基于PPP項目的資產運營體系

肖彤

PPP項目模式是政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。這種模式逐漸成為工程建設的主流模式，運營管理作為全生命周期中十分關鍵的環節，覆蓋可研、投資、設計、施工與運營等整個PPP項目全生命周期，有著基礎性、指導性和決定性作用。以運營管理為主要抓手，精細調研，保證項目功能最大化，源頭上降低投資成本；在過程中優化設計，嚴控施工質量與成本，優化項目資源配置，充分結合各方訴求、實施措施和造價差的綜合經濟分析，既避免了不必要的成本消耗，減少易產生后續運營期質量問題的隱患，又合理地縮短了建設期。

一、引言

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。

二、資產運營管理目的

目前，我國PPP項目模式在基礎設施領域發展迅猛，許多PPP項目已逐漸進入運營階段。項目公司作為PPP項目的運營管理承擔主體，提供了包含經營服務、維修養護、運行管理等多種公共服務，項目運營期各個環節的工作至關重要，直接展現了服務的水平與能力。因此，PPP項目運營期管理工作十分重要，涉及的運營管理模式選擇應全周期考慮，提早謀劃，科學進行決策。而政府目前對PPP項目資產運營機制還缺乏具體詳實的指導意見，因此有必要研究分析社會資本參建的PPP項目資產運營機制中存在的關鍵問題。建立資產運營體系的目的，旨在完善公司承擔主要運營責任的PPP項目的資產運營管理體系，規范公司資產運營管理程序，健全運營管理責任機制，提高運營工作效率，防控運營風險，保障項目運營效益，推動建筑行業資產運營的良性發展。

三、 資產運營項目分類

根據項目運營內容和難點可大致分為以下7類：

四、資產運營業務管理體系

在公司資產運營管理結構中，資產運營管理決策小組負責對PPP項目運營方案等重要事項進行評審決策。資產運營部是負責全面統籌公司PPP項目資產運營管理工作，指導和支持運營主責單位PPP運營工作開展，監控PPP運營實施成效的職能管理部門。PPP項目進入運營籌備階段后，公司根據運營管理需要，指定運營公司作為運營主責單位，負責統籌和管理項目運營具體實施工作，對項目公司或運營承包商運營工作實施管控。運營公司即運營主責單位負責其所在地區PPP項目可研、設計、施工階段的運營介入和運營管理工作，為做好“全生命周期”運營管理提供基礎支持。項目公司系指為實施PPP項目需要而設立的專門公司，是PPP合同約定的法律上的運營責任主體。

五、 資產運營管理流程

運營管理流程包括以下幾個階段：項目可研階段、項目設計施工階段、項目運營籌備階段、項目運營階段以及項目移交階段。

（一）項目可研階段

應與業主方溝通PPP項目績效目標以及績效指標體系，明確項目運營范圍、運營質量標準、運營成本的計價方式、具體構成如項目大中修、恢復性維修等責任界定和費用承擔主體等主要內容，分析運營難點與風險要求，準確測算項目運營收支。對于有多個子項目的，應爭取按子項目分別進入運營和付費期。運營公司應組織運營專業人員參與新拓展 PPP 項目的可研報告編制，關注項目績效考核評價、運營效益評價等內容；參與PPP 項目投資合同的評審工作，應確保投資合同滿足項目可研條件，重點關注績效考核內容。根據項目運營情況，應逐步建立所在地運營成本數據庫。

（二）設計施工階段

設計階段應視情況邀請運營專業人員或運營行業專家參與項目的設計審圖環節，基于運營管理工作經驗和要求對項目各項設計提出具體意見，理論上確保項目各類設施適應運營工作的要求。施工階段應結合運營需求，于施工期內視情況組織運營專業人員考察施工現場，對項目實際施工情況（包括設計變更等）提出意見和建議，不斷優化項目設計、施工方案，做好建設期成本控制。

（三）項目運營籌備階段

項目正式運營前的一年為項目運營籌備期，該階段的資產運營管理工作由公司指定的運營主責單位負責完成，目的是在項目正式運營前完成運營籌備，為項目運營開展提供支撐。

1.項目運營交接工作

地區公司負責在項目進入運營籌備期后及時組織項目運營交接，資產運營部、運營公司、項目公司參加，地區公司需向運營主責單位提供項目從可研到實施階段的涉及運營的全套資料，包括但不限于兩評一案、可研報告、招投標文件、PPP 合同等，做好資料交底。

2.運營前期準備工作

運營主責單位應建立項目運營管理體系和組織架構，建立有效的溝通協調機制，理順對接關系，保障運營工作順利開展。梳理項目概況、付費模式、運營收支、實施過程、交/竣工時間、運營內容、運營范圍、運營責任邊界劃分、運營風險點、運營期限等項目基本情況。運營收支測算應考慮項目公司層面運營管理費用，同時，明確運營依據，梳理項目運營的行業政策法規、運維技術規范、地方收費標準、運維相關定額、行業批復文件、績效考核辦法和項目實施方案、實施批復及 PPP 合同等內容。

3. 運營方案

運營方案應包含項目情況、運營依據、運營目標、運營模式、運營管理制度、管理機構和崗位設置、運營工作實施計劃、運營成本控制和收入保障措施、運營風險及應對措施、移交方案，并將項目基本情況表、委托合同、項目各方責權分配表、培訓方案、管理制度清單、政策法規和行業標準目錄及相關具體工作程序流程圖表等文件列為運營方案附件。

