行政處罰體系化中的按日連續(xù)處罰制度檢視與優(yōu)化

楊治坤

關(guān)鍵詞：行政處罰體系化；按日連續(xù)處罰；行政處罰；行政強制執(zhí)行

按日連續(xù)處罰系《環(huán)境保護法》（2014修訂）創(chuàng)立的一項制度。作為《環(huán)境保護法》配套部門規(guī)章之一，由原國家環(huán)境保護部于2014年12月發(fā)布的《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡稱為《處罰辦法》），比較詳盡地規(guī)定了環(huán)境保護領(lǐng)域按日連續(xù)處罰制度的適用范圍、實施程序和計罰方式。為了打破制裁持續(xù)性環(huán)境違法行為面臨的“違法成本低、守法成本高”僵局，按日連續(xù)處罰制度被寄予厚望，也成為《環(huán)境保護法》（2014修訂）的一大亮點。

然而，自在環(huán)境保護法規(guī)范中建立按日連續(xù)處罰制度以來，其屬性定位在理論層面的爭論并沒有因法律確立該項制度而得以平息。歸納起來，學(xué)界關(guān)于按日連續(xù)處罰的性質(zhì)存在行政罰說、行政強制說、行政罰兼行政強制說之爭論。一方面，按日連續(xù)處罰性質(zhì)未明晰，引發(fā)該項制度在法理上的合法性質(zhì)疑：在實踐中也引發(fā)了如按日連續(xù)處罰如何適用比例原則、是否違反“一事不再罰”規(guī)則等適用困境。按日連續(xù)處罰的屬性厘定直接影響到按日連續(xù)處罰制度架構(gòu)及其實踐運行，因此，有必要從學(xué)理上對按日連續(xù)處罰制度屬性予以闡釋和澄清，以形成共識，指導(dǎo)實踐。另一方面，按日連續(xù)處罰制度所承載的功能變遷及其實踐效能，將影響按日連續(xù)處罰的制度走向與完善舉措。有鑒于此，本文將遵循這樣一種思路：即以按日連續(xù)處罰的屬性為切入點，從行政處罰體系化視角論證按日連續(xù)處罰的屬性為行政處罰，提出按日連續(xù)處罰應(yīng)回歸行政處罰法體系：從理論層面反思按日連續(xù)處罰是否契合行政處罰的基本原理，以澄清按日連續(xù)處罰存在的理論紛爭：從制度功能和制度實施的視角，考察按日連續(xù)處罰的制度功能變遷與運行實效，由此判定按日連續(xù)處罰制度的發(fā)展方向：最后提出按日連續(xù)處罰制度應(yīng)有的完善路徑。

一、按日連續(xù)處罰的屬性辨析

（一）按日連續(xù)處罰的屬性之爭

按日連續(xù)處罰最先針對的是持續(xù)性環(huán)境違法行為，其遵循的邏輯思路是：對環(huán)境違法行為先施加罰款處罰并責(zé)令改正違法行為，在違法行為人沒有履行被責(zé)令改正的公法義務(wù)時再施加按日連續(xù)處罰，以迫使環(huán)境違法行為人履行先前被施加的公法義務(wù)。學(xué)理上有關(guān)按日連續(xù)處罰的法律屬性爭論可以歸結(jié)為四類，即行政罰說、行政強制說、行政罰與行政強制結(jié)合說、過程復(fù)合說。

