北大荒集團土地經營管理的思考與對策建議

邸鴻龍 孟稚松 董路

（1.北大荒農墾集團有限公司 2.黑龍江省農墾管理干部學院）

“民以食為天，國以糧為本。”土地是糧食安全的命脈，也是農戶生存的重要保障。北大荒集團改革和完善土地經營管理制度，在農戶家庭承包的基礎上，允許聯戶家庭承包、股份合作企業承包、專業合作社經營、模擬股份經營等多種經營形式，建立北大荒區域農業綜合服務中心，有效地釋放了土地潛能，激活了土地市場，加快了農業發展和農戶增收。通過梳理集團土地經營管理工作存在的問題并提出對策建議，能夠有效加強集團土地承包經營管理工作，推進“1213”高質量發展工程體系實施，完善土地經營管理程序，規范土地經營管理行為，防范土地經營管理風險。

一、北大荒集團土地經營管理工作的整體情況

北大荒集團的土地承包經營管理工作堅決貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，以家庭農場為基礎，堅持“大農場”統籌“小農場”的統分結合雙層經營體制，形成了以土地承包到戶、農機承包到戶、核算到戶、盈虧到戶“四到戶”和生產費自理、生活費自理“兩自理”為主要特征的家庭農場經營模式，構建了以統一種植計劃、統一作物輪作、統一技術措施、統一農機檢修、統一人員培訓、統一標準化作業“六統一”為主要措施的服務體系。為促進集團高質量發展，依據《中共中央 國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》 《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關于進一步推進黑龍江農墾改革發展的實施意見》部署和相關法律法規政策規定，北大荒農墾集團有限公司制定了《北大荒集團推廣“雙控一服務”模式創新農業經營管理體制實施方案》，并積極推進實施“雙控一服務”，實現了“分得徹底、統得到位”，實現了家庭農場自主經營與國有農場有效管理的統一，極大地解放和發展了生產力，塑造了墾區組織化程度高、規模化特征突出、產業化體系健全的獨特優勢。

二、北大荒集團土地權屬及土地經營管理主要政策

北大荒集團以“大農場”統籌“小農場”逐步建立了更寬領域、更大范圍、更高層次的“雙控一服務”現代農業雙層經營體制，在《推廣“雙控一服務”模式創新農業經營管理體制實施方案》 （北大荒發〔2020〕12號）中（以下簡稱方案），明確了農（牧）場的土地實行家庭承包、聯戶家庭承包、合作經濟組織和股份合作企業承包等多種形式的土地承包制度，明確了集團所屬的土地所有權屬于國家，明確了基本田、規模田和機動地的“兩田一地”制度，明確了土地承包合同期限、土地確權、土地流轉及土地承包方案的制定、審核和監督流程。

（一）土地所有權

《中共中央 國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》（中發〔2015〕33號）明確了農墾土地與農村土地不同的屬性。

農村土地和其他依照用于農業的土地歸農村集體所有，農民是村集體經濟組織成員，農民的土地承包經營權是具有用益物權性質的土地使用權。集團所屬各農（牧）場有限公司發包經營和管理的土地是國家劃撥的國有土地，所有權屬于國家，集團代表國家行使土地的使用權，墾區職工的土地承包經營權實質上是承租土地的債權，與農民土地承包經營權有本質區別。集團及其所屬的農（牧）場有限公司沒有地方財政支持，且沒有稅收收入，企業的擔當和社會責任又承載著區域性、社會性的有關職能，在管理服務、基礎建設、職工社保繳費等方面所需的各項經費主要來源于土地收益。

（二）土地承包經營方式

集團以家庭農場為基礎，堅持“大農場”統籌“小農場”的統分結合雙層經營方式，積極探索實施了家庭承包、聯戶家庭承包、合作經濟組織、股份合作企業承包、專業合作社經營、模擬股份經營、互助聯合體經營和農業適度規模經營，保持了土地承包經營政策的連續性和穩定性。集團順應農業現代化發展趨勢，2021年組建農服集團，在全國成立了15家北大荒區域農業綜合服務中心，建成“農服集團+區域農服中心+農（牧）場農業綜合服務總站”體系，發揮規模化、組織化、標準化程度高的優勢，通過組建區域農業綜合服務中心，將先進適用的種子品種、技術、裝備等現代生產要素導入農業生產，大力推廣以統供、統營和農業社會化服務為主的“雙控—服務”模式，將一家一戶的小農戶吸納到北大荒全產業鏈中，幫農民省錢，讓農民掙錢，帶動周邊農民提升生產水平、農產品質量和適應市場的能力，為推動農業高質量發展和實施鄉村振興戰略提供有力支撐。