4. 運營承包商管理

應通過多渠道積極尋找各專業類別富有運營經驗和績效考核應對能力的優秀運營承包商，建立并豐富運營承包商資源庫。承包商審查內容包括整體運營管理情況、已運營項目情況、已運營項目近兩年績效考核成績等資料。需要考察的運營承包商，組織相關人員進行實地考察，考察內容需重點關注項目運營管理情況、工作人員訪談、行業主管部門和公眾評價情況等。

5.合同管理

運營主責單位負責組織運營合同的起草、談判、報審和簽署工作，資產運營部給予指導和支持。起草委托運營合同時，應詳細明確運營范圍、運營內容、運營期限、運營標準與要求、合同價款與支付安排、運營期履約擔保、各方的權利義務、運營績效考核、保險、違約責任、爭議解決等關鍵內容，要求第三方運營公司提供履約擔保，將委托費用支付與績效考核結果掛鉤，最大限度規避委托運營風險。委托運營合同的核心條款約定應與項目投資決策意見、項目可行性研究、投資合同相關內容保持原則一致。在運營實施過程中，如運營合同條件發生變更，需要簽訂對運營合同各方具有法律約束力的補充協議等文件時，應按原合同審批流程審批權限進行審批。

6.項目接收工作

運營主責單位應在項目交/竣工驗收前制定好項目接收計劃，梳理接收清單，明確接收標準和內容。重點核查是否存在因設計施工問題導致的質量和安全隱患風險，提前明確施工質量責任和日常維護管理責任，做好運營風險排查及相應處置工作。運營主責單位應按照運營方案中制定的管理架構，提前做好或要求運營承包商做好人員的安排、招聘、培訓工作。在PPP合同中有明確約定運營起始時間的，以PPP合同約定為準。在PPP合同中未明確約定的，運營主責單位應協調政府及實施機構，以文件、函件、會議紀要等書面方式明確項目的進入運營及付費的時間。

（四）項目運營階段

項目運營期內資產運營工作由運營主責單位負責完成，確保項目績效考核成績和運營效益，為實現項目投資回款和合理收益創造良好的基礎條件。

1.做好項目年度運營計劃

具體應包括運管目標、運營環境分析、年度運營策略及重點工作任務、項目風險分析及應對策略等內容。在運營組織實施工作開展過程中，參照項目運營方案，按照審批后項目運營計劃并結合試運營經驗，組織實施項目運營工作。具體包括運營業務管理、制定項目資產管理運營手冊、維養管理、安全應急管理等。

2.加強對PPP項目運營過程管控

視情況采取視頻調研和現場調研相結合的方式，對PPP項目開展運營情況調研。視頻調研內容包括但不限于：項目運營狀況、年度計劃完成情況、績效考核情況、重點工作完成情況、當前項目運營風險及應對措施等。現場調研主要包括聽取運營主責單位運營情況報告、調研項目運營現場、檢查運營方案執行情況、拜訪績效考核部，同時形成調研報告。

3.做好運營績效考核管理工作

應參照項目PPP合同、補充協議等相關文件，圍繞項目考核內容，做好項目績效考核管理工作，資產運營部負責運營績效督導。根據PPP合同約定的運營績效考核條款，組織編制績效考核保障手冊，建立運營項目內部考核程序及考核成績預警機制，明確責任劃分工作。運營主責單位應在政府實施績效考核工作開始前完成各項目預考核工作，提前改進并完善不合格事項。資產運營部對照年初公司批準的項目年度運營計劃，定期擬定PPP項目運營績效考核計劃，針對性地開展運營績效督促工作。對可能無法達到年初各項指標預期的項目下達經營績效督促通知單，督導運營主責單位提交經營績效強化措施，降低項目運營風險。

（五）項目移交階段

“正式運營期滿前一年”至“運營期滿”或合同約定的移交準備期，為項目移交階段，運營主責單位要牽頭做好項目移交工作，完成投資回款、PPP項目公司清算，總結項目經驗，為今后同類型項目的運營奠定基礎。運營主責單位須在項目進入移交階段后啟動項目移交準備程序，按照運營方案中已確定的移交流程，逐步推進項目移交工作。按照合同約定，邀請相關部門共同組成項目移交委員會（小組），全面負責項目的移交工作。運營主責單位應與政府行業主管部門（績效考核管理部門）在不晚于運營期結束前明確項目具體的移交程序、范圍。運營主責單位應按照與政府行業主管部門（績效考核管理部門）協商的移交流程，做好項目移交儀式安排和后勤保障工作，確保項目順利移交。在項目投資回款、擔保（或保函）等款項全部收回并順利完成移交后，地區公司負責完成項目公司清算或股權轉讓工作，后期要做好PPP項目后評價工作。

六、綜述

PPP項目的運營管理工作充滿多邊性和多樣性，給投資公司帶來巨大的挑戰同時也帶來機遇，為保證高質量的運營管理，需要投資公司做到以下幾方面：人才梯隊配置合理，組織架構設置科學，各部門有效聯動，考察考核機制健全，不斷提高運營管理水平，及時轉變運營管理思路和方式，真正做到“前期策劃先行、中期嚴格把控、后期考核反饋”。

（作者單位：陜西交通職業技術學院）