“塑料條約”談判分析與展望：人類能否終結塑料污染？

王豁 趙巖 周晉峰

塑料污染已經成為威脅環境與健康的全球環境挑戰，但與應對氣候變化、保護生物多樣性等納入聯合國多邊談判的議題相比，塑料污染治理談判尚處于初始階段。2022年3月，在第五屆聯合國環境大會續會上通過的一項歷史性決議《終止塑料污染決議（草案）》提出，建立一個政府間談判委員會，到2024年達成一項具有國際法律約束力的協議（以下簡稱“塑料條約”），推動全球治理塑料污染（包括海洋環境中的塑料污染）。在此背景下，“旨在制定一項具有法律約束力的塑料污染（包括海洋環境中的塑料污染）國際文書的政府間談判委員會”于2023年5月29日至6月2日在法國巴黎聯合國教科文組織總部召開了第二屆會議（以下簡稱INC-2），就“塑料條約”制定的議事規則以及文書的目標、實質性義務、控制措施、自愿辦法、執行措施和執行手段等事項展開討論。目前，完全針對塑料污染的國際法律文書尚不存在，此次INC-2的召開將為制定填補這一空白的文書以及后續開展全球層面的塑料污染治理行動奠定基礎。

本文將梳理海洋塑料污染進入國際視野的歷程、國際海洋塑料污染治理政策框架，并對INC-2的進展進行分析和展望。

一、海洋塑料污染問題發展為國際議題

海洋塑料污染的危害嚴重性與治理緊迫性已成為共識，海洋中的塑料會對海洋生態、人類健康、氣候變化以及海洋經濟等產生不利影響。海洋中的塑料無法以對生物無害的方式自然降解，其分解成塑料碎片和微塑料會導致海洋生物誤食或被牽絆而帶來生命健康威脅。塑料中的毒素會影響海洋生物健康，并可通過食物鏈累積和傳遞至人類體內。研究表明，微塑料可以通過空氣、食物和水進入人體，人類的肺部、肝臟、脾臟和腎臟中，甚至新生兒的胎盤中都發現了微塑料。此外，塑料生產會消耗大量化石燃料，增加溫室氣體排放；海洋塑料垃圾會通過影響海洋種群而改變全球碳循環，加劇氣候危機。海洋塑料污染還會對旅游業、漁業和水產養殖業造成經濟損失，影響海洋經濟發展。

海洋塑料污染的嚴峻性在聯合國環境規劃署（UNEP）近年來發布的多份研究報告中頻繁體現：2017年發布的《邁向零污染地球》1，指出了大氣污染、土壤污染、淡水污染和海洋與海岸線污染以及交叉污染源的污染問題。2019年發布的《解決海洋塑料：系統性方法和行動建議》2，確定了在每個價值鏈階段解決海洋塑料問題的差距，并建議不同利益相關方采取行動，在全球范圍內實現塑料循環經濟。2021年發布的《與自然和平相處》，將氣候變化、生物多樣性喪失、廢棄物污染并列為當前地球面臨的三大危機；同年又發布《從污染到解決方案：對海洋垃圾和塑料污染的全球評估》3，指出目前全球海洋中有7500萬～19900萬噸塑料垃圾，占海洋垃圾總量的85%，如果不采取有效治理措施，預計到2030年每年進入水生態系統的塑料垃圾數量將比2016年的900萬～1400萬噸增加近2倍，到2040年將達到每年2300萬～3700萬噸。2023年5月最新發布的《切斷根源：全世界如何終結塑料污染，創造循環經濟》4指出，回收、再利用、重新定位和多樣化治理能夠有效幫助在2040年之前應對塑料污染。

鑒于海洋塑料垃圾對海洋環境乃至地球生態系統的嚴重危害性，海洋塑料污染治理已經成為困擾全球的國際性議題，亟待世界各國和社會各界協力應對。

二、海洋塑料污染成為全球治理熱點議題

（一）塑料污染由區域治理引領

1997年，北太平洋環流系統上的垃圾漂浮帶被美國船長查爾斯·摩爾發現，引發了全球對海洋塑料垃圾污染的關注5。針對海洋塑料污染，首先是一些國家率先采取行動。德國率先建立了世界領先的垃圾分類回收體系，并重視完善相關法律，鼓勵市民自覺回收塑料垃圾。荷蘭茲沃勒市（Zwolle）推出全世界第一條由再生塑料制作的單車道。茲沃勒人發明的“塑料公路”選用的原材料全部來源于塑料垃圾。

