政府與社會資本合作模式（PPP模式）發展現狀及優化對策研究

鄒薇薇　張東軍

摘要：PPP（Public-Private Partnership）是指在公共服務領域，政府與社會資本訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價的一種公共基礎設施投資和運作模式。PPP模式主要集中在純公共領域、準公共領域，在PPP模式下私營企業、民營資本可與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。經過幾年的發展與管控，PPP 模式已成為我國政府基建投融資的常態化工具之一，我國PPP管理庫的項目呈現常態化增長態勢。

關鍵詞：PPP；發展現狀；社會資本；優化對策；基礎設施建設

PPP模式在我國雖然發展時間尚短，但發展卻異常迅速，PPP模式為社會資本提供了難得的發展契機，他們希望在PPP模式飛速發展的“盛宴”中分一杯羹，PPP模式讓社會資本插上了“騰飛的翅膀”，成為經濟發展的生力軍。一般認為，PPP模式的精髓在于政府與民營資本的合作，但事實上各種運行模式的具體操作流程與方法又有很大不同，本文將帶領大家了解PPP模式的發展歷程、發展現狀、優缺點及優化對策等內容。

一、PPP模式的發展現狀：誕生、爆發性增長與政策管控

現代PPP模式起源于20世紀80年代的英國，主要在交通、供水等公共基礎設施建設和公共服務領域推廣運用。1989年，英國政府開始允許私營資本進軍公用事業領域，1992年私營融資計劃（Private Finance Initiative）的提出更是為私營資本在基建領域的崛起提供了便利。1997年，英國工黨政府設立機構專門負責管理PPP相關事宜，并于2000年成立了“英國伙伴關系”（Partnerships UK）機構，PPP模式的運行逐步走向正軌，民營資本開始大規模進入各類基建項目。在美國，弗吉尼亞州的高占用收費車道項目是一個比較典型的PPP模式例子，該模式不但節省了數百萬美元的成本，還大大加速了公路的建設進程。

在我國，一般認為第一個PPP項目是2003年的北京市地鐵4號線項目，但長期以來，由于基建項目通過信貸和債券融資的渠道較為通暢，PPP模式頗有“英雄無用武之地”之感。不過，2014年，PPP模式迎來了蓬勃發展的春天，隨著新預算法等相關政策的執行，政府的傳統融資途徑受到一定阻力，PPP模式逐步走上前臺。該年11月，國務院出臺《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，旨在鼓勵社會資本加大對于社會事業的投資力度，發揮政府投資的引導帶動作用，建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，拓寬融資渠道。隨后，各部委相繼出臺多項PPP支持政策，PPP模式一時間成為社會熱點。2014年11月，財政部印發《政府和社會資本合作操作指南（試行）》，12月發改委又印發《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，為PPP模式的發展提供了更為明確的指導。在政府的投資帶動下，PPP模式一時間成為社會熱點，不少資本開始對PPP模式情有獨鐘，讓PPP項目迎來了爆發式增長的“小高峰”，到2017年年末，PPP項目的總投資額已經高達18.2萬億元，PPP模式的巨大潛力令不少業內人士為之側目。

與此同時，也有一些“陰影”與PPP模式相伴且揮之不去，由于種種原因，PPP項目在某種程度上變成了各地方政府新一輪融資的推手，PPP模式爆發式增長的負面影響逐步彰顯。為了制約這種非良性增長，近年來PPP項目入庫速度逐步放緩，PPP項目建設進入規范發展階段。2017年11月，財政部、國資委和發改委先后出臺規范PPP項目的監管意見，對PPP入庫項目進行大范圍整頓清理，PPP項目入庫速度開始放緩，PPP項目建設逐步進入規范發展階段，隨著強有力的監管政策出臺，PPP模式開始呈現“穩中有升”的發展態勢。

總體而言，目前我國PPP項目仍然具有投資規模較大、周期長、區域分布不均勻、入庫增速放緩、落地有所加快的特點。

（一）從行業分布來看，PPP項目主要分布在市政、交通、生態建設、環保、水利等行業

截至2021年7月，市政工程（4132個）、交通運輸（1395個）、生態建設和環境保護（957個）、城鎮綜合開發（625個）和教育（498個）分別位居PPP入庫項目數量排行榜前五位。從投資額來看，交通運輸類項目投資額最高，市政工程類項目、生態綜合開發類項目、生態建設和環境保護類項目緊隨其后。

