公共衛(wèi)生法治的白反性現(xiàn)代化境遇與因應(yīng)

龍柯宇

關(guān)鍵詞：自反性現(xiàn)代化；風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；公共衛(wèi)生法治；健康中國(guó)；制度因應(yīng)

歷史哲學(xué)家克羅奇曾論斷：“一切真歷史都是當(dāng)代史。”發(fā)軔于西方的現(xiàn)代化在推動(dòng)工業(yè)文明的同時(shí)，其本身也發(fā)生了吊詭，孕育出一系列結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)代社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)既作為機(jī)制脫域（mechanism disembeding）所生之損害而存在，同時(shí)也充當(dāng)著封閉的、制度化的行為場(chǎng)域。正在經(jīng)歷中國(guó)式現(xiàn)代化的我國(guó)，風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)思維正形成一種極具反思性和批判性的文化意涵。過(guò)去三年，席卷全球的新冠肺炎大流行已不僅僅是公共衛(wèi)生領(lǐng)域的黑天鵝事件，更是自反性現(xiàn)代化（reflexive modemization）診斷范式下的社會(huì)危機(jī)：應(yīng)對(duì)疫情也不再是一項(xiàng)待議的民主提案，而是一連串正在實(shí)施的國(guó)家行動(dòng)，演繹著自反性敘事語(yǔ)境下公共衛(wèi)生法治發(fā)生的前所未有的流變。

客觀來(lái)講，公共衛(wèi)生治理研究一直都被科學(xué)技術(shù)范疇的聲音所籠罩，法學(xué)欠缺必要的參與度和話語(yǔ)權(quán)。既有研究介紹性、描述性有余而著眼于本質(zhì)規(guī)律的宏觀知識(shí)路徑探索不夠，缺乏必要的法治場(chǎng)景意識(shí)，尚不足以為相關(guān)立法完善和司法適用提供科學(xué)指導(dǎo)，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推動(dòng)力度也有待加強(qiáng)。黨的二十大報(bào)告對(duì)“增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”作出了專章部署，其中就“推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)”提出了一系列符合我國(guó)社會(huì)現(xiàn)狀的行之有效的發(fā)展戰(zhàn)略與政策舉措。鑒之，將公共衛(wèi)生法治納入自反性現(xiàn)代化的體系下予以解讀和省視，并非僅僅是同一研究客體在不同維度的單純堆砌和平推；不同進(jìn)路的視野，或者稱之為“眼界”，實(shí)則蘊(yùn)含的是“問(wèn)題意識(shí)”，折射出基于中國(guó)立場(chǎng)、中國(guó)模式和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的“健康中國(guó)戰(zhàn)略”的邏輯自洽。

一、自反性現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)論框架

社會(huì)理論家對(duì)現(xiàn)代化的諦視，多集中于它的癥候分析，將其描述為一種開放、流動(dòng)、多元組成要素間相互頡頏及難以調(diào)和，不斷被修復(fù)、重構(gòu)和改寫的社會(huì)結(jié)構(gòu)和人的存在方式，并涌現(xiàn)出再現(xiàn)代化理論（re-modemization theory）、后現(xiàn)代化理論（post-modemization theory）、全球化理論（globalization theory）等認(rèn)知范式。而自反性現(xiàn)代化理論便是其中極具前瞻性視角的一種，其篤信我們正在見證的現(xiàn)代化是一種超越了經(jīng)典工業(yè)時(shí)代的構(gòu)想。

（一）自反性現(xiàn)代化的生成肇因與核心要義

現(xiàn)代社會(huì)的結(jié)構(gòu)形塑了現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)又加劇了結(jié)構(gòu)內(nèi)蘊(yùn)的斷裂，使得我們置身于“現(xiàn)代文明的火山口”。韋伯指出，上述現(xiàn)代性危機(jī)的根源皆因人們對(duì)世俗經(jīng)濟(jì)利益的追求以及科學(xué)發(fā)展對(duì)世界的“祛魅”而導(dǎo)致的工具理性（Zweckrationalitat）對(duì)價(jià)值理性（Wertrationalitat）的僭越。面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性，自反性現(xiàn)代化的“志氣”并不囿于解惑現(xiàn)代性氣象，它展現(xiàn)的是對(duì)傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)論框架的一種抽離與重組，是通過(guò)另一種現(xiàn)代性對(duì)工業(yè)社會(huì)形態(tài)予以解構(gòu)和再建。

自反性現(xiàn)代化的生成動(dòng)因在于現(xiàn)代化的“自反”特質(zhì)，即以理性為著眼點(diǎn)構(gòu)建的現(xiàn)代化，對(duì)自身基礎(chǔ)進(jìn)行的自我消解、自我拒斥和自我對(duì)抗，進(jìn)而引發(fā)了一系列非理性的意外后果。質(zhì)言之，這種現(xiàn)代化的自反性是完全區(qū)別于傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的，它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代性利用現(xiàn)代化的力量挖了自己的墻角，伴隨其中的是現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)對(duì)既有社會(huì)制度以及科學(xué)技術(shù)的消解和重新嵌入，但這一切都是以不被察覺的方式進(jìn)行的，繞行了主流范疇和思想。

在貝克眼中，“第一次現(xiàn)代化”就是我們常說(shuō)的“工業(yè)現(xiàn)代化”。之后，伴隨現(xiàn)代性自身的異化，開始進(jìn)入到自反性現(xiàn)代化階段，也就是“第二次現(xiàn)代化”。自反性現(xiàn)代化是工業(yè)社會(huì)經(jīng)歷的一種根本性的、非連續(xù)性的結(jié)構(gòu)斷裂，是一種“元轉(zhuǎn)換”（meta transformation），而非第一次現(xiàn)代化的延續(xù)和拓展，也非第一次現(xiàn)代化失利或衰敗所致。與貝克不同，吉登斯將結(jié)構(gòu)化理論作為方法論先驅(qū)，基于對(duì)人類活動(dòng)特征的界定以及行為對(duì)環(huán)境的反饋性，提出了“反思性現(xiàn)代化”概念，進(jìn)一步豐富了自反性現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵。“我們應(yīng)該把‘反思性理解為持續(xù)發(fā)生的社會(huì)生活流受到監(jiān)控的特征”，“而現(xiàn)代性體現(xiàn)了對(duì)進(jìn)行中的社會(huì)生活的監(jiān)控性”，其反思性色彩更為濃厚。當(dāng)前，我們正處于盛現(xiàn)代性（high modemity）時(shí)代，反思性徹底掙脫了傳統(tǒng)性的樊籬，推進(jìn)到理性本身，支配著自然的事物和人的生產(chǎn)、生活方式，人們對(duì)抽象知識(shí)和專家系統(tǒng)的依賴程度日趨加深，人們相互間的信任關(guān)系愈發(fā)脆弱化。

（二）自反性現(xiàn)代化的實(shí)踐樣態(tài)：現(xiàn)代性的“雙重變奏”

從本質(zhì)上講，自反性現(xiàn)代化理論是工業(yè)社會(huì)發(fā)展到極致后出現(xiàn)的一股反現(xiàn)代性“異流”，是對(duì)當(dāng)下現(xiàn)代性境況的形而上的批判與解構(gòu)，是在現(xiàn)代性自我消解過(guò)程中對(duì)新的現(xiàn)代化之路的學(xué)理尋繹，凸顯的是正在發(fā)生的現(xiàn)代性的“雙重變奏”：