行政罰說認(rèn)為，按日連續(xù)處罰作為行政處罰種類之一的行政罰款形式，是環(huán)保執(zhí)法機關(guān)對于違反環(huán)境法義務(wù)的行政相對人科處罰款，以期達到遏制持續(xù)性環(huán)境違法行為，維持良好的行政秩序。我國臺灣地區(qū)學(xué)者蔡震榮也認(rèn)為，按日連續(xù)處罰的對象是持續(xù)性環(huán)境違法行為，目的在于剝奪行政相對人不利所得以及維護行政秩序、保障公共利益，其在性質(zhì)上應(yīng)定為行政罰。當(dāng)然，盡管按日連續(xù)處罰行為在性質(zhì)上是一種行政處罰，連續(xù)違法行為應(yīng)當(dāng)被視為“法律的一行為”，但僅作為“一事不再罰”規(guī)則的例外存在。行政強制說，更準(zhǔn)確地說，是指行政強制執(zhí)行中的執(zhí)行罰，也稱之為執(zhí)行罰說。該學(xué)說主張，按日連續(xù)處罰針對限期內(nèi)拒不改正的環(huán)境違法行為人，實施以按日連續(xù)罰款督促其履行本應(yīng)履行的作為或不作為義務(wù)，主要是保障行政命令的順利執(zhí)行，其重點不在于制裁過去的違法行為，而偏重于督促履行未來應(yīng)履行的義務(wù)，屬于行政強制執(zhí)行范疇。黃學(xué)賢、楊東升通過分析和考察《環(huán)境保護法》《處罰辦法》和其他行政法規(guī)范，對照《行政處罰法》中的罰款種類，將按日連續(xù)處罰的法律性質(zhì)定性為對怠于履行“限期改正違法行為”的行政決定所作出的一種間接行政強制執(zhí)行方式，這種針對非金錢給付義務(wù)的間接行政強制執(zhí)行方式并不受原罰款數(shù)額和幅度的限制。行政罰與行政強制結(jié)合說認(rèn)為，按日連續(xù)處罰應(yīng)當(dāng)被視為一個完整過程，針對第一次環(huán)境違法行為實施罰款旨在恢復(fù)被破壞的行政秩序，環(huán)境違法行為人未在限期內(nèi)履行改善違法行為之義務(wù)的，對其實施按日連續(xù)罰款，強迫其履行，具有執(zhí)行罰性質(zhì)，由此認(rèn)定按日連續(xù)處罰兼具行政罰與執(zhí)行罰兩種性質(zhì)。如杜輝認(rèn)為，《環(huán)境保護法》第59條第1款同時包含“直接禁止”和“限期改正”雙重規(guī)范結(jié)構(gòu)，前者違反的義務(wù)類型為消極義務(wù)，后者違反的則是積極義務(wù)，在法理上可以被分別解釋為秩序罰和執(zhí)行罰。過程復(fù)合說認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合按日連續(xù)處罰所具備之過程性、多功能性，以行政過程論為研究范式，分階段將按日連續(xù)處罰之法律性質(zhì)分別定為行政處罰、行政責(zé)令、行政處罰與行政強制執(zhí)行競合或者行政強制執(zhí)行等。

理論上產(chǎn)生按日連續(xù)處罰定性的不同觀點，究其原因，主要在于按日連續(xù)處罰兼具行政罰與執(zhí)行罰的部分特征和結(jié)構(gòu)要素。事實上，上述對于按日連續(xù)處罰之行政罰與行政強制（執(zhí)行罰）不同定性的學(xué)理論證思路，主要著眼于與相關(guān)原則或適用規(guī)則的不協(xié)調(diào)而將其定性推向了另外一方：按日連續(xù)處罰與一事不再罰存在緊張而導(dǎo)致正當(dāng)性缺憾，故應(yīng)當(dāng)定性為執(zhí)行罰而非行政罰：按日連續(xù)處罰有違行政強制的比例原則，故應(yīng)當(dāng)定性為行政罰而非執(zhí)行罰；二者結(jié)合說、過程復(fù)合說則存在所適用的法律原理與裁處程序差異困境，更會產(chǎn)生司法救濟難題。