（二）從區域分布來看，我國西南地區，即云南、貴州、四川地區PPP項目投資規模最大，超過1萬億元

從省份來講，當前PPP項目投資最多的十大省份分別是云南、貴州、四川、河南、浙江、山東、江蘇、湖北、河北和廣東，PPP項目區域分布和地區經濟發展水平較不平衡。

（三）PPP項目入庫增速逐步放緩，但PPP項目落地速度加快

目前管理庫各階段項目總體增速放緩，而執行階段的項目逐漸增加，這意味著盡管PPP項目審批放緩，但PPP項目落地加快，特別是市政工程行業PPP項目落地率最高。從地區而言，北京、安徽、浙江、福建、新疆等地的落地率最高。

（四）PPP項目逐漸成為工程建設類企業承接業務的重要模式

目前PPP項目大受工程建設類企業歡迎，他們往往在招投標市場上重拳出擊PPP項目，PPP項目合同額在企業合同額中所占比例呈現激增態勢。

二、PPP模式的運行方式及優缺點分析

PPP模式主要包括委托運營、管理合同、TOT、BOT、ROT、BOO等運行方式。多種運行模式的區別主要在于政府和社會資本所承擔的職能不同，且政府通常需要向社會資本或者項目公司支付一定的費用。簡而言之，在PPP模式下，政府是掌控者，是舵手，也是策劃者，而社會資本則是執行者。

PPP模式如此流行，必然有其優越性。一方面，各地政府和社會資本在國家宏觀政策的紅利下對PPP模式趨之若鶩，另一方面，政府為了管控存量激增的PPP項目庫而多次進行強有力的宏觀調控。同時，PPP模式為民營資本參與基礎設施建設提供了良機。在我國新型城鎮化發展進程中，PPP模式是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要手段，在立足國內實踐，借鑒國際成功經驗的基礎上，通過推廣運用PPP模式，新型城鎮化建設如同搭載上了“新引擎”，對于提升國家治理能力、構建現代財政制度等方面都有諸多好處。那么，PPP模式究竟有何積極意義？

（一）PPP模式可以進一步促進經濟轉型升級，加快新型城鎮化建設

PPP模式的優勢在于能夠充分整合社會資源，拓寬基礎設施建設融資渠道，尤其是激發民間投資活力，促使民營資本廣泛參與基建項目，有助于民營經濟發展，發揮社會資本的推動力量，提升城鎮化建設效率。

（二）PPP模式有助于加快轉變政府職能，提升國家治理能力

PPP模式的執行更多要發揮社會資本的力量，需要政府與社會資本之間的密切合作，一方面，可促使政府與社會資本各自“揚長避短”，另一方面，則利于政府簡政放權，優化政府職能，促使政府在戰略規劃、執行力、財政計劃等方面進一步優化，在強調簡政放權，優化營商環境的今天，PPP模式是一種政府管控經濟的良好手段。

（三）PPP模式有助于促使政府深化財稅體制改革，構建現代財政制度

PPP模式下政府參與市場經濟運作的程度更深入，這對于政府財政統籌能力提出了更高的要求，政府必須要從短期財政計劃轉向中長期財政規劃，加大政府與市場的接軌，有利于政府提高執政能力。

事實上，與完全公共或完全私有的計劃相比，PPP模式提供了更好的基礎設施解決方案，政府與民間資本的分工更加明確，管理流程更加規范。通過將完成時間作為績效衡量的標準，加快了項目完成速度。并且，PPP模式的投資回報（ROI） 通常高于傳統的項目，項目的運營和執行工作更多由社會資本負責，在項目的整個生命周期中可以更好地維護高質量標準。通過提高政府投資的效率，政府可以將資金轉向其他重要的社會經濟領域，減少了政府預算額和預算赤字。

當然，PPP模式也有一些缺陷。主要表現在以下方面：

1.相關法律保障體系不健全。PPP項目在我國發展時間尚短，仍然缺少相關法律制度，特別是對原先簽訂的PPP項目保護力度不足，在操作過程中容易引發一些問題。

2.審批、決策周期長。PPP項目通常需要嚴密的審批流程，容易導致決策周期長、成本高、市場應對較為緩慢等問題，不合理、不規范的決策流程會導致一些PPP項目匆忙上馬，但市場應對不靈活、不及時的現象也依然存在，通過PPP項目數量的增加，有助于政府和相關執行機構積累更豐富的經驗。

項目建設過程存在變數。PPP項目通常與群眾生活相關，由于同類項目競爭、設施建設不完善、決策周期過長等因素，有些PPP項目的建設未能按照預期進行，導致項目收益未達預期。特別是目前PPP項目的后期監管仍然是一個待解決的難題，政府必須建立有效的PPP項目后期監管、跟蹤和評價等相關機制。