其一，演進(jìn)中的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)（Risikogesellschaft）。貝克指出，自反性現(xiàn)代化是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形成動(dòng)因，而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)又標(biāo)示著現(xiàn)代化的自我轉(zhuǎn)型與變形，即從古典的現(xiàn)代化向自反性現(xiàn)代化的過(guò)渡。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)就是現(xiàn)代化、技術(shù)化和經(jīng)濟(jì)化進(jìn)程的極端化不斷加劇所造成的后果，其并不具有歷史分期的意義，也非工業(yè)社會(huì)的替代社會(huì)形態(tài)，只是對(duì)當(dāng)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性狀的一種整體性描述與反思。

吉登斯將作為現(xiàn)代社會(huì)“痼疾”的風(fēng)險(xiǎn)劃分為外部風(fēng)險(xiǎn)（extemal risk）和被制造出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)（manufactured risk）。前者由傳統(tǒng)或自然的不變性和固定性所引發(fā)，如自然災(zāi)害、瘟疫等；后者則是在我們不斷累積和拓展知識(shí)以期更好地認(rèn)識(shí)世界和改造世界時(shí)所發(fā)生的不可計(jì)算的意外風(fēng)險(xiǎn)（incalculable emergency risk），如切爾諾貝利核電站事故、全球氣候變暖帶來(lái)的影響等，此類風(fēng)險(xiǎn)正占據(jù)著主導(dǎo)地位。相較而言，拉什所認(rèn)知的風(fēng)險(xiǎn)更類似于一種文化現(xiàn)象而非社會(huì)狀態(tài)，它無(wú)法為專家知識(shí)或歷史經(jīng)驗(yàn)所掌控，只能是不同個(gè)體基于不同的心理認(rèn)知和主觀意識(shí)而產(chǎn)生的不同解釋話語(yǔ)和應(yīng)對(duì)策略，其結(jié)果便是締造了作為文化形態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)文化。

其二，制度化的個(gè)體主義（Institutionalisierte Individualisierung）。這種個(gè)體主義既不等同于個(gè)人主義（individualism，強(qiáng)調(diào)的是人性的自利特點(diǎn)）或個(gè)性化（individuation，強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人獨(dú)一無(wú)二的氣質(zhì)），也區(qū)別于新自由主義的自由市場(chǎng)個(gè)體觀念。它指涉的是在文化民主、福利國(guó)家和古典個(gè)體主義背景下，新的生活模式對(duì)工業(yè)社會(huì)的舊生活模式的瓦解和再嵌入，具有去傳統(tǒng)化、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的生平內(nèi)在化（ biographical intemalization）、多元交融與兼容并蓄等鮮明特征。就其本質(zhì)而言，它描述的是一個(gè)有關(guān)社會(huì)制度以及個(gè)體和社會(huì)關(guān)系的開放的、非線性的、結(jié)構(gòu)性的、矛盾叢生的、社會(huì)學(xué)的轉(zhuǎn)變，它削弱了帕森斯的“社會(huì)人”假設(shè)，使得風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體被個(gè)體化了，個(gè)體不得不為自己的選擇和決定承擔(dān)責(zé)任。

二、自反性現(xiàn)代化與公共衛(wèi)生法治的社會(huì)嵌合

自反性現(xiàn)代化理論體現(xiàn)了現(xiàn)代哲學(xué)反思意識(shí)的回歸和診療文化的轉(zhuǎn)向，從根本上說(shuō)，是對(duì)現(xiàn)實(shí)的意義世界的眷顧和關(guān)懷。摒棄情緒化、膚泛化、意識(shí)形態(tài)化的解釋框架，重新審視公共衛(wèi)生法治的自反性現(xiàn)代化進(jìn)程，既是對(duì)公共衛(wèi)生法治所處歷史方位的一種追問(wèn)和檢視，也是公共衛(wèi)生法治對(duì)后傳統(tǒng)社會(huì)環(huán)境下公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的一種因應(yīng)和反作用，更是踐行黨的二十大報(bào)告所述“把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，完善人民健康促進(jìn)政策”的客觀要求。

（一）公共衛(wèi)生法治的社會(huì)基礎(chǔ)研判

與其他社會(huì)子系統(tǒng)不同，法律系統(tǒng)是一個(gè)內(nèi)置于社會(huì)之中、在規(guī)范上封閉但認(rèn)知上開放、通過(guò)“合法”與“非法”這個(gè)二元符碼來(lái)運(yùn)行的自治系統(tǒng)，旨在科學(xué)合理地應(yīng)對(duì)法律系統(tǒng)的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)法律與社會(huì)的共同進(jìn)化。因此，有必要經(jīng)由關(guān)系性視角和共時(shí)性視角去詮釋自反性現(xiàn)代化的中國(guó)特征，并據(jù)此明晰公共衛(wèi)生法治的社會(huì)基礎(chǔ)變遷，進(jìn)而準(zhǔn)確理解公共衛(wèi)生法治承載的新發(fā)展階段的使命。著名中國(guó)問(wèn)題專家馬丁·雅克曾敏銳地指出，歐洲不是中國(guó)的現(xiàn)代化范本，因?yàn)楝F(xiàn)代化根源于本土而非舶來(lái)品，現(xiàn)代化的模式也絕非只有一種。申言之，西方的自反性現(xiàn)代化是就工業(yè)社會(huì)進(jìn)行的一種單一自反，而中國(guó)式現(xiàn)代化的自反卻是一種多重自反，其進(jìn)程并未按照貝克等學(xué)者所設(shè)想的“傳統(tǒng)社會(huì)→現(xiàn)代化→自反性現(xiàn)代化”的線性模式發(fā)展。當(dāng)下中國(guó)正置身于第一現(xiàn)代世界（工業(yè)社會(huì)）與第二現(xiàn)代世界（風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)）之間（即所謂的“共時(shí)性狀態(tài)”），其自反性現(xiàn)代化的對(duì)象是一個(gè)前工業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)多元并存的社會(huì)形態(tài)。這里可以借用馬爾科維奇的時(shí)間觀點(diǎn)來(lái)理解該多重自反性：自然歷史中的時(shí)間并不等同于社會(huì)歷史中的時(shí)間，前者具有不可逆性，而后者卻認(rèn)為過(guò)去和未來(lái)都生活于現(xiàn)在。

現(xiàn)代主義的宏大敘事否認(rèn)現(xiàn)在的重要性，認(rèn)為現(xiàn)在只是一個(gè)過(guò)渡階段，然而歷史證明必須立足于絕對(duì)的現(xiàn)在來(lái)考察現(xiàn)代性。因此，對(duì)于中國(guó)自反性現(xiàn)代化的解讀也應(yīng)建立在現(xiàn)實(shí)國(guó)情之上。首先，中國(guó)與其他西方國(guó)家相同，都是在遭遇現(xiàn)代性與工業(yè)化的負(fù)面后果時(shí)，尤其是當(dāng)這種負(fù)面后果不再局限于針對(duì)某一群體而是影響到每一個(gè)人時(shí)，進(jìn)入到第二次現(xiàn)代化階段的。其次，我國(guó)是在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程中同時(shí)發(fā)生自反性現(xiàn)代化的。換言之，我國(guó)社會(huì)在同一時(shí)空界面上同時(shí)經(jīng)歷著從經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段、從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的跨越式轉(zhuǎn)型。再次，由于差異性社會(huì)的存在，我國(guó)不同地區(qū)的自反性呈現(xiàn)出明顯的異質(zhì)性，空間悖論由此產(chǎn)生。最后，我國(guó)社會(huì)的自反性現(xiàn)代化大幕已經(jīng)徐徐拉開，風(fēng)險(xiǎn)推動(dòng)著公共安全治理水平的提高和現(xiàn)代社會(huì)治理體系的轉(zhuǎn)型，國(guó)家發(fā)展觀亦被賦予了風(fēng)險(xiǎn)防控的新內(nèi)涵。