（二）按日連續(xù)處罰之行政處罰屬性證成

相對于按日連續(xù)處罰性質(zhì)的理論紛爭，有的國家和地區(qū)更注重按日連續(xù)處罰的制度實踐。如針對按日連續(xù)處罰的定性，我國香港地區(qū)將其作為一種刑事處罰措施，美國將其規(guī)定為一種“民事處罰（civil penalty）”措施，我國臺灣地區(qū)認(rèn)為這類連續(xù)處罰（按日或按次）大多以“限期改正”之告誡為前提，對受處罰者有行為義務(wù)而仍不履行時，為確保制裁之有效性之再處置方式，依托具體單行法律規(guī)范建立“行政罰之轉(zhuǎn)換”制度，從而回避了按日連續(xù)處罰性質(zhì)的理論之爭。這些制度實踐也啟示我們，對于按日連續(xù)處罰究竟屬于刑事處罰還是行政處罰，抑或民事處罰，只是立法者貼標(biāo)簽的問題，在本質(zhì)上并不存在根本性的差異。也就是說，對于按日連續(xù)處罰的性質(zhì)定位之爭，因各自立足的視角差異，運用的論證材料各有支撐，均具有部分“正確性”。正如一把菜刀，當(dāng)使用它來切菜時，是一種廚具；如果用其致人重傷或死亡，是一種兇器；如果以其防衛(wèi)受到的攻擊，則是一種正當(dāng)防衛(wèi)工具。同樣是一把菜刀，為什么會產(chǎn)生如此不同的認(rèn)知，源于不同的情境賦予其不同的意義。

回到我國的相關(guān)法律規(guī)范，2021年修改的《行政處罰法》也未就按日連續(xù)處罰的性質(zhì)作出明晰規(guī)定。由于污染防治法體系與《行政處罰法》《行政強制法》的規(guī)定并非無縫銜接，因此，對于按日連續(xù)處罰之性質(zhì)，常有混淆之虞。尤其是，《行政處罰法》和《行政強制法》中規(guī)定的加處罰款制度，在外觀和功能方面與按日連續(xù)處罰存在極易混淆的可能。因此，從按日連續(xù)處罰制度契合進既有制度體系以提升整體制度效能的立場出發(fā)，仍有必要回應(yīng)按日連續(xù)處罰的制度屬性。下文試圖從法律規(guī)范體系化的視角，依據(jù)立法者建立按日連續(xù)處罰所遵循的基本理論和立法技術(shù)，將按日連續(xù)處罰定位為一種行政處罰而不是執(zhí)行罰。

第一，按日連續(xù)處罰與執(zhí)行罰的制度面向存在明顯區(qū)別。在按日連續(xù)處罰制度鏈條中，“實施環(huán)境違法行為（價值判斷）——行政處理（罰款）——責(zé)令改正而拒不改正——按日連續(xù)處罰”的完整邏輯，隱含了按日連續(xù)處罰是針對“過去”的違法行為，著眼于對過去違背義務(wù)的制裁，旨在恢復(fù)法規(guī)范意圖達致但被環(huán)境違法行為打破的行政秩序，這與《行政處罰法》第2條規(guī)定行政處罰的設(shè)定和實施旨在“以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒”具有一致性。而執(zhí)行罰則是面向“未來”，旨在督促環(huán)境違法行為人履行行政決定，符合行政強制的設(shè)定和實施旨在“對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)”。