2018年，UNEP首次聚焦一次性塑料污染問題，在時任聯合國環境規劃署執行主任埃里克·索爾海姆的領導下將世界環境日的主題定為“塑戰速決”，呼吁全球共同關注塑料污染問題及其解決方案。2019年，加拿大總理賈斯廷·特魯多宣布加拿大從2021年起開始禁止“有害的”一次性塑料制品，讓塑料垃圾的處理與回收利用再次成為公眾關注的焦點。2019年1月1日，韓國《關于節約資源及促進資源回收利用的法律》修正案正式生效，其中規定，韓國2000家大型超市和1.1萬家面積超過165平方米的超市全面禁用一次性塑料袋，取而代之的是為顧客提供環保購物袋、紙質袋等。

中國于2020年1月發布《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，繼2008年舊版“限塑令”，再一次加大力度整治塑料污染問題，明確了禁止、限制使用的塑料制品并制定了具體的退出時間表。2021年9月印發的《“十四五”塑料污染治理行動方案》提出：到2025年，塑料污染治理機制運行更加有效，塑料制品生產、流通、消費、回收利用、末端處置全鏈條治理成效更加顯著，白色污染得到有效遏制。

（二）海洋塑料污染逐漸走向全球治理

海洋塑料污染的跨區域性、流動性以及高危害性決定了應對海洋塑料問題，應該全球通力合作。UNEP通過區域海洋方案加強世界各地的海洋保護，于1995年推出了《保護海洋環境免受陸地活動影響全球行動綱領》（GPA），旨在就如何預防、減少、控制和消除陸上活動造成的海洋退化向國家和區域當局提供指導。2017年，UNEP發起“清潔海洋”運動，旨在讓各國政府、公眾、民間社會和私營部門參與清除海洋垃圾和塑料污染：敦促各國政府制定減少塑料使用的政策，呼吁行業盡量減少塑料包裝和重新設計產品，并號召消費者在對海洋造成不可逆轉的損害前改變其使用一次性塑料的習慣。

2019年3月在內羅畢舉辦的第四屆聯合國環境大會上，各國審議并通過了針對塑料廢物問題的兩項決議：一是關于海洋塑料垃圾和微塑料的決議，二是治理一次性塑料制品污染的決議。2021年6月，內羅畢防治海洋垃圾和塑料污染之友小組（NGoFs）在UNEP的支持下成立，旨在推動解決海洋塑料污染并在聯合國環境大會上有所建樹。2022年2月，在第五屆聯合國環境大會續會上，《終止塑料污染決議（草案）》獲得通過，并分別于2022年11月和2023年5月底至6月初召開了兩次“塑料條約”政府間談判會議。這是目前國際上針對塑料污染治理的最為正式且目的最為明確的全球會議，為構建塑料污染全球治理法律框架起到重要奠基作用。

三、應對海洋塑料污染的國際政策框架

針對海洋塑料污染，國際上已形成了初步的政策框架體系。1972年頒布的《防止傾倒廢棄物及其他物質污染海洋公約》6對締約國向海洋傾倒陸源廢棄物或含有塑料或類似合成物的廢棄物行為進行了明令禁止。1973年誕生的《國際防止船舶造成污染公約》是由國際海事組織制定的有關防止和限制船舶排放油類和其他有害物質污染海洋方面的安全規定的國際公約，其附件五規定：禁止向海洋排放塑料。此外，該公約對所指“塑料”進行了明確界定：“由任何形式的塑料組成或包括塑料的所有垃圾，包括合成繩索、合成漁網、塑料垃圾袋和塑料制品產生的焚燒灰燼。”1982年12月生效的《聯合國海洋法公約》7被譽為“海洋憲章”，其中第194條規定：締約國應該采取一切必要措施，防止、減少和控制海洋環境污染。2019年《巴塞爾公約》締約方會議通過了塑料廢物修正案，將不可回收和受污染的塑料廢物納入管控框架，締約方產生并轉移到另一締約方的所有塑料廢物和塑料廢物混合物均將受到更加嚴格的限制。

現存有關國際塑料污染和海洋塑料污染的政策框架，對海洋塑料的有關規定具有總括性，內容一般包括海洋塑料污染的陸源污染物的傾倒和跨境轉移，但對于塑料的生產、塑料污染包括海洋塑料污染治理的具體實施細則、義務劃分、核心義務、執行手段等未有明確規定。此外，現存這些政策框架體系尚缺乏具體可行的治理目標，且內容比較分散，彼此之間難以協同，因此對塑料污染包括海洋塑料污染的治理更多發揮引導性作用，可操作性較弱。INC-2正是在這樣一個背景下，帶著“制定一項具有法律約束力的塑料污染（包括海洋環境中的塑料污染）國際文書”的目的而召開，具有迫切性和必要性。