（二）公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的癥候診斷

自反性現(xiàn)代化理論對(duì)公共衛(wèi)生法治的反思和診斷，突出表現(xiàn)為對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的重新審視，明晰其不同于其他類型風(fēng)險(xiǎn)的特質(zhì)所在。這里概括為如下三個(gè)方面：

第一，結(jié)構(gòu)性悖反效應(yīng)凸顯。就公共衛(wèi)生事業(yè)來(lái)說(shuō)，一方面社會(huì)結(jié)構(gòu)確保了國(guó)民的生命健康和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。但另一方面社會(huì)結(jié)構(gòu)在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)又顯露出其固有的局限性：首先，較之于公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的多元可變性，社會(huì)結(jié)構(gòu)的安定性必然導(dǎo)致一定程度的滯后性；其次，社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的承受能力有限，當(dāng)該風(fēng)險(xiǎn)造成的嚴(yán)重后果超出了社會(huì)結(jié)構(gòu)本身的預(yù)設(shè)和容納程度時(shí)，便可能誘發(fā)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型甚至斷裂：再次，面對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，極易出現(xiàn)公權(quán)異化和政治失靈，即公共權(quán)力機(jī)構(gòu)變得不作為、消極作為或亂作為，風(fēng)險(xiǎn)決策與責(zé)任之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系出現(xiàn)脫嵌，導(dǎo)致責(zé)任模糊、責(zé)任主體缺位和錯(cuò)位，這便是貝克所謂的“有組織的不負(fù)責(zé)任”（organized irresponsibility）。舉例來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有社會(huì)結(jié)構(gòu)在面對(duì)新冠肺炎疫情這樣的災(zāi)變風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可能會(huì)顯得異常軟弱無(wú)力，始終處于亦步亦趨的追隨者地位，難以有效發(fā)揮其應(yīng)有的預(yù)防、預(yù)警和控制作用，由此導(dǎo)致公共衛(wèi)生機(jī)制失靈。此外，新冠肺炎疫情所具有的突發(fā)性、超常規(guī)性、外部不經(jīng)濟(jì)的滯后性等特征，又使得傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算方法、因果關(guān)系認(rèn)定、責(zé)任主體的確定、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方法等受到了極大的挑戰(zhàn)。詳言之，風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算因疫情在時(shí)空意義上的范圍與界線的模糊性而變得難以操作，而疫情的繁復(fù)性又造成多因一果、多因多果的現(xiàn)象更加普遍化，因果關(guān)系的辨識(shí)度愈發(fā)模糊。加之疫情的迅速擴(kuò)散性，相關(guān)責(zé)任主體尤其是各類行政機(jī)構(gòu)和團(tuán)體組織，便會(huì)利用風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不確定性來(lái)掩飾風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和存在的真相，以此轉(zhuǎn)嫁與推諉責(zé)任。概況來(lái)說(shuō)，公共衛(wèi)生系統(tǒng)植根于現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)之上，而自反性現(xiàn)代社會(huì)又存在著顯著的結(jié)構(gòu)性斷裂趨向，這使得公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)在本質(zhì)上成為了一種結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)：與此同時(shí)，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理又必須仰仗于創(chuàng)設(shè)、調(diào)整與優(yōu)化相應(yīng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)（即一種結(jié)構(gòu)性依賴），結(jié)構(gòu)性悖論由此產(chǎn)生。

第二，時(shí)空的遠(yuǎn)距化（tlme-space distanciation，又稱時(shí)空的延展性）。它是指公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)從爆發(fā)地的情境中脫離出來(lái)，并通過(guò)對(duì)不確定的時(shí)空的無(wú)限穿越而被重構(gòu)，結(jié)果便是該風(fēng)險(xiǎn)的副作用不再局限于“現(xiàn)場(chǎng)卷入”的特定個(gè)體，而是可能影響到缺場(chǎng)的異地他者。也就是說(shuō)，時(shí)空的遠(yuǎn)距化喻示著因世界的壓縮而帶給人的一種移位感體驗(yàn)。以新冠肺炎疫情為例，即使那些沒有位于疫情“震中”的人們，仍然會(huì)在心理上產(chǎn)生一種普遍的不安全感和恐懼感，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)也會(huì)愈發(fā)增強(qiáng)。這實(shí)質(zhì)上是缺場(chǎng)的個(gè)人對(duì)在場(chǎng)的事件的一種穿透和建構(gòu)，表征著第一現(xiàn)代性下，我們與他者、全球性與地方性等傳統(tǒng)的二元范疇已變得模糊、混雜甚至淡化。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，伴隨交通技術(shù)、通信技術(shù)、經(jīng)濟(jì)一體化的迅猛發(fā)展，“時(shí)空伸延的水平比任何一個(gè)前現(xiàn)代時(shí)期都要高得多，發(fā)生在此地和異地的社會(huì)形式和事件之間的關(guān)系都相應(yīng)的延伸開來(lái)”。在過(guò)去，海洋會(huì)阻卻病原體的傳播，但現(xiàn)在，病毒卻能夠在幾天之內(nèi)隨著國(guó)際旅行和貨運(yùn)而在全球范圍內(nèi)傳播。其實(shí)，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)所固有的不確定性與模糊性，本就意味著任何人都有可能成為風(fēng)險(xiǎn)的被分配者。從某種意義上講，時(shí)空的遠(yuǎn)距化既是自變量，又是因變量：既是自反性現(xiàn)代化的推動(dòng)力，又是自反性現(xiàn)代化的必然結(jié)果：既是從自反性現(xiàn)代化理論中派生出來(lái)的，又為自反性現(xiàn)代化理論提供了現(xiàn)實(shí)支點(diǎn)。

第三，濃厚的主觀建構(gòu)性。公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)并非某一具體事物，它脫離了人的直接感知能力，需要借助科學(xué)的“感官”，如理論、試驗(yàn)和科學(xué)儀器，才變得可見或可解釋。它是主體認(rèn)知的一種建構(gòu)性表達(dá)，是關(guān)于未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性的一些看法和態(tài)度，主要通過(guò)科學(xué)、法律、大眾傳媒、專家知識(shí)、公眾、因果關(guān)系的假設(shè)、責(zé)任體系的架構(gòu)等確立起來(lái)。因此，在人們的主觀世界里，它可以被無(wú)限夸大、縮小、改寫或者轉(zhuǎn)化。

公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)是由風(fēng)險(xiǎn)狀況與風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度組合形成，在不同文化背景下，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知、理解和評(píng)價(jià)會(huì)因時(shí)、因地、因人而異，甚至可能出現(xiàn)消極反應(yīng)、假想反應(yīng)、超前反應(yīng)或者過(guò)度反應(yīng)。面對(duì)新冠肺炎疫情，社會(huì)主義核心價(jià)值觀使得中國(guó)人民更能真正做到服從規(guī)則、自我克制、自我約束、互幫互助，從而使我國(guó)在疫情防控和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)上都走在世界前列，成為了本次抗疫的“優(yōu)等生”，顯示出強(qiáng)大的修復(fù)能力和旺盛的生機(jī)活力。與之相反，美國(guó)傳統(tǒng)文化中的個(gè)人主義理念讓美國(guó)人無(wú)法為了共同目標(biāo)而協(xié)調(diào)其社會(huì)行為，甚至片面地將集體主義責(zé)任感斥為社會(huì)主義的品質(zhì)。這著實(shí)印證了：“只有對(duì)群體文化有一定的認(rèn)識(shí)，才能理解法律和制度對(duì)它們的作用是多么微不足道。”