（三）土地承包管理方式

1.土地資源配置管理

依據《方案》第三條第11款的規定：土地承包租賃經營實行“兩田制”，農（牧）場有限公司的耕地按功能設置基本田和規模田，允許在此基礎上設置機動地。對基本田、規模田和機動地按不同方式發包，實行不同的承包價格。基本田有實物（發包土地）和貨幣化補貼兩種方式。規模田是企業統一發包收費，機動地按市場配置資源原則競價發包。

2.承包期限與合同管理

農（牧）場有限公司的土地承包合同一年一簽訂，承包費一年一收取，承包期限均不得超過承包人退休年限（男性60周歲、女性50周歲），非職工承包土地的，比照職工退休年齡退出土地承包。土地承包合同格式嚴格按照北大荒集團規定，并結合管理實際制定，在土地發包的同時簽訂書面土地承包合同，合同中明確承包方的名稱、住所、承包面積、收費額度、收費標準、承包費繳納期限和方式，以及發包方和承包方的權利義務、違約責任、爭議解決途徑等條款。

3.承包土地的流轉管理

依據《方案》第三條第14款，對土地轉包轉租行為予以明確規定：將土地轉包轉租納入土地承包租賃經營管理范疇，通過規范土地轉包轉租合同、事前準入審核、事中監督管理等環節規范土地轉包轉租行為，保護雙方權益。在遵守市場規律的基礎上充分尊重職工的意愿，對職工因外出務工等原因經企業同意將基本田轉包轉租給其他人耕種的行為予以保護和認可，堅決禁止私下轉包轉租，堅決打擊企業工作人員在土地流轉過程中以地牟利的行為。

（四）土地承包方案的制定、審核和監督流程

農（牧）場有限公司土地承包工作具體依據《土地承包方案》操作實施，所以《土地承包方案》是農（牧）場有限公司開展土地承包經營管理工作的綱領性文件。北大荒集團通過《北大荒農墾集團有限公司關于進一步加強土地承包租賃經營管理和加快創新農業經營管理體制的通知》（北大荒集文〔2021〕78號）對土地方案的工作流程進行了明確規定：一是農（牧）場有限公司制定的有關土地承包的方案初稿要經過工會、財務、農業等部門的聯合審查，在廣泛征求意見和充分調研的基礎上形成土地承包方案初步意見討論稿；二是經研討形成方案初稿后，農（牧）場有限公司黨委要集體討論確定方案送審稿，報送至分公司審核；三是根據分公司審核意見，對方案再次進行討論修改完善，并提交復審；四是各農（牧）場有限公司召開職工代表大會對方案進行審議，審議通過后，將方案正式印發，公示有關程序和佐證材料。同時，集團要求分公司對各農（牧）場有限公司土地承包方案的制定審核全過程進行監督，根據監督情況及時梳理流程中存在的問題，并提出整改建議和意見。

三、北大荒集團土地經營管理工作存在的問題及對策建議

集團在實際土地經營管理工作中還存在一些問題，出現了一些針對土地經營管理的訴求和信訪。通過梳理土地經營管理工作中存在的問題，并提出對策建議，提供切實可行的解決措施，能為集團土地經營管理工作點題破題、做好預案、重點防范，集中力量預防和化解相關風險。

（一）土地經營管理工作存在的問題

1.土地經營管理的政策學習問題

各層級負責土地承包的工作人員，包括基層的信訪接待人員和相關管理人員，對土地承包相關政策的學習還需加強，尤其是群眾來信來訪中涉及較多的有關墾區土地性質；承包收費項目、標準、形式、使用情況和政策依據；糧食直補政策；《土地承包方案》制定及審批程序等內容的理解和掌握有待內化和提高。

2.土地經營管理的承包問題

在國家惠農政策帶動下，種植業比較效益相對提高，尤其在新冠肺炎疫情肆虐全球后，俄烏兩國爆發沖突，利益資本涌入糧食產業，使耕地的稀缺價值凸顯，農工種地積極性高漲。原來外出打工返場的農工和沒有承包土地的農工也紛紛要承包土地，承包土地少的農工想多承包土地，出現了“包地熱”，尤其在人多地少的農（牧）場有限公司，人地矛盾更加明顯，給土地經營管理工作增加了難度。

3.土地承包費調整問題

土地承包費的調整使承包戶與農（牧）場有限公司的土地收益分配矛盾加大。鑒于目前財務負擔較重的實際情況，致使某些農（牧）場有限公司通過調整承包費來增加收益，維持運營。近年來，農（牧）場有限公司基本醫療、養老保險、失業保險、工傷保險、生育保險5項社會保險費不斷上漲，某些資源小企業的土地承包費已不夠繳納職工社會保險費。管理費、政策性和社會性支出補貼不斷增長，公共基礎設施建設配套資金也大幅增加。農（牧）場有限公司的收入主要來源于土地承包費，不調增土地承包費企業經濟社會難以維持正常運行，調增土地承包費又增加了農業生產成本，各農（牧）場有限公司陷入了兩難局面。

