中國區域政策回顧與展望

文/張軍擴

站在兩個百年目標的歷史交匯點，面對發展階段、國內外環境變化的新形勢、新任務，認真回顧和總結過去幾十年來我國區域戰略、政策以及發展格局的演變過程，不僅有助于深化對中國發展經驗的理解，而且有助于客觀把握區域政策的成效、問題與挑戰，從而有利于明確今后進一步完善區域政策的方向和思路。

關于區域政策與區域協調發展的概念

區域政策是一個被廣泛使用但理論上又缺乏嚴格界定的概念。我的認識是，區域政策是政府為實現一定的經濟和社會目標、針對特定區域或區域類型而制定和實施的，對資源的空間配置和區域發展格局具有重要影響的各種政策的 總合。

作為區域政策所追求的目標，區域協調發展是指不同區域之間比較良性的分工和互動關系，以及由此形成的比較理想的發展格局。區域發展格局可能需要同時滿足3點要求，才稱得上協調發展。一是提高效率的要求。即區域發展格局有利于優化資源的空間配置，提高資源配置效率，有利于發揮各地區的比較優勢，形成各具特色、功能互補的區域分工格局。二是平衡發展的要求。即區域發展格局有利于促進欠發達地區的發展，有利于逐步縮小地區發展差距和福利差距，有利于促進發展成果共享和實現共同富裕。三是環境友好的要求。即區域發展格局與各區域資源稟賦和環境承載力相適應，有利于實現對資源、環境和生態的保護，實現人與自然的和諧，促進可持續發展。值得指出的是，這三項要求或目標之間并非總是相互一致的，而是常常相互矛盾的，因而需要通過適當的政策進行權衡取舍。比如，促進重點區域加快發展的政策，有利于促進效率的提高和全國整體實力的提升，但往往會導致區域差距的擴大，不利于平衡發展目標的實現。再比如，同樣數量的資金，投入到落后地區、貧困地區，有利于促進落后地區發展，縮小區域差 距，而投入發達地區，則往往可以獲得較大的經濟效益。

鼓勵東部沿海地區率先發展政策及其影響（1978— 2000年）

（一）政策演變

自新中國成立到1978年實行改革開放政策之前，中國實際上實行了一種區域平衡發展戰略，這既是為了改變舊中國遺留下來的沿海與內地布局畸輕畸重的格局，也是出于新中國成立初期的國際政治環境和戰備考慮。

改革開放之后這種情況開始改變，中國經濟社會發展進入了一個新的階段。在這種情況下，區域發展戰略要優先解決的問題是，如何通過改革開放，加快發展步伐。根據鄧小平同志關于“讓一部分地區、一部分人先富起來，逐步實現共同富裕”和“兩個大局”的戰略思想，中國開始實行非平衡的、對部分地區傾斜優惠的發展政策，鼓勵部分地區（主要是東部沿海地區）先發展起來，先富裕起來。其主要政策內容是對部分沿海、沿江、沿邊地區率先實行開放政策、優惠措施。

（二）政策實施效果及其對區域發展格局的影響

1.總體經濟快速增長。整體來看，鼓勵東部沿海地區率先發展的政策取得了很大的成功。東部沿海地區經濟的快速增長，不僅顯著增強了東部沿海地區的經濟實力，也明顯地提升了東部沿海地區的輻射帶動能力，加快了內陸地區的經濟增長，從而有力地促進了國家綜合實力和國際競爭力的增強。

2.區域差距持續擴大。從四大區域板塊的發展格局來看，相對于東部沿海地區，中部地區、西部地區、東北地區發展相對滯后，發展差距持續拉大。從1978年到2000年，東部地區生產總值占全國的份額由44.1%上升到52.8%，上升8.7個百分點；中部的份額由21.8%下降到20.2%，下降1.6個百分點；西部的份額由20.1%下降到17.1%，下降3.0個百分點；東北的份額由13.9%下降到10.0%，下降3.9個百分點。

3.經濟幾何重心快速南移。從1978年到2000年前后，經濟幾何重心總的移動方向是偏南的，說明改革開放之后的前20年，經濟發展總體上呈現南快北慢、南強北弱的態勢。