此外，在對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處置問(wèn)題上，國(guó)家和個(gè)人都依賴于對(duì)科學(xué)技術(shù)專家的信任，因?yàn)槲覀兩钤谝粋€(gè)技術(shù)決定主義的時(shí)代，只有專家系統(tǒng)才具有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)處理的鑒別權(quán)、發(fā)言權(quán)和解釋權(quán)。然而，專家知識(shí)與權(quán)力在結(jié)構(gòu)上的共生性極易造就二者的共謀，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)在專家系統(tǒng)的知識(shí)里是可以被隨意界定和建構(gòu)的。立場(chǎng)或視野的差異讓專家群體對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知難以達(dá)成共識(shí)，加之科學(xué)知識(shí)的不確定性以及學(xué)科鴻溝帶來(lái)的跨領(lǐng)域的技術(shù)隔閡，公眾對(duì)技術(shù)的正義訴求越來(lái)越得不到滿足。因此，“打破技術(shù)專家的話語(yǔ)壟斷，積極創(chuàng)造公共討論空間”的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)應(yīng)對(duì)方案具有了必要性和可行性。

三、自反性現(xiàn)代化與公共衛(wèi)生法治的價(jià)值理念

對(duì)于公共衛(wèi)生法治的復(fù)盤與展望，如果不是選擇并局限于“存在即是合理”的實(shí)用主義進(jìn)路，那么盲目地強(qiáng)調(diào)制度完善的技術(shù)含量或功利價(jià)值觀，是不可取的。相反，探尋和深耕其中的終極價(jià)值理念所在，不失為一種理性的研究方法。正如康德所言：在植物界，或者動(dòng)物界，乃至人類世界，唯有理念才使秩序的架構(gòu)真正變得可能。

（一）“生存安全性”的價(jià)值承載

生存安全性是人類存在與活動(dòng)所追求的基礎(chǔ)性、恒久性價(jià)值，閃耀著“后發(fā)展時(shí)代”民生本位的倫理光芒。從哲學(xué)意義上看，生存安全性是人的本體性最為直接的反映，也是公共安全存在的基礎(chǔ)，折射出“總體安全觀”的核心理念。面對(duì)變幻不定的現(xiàn)代性場(chǎng)域（modem place as phan-tasmagoric），個(gè)體唯有在獲取本體安全感（ontological security）的前提下，才能反思性地實(shí)現(xiàn)和維持自我認(rèn)同。

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)獨(dú)有的多重自反性導(dǎo)致“前現(xiàn)代性”的余波未平，“后現(xiàn)代性”的隱憂又粉墨登場(chǎng)，這種共時(shí)性沖突使得公共衛(wèi)生領(lǐng)域的危機(jī)更為顯明化，民眾的“安全焦慮”和“安全恐慌”不斷攀升。有調(diào)研報(bào)告稱，民眾對(duì)新冠肺炎疫情風(fēng)險(xiǎn)的感知能力越高，越容易較平時(shí)更為緊張、焦慮、不安和沮喪，而且對(duì)相關(guān)負(fù)面信息都極度關(guān)注。故此，風(fēng)險(xiǎn)和不安一同構(gòu)成了公共衛(wèi)生法治的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，這也成為了黨的二十大報(bào)告提出“以人民安全為宗旨”“以新安全格局保障新發(fā)展格局”的現(xiàn)實(shí)依據(jù)所在。

通說(shuō)認(rèn)為，秩序、公平和自由是法治的三大基本價(jià)值目標(biāo)。也有學(xué)者，如西克斯、霍布斯、邊沁，將“安全”增列其中。其實(shí)，“安全”只是“秩序”在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的另一種更為貼切的稱呼形式罷了，因?yàn)橹刃虻拇_立與維護(hù)最終仍是為了實(shí)現(xiàn)安全和穩(wěn)定。具體到公共衛(wèi)生領(lǐng)域，這是一個(gè)多元價(jià)值、理念、實(shí)踐、制度同場(chǎng)競(jìng)技的邏輯域，由于普通個(gè)體難以識(shí)別威脅其生存安全的風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)點(diǎn)究竟在哪里，所以法治的安全性向度也隨之指向了對(duì)人的生存安全性的持續(xù)性關(guān)注，并通過(guò)權(quán)利、權(quán)力、權(quán)能、義務(wù)、關(guān)系等基本法學(xué)范疇的運(yùn)用，保障和促進(jìn)人的生存安全性。

在傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)，法治深受啟蒙思想的影響，強(qiáng)調(diào)以個(gè)人為本位的法律規(guī)范設(shè)計(jì)，個(gè)體權(quán)利話語(yǔ)得到最大限度的彰顯，國(guó)家權(quán)力一度處于被質(zhì)疑、被限制的境地，自由亦被看作法的價(jià)值序列的最高位階。然而，這樣一種底層邏輯卻被風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)所打破，安全價(jià)值后發(fā)先至，凌駕于自由價(jià)值之上。舉例來(lái)說(shuō)，如果單純從個(gè)體本位的視角去看待新冠肺炎疫情，必然會(huì)片面地凸顯個(gè)體生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受的侵害，進(jìn)而忽視民眾和社會(huì)的整體性傷害（新冠肺炎病毒本就不以任何特定個(gè)體為攻擊對(duì)象），生存安全性的價(jià)值取向終被以個(gè)人權(quán)利形式表達(dá)的自由話語(yǔ)所湮沒。“安全概念所針對(duì)的都不是個(gè)人及其法益，而是更大范圍的制度性特征。”

當(dāng)前我國(guó)已在食品安全、傳染病防治、職業(yè)病防治、精神衛(wèi)生、國(guó)境衛(wèi)生檢疫等公共衛(wèi)生領(lǐng)域制定了單行法，公共衛(wèi)生法律體系基本成型。2019年12月28日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》確認(rèn)了憲法意義上的健康權(quán)，至此，一種新型的圍繞健康權(quán)的法律關(guān)系得以誕生，它突破了傳統(tǒng)部門法的藩籬。這里的健康權(quán)可以理解為生命權(quán)，具有典型的社會(huì)權(quán)屬性。由此可見，生存安全性的實(shí)質(zhì)是對(duì)健康權(quán)在價(jià)值理念層面的一種回應(yīng)和反思，是分配正義和矯正正義在法律制度上的體現(xiàn)。它構(gòu)成了公共衛(wèi)生法治的價(jià)值旨趣支撐點(diǎn)，折射出“追求人的安全性生存狀態(tài)的連續(xù)性和普遍性”的人性最基礎(chǔ)訴求，使得現(xiàn)有公共衛(wèi)生秩序獲得廣泛認(rèn)同和正當(dāng)性。在我國(guó)，保障生存安全性是黨和國(guó)家一以貫之的價(jià)值理念，它是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在品格，正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，“人民生命重于泰山！只要是為了人民的生命負(fù)責(zé)，那么什么代價(jià)、什么后果都要擔(dān)當(dāng)”。