第二，按日連續(xù)處罰針對的義務(wù)源泉與形態(tài)，不同于執(zhí)行罰所針對的義務(wù)源泉與形態(tài)。以現(xiàn)行污染防治法體系的法律規(guī)范為基礎(chǔ)，按日連續(xù)處罰制度乃是針對“拒不改正違法行為者”“繼續(xù)實施違法者”或者是“拒絕、阻撓復(fù)查者”這三種“被責(zé)令改正拒不改正”的情形導(dǎo)致的違法狀態(tài)持續(xù)而采取的一種懲戒措施，目的是排除此種違法狀態(tài)。實施執(zhí)行罰是在已經(jīng)作出的行政決定確定的義務(wù)未得到履行的情況下實施的，是一種以“行政決定”為前提的“依法強制相對人履行義務(wù)的行為”。執(zhí)行罰的制度功能是督促當(dāng)事人“履行行政決定”。最為重要的是，按日連續(xù)處罰主要是針對“拒不改正違法行為”的行為，“拒不改正違法行為”源于違反環(huán)境法上的強制性義務(wù)——這是法律規(guī)定的第一性義務(wù)。“拒不改正違法行為”意味著應(yīng)當(dāng)恢復(fù)至環(huán)境法上強制性義務(wù)沒有被違反的狀態(tài)或秩序，但沒有恢復(fù)。按日連續(xù)處罰所針對的違反行政法上的義務(wù)，其形態(tài)既包括不作為義務(wù)，也包括作為義務(wù)。相反，執(zhí)行罰源于“行政機關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)”，這里的“不履行義務(wù)”有可能是經(jīng)過了行政機關(guān)的行政決定轉(zhuǎn)換后的義務(wù)，如《行政強制法》第45條規(guī)定的處罰款或者滯納金，行政相對人不在規(guī)定期限內(nèi)繳納罰款或滯納金，即構(gòu)成了“不履行義務(wù)”，這是法律規(guī)定的第二性義務(wù)：也有可能是法律規(guī)范規(guī)定的強制性義務(wù)，如《行政強制法》第44條規(guī)定的對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強制拆除，即行政相對人在限期拆除公告期滿后仍未對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等自行拆除的，即構(gòu)成了“不履行義務(wù)”，這是法律規(guī)定的第一性義務(wù)。而且，執(zhí)行罰所針對的違反行政法上的義務(wù)形態(tài)，只限于作為義務(wù)。

第三，從需要遵循的法律程序看，按日連續(xù)處罰不同于執(zhí)行罰。盡管從邏輯上講，應(yīng)當(dāng)是按日連續(xù)處罰制度的性質(zhì)決定該項制度所適用的行政程序。但是，將按日連續(xù)處罰制度置于行政行為體系中，其實體與程序融合一體，并相互成就。也即，按日連續(xù)處罰遵循的程序規(guī)定，反過來佐證著按日連續(xù)處罰的制度屬性。按照《處罰辦法》中實施程序的規(guī)定，按日連續(xù)處罰的規(guī)范結(jié)構(gòu)決定了其程序分為四個步驟：作出行政處罰并責(zé)令改正違法行為決定書、以暗查方式組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實施復(fù)查、復(fù)查時發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排放污染物行為再一次作出責(zé)令改正違法行為決定、仍拒不改正即實施按日連續(xù)處罰。可以說，按日連續(xù)處罰制度的程序較為復(fù)雜，各程序環(huán)節(jié)缺一不可。在一些典型的按日連續(xù)處罰案例中，法院認(rèn)為行政機關(guān)在作出《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書》并進行復(fù)查后，應(yīng)該再一次作出責(zé)令改正違法行為決定書，再次進行復(fù)查時發(fā)現(xiàn)拒不改正違法排放污染物行為的，才可實施按日連續(xù)處罰。但行政機關(guān)復(fù)查后未再次作出責(zé)令改正違法行為決定書，也未再次進行復(fù)查的，因違反法定程序應(yīng)當(dāng)撤銷按日連續(xù)處罰決定。而根據(jù)《行政強制法》相關(guān)規(guī)定，行政強制執(zhí)行程序只需遵循兩個步驟：一是事先書面催告當(dāng)事人履行義務(wù)：二是當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無正當(dāng)理由的，行政機關(guān)可以作出強制執(zhí)行決定。行政強制執(zhí)行程序呈現(xiàn)出“不履行義務(wù)——督促履行——強制履行義務(wù)”的階段性特征。執(zhí)行罰遵循行政強制執(zhí)行的程序規(guī)定。因按日連續(xù)處罰與行政強制執(zhí)行的法定程序不同，也反映出按日連續(xù)處罰與執(zhí)行罰的程序差異，由此凸顯出行政機關(guān)與行政相對人在不同制度中實現(xiàn)義務(wù)履行狀態(tài)和恢復(fù)行政秩序中的權(quán)利義務(wù)配置差異。

