集體資產股份化背景下共益權的實現困境與突破

黃秀錦（青海民族大學法學院）

一、引言

我國現今有6億多農民群體，“三農”發展關系著國家穩定與民族昌盛。近年來，黨和國家對農村改革多措并舉取得顯著成效，尤其關注農村產權制度改革和農民集體成員問題。2013年《中共中央 關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出”賦予農民更多財產權利，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展股份合作”，隨后在全國范圍內開展5批農村集體產權改革試點。黨的十九大進一步強調要深化農村集體產權制度改革。農村集體產權制度改革喚醒了大量沉睡的資源要素，開拓了發展新道路，實現了生產關系的新突破、生產力的新躍升。2020年，在關于農村集體產權制度改革情況的報告會議上，黨提交了令人民滿意的成果，并將繼續部署相關政策持續推進。

農村集體經濟組織成員權從語義學角度看還沒有清晰體現在立法中，因此學界上對其定義和性質有不同視角的解讀。“私權說”是學界較為主流的觀點，農民集體成員權是指農民集體成員基于成員身份，針對農民集體就集體財產和集體事務管理等方面所享有的復合性權利，根據權利涉及利益歸屬可分為自益權與共益權，前者主要包括土地承包經營權、宅基地使用權、收益分配請求權等；后者主要包括集體成員的參與決議權、知情權、民主管理權[1]。共益權不同于自益權，不能直接關系成員個人利益，共益權大部分是成員在組織內享有的程序性權利，成員個人行使權利不一定能達成期待的結果。首先要向集體經濟組織表達個人意思，并由組織綜合其他成員通過行使該項權利表達的意思方能實現實際價值，而這項權利關系著組織的前景，并對個人利益產生間接影響。

改革提出要賦予農民更多財產權利，但集體產權改革中過分強調權利因素，忽視責任因素，以財產性權利實現為目的的自益權與集體責任承擔為目的的共益權呈現失衡狀態。如何在保障自益權的同時，加強共益權制度構建與有效實現是值得思考的問題。

二、成員共益權的實現困境

（一）權利主體與責任主體分離

成員權的行使離不開對集體資產權屬的定性，而“集體所有權”從功能視角解讀旨在使保留在一定范圍的團體內的財產服務于團體的發展與需求。因集體經濟組織內人員構成具有一定封閉性，為股權固化提供現實前提，對成員資格做相對固化的靜態處理，但地域性、封閉性較強的農村也非絕對靜態，成員的生死、婚嫁、求學謀生都會造成戶內和組織內成員的流動與身份轉變。股權固化本來是為了解決兩權分置下成員身份的變動與市場經濟發展趨勢不符的問題，但產權改革后，隨著農民個人意識與權利意識的增強，在利益驅動下每個人都想在制度模糊地帶將他人排除在外，為此對制度構建提出新的要求[2]。股東身份的取得以掌握股份為基礎，而集體經濟組織成員身份的取得綜合出生地、戶籍、居住時長等因素考慮。股權確權后通過婚嫁、出生等方式加入的成員雖然不能享有股東資格，但無法否認其“成員非股東”的身份[3]，因而佛山南海區做出變通，新增集體經濟組織成員可采取繳納福利統籌金享受部分福利，暫時緩解股東與成員身份的矛盾，但非長久之計，也不具備推廣學習的意義。長此以往，股權固化帶來的股東權和成員權脫鉤會造成一系列問題。

股權確權后股份可以繼承，參照部分地區集體組織章程，子女因繼承只能取得股份的分紅權等自益權，并不具有選舉權、參與決策權等共益權，即取得的股東權是不完整的。集體經濟組織的選舉權、參與決策權隨著時間的推移會越來越集中在少數人手上，將影響共益權的有效表達，難以保障決策公平、民主。《廈門市馬垅區股份經濟合作社章程》明確限制集體資產股份繼承人必須是本集體成員。溫州部分地區要求非本集體經濟組織成員的繼承人，只能享有股份收益權，不享有管理權[4]。這些辦法不具有推廣學習的參考性，也不能從根本上解決集體經濟組織共益權面臨的困境。