（二）社會(huì)控制導(dǎo)向下的風(fēng)險(xiǎn)處置

黨的二十大報(bào)告明確將人民健康視為民族昌盛和國(guó)家強(qiáng)盛的重要標(biāo)志，并把公共衛(wèi)生上升到了國(guó)家治理層面，要求“健全公共衛(wèi)生體系，提高重大疫情早發(fā)現(xiàn)能力，加強(qiáng)重大疫情防控救治體系和應(yīng)急能力建設(shè)，有效遏制重大傳染性疾病傳播”。從法治角度看，上述目標(biāo)任務(wù)也從生存、發(fā)展、秩序三個(gè)維度揭示了公共衛(wèi)生法治追求社會(huì)控制的價(jià)值取向。面對(duì)頻繁見諸于報(bào)端的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)創(chuàng)設(shè)個(gè)人行為模式、重新定義社會(huì)角色、形塑共同的傾向性等方式，充分發(fā)揮法治的“安全閥”社會(huì)控制功效。

這里的“社會(huì)控制”意指“社會(huì)所建構(gòu)起來(lái)的具有更強(qiáng)的抑制性的、強(qiáng)制性的控制形式，它并非通過(guò)社會(huì)化的方式達(dá)成規(guī)范秩序，而是建構(gòu)在權(quán)利和強(qiáng)制力的基礎(chǔ)之上”。由于公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生多是不易被察覺或感知的，卻又極具傳導(dǎo)性和可變性，并且深受科學(xué)技術(shù)的負(fù)面效應(yīng)影響（如基因技術(shù)、生化實(shí)驗(yàn)），因此，我們對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知本身就是一個(gè)建構(gòu)的過(guò)程，而與之相應(yīng)的公共衛(wèi)生法治的社會(huì)控制功能亦需不斷進(jìn)行調(diào)適和革新。

其實(shí)，早在古羅馬時(shí)期，便有了較好的公共衛(wèi)生設(shè)施和相關(guān)立法，旨在防治疾病、實(shí)現(xiàn)人民健康、維護(hù)社會(huì)公共利益。及至20世紀(jì)中葉，伴隨自反性現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)終以成型。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，公共衛(wèi)生法治應(yīng)秉持以社會(huì)控制應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)之價(jià)值理念，即通過(guò)國(guó)家對(duì)社會(huì)公眾行為的引導(dǎo)與約束，發(fā)揮公共衛(wèi)生法固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用。德國(guó)學(xué)者萊塞爾將法律的社會(huì)功能界分為社會(huì)融合、行為控制、爭(zhēng)議解決、社會(huì)統(tǒng)治的合法化、保障自由、生活條件的構(gòu)造和教育。將此分類應(yīng)用于公共衛(wèi)生領(lǐng)域，則意味著應(yīng)該從風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、分?jǐn)偤涂朔齻€(gè)層面，建構(gòu)起事前、事中和事后的公共衛(wèi)生法律控制體系。詳言之，事前要側(cè)重發(fā)揮法之指引作用，借助法的行為控制功能和教育功能來(lái)規(guī)避公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)；事中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法之行為控制功能、保障自由功能和生活條件的構(gòu)造功能，以此分?jǐn)偣残l(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)；事后則須凸顯爭(zhēng)議解決功能，以此化解公共衛(wèi)生領(lǐng)域的矛盾糾紛。

還需指出的是，公共衛(wèi)生法治的社會(huì)控制亦有強(qiáng)弱之分。按照米格代爾的說(shuō)法，可以從服從、參與和合法性這三個(gè)指數(shù)去判斷這種強(qiáng)弱狀態(tài)。服從是指民眾基于外界強(qiáng)制或內(nèi)心自愿而對(duì)公共衛(wèi)生法律法規(guī)的遵守：參與是指民眾意識(shí)到國(guó)家行為與自身利益息息相關(guān)時(shí)而積極參與到國(guó)家事務(wù)的管理活動(dòng)中，反之，則會(huì)“事不關(guān)己高高掛起”，消極被動(dòng)參與：合法性是指民眾對(duì)公共衛(wèi)生法律法規(guī)的接受度和認(rèn)可度。可以說(shuō)，服從、參與和合法性三者相互作用，并呈相互遞進(jìn)之勢(shì)，因認(rèn)可其合法性而參與，因參與而加深認(rèn)可度，最終實(shí)現(xiàn)自愿服從。

四、邁向回應(yīng)型公共衛(wèi)生法治的邏輯理路

后現(xiàn)代主義者以“解構(gòu)社會(huì)”（destructuration of society）和“去觀念化”（deconceptualization）為己任，而自反性現(xiàn)代化理論卻認(rèn)為社會(huì)系統(tǒng)具有新的游戲規(guī)則，社會(huì)科學(xué)的任務(wù)就是進(jìn)行再結(jié)構(gòu)（restructuration）和再觀念化（reconceptualization）。以自反性范式檢視和指引公共衛(wèi)生法治，必須立足于現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型這一宏觀社會(huì)場(chǎng)景去拆解與反思公共衛(wèi)生事業(yè)遭遇的現(xiàn)代性困境，并通過(guò)構(gòu)建面向未來(lái)、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行順暢的法治體系，達(dá)到理性重塑。

（一）科學(xué)統(tǒng)籌公共衛(wèi)生立法，健全公共衛(wèi)生法律體系

自反性現(xiàn)代化背景下的公共衛(wèi)生事件，不再是單純的個(gè)體行為的結(jié)果，更是社會(huì)變遷、科技進(jìn)步以及群體認(rèn)知的結(jié)果。公共衛(wèi)生法調(diào)整國(guó)家與各種主體在維護(hù)民眾健康事務(wù)上發(fā)生的社會(huì)關(guān)系，是構(gòu)建和維護(hù)社會(huì)公共衛(wèi)生秩序的重要手段。伴隨“健康中國(guó)戰(zhàn)略”的提出以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)的意見》《健康中國(guó)行動(dòng)組織實(shí)施和考核方案》《健康中國(guó)行動(dòng)（2019-2030年）》等相關(guān)文件的出臺(tái)，公共衛(wèi)生法治建設(shè)已然成為中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，其不僅涉及人民群眾的生命安全，更關(guān)乎社會(huì)和諧與國(guó)家安全，必須從國(guó)家整體戰(zhàn)略的高度對(duì)其予以全方位、多層次的解讀。

我國(guó)現(xiàn)行的公共衛(wèi)生法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱《傳染病防治法》）、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《野生動(dòng)物保護(hù)法》）、《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱《動(dòng)物防疫法》）、《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》），均存在部分條款內(nèi)容滯后于時(shí)代發(fā)展的問(wèn)題。因此，亟須健全公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法律體系和制度體系，尤其要補(bǔ)齊公共衛(wèi)生突發(fā)事件爆發(fā)時(shí)相關(guān)法律供給與需求不均衡的短板和弱項(xiàng)，使得立法真正成為公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控的第一道制度閘門，并為執(zhí)法、司法、守法提供科學(xué)合理、可遵參照的行為守則。但需慮及的是，基于“確定性”之上、著眼于權(quán)力（利）義務(wù)配置的傳統(tǒng)規(guī)范模式存在無(wú)法有效應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的可能性，而且，囿于此種框架的價(jià)值理念也會(huì)使政府在進(jìn)行行政管制時(shí)“寧可失之過(guò)于謹(jǐn)慎”，缺乏變通，導(dǎo)致錯(cuò)失風(fēng)險(xiǎn)防控的最佳“窗口期”。由之，應(yīng)采用“關(guān)口前移”的風(fēng)險(xiǎn)治理理念，指導(dǎo)對(duì)應(yīng)法律制度的設(shè)計(jì)和政策選擇，力求適時(shí)發(fā)現(xiàn)和遏制公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和蔓延，并向民眾給予信息披露和行為建議，真正凸顯公共衛(wèi)生法治的公共性意蘊(yùn)。

