環境法典的體系定位與規范結構
——基于憲法與環境法立法交互邏輯的證成

文/張忠民

在依憲治國要求下，環境法典與憲法在規范對接中的困惑，成為環境法典編纂過程中的首要問題。要厘清此問題，須立足憲法與環境法的立法互動邏輯，對環境法典的體系定位進行檢視，并對環境法典對接憲法的規范要求、可能范圍與構建方向予以論證，推動環境法典編纂從規范性命題到秩序性命題的轉變。

憲法與環境法的立法交互邏輯與法典化訴求

（一）憲法與環境法的立法交互邏輯

1.控制邏輯。憲法具有根本法的規范地位與高級法的超驗價值，以其法律效力的最高性、調整領域的廣泛性、結構體系的完備性為基礎，將其價值秩序延伸到部門法中。遵循憲法意志、接受憲法調控應當是環境立法的技術性要求與憲法義務。這意味著環境立法必須既遵循立法主體合憲、立法權限合憲與立法程序合憲，又要尊重憲法的生態文明國家目標與環境權益保障的價值設定。

2.具化邏輯。憲法需要更為具體的法律規范將憲法的價值設定落實為部門法的規范秩序。由于環境法律區別于傳統部門法規則的易知性而向專業性、科學性靠攏，環境立法應當以憲法條文蘊含的立法指示為依據，并結合現實生活的規范材料、環境科學的技術指引，準確反映環境保護領域科學理性與法律理性共建之要求。

（二）憲法與環境法立法交互邏輯之訴求：環境法法典化

憲法與環境法立法交互邏輯需要形成越來越穩定的立法交互影響，內含一種形式、實質與現實相統合的規范訴求。

1.選擇環境法典承載立法交互邏輯之形式訴求。要使憲法與環境法的立法交互邏輯保持穩定性，須探究與之相匹配的法律規范與結構形態。憲法與環境法的立法交互邏輯可以由環境憲法、整體性基本法、單行法、行政法規“四個位階、多個方面”構成的環境法律體系來具體承載。然而，當前環境法律體系只包括作為“部分性基本法”的《中華人民共和國環境保護法》以及分領域的單行法，缺乏一部“整體性基本法”。環境法典可以作為整體性基本法，承接憲法、銜接現行環境法，為環境法律的有效實施提供基本框架。

2.通過環境法典融貫生態文明憲法條款之實質訴求。2018年生態文明入憲，開啟了我國環境法治革新的新時代，環境法亟須回應生態文明憲法條款并與之相適應。從內容范疇看，生態文明憲法條款需要一部內容完備、布局有序的生態基本法，助推環境立法向生態立法的法治轉型。而環境法典可以直接、周延地對應憲法生態文明條款的保護范圍，助推憲法與環境法的立法交互。

3.依靠環境法典回應憲法與環境法統合之現實訴求。環境法律不統一賦予公權力過大的自由裁量權，無法滿足憲法控權的基本訴求，亟須通過一個正式的規范聯結點來加強憲法與環境法的協調。盡管環境法典和既有環境法律都是具有憲法基因的法律規范，但是相較而言環境法典因更為貼近憲法內容而更適合作為環境法與憲法的直接聯結點。在視角層面，環境法典的宏觀性視角決定了環境法典與憲法具備更高的匹配度；在內容層面，環境法典的內容包括生態環境保護的方方面面，有效整合了環境法律體系；在治理層面，環境法典與權力運行更為緊密，最大程度地減少環境法與憲法的抵牾。

環境法典交互憲法的自身定位：作為環境憲法實施法

環境法典需要在憲法與環境法的立法交互邏輯中限縮自身定位，在遵循憲法控制的基礎上恪守法教義學的體系姿態。

（一）體系構造：環境法典作為環境憲法實施法的內在需求

從體系構造角度，憲法與環境法的立法交互邏輯為環境法典作為環境憲法實施法留出了必要空間。環境憲法以規范體系構建的脈落連通憲法與環境法，圍繞生態文明建設的國家任務來控制公權力與保護公民環境權益，塑造出環境法的基本價值判斷與合憲性約束。但是，環境憲法作為框架性的體系結構，需要內容周全的法律體系來實施。環境法典可以作為環境憲法的實施法，通過權利、權力和義務的設置來建構環境法律基本制度，以保障環境憲法在環境法典規范結構中的有效實施。