促進區域協調發展政策及其影響（2000—2021年）

這個時期的區域政策，也可以大致分為兩個階段，即黨的十八大之前與黨的十八大之后。

（一）黨的十八大之前：區域協調發展政策框架的形成

面對區域差距不斷拉大的形勢，根據鄧小平關于“兩個大局”的構想，在制定《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》時，中央明確提出了促進區域經濟協調發展的思路，并逐步形成了一個促進區域協調發展的政策框架。這個框架主要包括兩項涉及全國的戰略和政策，即“四大區域板塊”戰略和“主體功能區”制度，以及根據改革、開放、發展需要實施的諸多區域性戰略和政策。

1.“四大板塊”戰略。為促進區域協調發展，中央先后于2000年、2003年和2005年提出了“西部大開發”“振興東北地區等老工業基地”“促進中部地區崛起”等戰略，這三項戰略與之前的東部地區率先發展戰略一起，被稱為“四大板塊戰略”，或“國家區域協調發展總體戰略”。

2.促進形成主體功能區。提出促進形成主體功能區是這個時期在區域協調發展政策上的一個創新。按照“十一五”規劃，逐步形成主體功能區，就是要根據各地資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來中國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發4類主體功能區。并且，按照主體功能定位來調整完善區域政策和績效評價，以規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。

3.諸多區域性戰略和政策。主要包括兩個重要方面。一是根據深化改革、擴大開放及促進重點區域發展的需要，設立綜合配套改革試驗區，并制定相應的支持性政策。先后設立的綜合配套改革試驗區包括上海浦東新區綜合配套改革試驗區（2004）、天津濱海新區綜合配套改革試驗區（2006）、成渝統籌城鄉綜合配套改革試驗區（2007），以及武漢和長株潭兩型社會建設綜合配套改革試驗區（2007）等。二是根據特殊問題區域或功能區域制定的區域政策，比如針對貧困地區、貧困人口的專項扶貧政策、針對資源枯竭型地區和城市的政策，以及針對生態功能區、糧食主產區的特殊支持政策，等等。

（二）黨的十八大之后：區域協調發展戰略的完善、拓展、加強與深化

黨的十八大以后，在繼續堅持前期重大區域戰略政策的同時，為適應經濟發展階段轉換和經濟結構轉型升級的大背景，中央又先后提出了一系列促進區域協調發展的戰略和政策，這些政策總體來看并不是對已有的區域發展總體戰略的否定或替代，而是在繼續堅持區域發展總體戰略的前提下對區域發展總體戰略的完善、拓展和深化。

（三）區域協調發展戰略的實施效果及對區域發展格局的影響

1.總體經濟繼續快速增長。從2001年到2020年這20年間，中國經濟年均增速達到8.7%，人均GDP從7 942元增長到72 000元，超過10 000美元，接近高收入國家門坎，增長了將近10倍，經濟總量穩居世界第二。

2.區域差距有所縮小。從四大區域板塊發展格局來看，前20年，只有東部地區是上升的，其他地區都是下降的。后20年，東部地區比重呈現下降，而中部地區和西部地區呈現上升。

3.經濟重心移向西南。相對于南部，北部特別是東北發展較慢；相對于東部沿海地區，西部地區，尤其是西南的云南、貴州、四川的發展在一個時期內加快。盡管如此，由于歷史條件、自然條件及政策條件等方面的原因，東部沿海地區總體上在相當長的時間內仍會保持領先的優勢地位，縮小發展差距的任務依然任重道遠。

面向未來促進區域協調發展需要深入思考和正確把握的幾個問題

（一）如何認識和評判我國當前的區域差距狀況？

如何看待和評判當前的區域差距水平，涉及今后一個時期的區域政策取向。對此可以從兩個角度加以分析和評判。

一是，從國際比較來看，在同等發展水平上，我國當前的差距是比較高的。2021年我國人均GDP為15 225國際元，我國各省區人均GDP加權變異系數為0.374，而美國1969年人均GDP為15 179國際元時該指數為0.20，英國1991年人均GDP為16 136國際元時該數據為0.113，德國1985年人均GDP為15 140國際元時該指數為0.173，法國1981年人均GDP為15 106國際元時該指數為0.117。

二是，從歷史演變過程來看，近年來區域差距縮小的趨勢減弱，甚至呈現停滯不前的情況。如果我們把21世紀以來的21年劃分成前15年和后6年兩個階段，那么前15年區域差距縮小的趨勢是比明顯的，而后6年不僅變化甚微，省域之間人均GDP最大與最小值之比甚至有所擴大。

