地方金融組織概念界定的短板與補齊

周玨

《地方金融監督管理條例（征求意見稿）》授予地方政府金融監管權，并通過界定地方金融組織的概念來劃定地方金融監管權范圍。但地方金融組織概念“不完全列舉加兜底規范”的界定方式在面對金融創新時存在滯后性缺陷。這可能導致地方政府出現金融監管缺位和錯位問題，難以有效防控金融風險，不能維護金融穩定。

2021年12月中國人民銀行發布《地方金融監督管理條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》），賦予地方政府金融監管權，并通過界定“地方金融組織”概念劃定地方政府金融監管的范圍，以此解決地方金融監管缺位和錯位的問題。面對地方金融快速創新，地方金融組織概念能否有效發揮清晰劃定監管權限的功能是需要關注的問題。

一、地方金融組織概念界定

（一）地方金融組織概念的界定方式

《條例》第九條通過不完全列舉地方金融組織類型加概括性規定兜底的方式界定地方金融組織概念。第九條首先列舉“小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司和地方資產管理公司”七類機構為地方金融組織。隨后規定“法律、行政法規或者國務院授權省級人民政府監管的從事地方金融業務的其他機構”也屬于地方金融組織，對列舉無法窮盡的地方金融組織類型做出概括性規定，以此協調金融市場快速創新與法律穩定性之間的沖突，確保政府對地方金融組織的有效監管。另外按照《條例》第五章規定，地方各類交易所、開展信用互助的農民專業合作社、投資公司、社會眾籌機構由地方政府負責監督管理、風險處置和清退等。結合《條例》第九條和第五章的規定，可以明確第九條和第五章列舉的“7+4”類組織之外，法律、行政法規、國務院授權省級人民政府進行監督管理的從事地方金融業務的機構屬于地方金融組織范疇。

（二）地方金融組織概念界定的實質

2006年以來，為解決“一行三會”難以有效監管地方金融的問題，中央政府及其相關職能部門便以具體性、行政性分權的方式，零散地將部分地方性金融組織或業態的監管職責與風險處置責任讓渡給地方政府或其指定的地方金融管理機構，甚至是與之相關的政府部門。小貸公司、融資擔保公司、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司、區域性股權市場陸續成為地方政府監管的金融組織。

法律概念是“對各種對象進行概括，抽象出它們的共同特征而形成的權威性范疇”。地方金融組織概念并未對前述金融組織的特征進行概括，其列舉式定義是對以往地方金融監管授權的確認和匯總。《條例》第九條地方金融組織概念表述為由地方政府監管提供金融服務的組織的總稱可能更為恰當。

（三）不完全列舉的補強

判斷一個客體是否屬于某個概念，可以借助于邏輯的涵攝程序。如果某客體具備該抽象概念所要求的全部必備特征（要素），我們才可將其歸屬到概念所描述的客體種類之中。具體列舉概念的外延，并非對對象特征的抽象，無法將未被列舉的事實涵攝在概念之中。以概括性規定兜底則成為彌補法律漏洞、保證法律普遍適用的方法之一。《條例》通過“法律、行政法規或者國務院授權”的概括性規定彌補列舉具體金融組織類型無法充類至盡的不足。明確了未來出現新的金融組織或者業態需要經過中央授權方能納入地方金融組織的概念之中，也表明只有獲得授權，地方政府才能對新的金融組織和行為行使監管權。

二、地方金融組織概念的不足

地方金融組織概念列舉的具體組織類型是對過去具體授權實踐的確認和匯總。未來新的金融組織或者業態是否交由地方政府監管則賴于中央通過三種方式授權。一是國家立法機關制定法律；二是國務院制定行政法規；三是國務院做出授權決定。面對金融創新快速迭代，“中央授權”容易陷入滯后困境，難以回應地方金融監管缺位和錯位問題。