（二）體系效能：環境法典作為環境憲法實施法的外在要求

從體系效能角度，環境法典可以統籌協調單行法，為環境憲法實施確立最好的基礎性條件。在現行分要素與分部門的環境法體系中尋求一種基礎性、取得重疊共識的價值，必然要以訴諸憲法共識作為最大公約數。環境憲法實施法的定位決定了環境法典應當著力于構建普惠性環境秩序的憲法共識，透過“預防—治理—救濟”的體例設置對環境權利義務進行基本規定，促進環境法律體系的類型科學化、制度完備化與規則實效化，消除法律之間的沖突。

環境法典交互憲法的規范要求：體系指向與理性表達

環境法典需要在憲法秩序中尋找體系指向，形成邏輯自洽、邊界清晰的主體結構；同時需要明確憲法規范以何種形式納入環境法典。

（一）體系指向：環境法典規范體系在憲法秩序下的內在限定

1.概念體系。概念體系指向法律制定的概念建構及其體系化。環境法典應當以概念體系的本質統一來規避形式過度統一化，防止概念專斷的法律風險。環境法典概念體系的本質統一需要以環境憲法為源頭地位的初始范疇與主要表征，以生態環境與生態文明憲法概念為建構環境法典話語體系的邏輯起點，在保證環境法典概念體系遵從形式理性的基礎上，受憲法特征一致性和社會適當性的實質化指引。

2.規范體系。規范體系指向保護和改善生態環境的規范集合。環境法典絕不是將各類環境法律都納入的立法，而應依照體系邏輯對規范體系構造予以取舍，否則可能溢出基本法的規范邊界而破壞單行法的法律意旨。環境法典應當參照環境憲法所形塑的“通過國家義務保護公民環境權益”的規范路徑，善用法律保留原則與比例原則，根據環境法律規范的保護法益與構造內容、環境法和傳統部門法的關系、應對具體環境問題的治理策略為類型化路徑，來設計具體制度。

3.價值體系。價值體系指向負載價值確立功能的目的體系與原則體系。環境法典對既有環境法律進行整合，決定了單行法的價值需要重新理順。一般而言，法教義學視域下各單行法的價值都經過民主審議程序，這也意味著難免會造成環境法典不當的價值轉借。為避免立法風險，環境法典應當以憲法人權條款為根基、以公民生態人格的憲法規范為界限，將客觀價值秩序通過價值主體化過程落實為環境法典的有關規定。

（二）理性表達：環境法典規范形式在憲法秩序下的外在表現

1.憲法規范在環境法典中“法益—請求權”的規范屬性轉變。考慮到憲法正式確立環境權是一項長期工程，環境法典可以從請求權路徑入手，尋求環境權益類型化的請求依據及保護制度。

一是路徑依賴，憲法保護的環境法益需要擴展到環境法典中尋求請求權的法律依據。環境法典應采納“一般環境權益保護條款＋具體環境權益保護條款”模式，優先適用具體環境權益保護條款，將環境權益保護的一般條款作為兜底條款。環境權益類型化的規范設計既需要從立法請求權、防御請求權、給付請求權與救濟請求權四方面規定具體內容，還需對環境知情權、參與權等程序性權利進行具體規定。

二是規范設計，環境法典對環境權益請求權的規范確認，建議采取以間接確認為主、直接確認為輔的模式：環境法典需要明確國家在管理和處分環境資源時事先保障與事后救濟的法定職權，作為各類環境法益損害的間接請求權基礎；亦需在某些必要領域明確公民啟動環境權益保護的直接請求權基礎，主要指公民程序性權益受損的請求權。

2.憲法規范在環境法典中“主體—手段”的保護義務擴張。環境法典中的環境保護義務應從環境憲法的整體體系與環境法典的功能需要出發進行推演，這決定了憲法規范在環境法典中義務內容需要擴張。

其一，在義務主體方面，環境法典需要明確國家環境保護義務的憲法規定與公民環境保護義務的憲法提倡。現行憲法沒有直接規定公民的環境保護義務，但通過憲法解釋仍可以推導出公民的環境保護義務。因此，環境法典除需要繼續深化國家環境保護義務的規范構造外，還需要明確公民環境保護義務的具體內涵與內容范圍，提升公民對環境保護義務的法律認知。

其二，在控制程度與手段方面，環境法典的環境保護義務應從風險預防、危險防御、損害修復三方面共同推進。我國憲法蘊含的生態環境觀揭示出要以整體性視角為生態環境各領域的治理提供根本法依據。因此，環境法典編纂需以系統功能分化為視角總結環境法治的規范進程，從風險預防、危險防御、損害修復三方面分別構建義務規范體系。