（二）對集體經濟組織的認同度低

1.村委會與農村集體經濟組織職能混淆

集體經濟組織和村民委員會的職能都具有經濟與行政交叉重合的特點，村民委員會具有一定經濟職能，而集體經濟組織也承擔公益事業的職責。長期以來，集體經濟組織與村民委員會在運行過程中職能混淆，集體經濟組織空有法律地位沒有法人地位，阻礙集體經濟組織的發展。集體經濟組織定位為特別法人，使其在市場經濟中站穩腳跟，而“政經分離”還有漫長路程，有關調研數據顯示，僅有不到三成的受訪農戶表示所在村有獨立的農村集體經濟組織，可見“政經不分”的情況在當下仍然比較突出[5]。同時，根據有關學者的調研，共益權的行使往往流于形式，絕大部分股份經濟合作社股東（代表）大會每年召開一次，一般成員股東參加會議只是聽取管理人員宣布決策等，沒有共同探討。少數經營管理者控制重要的人事安排分配方案等，投票流程極不規范。股東的管理權能和成員會議作為權力機關的地位未能得到充分尊重，極大地影響了改革工作的成效和群眾參與改革的積極性。

受政治權力干涉，共益權難以有效表達。根據不同改革試驗區的實踐情況，有的股份經濟合作社，如理事會的理事、財務人員、管理人員等重要職務的選聘應當由成員會議及理事會依照法律及章程規定嚴格進行，但鄉村的“熟人社會”特質難以擺脫裙帶關系束縛，重要職位的人事變動容易受基層政治權力干涉，甚至鄉鎮政府有時借“指導”之名行介入之事，久而久之，群眾就認為所謂“程序”不過是走流程，早已“內定”，這將大大折損成員對集體事務的關注和責任感。

2.成員權法律規定空洞

我國有龐大的農民群體，與農民息息相關的成員權卻存在立法缺失。成員資格認定、成員權內容規定只散見于各類部門規章或地方性法規政策中，甚至常有互相矛盾的情形，為司法審判造成困難。《物權法》除規定了成員重大事項表決權、撤銷權和監督權外，籠統宣告“集體所有的財產為成員集體所有，集體事務集體管理、集體利益集體共享”，不免引發“喊口號”的誤解。成員監督權的行使依據“集體經濟組織有公布集體財產狀況的義務”的規定，當集體經濟組織未按規公布時，成員才能行使監督權，要求公布。成員對集體財務狀況的監督權需通過反向推導而成[6]。如果立法者都不能對共益權的行使做明確指示，怎么能保障成員共益權的行使？

（三）對集體事務參與積極性低

由于集體經濟組織成員權取得的無償性和生活保障性，現有的規定多聚焦于成員的權利保障，對義務的規定較少或只做概括表述。《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第十七條規定集體經濟組織成員的四項義務[ 《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第十七條農村集體經濟組織成員應當履行以下義務：（一）遵守法律、法規、規章和組織章程；（二）維護集體經濟組織的合法權益；（三）依法開展家庭承包經營；（四）法律、法規、規章和組織章程規定的其他義務]均是籠統規定，并無明確具體的要求[7]。按照權利和義務相對應的理論，當集體經濟組織成員享有權利的時候，就應履行相應的義務，籠統的義務規定使成員目光多聚焦于個人利益，片面地認為改革就是為了分紅，對集體事務的參與消極怠慢。

部分干部缺少對改革的深入認識，特別是面對需要割舍自身利益、歷史原因村級資產狀況模糊、群眾不理解聲音較大時，有的不愿退出干部崗位股，因而對待改革消極怠慢，有的怕引發沖突追究責任選擇不作為。

三、成員共益權困境的突破

（一）創新管理方式與明確權責分配

中央提出了“提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份”的“靜態管理”模式，但僅為提倡并非必須實行“靜態管理”。因此，為了克服股權固化與成員動態變化之間的矛盾，有學者認為“動態管理”能有效解決成員變動所帶來的權責錯位問題，但筆者認為實行成員“動態管理”與“增人不增地、減人不減地，承包關系長久不變”及保持農村基本經營制度穩定的要求不相符，同時會給本就缺乏技術人才的農村集體經濟組織運營管理、利益分配造成不必要的困難，甚至沖擊農村基本經營制度的穩定性。鑒于此，筆者建議單一持有土地分紅或單一資產的股權可以實行“動態管理”。“土地+資產”、多種資產結合的股權為避免對集體經濟組織運營管理造成負擔，實行“靜態管理”，并定期進行股權評估，定期對集體成員進行重新審核和備案，根據實際情況對“動靜結合”作出調整。“動靜結合”的股權管理方式可以使一定期間內集體財產的權利主體與責任主體相對應，有效解決成員變動所帶來的權責錯位問題，同時唯有成員積極參與集體事務的表達與決策，共益權有效行使才能達到“動靜結合”的平衡，二者是相輔相成的。