（一）授權滯后的原因

1.市場監管的“二次性”導致授權滯后

市場監管是政府對市場失靈的回應，屬于對市場的“二次調整”。市場失靈是市場監管的必要條件，也是劃定市場監管范圍的依據。金融市場出現失靈，政府需要先識別市場失靈、評估啟動監管的必要性與可行性，才可能做出監管決策，進而實施監管。金融監管因此滯后于金融組織和金融業態的創新，很多時候甚至是滯后于金融風險的。市場監管的啟動與市場失靈的發生之間存在時滯。再加上中央對地方的授權過程，時滯問題會更加嚴重。

2.央地之間的信息不對稱導致授權滯后

激勵組織理論將分權歸因于下級具有信息比較優勢，上級讓渡控制權給下級有助于利用下級的信息比較優勢。地方政府對于地方金融組織信息的掌握要優于中央政府。地方政府對服務當地的金融組織進行屬地管理，其往往第一時間接觸和管理地方金融組織及其提供的服務。而中央政府遠離地方市場，很難及時接觸地方金融組織，信息收集鏈條長、成本高。中央政府掌握地方金融組織及其提供服務的相關信息存在滯后短板，其授權也會滯后。

3.法律的滯后性和穩定性

法律具有滯后性和穩定性，生動的社會實踐總是會產生法律所“意想不到”的新問題。金融業態的創新、發展處于變化之中，立法者很難預先提出符合金融市場實際并長期有效的制度措施。立法程序的慎重也使得法律規范的出臺往往落后于社會實踐。為了保證法律、行政法規的穩定性，立法、修法均十分慎重，歷經反復討論、斟酌，立法周期長達數年。面對快速發展的金融創新，法律、行政法規的授權必然是滯后的。

（二）授權滯后的后果

政府應當具有相當的權力以支撐其實現公共利益的職能，政府權力應當受到有效約束以保護私人權利不被恣意侵犯。在獲得授權前，地方政府行使金融監管權就會面臨依據不足，約束不力，從而發生地方金融監管的缺位和錯位問題。

1.缺位問題

金融風險發生的原因復雜多樣，金融監管機構采取措施防控金融風險面臨不確定性。在強化金融風險防控屬地責任的背景下，這種不確定性增加了地方政府和官員政治風險的不確定性。面對多重不確定性，各級政府官員疲于應付之余也會選擇種種避責策略。由于未獲得明確授權，地方政府的金融監管權力處于不確定狀態。地方政府為規避風險可能運用各種策略逃避自身責任。現實中由于社會事務的復雜性，上級政府既不具備逐一厘清排查社會問題的充分資源，也缺乏處理社會矛盾的經驗，因此，上級政府對下級政府的正式控制權實質是有限控制權。上級政府很難做到及時糾正地方政府的避責行為。這可能會放任金融風險發生，延誤金融風險防控時機。等到金融風險大規模爆發時，來自上級政府的清理型風險處置會阻斷金融新業態發展，導致金融市場治理再陷“收放循環”。

2.錯位問題

無論對上級政府，還是對轄區內居民，地方政府都承擔著多重職能，多個角色之間可能是兼容的，也可能是沖突的。“多任務委托代理模型”顯示，不同任務的完成績效在可度量性上有很大差別，代理人一般會把更多的努力配置到績效可度量性高的任務，而對績效可度量性低的任務敷衍應付。

金融為實體經濟發展提供資金支持。受以經濟增長為主要指標的晉升錦標賽激勵，地方官員往往會通過擴大金融服務的供給來發展地方經濟。即使當前激勵方式轉向多元化，經濟增長考核指標的重要性有所減弱，地方政府促進轄區經濟增長的積極性依舊不減。對于地方政府來說，地方經濟增長狀況和發展速度是一個更易考核的硬指標，且能夠對當地民生改善奠定物質基礎。而金融風險的集聚和爆發是一個需要時間積累的過程，風險周期與官員政治周期會發生錯配。地方官員便能采取機會主義行為，以金融發展職能替代金融監管職能，放任金融風險的發生。

三、彌合創新與滯后的裂痕

（一）概括特征

列舉式定義的不完全概括導致地方金融組織概念無法涵蓋未來的金融創新監管問題。“法律、行政法規或者國務院授權”的兜底規范則存在滯后性缺陷。彌補上述缺陷的路徑之一是重塑地方金融組織概念，概括地方金融組織的全部特征，以使概念能夠涵攝新的金融組織或業態。

