(shè)具有全面性，涵蓋學(xué)校業(yè)務(wù)流程的各個環(huán)節(jié)、各個崗位，但內(nèi)部控制這一概念對于大部分教職工來說卻很陌生，不知道跟自己的部門和崗位有什么關(guān)系。宣傳不到位就會有抵觸情緒，可能出現(xiàn)形式主義，或者將“內(nèi)部控制”工作與自己的實際工作割裂開來，作為一項單獨(dú)的工作，從而造成額外的負(fù)擔(dān)。高校的各級管理層，應(yīng)經(jīng)常進(jìn)行相關(guān)教育和培訓(xùn)，不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制的執(zhí)行力度，讓大家充分意識到內(nèi)部控制的重要性。學(xué)校師生員工在日常工作中，要明確每一個人的崗位職責(zé)，嚴(yán)格按照內(nèi)控制度的要求執(zhí)行。

2. 建立規(guī)范的內(nèi)部控制組織架構(gòu)。學(xué)校主要負(fù)責(zé)人應(yīng)該親自管理，組建由學(xué)校重要部門負(fù)責(zé)人組成的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，具體包含財務(wù)處、資產(chǎn)處、教務(wù)處、科研處、人事處等，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制重大事項的協(xié)調(diào)處理。具體組織架構(gòu)如圖1所示。

3. 行政主導(dǎo)，顧問為輔。很多流程涉及多個部門的參與，但部門與部門之間的接口比較模糊，誰負(fù)有主動發(fā)起的義務(wù)不明晰，相互之間的配合沒有規(guī)范，這也是控制的薄弱環(huán)節(jié)。要解決這些銜接問題，需要進(jìn)行強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)，組織雙方或多方進(jìn)行結(jié)構(gòu)性研討才能解決。財務(wù)部門在組織協(xié)調(diào)方面心有余而力不足，所以必須由行政領(lǐng)導(dǎo)掛帥。

4. 重點(diǎn)突出，由點(diǎn)帶面。高校的管理體系、管理方法多年未變，很多管理制度、標(biāo)準(zhǔn)甚至十幾年、二十幾年沒有變化，突然進(jìn)行全面的、大刀闊斧地全方位內(nèi)部控制體系建設(shè)，難度很大，阻力很大，強(qiáng)行全面鋪開，不一定會得到有效的執(zhí)行，最終可能流于形式，可以先行選擇資金、采購、基建等業(yè)務(wù)作為重點(diǎn)和試點(diǎn)先行鋪開，由重點(diǎn)到一般，做到由點(diǎn)帶面。

5. 充分發(fā)揮內(nèi)部審計的職能。高校內(nèi)部審計部門一般比較薄弱。當(dāng)前的職能主要限于基建審核和財務(wù)審計，人手較少，對龐大的經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行監(jiān)督可以說是力不從心。高校內(nèi)部審計應(yīng)以業(yè)務(wù)流程為審計對象，流程中涉及哪些部門、崗位就召集相關(guān)部門人員進(jìn)行結(jié)構(gòu)化討論，梳理分析問題的原因，提出改進(jìn)建議，要求相關(guān)部門制定新的業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行“回頭看”，通過更新和改進(jìn)業(yè)務(wù)流程，使內(nèi)部控制落到實處。

（二）高校業(yè)務(wù)層面加強(qiáng)內(nèi)部控制的對策建議

1. 加強(qiáng)部門預(yù)算管理。高校要牢固樹立過“緊日子”的思想，認(rèn)真落實厲行節(jié)約反對浪費(fèi)的各項規(guī)定，精編細(xì)編部門預(yù)算，充分發(fā)揮預(yù)算對經(jīng)濟(jì)活動的管控作用。要實行預(yù)算歸口管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，不得隨意調(diào)整預(yù)算，不得截留、挪用、改變項目或資金用途。建立業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門的溝通、協(xié)調(diào)與反饋機(jī)制，建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部審核、審批和內(nèi)部報告等控制方法運(yùn)用，對預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和績效評價四個環(huán)節(jié)實施有效控制。