習(xí)近平總書記指出：“將加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)、及時(shí)穩(wěn)妥處置重大新發(fā)突發(fā)傳染病作為治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)和任務(wù)：強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主，加強(qiáng)公共衛(wèi)生防疫和重大傳染病防控，穩(wěn)步發(fā)展公共衛(wèi)生服務(wù)體系。”為落實(shí)上述講話精神，應(yīng)重點(diǎn)從如下三個(gè)方面完善我國(guó)的公共衛(wèi)生法律體系：

第一，應(yīng)基于國(guó)家安全戰(zhàn)略考量，著手制定《緊急狀態(tài)法》這一針對(duì)公共危機(jī)的綜合性立法，并切實(shí)解決部分公共衛(wèi)生法律法規(guī)彼此銜接不暢的問(wèn)題，建立針對(duì)動(dòng)物疫情的協(xié)同聯(lián)動(dòng)、科學(xué)高效的防控機(jī)制。首先，我國(guó)現(xiàn)有應(yīng)對(duì)特定領(lǐng)域緊急狀態(tài)的立法，如《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)消防法》《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》《傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》）、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》，其專業(yè)技術(shù)手段、管理措施、應(yīng)對(duì)方案并不具有兼容性，相互之間的協(xié)調(diào)度較差，實(shí)施過(guò)程中難免出現(xiàn)立法沖突、體制不銜接和法律實(shí)施效能低下等問(wèn)題。加之緊急狀態(tài)種類的開放性、多變性和不確定性，決定了無(wú)法針對(duì)每一種新型緊急狀態(tài)予以單獨(dú)立法，法律調(diào)整的真空地帶由此產(chǎn)生。所以，有必要總結(jié)各種緊急狀態(tài)治理的共同規(guī)律、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、價(jià)值理念和基本準(zhǔn)則，出臺(tái)一部統(tǒng)一的解決社會(huì)失序問(wèn)題的綱領(lǐng)性法律文件和制度框架，形成一個(gè)以《緊急狀態(tài)法》為基礎(chǔ)、特定領(lǐng)域特定行業(yè)應(yīng)急法規(guī)為補(bǔ)充的緊急狀態(tài)法律法規(guī)體系。其次，必須正視《傳染病防治法》與《中華人民共和國(guó)傳染病防治法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《傳染病防治法實(shí)施辦法》），《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與《傳染病防治法》之間的不匹配甚至沖突現(xiàn)象。例如《傳染病防治法》第3條規(guī)定乙類傳染病包括了傳染性非典型肺炎，而《傳染病防治法實(shí)施辦法》第16條關(guān)于傳染病的菌（毒）種分類的列舉中卻未將屬于傳染性非典型肺炎的SARS冠狀病毒、新型冠狀病毒、人感染高致病性禽流感菌（毒）納入其中。又如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第53條與《傳染病防治法》第38條在針對(duì)突發(fā)事件（包括傳染病疫情）的信息公布機(jī)構(gòu)的規(guī)定上，亦存在矛盾之處。最后，應(yīng)增強(qiáng)動(dòng)物疫情協(xié)同聯(lián)防意識(shí)，構(gòu)建多元主體協(xié)同防控的法律保障機(jī)制。動(dòng)物疫情在本質(zhì)上系人類過(guò)度實(shí)踐和現(xiàn)代發(fā)展主義產(chǎn)生的后果，因此有必要以動(dòng)物安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系的建構(gòu)為導(dǎo)向，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)有的相關(guān)立法和技術(shù)指南，制定《獸醫(yī)法》和《動(dòng)物源性食品法》，使之與現(xiàn)有的《中華人民共和國(guó)生物安全法》《動(dòng)物防疫法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》形成法律層面的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，同時(shí)明晰動(dòng)物疫情多元規(guī)制主體間的權(quán)責(zé)分配，并強(qiáng)調(diào)各主體間的相互監(jiān)督，最終全面提升國(guó)家生物安全治理能力。

第二，應(yīng)重新評(píng)估現(xiàn)行公共衛(wèi)生法律法規(guī)的實(shí)施績(jī)效，該廢止的廢止、該修正的修正、該完善的完善。首先，鑒于常規(guī)修法歷時(shí)太長(zhǎng)，難以適時(shí)回應(yīng)瞬息萬(wàn)變的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，全國(guó)人大常委會(huì)可以采用“決定”的形式，對(duì)涉及公共衛(wèi)生的一系列法律進(jìn)行“打包修改”。其次，在修法過(guò)程中，應(yīng)發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則（precautionary principle）的指導(dǎo)作用。由于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是提前對(duì)某種不確定的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制，那么如何判定風(fēng)險(xiǎn)威脅是否存在，規(guī)制措施與規(guī)制目標(biāo)是否一致，規(guī)制措施是否妥善處理了所涉法益，就需要通過(guò)比例原則以及成本收益分析方法來(lái)限制和調(diào)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用。再次，要從公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、排查、預(yù)警和監(jiān)控，風(fēng)險(xiǎn)輿情發(fā)布，物資儲(chǔ)備和調(diào)配，慈善捐贈(zèng)，應(yīng)急科普，應(yīng)急預(yù)案制度，危機(jī)管理體制，監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制等方面，全方位構(gòu)建統(tǒng)一、權(quán)威、高效的公共衛(wèi)生法律體系。最后，要警惕和抵制民粹主義的修法趨向。所謂“民意”極易被有傾向性的媒體報(bào)道或他人言論“帶偏”，“用暗示的辦法加以誘導(dǎo)而不是作出合理解釋的信念，歷來(lái)都是如此”。因此，公共衛(wèi)生法律不僅不應(yīng)當(dāng)被民意所綁架，還應(yīng)當(dāng)盡力去匡正非理性的民意。

第三，應(yīng)推動(dòng)公共衛(wèi)生法治形式理性和實(shí)質(zhì)理性的有機(jī)統(tǒng)一。公共衛(wèi)生法治的形式理性是指通過(guò)公共衛(wèi)生法律規(guī)則的一致性、明晰性、完整性、確定性和適用過(guò)程的邏輯性與客觀性，去尋求和實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生法治的功能性目標(biāo)。而實(shí)質(zhì)理性則強(qiáng)調(diào)要依據(jù)意識(shí)形態(tài)體系的原則（道德、宗教、政治權(quán)力等），而不是法律本身行事。換言之，形式理性屬于工具理性范疇，而實(shí)質(zhì)理性屬于價(jià)值理性范疇，兩者在公共衛(wèi)生法治的不同環(huán)節(jié)指向性不同：在立法環(huán)節(jié)，形式理性指向法律條款的邏輯自洽和法律體系的完備和諧，而實(shí)質(zhì)理性則指向法律條款背后所承載的經(jīng)過(guò)立法者識(shí)別和選擇后的社會(huì)公認(rèn)的實(shí)體價(jià)值：在執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)，形式理性指向合乎法律條款規(guī)定、嚴(yán)密的法律邏輯推理，而實(shí)質(zhì)理性則要求執(zhí)法人員和司法人員遵循主觀的公平正義價(jià)值理念來(lái)貫徹和實(shí)施法律。