有學者將地方政府監管的金融組織劃定為類金融機構、微型金融機構、小微金融組織、普惠金融組織等。有的學者將地方政府監管的金融組織的特點概括為處理普惠事務、服務地方經濟和不吸收公眾存款等。但上述界定存在與現實脫節的問題。首先，當前我國中央金融監管機構也監管類金融機構，如金融擔保公司、消費金融公司由銀保監會監管。其次，普惠金融、小微金融和微型金融關注的是金融服務的覆蓋率和可得性，意在解決金融排斥問題。受中央政府監管的金融機構，如銀行和保險公司等也提供普惠金融服務。再次，服務地方經濟的金融機構不僅有地方政府監管的金融組織，還有中央政府監管的金融組織。最后，概念列舉的各類地方金融組織均有全國展業的情況，并非局限于初創時的注冊地。

（二）權力配置的復雜性

中央和地方金融監管權的配置受到政治、經濟和歷史等多重因素的影響，央地金融監管權劃分是一個歷史與邏輯相一致，中央與地方相互協商博弈的過程。概念的過度抽象化和“非此即彼”，很難涵蓋這一復雜多變的過程。從國外的經驗來看，中央和地方（或者說聯邦和州）的金融監管權縱向配置并非一刀切地進行劃分，而是呈現復雜性。

在美國，針對不同金融機構的監管權縱向配置紛繁復雜。以銀行為例，聯邦批準經營的銀行為國民銀行，主要由貨幣監理署監管，同時服從美聯儲和聯邦存款保險公司管制。各州批準的銀行為州銀行。加入美聯儲系統的州銀行由美聯儲和各種銀行管制機構共同監管；購買了聯邦存款保險但未成為美聯儲成員的州銀行由聯邦存款保險公司和州銀行監管機構共同監管；未購買存款保險的州銀行由州銀行監管機構獨立監管。又如，美國的保險公司不僅全國展業，甚至在全世界展業，但美國的保險公司主要由各州監管，保險公司不僅受到注冊所在州監管，還受到開展業務的州監管。在德國，證券市場也由聯邦和州按照各自的職責進行監管。聯邦金融監管局主要負責從聯邦層面監管證券市場違規行為，州政府主要負責對交易所進行機構監管和運營監管。

（三）緩解滯后性的路徑設計

通過判斷對象是否存在抽象概念所必備的要素來界定地方金融組織，進而明確地方金融監管權的范圍是不現實的。建立反饋高效的授權制度緩解上位法或者中央政府授權的滯后性成為解決問題的可選路徑。學者馬驍和唐清利等在探討我國中央與地方財政關系問題時，提出了建立理性溝通模式下的中央政府和地方政府的溝通協調機制，以解決地方政府對中央政策的背離問題。該機制由意見雙向傳遞、中央職責分解、地方主動履職和民眾滲透參與四部分組成。借鑒該體制，本文提出反饋高效的授權制度建議：

1.建立中央、地方兩條金融服務投訴通道以及市場監管各職能部門與消費者保護組織間的信息共享機制，提升中央政府掌握信息的效率。

2.建立由金融穩定委員會牽頭的央地聯席會議制度，加強意見的溝通和傳遞。

3.增強現行行政法的回應性，在先試先行方面對地方政府進行完整的金融監管執法授權。

《條例》對地方政府進行金融監管授權的目的在于依法設定權力和約束權力，壓實地方責任。快速金融創新與授權滯后的沖突將權力置于“無處安放”的境地。建立回應性的“安放”制度是緩解沖突的措施。包括《條例》在內的法律、法規，應當建構具有高效反饋能力的授權法律制度，構筑完備的賦權與限權法律機制，彌合創新與授權的斷裂。

（作者單位：云南財經大學法學院）

基金項目：云南省教育廳科學研究基金項目《以信任維護與風險控制為導向的地方金融監管法律制度研究》（2015Y255）。