第四，從作為保障法律規(guī)范體系一致性的立法技術(shù)視角看，按日連續(xù)處罰遵循的是行政處罰設(shè)定的法律技術(shù)而不是行政強制執(zhí)行設(shè)定的法律技術(shù)。按照《行政處罰法》規(guī)定，法律可以設(shè)定各種行政處罰；行政法規(guī)為實施法律可以補充設(shè)定行政處罰；地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以補充設(shè)定行政處罰：規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。相反，《行政強制法》第13條明確規(guī)定，行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定。這是國家在行政強制執(zhí)行權(quán)配置上的高強度規(guī)制，為了實現(xiàn)義務(wù)履行與保障行政相對人權(quán)益之間的平衡持一種謹(jǐn)慎的法律保留原則。而《環(huán)境保護法》（2014修訂）第59條第3款規(guī)定，“地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護的實際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類”。該條文規(guī)定地方性法規(guī)設(shè)定按日連續(xù)處罰遵循了行政處罰設(shè)定的立法技術(shù)邏輯，即將按日連續(xù)處罰視為一種行政處罰，遵循行政處罰設(shè)定的權(quán)力配置規(guī)則。在地方立法的細(xì)化與操作層面，根據(jù)查詢北大法寶數(shù)據(jù)庫，有271部地方性法規(guī)、15部地方政府規(guī)章依據(jù)行政處罰設(shè)定原理對按日連續(xù)處罰做了相關(guān)規(guī)定。另外，《處罰辦法》在第1條即規(guī)定按日連續(xù)處罰的上位法依據(jù)為《環(huán)境保護法》和《行政處罰法》，直接承接了按日連續(xù)處罰作為行政處罰之設(shè)定的法律技術(shù)路線，而并未直接規(guī)定《行政強制法》為按日連續(xù)處罰的上位法依據(jù)。由此可以推斷，有關(guān)按日連續(xù)處罰的法規(guī)范體系，遵循的是將按日連續(xù)處罰定位為行政處罰所進行的系統(tǒng)性架構(gòu)，保障了《行政處罰法》和相關(guān)環(huán)境保護法體系中按日連續(xù)處罰在法律規(guī)范體系上的融貫性和一致性，也避免與《行政強制法》抵牾。

需要指出的是，按日連續(xù)處罰制度在實施層面涉及案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)，也被歸結(jié)到行政處罰案件中。自2015年開始，由生態(tài)環(huán)境部門在每年通報的環(huán)境行政處罰案件和《環(huán)境保護法》配套辦法執(zhí)行情況中，也是將按日連續(xù)處罰作為行政處罰類型的一種進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計的，呈現(xiàn)出按日連續(xù)處罰規(guī)范體系與制度實踐的一致性。

一、按日連續(xù)處罰的合法性與合理性

按日連續(xù)處罰定性不明晰，由此產(chǎn)生的認(rèn)知差異，使得對按日連續(xù)處罰制度的解釋與適用也存在一些爭議。將按日連續(xù)處罰定性為行政處罰，有必要依循行政處罰的基本原理對其進一步澄清。

（一）基于過罰相當(dāng)原則的考察

《行政處罰法》規(guī)定了“過罰相當(dāng)”原則，即指行政機關(guān)對行政相對人實施行政處罰必須與其違法行為的危害程度相匹配，不能處罰過輕，也不能處罰過重，違法的嚴(yán)重性與受罰的輕重之間應(yīng)當(dāng)保持均衡。過罰相當(dāng)原則既規(guī)制著行政處罰的設(shè)定，也指導(dǎo)著行政處罰的實施，它與行政處罰中的“處罰與教育相結(jié)合”的價值理念一致，也與比例原則中的“公共利益與個人利益平衡”存在內(nèi)在契合。但是，“在行政處罰的實體裁量過程中，過罰相當(dāng)原則本身無法提供相當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)，比例原則可以進行過罰相當(dāng)?shù)姆治觥薄＿壿嬛苎拥谋壤瓌t應(yīng)包括目的正當(dāng)性、適當(dāng)性、必要性和均衡性四個子原則。比例原則為行政處罰裁量權(quán)的合法均衡行使提供了規(guī)制參照，主要是針對“處罰種類選擇上的裁量權(quán)”和“處罰幅度確定上的裁量權(quán)”兩種。