2. 加強(qiáng)資金收支管理。高校應(yīng)按照《預(yù)算法》的要求，將單位的各項收入、支出全部納入部門預(yù)算管理。嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，嚴(yán)禁以任何形式截留、坐支或私分應(yīng)上繳的財政收入，嚴(yán)禁設(shè)立賬外賬和“小金庫”。建立健全收入支出內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置收入支出業(yè)務(wù)崗位，嚴(yán)格執(zhí)行各項政策制度和財經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)對票據(jù)和印章的管控，經(jīng)費(fèi)支出環(huán)節(jié)要嚴(yán)格實行不相容崗位分離、加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)審批、款項支付、會計核算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制，大額支出實行內(nèi)部報告控制，嚴(yán)防虛假、冒領(lǐng)、挪用、套取財政資金的行為。

3. 加強(qiáng)政府采購管理。高校應(yīng)建立健全政府采購方面的管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購法律法規(guī)，加強(qiáng)對政府采購預(yù)算編制、計劃執(zhí)行、采購組織、合同簽訂、履約驗收、資金結(jié)算等全程管理。加強(qiáng)授權(quán)審批控制、預(yù)算控制、會計系統(tǒng)核算控制、采購信息統(tǒng)計分析控制、績效考評控制。規(guī)范政府采購實施過程，嚴(yán)格按政府采購目錄、采購限額標(biāo)準(zhǔn)要求和項目特點(diǎn)選擇采購方式，推行“政采云”平臺采購，加強(qiáng)采購信息管理，強(qiáng)化采購業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查，提高政府采購績效。

4. 加強(qiáng)建設(shè)項目管理。高校應(yīng)嚴(yán)格遵照相關(guān)文件精神的要求，加強(qiáng)對建設(shè)項目的全流程管理，對項目建議書、可行性研究報告、概算、預(yù)算、結(jié)算進(jìn)行審核把關(guān)。嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定組織招標(biāo)，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督。加強(qiáng)概預(yù)算控制，授權(quán)審批控制、會計信息系統(tǒng)控制、有效單據(jù)控制等，按照規(guī)定辦理工程價款結(jié)算，建設(shè)項目資金實行專款專用，確保項目資金安全、支付合規(guī)，防范項目隨意超概預(yù)算。項目竣工后，應(yīng)按照規(guī)定時限辦理竣工財務(wù)決算、項目檔案和資產(chǎn)移交，以及建立項目績效考評機(jī)制。

5. 加強(qiáng)合同管理。高校應(yīng)實行合同歸口管理和合同會簽制度，規(guī)范合同簽訂程序，加強(qiáng)對合同的審查、備案、登記管理。財務(wù)部門與合同歸口管理部門要加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，通過開發(fā)數(shù)據(jù)接口，打破信息孤島，實現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、政府采購、收支管理相融合。對合同訂立、履行、變更等全過程實施有效監(jiān)控，強(qiáng)化對合同履行情況及效果的檢查、分析和驗收。嚴(yán)格根據(jù)合同權(quán)利義務(wù)的履行情況辦理價款結(jié)算。妥善保管合同檔案，嚴(yán)格履行保密制度。建立規(guī)范、有效的合同糾紛處理機(jī)制，妥善處理經(jīng)濟(jì)糾紛，維護(hù)雙方的合法權(quán)益。

6. 加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理。高校應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)授權(quán)審批控制，強(qiáng)化對資產(chǎn)配置、使用和處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控。加強(qiáng)預(yù)算控制，根據(jù)預(yù)算管理要求編制資產(chǎn)配置預(yù)算，對于無預(yù)算的資產(chǎn)購置事項原則上不得辦理。加強(qiáng)財產(chǎn)保護(hù)控制，建立嚴(yán)密的會計控制系統(tǒng)，建立健全“三賬一卡”制度，定期開展資產(chǎn)清查，實行資源共享和信息交換、動態(tài)管理以及內(nèi)部報告，切實解決資產(chǎn)賬實不符、閑置浪費(fèi)、資產(chǎn)流失等問題。

四、結(jié)語

基于對高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀的分析，高校在更加重視內(nèi)部控制建設(shè)工作的基礎(chǔ)上，應(yīng)分別從單位層面和業(yè)務(wù)層面對內(nèi)部控制體系進(jìn)行不斷優(yōu)化，用以實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險防范能力，提高財務(wù)管理水平，促進(jìn)高等教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

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（作者單位：遼寧師范大學(xué)）