四、INC-2 的爭論焦點與進展

“塑料條約”的締結在流程上與其他國際條約的締結類似，但由于塑料污染本身的特性以及不同國家面對此問題的不同處境，其條約締結過程和方式具有一定的差異性。

（一）談判議事規則

“塑料條約”締約大會邀請締約國、國際組織、非政府組織、原住民社區等參與條約的談判，參加INC-2全體會議的聯合國各會員國、聯合國專門機構、區域經濟一體化組織的代表擁有投票表決權；經認可的政府間組織、聯合國實體、經認可的利益相關方包括非政府組織的代表可在會場就座，具有陳述發言權。

“塑料條約”談判的核心內容之一是條約的議事規則，各方圍繞“協商一致原則”和“超過三分之二投票表決通過”展開了激烈的爭論，這背后涉及談判效率與公平的問題。采取后者可以提高談判通過的效率，但卻可能隱藏投票尋租、條約履約“搭便車”等弊端；采取前者雖會經歷艱難的談判過程，卻具有公平且長效的優點，是許多發展中國家努力追求的談判原則。

（二）政府間聯盟的推動作用

具有相似利益訴求的締約國間組建聯盟在“塑料條約”締結過程中的影響較為明顯。例如，由盧旺達和挪威發起的終結塑料污染的高雄心聯盟（HAC），已有54 個成員國，其旨在為實現“到2040 年結束塑料污染”開展協商和合作，主張以系統和循環的塑料治理方法為基礎，在塑料全生命周期對塑料污染進行干預。據INC-2 官方數據，締約會議收到17 個會員國的捐款，其中有16 個國家是HAC 成員國，體現出該聯盟的行動力和影響力。盡管聯盟能夠為了同一目標而努力，但治理塑料污染還需考慮不同國家國情和能力，而類似HAC 的聯盟容易在締約談判過程中忽視其他未參與聯盟國家的利益，帶來談判公平性的問題。

（三）談判過程道阻且長

INC-2除了圍繞議事規則開展大量討論外，還聚焦12個關鍵議題，包括逐步淘汰和減少初級塑料的供應、需求和使用，減少微塑料，加強廢棄物管理，促進循環設計，促進使用安全、可持續的替代品和代用品，保護人類健康等。一些成員國支持根據國情設定減少再利用和修復產品的目標，取消經濟補助；許多成員國支持和鼓勵減少塑料消費，通過提高消費者意識、應用統一的產品設計標準來建立塑料污染治理體系；同時一些成員國不支持標準化使用關稅或稅收優惠；有的會員國建議制定關于塑料替代品的標準，考慮包括土著和地方知識、國情、延長使用壽命和安全處置的潛力，同時避免無意間對人類健康和環境的影響。

中國認為應該重視議事規則作為談判基礎的重要地位，優先談判；同時，中國明確支持“共同但有區別的責任”原則，認為塑料條約的談判應該考慮不同國家實際國情，不可以統一的標準要求所有國家。針對此次談判，中國政府的立場在會前呈遞的建議中已經明確表述：塑料本身不是污染物，是由于塑料的不合理利用和處理而泄漏到環境中，從而對環境和人類形成危害，所以要遏制塑料的環境泄露，關注下游治理；嚴格管控發達國家向發展中國家轉移塑料廢棄物；在塑料生命周期的生產和消費階段采取自愿治理原則，來適應不同國家的發展道路中國主張“塑料條約”的設計應考慮不同國家在塑料產業結構、產業鏈、經濟和社會發展水平、技術能力和執行手段上的差異，綜合采用市場和經濟工具，提供可自愿選擇的塑料污染應對手段。“塑料條約”的制定要綜合考慮締約國的治理計劃，條約生效前要開展有效性評估，條約的制定過程應該合規、過程透明、非對抗和非懲罰且公平，同時條約的制定應該考慮向發展中國家提供額外、充分和可預測的財政支持和技術援助。關于其他利益相關方，中國主張鼓勵國際組織向發展中國家提供技術支持和資金援助，鼓勵私營部門積極參與塑料回收和處置。

在這種國際條約談判進程中，由于關系締約國的利益和全球共同利益，各締約國代表團都據理力爭。INC-2 談判過程艱難，多次延長談判時間，通過夜間聯絡小組討論存在較大爭議的議題，才勉強完成會議談判預定進度。INC-2已決定下一次會議（INC-3）將在內羅畢舉行，這表明各方對繼續深入研究和討論塑料污染問題的重要性達成了共識。