依托比例原則拷問按日連續(xù)處罰的正當(dāng)性問題，可以從兩個維度來考察：第一，按日連續(xù)處罰與其他行政處罰措施的選擇適用是否均衡。在《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰方式中，與罰款處于平級或高于等級的方式有：沒收違法所得、沒收非法財物：暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；行政拘留。設(shè)定行政處罰方式需要遵循行政處罰法定原則。這些行政處罰方式按照學(xué)理劃分，可分別歸類財產(chǎn)罰、行為罰、人身自由罰，每種行政處罰方式有其適用范圍和針對對象，不同方式還可以組合并行適用，由此整體上呈現(xiàn)一種差序化懲罰體系。在這一系列行政處罰方式中，行政機關(guān)需要結(jié)合具體案情，選擇適用不同檔次的行政處罰方式。正因如此，在相關(guān)的環(huán)境保護法律條文中，如《環(huán)境保護法》第59條、《海洋環(huán)境保護法》第73條等，均是規(guī)定環(huán)保執(zhí)法機關(guān)“可以”實施按日連續(xù)處罰，賦予環(huán)保執(zhí)法機關(guān)選擇是否實施按日連續(xù)處罰的自由裁量權(quán)，從而在行政處罰措施名單中選擇符合比例原則的恰當(dāng)方式。

第二，按日連續(xù)處罰在處罰幅度上的正當(dāng)性。認(rèn)為按日連續(xù)處罰違反比例原則，主要集中在按日連續(xù)處罰幅度上的積累效應(yīng)。影響按日連續(xù)處罰幅度的關(guān)鍵要素有兩個：一是按日連續(xù)處罰的先前罰款基數(shù)。按日連續(xù)處罰被定性為一種行政處罰，具備行政處罰的普適性懲罰功能。懲罰是從違法行為人角度考量的結(jié)果，而不是單純從“公共利益與私人利益”之間做出某種平衡，因為公共利益往往代表但不僅限于一種公共秩序，環(huán)境違法行為對公共秩序的無形損害多數(shù)情況下不能直接用金錢計量，還可能造成眾多私人主體權(quán)益受損。據(jù)此，確定按日連續(xù)處罰的基數(shù)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮污染治理成本、違法行為造成損害或者違法所得等因素來確定。二是按日連續(xù)計罰模式。基于比例原則之意旨，主管機關(guān)為按日連續(xù)處罰之時，應(yīng)就義務(wù)人違法情節(jié)輕重與罰款累計金額之比例關(guān)系進行衡平和酌情考慮，以避免對于人民權(quán)利過度侵害。質(zhì)疑者提出在按日連續(xù)處罰實踐中，存在“前輕后重”抑或“前重后輕”之情形，針對不同情形采用同一個處罰基數(shù)實施按日連續(xù)處罰，會導(dǎo)致不同程度的環(huán)境違法行為而實施同等程度的懲罰，從而有違比例原則。針對環(huán)境違法中“前輕后重”抑或“前重后輕”情形的分析，是以環(huán)境違法行為對環(huán)境破壞后基于環(huán)境治理可能需要的投入作為參照，也即是以可以量化計算的損害后果為標(biāo)準(zhǔn)——而環(huán)境違法行為對環(huán)境秩序之破壞很難量化計算，因此主張有違“過罰相當(dāng)”原則實屬有些牽強。