3.憲法規范在環境法典中“語言—邏輯”的表達構造轉化。環境憲法條款屬于一種“低密度”規范，需要環境法典將憲法規則的表達構造轉換為直接的規范判斷。

其一，對積極性環境利用與保護規范的構造與解釋。《憲法》第26條第1款等規范可對應形成環境法典中積極性環境利用與保護規范，其行為模式以“可以”或“應當”為行為形式、以“有利于”“負責”等積極性語詞形態為基本特征。“有利于”等積極性語詞應限縮解釋為“相對有利于”，而“應當”應擴張解釋為“完全應當”。

其二，對消極性環境利用與保護規范的構造與解釋。《憲法》第9條第2款等規范可對應形成環境法典中消極性環境利用與保護規范，其行為模式以“禁止”“不得”為行為形式、以“嚴格控制”等限制性語詞或禁止性語詞為主要特征。消極性環境利用與保護規范應限縮解釋為環境行政行為與私主體行為被劃定底線的義務性、強制性規范。

其三，對倡導性環境保護規范的構造與解釋。《憲法》序言第7自然段中“新發展理念”“生態文明”的國家任務可對應形成倡導性環境保護規范。倡導性環境保護規范不針對具體的監管事項與手段，而是強調政策導向和社會效果，行為模式以“可以”或“應當”為行為形式，以“適用范圍＋中性表述”“鼓勵”等倡導性語詞形態為主要特征。

環境法典交互憲法的具體建構：編纂的制度性展開

遵循“依憲治國—依法治國—依法行政”的秩序鏈條，環境法典編纂應圍繞環境憲法的規范教義，對環境憲法進行制度性展開。

（一）內容統籌：總則編與生態環境責任編

首先，總則編通過提煉環境法律中的邏輯關聯來統籌憲法生態文明制度的設定與分配。《憲法》序言第7段將“生態文明建設”作為國家目標，標志著生態文明制度的形成。環境法典應當依據生態文明制度，合理安排生態文明各領域的規范建設。這就需要環境法典的總則通過抽象提煉各類制度領域的邏輯關聯，形成“立法目的”“定義與適用范圍”“基本原則”等一般性條款，適度強化或弱化分則制度領域的規范分配與調整手段。

其次，總則編與生態環境責任編是環境法典保障憲法“生態文明建設”職權的“總控”。2018年修憲在《憲法》第89條中增加“生態文明建設”，代表著各級行政機關在國務院領導下制定相應規章、編制行政規劃等履職時，生態文明建設是必須考量的因素。環境法典總則編應當根據生態監管的實踐要求和環境行政權的關聯程度對既有環境法制度篩選整合為基本制度條款；生態環境責任編按照“風險預防—危險防御—損害修復”的義務邏輯，創設必要的訴訟程序以實現行政行為與行政責任的整體配套。

（二）制度守成：污染控制編與自然生態保護編

《憲法》的環境保護義務主要是以《憲法》第26條第1款為主，以第9條第2款、第10條第5款、第26條第2款為支撐的規范體系，具有很強的容納性，可以涵蓋環境質量保護、生態資源保護、能源利用、生物安全等國家任務。

上述憲法規范可形成污染控制與自然生態保護兩大主干結構并涵攝若干具體領域。環境法典應設置污染控制編與自然生態保護編，兩編的規范內容應當以國家保護義務為主、公民參與義務為輔，明確公權力運行要努力實現憲法設定的環境國家目標，并明確公民環境保護義務的內容范圍，既要對公民予以禁止性或強制性規定，又要明確公民對行政機關在立法、執法、司法上的參與義務。

（三）體例創新：綠色低碳發展編

《憲法》序言第7自然段明確“貫徹新發展理念”是國家任務，“綠色發展”自然也應當屬于國家任務。《憲法》綠色發展條款可以與《憲法》第14條第1款、第2款、第3款構建出綠色低碳生產生活方式的憲法認同。因此，綠色發展的憲法確認可以對調整生產生活方式的法律規范產生宏觀調控與價值引領的規范效應，需要在部門法中進行合理的制度安排。

綠色發展應當主要由以環境保護為專門任務的環境法來負責。然而，現行環境法規范及其制度設計與綠色發展的要求不完全適應，迫切需要制定綜合性的法律體系，以對綠色發展作出專門的制度安排，環境法典編纂為此提供了契機。環境法典應當設置綠色低碳發展編，聚焦于循環經濟持續化與能源利用低碳化的規則設計，根據“清潔生產—綠色流通—綠色消費”的經濟閉環對現行法律體系提煉相關制度。同時，根據政策精神和時代要求，確立未被現行法律規定但應納入綠色低碳發展編的氣候變化應對與國際合作等關鍵性制度，保障綠色低碳發展編與綠色發展憲法規范的完美契合。