（四）“零草案”是關鍵

INC-2的一項重要成果是各國授權INC秘書處起草一份“零草案”（Zero Draft）。在國際談判中，“零草案”是指一份初步的、尚未經過大規模修改的文件或協議草案。它被視為正式文件的起點，作為進一步談判和協商的基礎。零草案可能包含某個問題的全面闡述，也可能只是一個框架或指導原則的概述。它是談判過程中的一個重要文件，各方可以在其基礎上進行談判、辯論、修改和完善，最終形成最終版本的協議或文件。

塑料污染治理零草案的制定是“塑料條約”談判的核心成果，也是政府間談判會議召開的初衷，預計零草案將于2023年下半年在INC-3之前出臺。盡管INC會議預定召開5次，并在2024年達成最終目標，但是在第二次會議結束之后仍未進入零草案實質性談判過程，僅是授權秘書處起草，可見談判進展的艱難以及任重道遠。零草案起草與談判將直接決定塑料污染治理的具體實施細則和走向，因此值得所有締約國重視。

五、“塑料條約”談判展望

在2024年之前完成“塑料條約”談判并達成協議是一個具有挑戰性的目標，促成這一目標，離不開各方做出努力和“犧牲”，其中，“犧牲”的公平程度在很大程度上決定了談判的速度。“塑料條約”談判是各締約方的舞臺，169個締約方為了制定一項共同遵守的法律文書而相互磋商。“協商一致原則”本質上是一個試金石，以驗證締約國是否有合作、妥協精神，如果議事規則未達成一致同意，僅以少數服從多數的原則通過，那么達成的條約就未能表達每一個國家的訴求，有違條約制定的初衷。為了促成“塑料條約”的達成，以及保證條約的約束力和執行效果，亟待在議事規則上努力向“協商一致原則”方向努力。此外，各締約國之間都應該求同存異，在全球和全人類利益面前，同意合理的讓步和犧牲，從而保證條約談判的進程和塑料污染全球治理的進程。

結合此次INC-2條約談判參會經驗，筆者認為，“塑料條約”談判是各締約國的國際政治舞臺，各會員國在其中扮演主要角色，但談判難免會摻雜政治、歷史因素等，導致談判結果發生目標偏移。而擁有專業知識的團體或其他相對弱勢的非政府組織、企業的代表擁有的發言機會有限，更是沒有投票表決權。因此，在未來的談判中，增加專業代表或團體的發言機會和渠道，并在投票表決權中融合更多技術話語因素，將能夠提升談判的效率、可信度和科學性。

塑料污染全球治理，既要有自上而下的治理，也需要自下而上的治理。“塑料條約”的談判體現的是一個自上而下的塑料污染治理進程——頒布具有法律約束力的文書、敦促締約國遵守，但這一條約的約束對象是締約主權國家，而對于非政府組織、社會團體、企業和個人約束力有限。實際上，海洋塑料治理進程中，自上而下的政策框架建構與自下而上的公眾參與同樣重要。鑒于塑料污染治理的緊迫性以及國際對海洋環境保護的重視，在各主權國家的努力之外，企業、民間組織和個人等也應該借助國際高度重視塑料污染治理的東風，自下而上開展塑料污染防治行動，關注塑料污染治理進展，積極參與建言獻策，同時，積極響應塑料污染治理的國際倡議，通過環保行動減少一次性塑料制品的使用，促進塑料的回收、循環和再利用，與國際自上而下的塑料污染治理形成合力，最終達成終結塑料污染的目標。

1. UNEP. Towards a Pollution-Free Planet. UNEP，2017.

2. UNEP. Addressing Marine Plastics： A Systemic Approach – Recommendations for Actions. UNEP，2019.

3. UNEP. From Pollution to Solution： A Global Assessment of Marine Litter and Plastic Pollution. UNEP， 2021.

4. UNEP. Turning off the Tap： How the world can end plastic pollution and create a circular economy. UNEP，2023.

5. 郭廣平.全球加強治理海洋塑料垃圾[J].生態經濟，2023，39（04）：1-4.

6. Protocol on Water and Health to the 1992 Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes， done in London， on 17 June 1999， Geneva ： UN， 18 Oct. 1999.

7. 3rd United Nations Conference on the Law of the Sea ： informal composite negotiating text. New York ： UN， 1979.

作者：王豁，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會副秘書長；趙巖，中國海洋大學國際事務與公共管理學院博士生；周晉峰，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會秘書長