4.土地承包收入差距問題

土地資源占有不均衡，使承包戶在承包土地數量上出現差異，造成承包戶的收入差距加大，導致承包戶利益攀比、心態失衡。例如基本田的貨幣化補貼，東部分公司基本田貨幣化補貼人均在2000元左右，西部分公司在1000元左右，其中北安分公司的基本田貨幣化補貼人均600元左右，致使出現承包戶要求提高補貼額度的上訪訴求。個別土地資源小企業出現耕地分配不均、公開公示不及時等現象，土地成為職工群眾關注的焦點，易引發矛盾，造成糾紛。

5.土地承包流轉機制問題

《方案》第三條第14款已經對“兩田”中的基本田做出土地使用權的流轉規定，但在實際中未經企業允許進行土地私下流轉的現象普遍發生，規模田和機動地竟也私下流轉。土地流轉機制有待進一步健全，土地要素市場發展不完全，致使農地還未實現依法、規范、有序流轉。

6.其它方面問題

除以上問題外，還存在一些其它問題，包括土地承包工作的監管、基本田身份認定、文件制定執行宣傳、土地發包合同完善、職代會召開程序等方面的疏漏，易造成爭議或糾紛。

（二）土地承包工作的對策建議

1.加強土地承包政策的學習

目前，墾區執行土地承包相關政策的主要文件依據是《北大荒集團推廣“雙控一服務”模式創新農業經營管理體制實施方案》（北大荒發〔2020〕12號），并對以農墾總局黨委、農墾總局及辦公室名義下發的有關土地政策和相關規定進行了延續性解釋和覆蓋性囊括，形成了完整的政策體系。可將現行的土地承包政策匯編成冊，以便相關管理人員掌握學習。

2.廣泛宣傳企業性質和土地屬性

站在企業經營角度，讓承包戶知悉集團及各農（牧）場有限公司的性質是企業，應按照市場規律去經營管理。土地是國有土地，屬于國家劃撥用地，所有權歸國家，使用權歸國有農場。農工與農（牧）場有限公司簽訂承包租賃合同后，在承包租賃期限內享有承包租賃經營權，這是企業的一種自主經營行為。農（牧）場有限公司和農工通過簽訂土地承包合同確定雙方的權利義務。各級組織一定要從土地權屬、合同性質、合同內容、權利性質幾個方面把政策宣傳講解到位。

3.開展土地承包費調整風險評估

在把土地承包收費項目的政策依據講清楚的基礎上，建議集團要求各分公司、農（牧）場有限公司在調整土地承包費時須遵循“四問”：一問為什么要調整土地承包租賃費？二問推動承包租賃費調整的政策依據和標準？三問調整土地承包租賃費的主要用途？四問土地承包租賃費調整后承包方和發包方是否實現效益共享？滿足上述4個基本條件，并遵循集團目前文件要求的“調整間隔期原則上應達到3年，調整幅度控制在10%以內”有關規定，方可按照程序對土地承包租賃價格進行調整。同時，農（牧）場有限公司要多方面進行風險評估，基層一線的管理區及相關部門要與職工積極進行相關政策的解釋工作，確保經濟社會穩定。

4.完善土地承包費定價、公示機制

在確定土地承包費的具體價格時，應綜合考慮土地承包方式、土地類型、土地區位、土地等級、作物種類、農產品市場價格等因素，兼顧企業增效、職工增收。在確保土地承包收費規范合理的基礎上，對土地承包費的收取通過定點、數字系統、手機APP等方式與承包戶對接，在收費地點或平臺進行公示，接受群眾監督，確保收費公開透明，程序合法合規，保障承包戶的知情權和監督權。

5.推進土地承包租賃主體數字化管理

統一建設土地承包租賃人員數據庫，將所有土地承包租賃人員全部納入數據庫，分門別類進行管理。數據庫應實行動態管理，每年新一輪土地承包租賃之前應對數據庫信息予以確認。數據庫應采集家庭農場代表人信息，主要包括身份證、身份、代表人與成員關系、聯系方式、影像信息、指紋信息、電子簽字信息及采集編碼等。

6.做好督導檢查

建議設立組織、成立專班，多部門聯合督導檢查土地承包工作，可將承擔政策研究、職工權益、國企改革、農業生產、發展戰略、財務管理、財務審計、資產管理、科技信息、生產資料等相關職能的部門納入領導小組，對土地承包租賃經營管理及相關工作開展情況進行監管督導和檢查驗收，完善各項規章制度。