值得指出的是，我們衡量的還只是省際差距，實際上省內差距也是很大的，甚至比省際差距更加突出。另外，這里比較的還只是人均GDP這個面上的數據，如果考慮到各種隱形福利，可能差距也會更大。這種情況不僅與我國發展階段不相適應，與我國共享發展的理念不相適應，也與我們實現第二步現代化目標不相適應。所以，繼續努力縮小區域發展差距，仍然是今后一個時期面臨的重要任務。

（二）如何把握今后一個時期我國區域政策的基本取向？

我國發展雖然成就巨大，但人均水平仍然不高，發展任務依然十分艱巨，繼續做大蛋糕依然是我們面臨的主要任務。因此，區域政策還是要兼顧好公平與效率，在區域協調發展總體框架之下，妥善處理好縮小差距與做大蛋糕的關系。要繼續著眼于通過發展解決問題，盡可能多地采取那些既有利于縮小差距又有利于加快發展的政策舉措。

（三）如何把握區域經濟格局優化的方向？

區域發展中最顯著的規律，就是要素流動、經濟集聚、發展極化和分化。那么，區域政策應當如何把握和處理好由客觀規律所決定的這種集聚發展與共同富裕目標所要求的平衡發展的關系呢？

在我國國情條件下，關鍵是處理好小集聚與大平衡的關系。所謂小集聚，就是在小的區域空間上，要促進要素集聚流動，大力促進形成城市群、都市圈、經濟區等網絡型空間結構。而在全國范圍的大的區域空間上，則要盡可能促進平衡發展，充分發揮各地發展潛力。

（四）如何把握和處理好經濟流動與人員流動的關系？

無論是省域之間，還是一個省域內部的地市之間，追求經濟總規模的平衡都是不現實的，更加理性的追求，是人均發展水平，即人均GDP的大體平衡。而人均水平差距的縮小，既可以通過做大落后地區經濟總量來實現，也可以通過減少其人口規模來實現。所以，創造有利條件，促進人口從落后地區向發達地區、從農村地區向城市地區的流動，也是縮小差距的重要途徑。

（五）如何把握和處理好發展均衡與公共服務均衡的關系？

作為區域公平的兜底政策，應當是追求基本公共服務的均等化。不論身處何地，不論收入水平如何，只要是中華人民共和國公民，都能享受到政府基本公共服務的陽光普照。當然，基本公共服務的范圍，可以根據發展水平靈活調整。另外，基本公共服務的貨幣支出標準，應當根據物價水平進行調整，以保障不同地區居民所享受到的服務水平大體平衡。

區域政策的改進方向

從深入貫徹落實五大發展理念的要求來看，根據上面的思考與分析，今后區域政策的優化與改進，應當著重從4個方面努力。

一是要繼續加強全國統一市場建設，促進要素流動。這是實現區域協調發展最基本、最重要的政策。現階段，統一市場建設政策的核心和重點，是努力消除勞動力和人口自由流動的體制和政策障礙。

二是要進一步促進區域間基本公共服務的均等化。我國基本公共服務的城鄉、區域差距較大，主要是由我國基本公共服務的籌資體制造成的。因此，推進基本公共服務均等化，關鍵是要在支出責任和財力保障方面進一步統籌和優化。

三是要進一步加大對中西部地區基礎設施尤其是交通、水利等基礎設施的投資支持力度。這既是提高發展的公平性，讓廣大中西部地區共享發展成果、改善中西部地區人民群眾生活質量的需要，也是提高效率，便利要素跨地區流動、便利中西部地區特色產品和資源對接大市場，提升中西部地區內在發展活力的需要。

四是進一步突出和加大對各類問題區域的支持。我國幅員遼闊，內部情況千差萬別，加上不同發展階段主導產業更替和要素特別是人口的流動，在不同的時期會出現不同類型的問題區域，包括資源枯竭型地區、老工業基地（銹帶地區）、深度貧困地區、生態脆弱地區等。通過一定時期內的幫扶、導入新的要素，它們是可以重振內在發展活力的，因而也是提升效率、做大蛋糕的內在需要。

同時，要繼續促進欠發達地區發展，充分發揮其優勢和潛力。重點是針對發展差距的長期存在所形成的、中西部欠發達地區相對于沿海發達地區的后發劣勢，通過有力的政策和投資支持，減小欠發達地區在營商環境、吸引投資和發展特色產業方面的競爭劣勢，為特色優勢產業的發展創造更好的條件。這樣做也是對過去傾斜扶持政策的一個補償，既有利于提高效率，也有利于促進公平。