（二）規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行，打造安全型政府

在自反性現(xiàn)代化進(jìn)程中，具有普適性的基本制度和價(jià)值（如法律中因果性的可靠原則、個(gè)人責(zé)任之倫理性等）正面臨前所未有的挑戰(zhàn)，不確定性彌漫整個(gè)社會(huì)（如生態(tài)環(huán)境的惡化、生物多樣性的危機(jī)、大流行病的爆發(fā)等）。法律在授予政府權(quán)力之時(shí)亦對(duì)其提出了合理性要求，實(shí)則內(nèi)含“理性之人”（a reasonable man）和“通常理智”（common sense）的假設(shè)。換言之，政府的公共行政應(yīng)追求客觀規(guī)范秩序，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和安全善治。自反性現(xiàn)代化語(yǔ)境下，運(yùn)用政府公權(quán)力彌補(bǔ)個(gè)人防范風(fēng)險(xiǎn)能力的薄弱，已成為政治生活的應(yīng)有之義。為了更好地應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，給本體性安全提供一個(gè)停泊所，有必要朝著安全型政府的方向去努力和前進(jìn)。對(duì)此，應(yīng)著力推進(jìn)以下幾項(xiàng)工作：

第一，建構(gòu)權(quán)威、專業(yè)、能動(dòng)、權(quán)責(zé)明晰的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體制度。首先，應(yīng)賦予公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體跨部門的綜合管轄權(quán)。《中華人民共和國(guó)憲法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了常態(tài)下黨、政、軍等公共權(quán)力的組織和運(yùn)行規(guī)則（如效力等級(jí)、次序、分工）。但在面對(duì)具有突發(fā)性、多變性、跨域性、流動(dòng)性、潛在的次生或衍生危害性等特點(diǎn)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，這種常態(tài)便被打破了，單一部門往往無(wú)力應(yīng)對(duì)此種復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)出來(lái)的便是治理效能的低下。須知，解決跨界危機(jī)的不同之處在于需要極端的管轄權(quán)限和前所未有的合作。所以，需要打破行政機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的“條塊分工”，設(shè)計(jì)和建立一個(gè)常設(shè)性、有較強(qiáng)獨(dú)立性的綜合應(yīng)急管理組織：在縱向?qū)用嫔希舷录?jí)應(yīng)急組織應(yīng)該高效地整合各自的資源，基于“命令—服從”亦或“自愿—信任”開展工作，協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。其次，必須堅(jiān)持黨中央對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政機(jī)關(guān)在應(yīng)急狀態(tài)下可以合署辦公。在本次抗擊新冠肺炎疫情的過(guò)程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和體制優(yōu)勢(shì)得到了充分發(fā)揮，形成了全面部署、果斷決策、全民動(dòng)員、舉國(guó)攻堅(jiān)的抗疫戰(zhàn)略格局，充分體現(xiàn)出“全方位、全周期保障人民健康”的中國(guó)特色衛(wèi)生健康事業(yè)的價(jià)值旨?xì)w。再次，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體的決策應(yīng)實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化和安全化。公共衛(wèi)生突發(fā)事件情境下的應(yīng)急決策，常會(huì)面臨考慮時(shí)間短、決策依據(jù)欠缺、決策后果不確定等困難，因此，決策的實(shí)體內(nèi)容和程序性事項(xiàng)都有可能遭遇合法性難題。此時(shí)，必須超越風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的個(gè)體偏見以及打破少數(shù)專家的風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)壟斷權(quán)，讓更多的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c到?jīng)Q策的安全可行性咨詢環(huán)節(jié)，同時(shí)保障民眾對(duì)于決策進(jìn)行質(zhì)詢的權(quán)利，進(jìn)而增加決策的透明度和參與度。另外，還需要設(shè)計(jì)決策的約束機(jī)制，包括越權(quán)決策的效力認(rèn)定，決策者法律責(zé)任的豁免等。最后，應(yīng)建立針對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。公共衛(wèi)生法的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是合理分配政府在保障民眾生命安全方面所負(fù)之權(quán)責(zé)，畢竟，立法已經(jīng)使得行政機(jī)關(guān)的職責(zé)目標(biāo)與行政能力處于基本匹配的狀態(tài)。基于此，有必要制定一套完善的針對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體的職權(quán)行為評(píng)估指標(biāo)體系，并構(gòu)建一個(gè)集合紀(jì)委監(jiān)委、檢察院、媒體、公眾在內(nèi)的多層次、全方位監(jiān)督系統(tǒng)，就無(wú)效、可撤銷行政行為及時(shí)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，且將處理結(jié)果向社會(huì)公布。據(jù)《健康時(shí)報(bào)》不完全統(tǒng)計(jì)，2022年上半年全國(guó)已有至少106名公職人員因疫情防控不力等被免職或處分，這便很好地發(fā)揮了追責(zé)問(wèn)責(zé)示范效應(yīng)。

第二，強(qiáng)化激勵(lì)性規(guī)制機(jī)制（incentive regulation mechanism）的效用。為了克服傳統(tǒng)命令控制型規(guī)制的缺陷，受規(guī)制俘虜理論（capture theory of regulation）和放松規(guī)制理論（deregulation theory）的影響，激勵(lì)性規(guī)制模式應(yīng)運(yùn)而生。其旨在通過(guò)設(shè)計(jì)科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制和手段來(lái)鼓勵(lì)被管制者服從管制，以降低規(guī)制成本，提高社會(huì)資源配置效率。就公共衛(wèi)生領(lǐng)域的政府激勵(lì)性規(guī)制機(jī)制而言，應(yīng)當(dāng)滿足如下基本要求：規(guī)制措施須與規(guī)制目標(biāo)具有關(guān)聯(lián)性，并為其實(shí)現(xiàn)而服務(wù)：規(guī)制程度須與公共衛(wèi)生安全問(wèn)題的嚴(yán)重程度相適應(yīng)，嚴(yán)禁過(guò)度規(guī)制或規(guī)制過(guò)松：重視規(guī)制對(duì)象對(duì)行政管理的參與，發(fā)揮其主觀能動(dòng)性；正激勵(lì)（鼓勵(lì)措施）和負(fù)激勵(lì)（懲罰措施）相互配合，發(fā)揮作用；將規(guī)制對(duì)象的激勵(lì)利益納入法律保護(hù)范疇；規(guī)制手段能夠有效回應(yīng)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展要求，與時(shí)俱進(jìn)，靈活多變；貫徹實(shí)質(zhì)公平理念，構(gòu)建合理的利益配置和利益補(bǔ)償機(jī)制；確保規(guī)制成本最小化：適時(shí)規(guī)制，嚴(yán)禁超前規(guī)制或滯后規(guī)制：對(duì)規(guī)制效用進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和監(jiān)管。

第三，合理平衡應(yīng)急狀態(tài)下公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系。為有效應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件，法律可以賦予政府更多的相對(duì)集中的緊急行政權(quán)力，包括強(qiáng)制隔離，征用酒店、校舍、交通工具，新聞和網(wǎng)絡(luò)管制，禁止群體性聚集活動(dòng)，延長(zhǎng)公共假期和復(fù)工復(fù)產(chǎn)時(shí)間，封城封路，出入境臨時(shí)管制等：與之相應(yīng)，私權(quán)利則會(huì)受到不同程度的壓縮和削弱，公民承擔(dān)的容忍義務(wù)顯著增加。于是，協(xié)調(diào)和平衡公共健康利益（公共衛(wèi)生安全）與個(gè)人權(quán)益間的關(guān)系，便成為了公共衛(wèi)生領(lǐng)域的“二律背反”，政府時(shí)常被迫在風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域管控與人身自由權(quán)利之間以及集中監(jiān)控（如通過(guò)手機(jī)定位、人臉識(shí)別技術(shù)等方式監(jiān)控民眾活動(dòng)范圍和密切接觸者、要求民眾報(bào)告體溫和身體健康狀況）、感染者的個(gè)人信息披露與隱私權(quán)保護(hù)之間，進(jìn)行權(quán)益選擇和決策取舍。需要強(qiáng)調(diào)的是，政府于應(yīng)急狀態(tài)行使公權(quán)力時(shí)，必須真正代表人民、照顧社會(huì)所有成員，對(duì)私權(quán)利的限制也必須堅(jiān)持人道主義原則，不能突破基本人權(quán)保障的底線。