另外，應當充分尊重成員自治制定章程，界定不同類型的成員資格和責任范圍，如德清縣將集體經濟組織社員劃分為持股社員（社員股東）和不持股社員（社員非股東）兩類，明確各類主體的權責范圍。同時，對集體事務待決策內容進行區分，決定參與主體，如涉及人事變動、環保教育等公共集體事務，所有社員都有權利參與表決；涉及利益分配事務應當保障持有股權者的表達權利。集體經濟組織章程應當根據各村實際情況予以明確規定，才能使各主體權利與義務有章可循。

（二）提升群眾對集體經濟組織的認同感

1.落實“政經分離”

廣東南海作為集體經濟組織產權改革先鋒，已摸索出可供多地參考的經驗道路。丹灶鎮西聯社區是第一批試點社區，首先向舊體制開刀。通過“政經分離”避免村干部在集體經濟組織中決策意志向利己傾斜，在一定程度上重獲群眾的信任，促使群眾以主人翁姿態參與集體事務的決策。當需求能被聽到看到落實到，才能喚醒在共益權上“睡覺”的人。當村級事務從走流程變為民主參與，農村集體產權制度改革才能增強村民的歸屬感與認同感。“政經分離”不僅能緩和村民與村干部間的關系，密切黨群干群關系，還能有效保障共益權的行使，促進集體經濟組織事務處理公平公正。

2.制定統一法律

農民與農村集體經濟組織密切關聯，作為其中一員既為組織付出血汗辛勞，同時也依賴組織為其提供生存保障，因此如何保障組織公正透明的運作生態尤為重要。在地方立法機關針對農民集體成員資格和成員權利做出具體詳盡規范情況下，立法者終于啟動制定《農村集體經濟組織法》，并強調應當注重平衡好成員個人利益與集體利益、個人權利與義務的關系，發揮集體經濟組織社會保障職能，提升共益權在法律層面的實質性與可操作性。有的共益權純粹為了維護集體利益、公共利益行使權利，如集體成員代表訴訟，而有的共益權包含個人利益，如集體利益分配方案行使表決權與成員自身收益密切相關。筆者建議立法應當明確，無論是純粹的還是包含個人利益的共益權，當權利行使受到不合理排斥時，就屬于《民事案件案由規定》中“侵害集體經濟組織成員權益糾紛”案由，法院應當審理。

（三）提高干部改革決心與群眾參與意識

從根本上講，個人利益是驅動集體成員積極參與集體事務管理的內在動力。建議根據各村的實際情況，通過賦予股權激勵成員積極關注養老、環保、教育等集體事務或公益事務，如廣西白馬村、豐塘村每年設置200股鼓勵成員對子女教育多加關注，凡本集體經濟組織成員有子女考入重點大學的，每戶獎勵20～25股不等；廣東惠城區水北社區將敬老與股份分紅掛鉤，既保障了老人老有所養也傳承了尊老愛幼的美德；又如廣西設立世居股獎勵長久居住并作出貢獻的老村民，利用村內老人的威望增強鄉村家族的凝聚力，維護群體關系網，有利于鄉村團結、減少矛盾[8]。讓成員切身感受到參與集體公共事務的益處，一方面提升成員對集體事務的關注度，另一方面也能起到群眾監督作用，實現共益權的有效行使，推動產權改革進展。

改革的落實成果取決于基層落實細節，基層政府可將改革成果落實到政績上，調動干部的工作熱情，同時對不愿退出股權的干部加強思想政治教育，如有特殊必要時由鎮政府決策參考個別村的實際情況對改革執行措施做出必要調整。上海閔行區通過完善股權6項權能，實現所有干部崗位股和村民受讓股的全部退出，大大減少了村干部對集體經濟組織的干涉，村委會與集體經濟組織各司其職，集體事務更多把握在百姓手上，集體福利更多落到百姓身上，改革村入股率大幅提升，已達90%以上，并穩定進行無一上訪。