從我國當前情況來看，PPP模式仍是適合我國國情、有助于促進經濟增長、改善營商環境的重要手段。但是針對PPP模式的弊端，也要從政策層面進行大力管控與調節，不斷加強PPP項目入庫管理，確保PPP項目建設進入良性循環軌道，避免PPP項目“誤入歧途”。

三、如何進一步優化PPP模式發展

PPP模式固然有其優越性，但必須進行合理優化，否則將會加大政府負擔，影響公共服務的供給質量，造成履約困難，甚至引發系統性風險。如何優化PPP模式？

（一）應明確采用PPP模式的目標定位

應圍繞提升公共服務效率、促進經濟良性發展這一宗旨“有的放矢”地選擇PPP項目，避免PPP項目盲目上馬，杜絕“為審批而審批”的現象，要從經濟效益、社會效益、可行性等方面進行全面評估。

（二）應合理界定PPP模式的適用領域

并非所有領域都適合PPP模式，應嚴格甄別偽PPP項目，杜絕“為建設而建設”的現象，有些項目可以通過其他渠道進行建設，就沒有必要采用PPP模式。

（三）應加快PPP相關立法進程

政策監管是PPP項目發展的首要因素，也是基礎保障，要充分完善法律體系建設，讓PPP項目的審批、運作、實施等流程實現規范化和制度化管理，切實保護項目參與方的合法權益。

（四）應做好PPP項目與財政規劃的銜接

PPP項目發展離不開周密的財政規劃，要破解財政預算和發展規劃兩張皮的問題，運用現代化財政決策工具做好系統性規劃，做好PPP項目與區域規劃、產業政策、準入標準、財政規劃等內容的銜接，避免隨意決策。

（五）應建立PPP模式健康發展的倒逼機制

PPP融資是通過項目進行融資，應將PPP模式推廣與國企改革結合，健全法律法規，保護民營資本利益，從企業的角度健全PPP模式的相關制度，鼓勵民營資本更多參與公共事業。

（六）應厘清各部門的相關職責，厘清行政監管和市場的邊界

目前PPP項目基本處于地方政府掌握話語權的買方市場，由于缺乏合理規劃等原因，一些地方政府推出的PPP項目質量良莠不齊。要明確各主管部門監管內容，建立監管體系，尤其對價格管理、項目儲備、項目遴選、合作伙伴選擇、合同管理等環節進行規范管理，可建立PPP項目申報臺賬，對各項目進行立項審查，嚴格審批流程，確保真正優質優選的PPP項目進入市場。

（七）應推動PPP模式轉型升級，優化投資模式

根據項目建設內容、方式、期限等情況的不同，PPP模式可衍生出多種投資模式，通過推動政府預算體系改革、簡化審批流程、改變融資渠道、優化職能分工、加強項目篩選等方式可推動PPP模式的轉型升級，以適應更多項目建設的需要。

（八）應進一步完善PPP產業平臺

目前PPP項目在產業平臺的搭建及對產業的發展和帶動方面重視程度不足，PPP項目的輻射效應有限，造成了一些不合理的資源浪費，應當以項目建設為切入點，引導社會資源的合理化配置，今后要在產業平臺搭建、提供就業崗位、產業深入開發等方面予以更多關注。

（九）應進一步加快PPP專業人才培養

目前我國PPP專業人才主要以實際操作為主，多年的PPP項目從無到有、從小到大的進程“煉就”了PPP操作型人才，但是隨著PPP項目在多個新興領域的推廣應用，目前仍然存在一定的PPP人才缺口，特別是PPP項目與新興領域的結合方面，缺乏既懂投融資操作，又懂專業領域知識的復合型人才，建議高校可增設PPP相關課程，或通過開展講座、線上培訓等方式加強普及。

四、結語

多年的實踐證明，PPP模式在推進新型城鎮化建設、促進政府職能轉變等方面發揮著顯著作用，未來PPP項目仍將大有用武之地，要鼓勵PPP項目的發展。然而，在PPP模式的政策監管、審批、調控與實施等方面，一定不能掉以輕心。在PPP項目庫儲量激增的現象基本成為“過去式”的情況下，未來一定要在PPP項目質量和效益的提升方面下更大功夫，確保PPP項目發展步入良性循環軌道。

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＊基金項目：江西省高校人文社會科學研究 2018年度青年項目“政府與社會資本合作模式（PPP模式）的效應、問題及優化對策研究”（項目編號：GL18210）。

（作者單位：江西經濟管理干部學院）