（三）建構(gòu)公共衛(wèi)生安全的復(fù)合治理機(jī)制

構(gòu)建公共衛(wèi)生安全的多元復(fù)合治理機(jī)制表征著自反性現(xiàn)代化診斷范式下對(duì)政府職能分散化和服務(wù)裂解性的自省，旨在合理界分政府與社會(huì)的權(quán)能邊界，實(shí)現(xiàn)二者的科學(xué)互動(dòng)和互補(bǔ)。此種復(fù)合治理機(jī)制應(yīng)包含以下三個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，熔鑄理性與民主的公民社會(huì)。黨的二十大報(bào)告提出，要“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”。公民社會(huì)所生成的群體生活的規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)是平行和獨(dú)立于國(guó)家與私人的，可以填補(bǔ)政府治理機(jī)制的不足，負(fù)擔(dān)大量政府無(wú)暇顧及或無(wú)力管理的公共衛(wèi)生事務(wù)，充當(dāng)政府與公民個(gè)體間的“防火栓”，有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。同時(shí)，公民社會(huì)亦可作為一股外部力量倒逼政府行政管理范式的轉(zhuǎn)型，并在政府內(nèi)在的制度自覺下，最終建成上文所述之安全型政府。為此，首先需要促進(jìn)參與協(xié)商式民主——貝克所說(shuō)的“生態(tài)民主”（ecological democracy）——的發(fā)展，在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)管理的各個(gè)階段積極創(chuàng)造公共領(lǐng)域，提供多元利益表達(dá)的機(jī)會(huì)，如拓寬公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估建議渠道，發(fā)揮公眾對(duì)公共衛(wèi)生法律和政策執(zhí)行的監(jiān)督作用。“只有一場(chǎng)強(qiáng)有力的、充分的、用科學(xué)的論據(jù)‘武裝起來(lái)的公眾討論，才能夠?qū)⒖茖W(xué)的麥粒從糠殼中脫出，并讓指導(dǎo)技術(shù)的制度——政治與法律——奪回自己的裁判權(quán)。”此外，應(yīng)建立現(xiàn)代網(wǎng)格化治理體制。質(zhì)言之，每個(gè)社區(qū)都應(yīng)建立具有專屬性的社區(qū)安全治理網(wǎng)絡(luò)、“云社區(qū)”數(shù)據(jù)庫(kù)和社區(qū)治安聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，亦如習(xí)近平總書記指出的，“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散、日常防范傳播最有效的防線：把社區(qū)這道防線守住，就能有效切斷疫情擴(kuò)散蔓延的渠道”。

第二，加強(qiáng)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)文化建設(shè)。如前所述，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)具有濃厚的主觀建構(gòu)性特質(zhì)，因此，需要建構(gòu)適宜的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)文化以實(shí)現(xiàn)自省.進(jìn)而推進(jìn)公共衛(wèi)生法治建設(shè)。具言之，首先要高度重視社會(huì)主義核心價(jià)值觀的指導(dǎo)作用，使風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的個(gè)體擁有正確的價(jià)值理性判斷標(biāo)準(zhǔn)。其次，要培養(yǎng)民眾的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。意識(shí)是行為的先導(dǎo)，只有具備敏銳的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和強(qiáng)大的心理承受能力，才能在風(fēng)險(xiǎn)到來(lái)之時(shí)理性行事，避免引發(fā)社會(huì)性恐慌。最后，要加大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)教育和法治宣傳，使民眾有能力科學(xué)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與擴(kuò)散，成為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的主體，并對(duì)國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)管控措施進(jìn)行反思，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

第三，重視公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國(guó)際合作。伴隨跨國(guó)聯(lián)系的常態(tài)化以及“世界社會(huì)”的形成，某個(gè)地區(qū)的苦難可能成為影響到全球的普遍病癥，堅(jiān)持多邊主義下的團(tuán)結(jié)合作才是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)最有力的武器。世界各國(guó)應(yīng)當(dāng)以《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》為指導(dǎo)，秉持人類命運(yùn)共同體理念，齊心協(xié)力、同舟共濟(jì)、守望相助，積極開展全球公共衛(wèi)生的合作治理。實(shí)踐層面的具體做法主要包括：開展國(guó)際聯(lián)防聯(lián)控，支持世界衛(wèi)生組織的領(lǐng)導(dǎo)工作，促進(jìn)科學(xué)數(shù)據(jù)和信息共享，推動(dòng)人力和物資的公平分配，進(jìn)行藥物和疫苗聯(lián)合研發(fā)，踐行檢測(cè)方法和臨床救治的國(guó)際合作與經(jīng)驗(yàn)交流，加強(qiáng)國(guó)際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)詞，完善國(guó)際援助機(jī)制，重視大國(guó)的責(zé)任、擔(dān)當(dāng)和主動(dòng)作為等。正如2022年11月15日習(xí)近平總書記在二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十七次峰會(huì)上發(fā)表重要講話時(shí)指出的：各國(guó)要樹立人類命運(yùn)共同體意識(shí)，倡導(dǎo)和平、發(fā)展、合作、共贏，讓團(tuán)結(jié)代替分裂、合作代替對(duì)抗、包容代替排他，共同破解“世界怎么了、我們?cè)趺崔k”這一時(shí)代課題，共渡難關(guān)，共創(chuàng)未來(lái)。

結(jié)語(yǔ)

自反性現(xiàn)代化理論通過(guò)對(duì)現(xiàn)代性癥候的形而上的批判與解構(gòu)，科學(xué)把握了當(dāng)下現(xiàn)代性的“雙重變奏”，即演進(jìn)中的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和制度化的個(gè)體主義。正是這一社會(huì)變遷進(jìn)程，置換了公共衛(wèi)生法治的社會(huì)基礎(chǔ)，使其從工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。由于現(xiàn)代性的社會(huì)實(shí)踐正日復(fù)一日地被來(lái)自自身的新的認(rèn)知所改造或推翻，其結(jié)構(gòu)特征也隨之不停發(fā)生著變化，所以，“反思性”注定要參與現(xiàn)代性的脫域和再嵌入的所有階段，而公共衛(wèi)生法治也在不斷進(jìn)步與災(zāi)變、規(guī)制與失范的雙向互動(dòng)和相互滲透中被檢驗(yàn)和改造。本文選取的是從宏觀社會(huì)學(xué)到公共衛(wèi)生法基礎(chǔ)理論的研究路徑，而非從某一具體公共衛(wèi)生法律問(wèn)題出發(fā)的微觀知識(shí)路徑，旨在彰顯自反性現(xiàn)代化語(yǔ)境下公共衛(wèi)生法治的制度邏輯，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，為推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的賡續(xù)發(fā)展而不懈努力。

（責(zé)任編輯：張紅）