事實上，按日連續(xù)處罰所針對“拒不改正違法行為”的，是基于環(huán)境違法行為人的違法排污等行為違反了法律規(guī)定的強制性義務(wù)或禁止性義務(wù)。對義務(wù)違反而施加按日連續(xù)處罰，并非僅基于環(huán)境違法行為造成的損害——環(huán)境違法行為造成的損害只是按日連續(xù)處罰應(yīng)當(dāng)考慮的因素之一，因為“行政義務(wù)是一種主觀設(shè)定，違法損害則系一種客觀后果”。持續(xù)性環(huán)境違法行為與一般環(huán)境違法行為在侵犯的法律關(guān)系客體上一致，即維護社會正常發(fā)展所需要的行政管理秩序，但持續(xù)性環(huán)境違法行為所造成的環(huán)境損害將隨時間的延續(xù)而持續(xù)，環(huán)境違法行為持續(xù)時間越長，對環(huán)境損害越大。環(huán)境違法行為人自被責(zé)令改正之日起，就承擔(dān)起停止環(huán)境違法行為、糾正損害后果等義務(wù)，但環(huán)境違法行為人在被責(zé)令改正后仍未改正，則通過施以按日持續(xù)性的對等懲罰，以遏制持續(xù)性違法行為。由此，先前罰款基數(shù)與環(huán)境違法行為持續(xù)時間的結(jié)合，才最終確定按日連續(xù)處罰的罰款數(shù)額。鑒于“被責(zé)令改正”是認(rèn)定“拒不改正”的前提，故《處罰辦法》規(guī)定，按日連續(xù)處罰的計罰日數(shù)為責(zé)令改正違法行為決定書送達排污者之日的次日起，至環(huán)保部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排污行為之日止：再次復(fù)查仍拒不改正的，計罰日數(shù)累計執(zhí)行。

（二）基于“一事不再罰款”規(guī)則的考察

因在行政處罰領(lǐng)域?qū)Α耙皇虏辉倭P”能否覆蓋所有行政處罰種類存在分歧，故在《行政處罰法》中規(guī)定“一事不再罰款”作為過渡，由此“一事不再罰款”是“一事不再罰”原則的構(gòu)成部分，并僅作為行政罰款的適用規(guī)則。《行政處罰法》第29條即是“一事不再罰款”的規(guī)范依據(jù)。所謂“一事不再罰款”規(guī)則，即是針對行政相對人的同一個違反行政管理秩序的行為，不論是否基于同一個理由和依據(jù)，均不得給予兩次以上的罰款。按日連續(xù)處罰是否與“一事不再罰款”規(guī)則沖突，需要作學(xué)理上的澄清。

在行政處罰領(lǐng)域，如何判斷行政違法行為的數(shù)量，以及是否具有刑法中的想象競合情形，與按日連續(xù)處罰是否符合“一事不再罰款”息息相關(guān)。禁止行政機關(guān)對當(dāng)事人“一事”用相同或不同的行政處罰種類給予多次、反復(fù)的處罰，這是“一事不再罰款”規(guī)則的法律價值。判斷按日連續(xù)處罰是否違背“一事不再罰款”規(guī)則，其關(guān)鍵在于對環(huán)境違法行為人的違法行為數(shù)量做辨證的分析，也就是對“一事”的認(rèn)定。“一事”，也即“同一個違法行為”。依據(jù)行政違法行為構(gòu)成理論，“同一個違法行為”的構(gòu)成只需要兩個必備要件：一是主體，即處罰對象必須是依法負(fù)有行政法義務(wù)的個人或組織；二是客觀上違反了行政法義務(wù)。由此，在按日連續(xù)處罰制度中，需要考察先前環(huán)境違法行為與后面的“拒不改正行為”究竟是作為“同一個違法行為”還是“兩個違法行為”。

考察現(xiàn)行《環(huán)境保護法》和幾部污染防治單行法中關(guān)于按日連續(xù)處罰的法規(guī)范，“拒不改正”違法行為規(guī)范樣態(tài)主要有三種情形：第一種情形是“受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的”，“拒不改正”違法行為意味著該違法行為處于一直持續(xù)存在的狀態(tài)，可稱為“違法狀態(tài)持續(xù)行為”。第二種情形是“依法作出處罰決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織復(fù)查，發(fā)現(xiàn)其繼續(xù)實施該違法行為的”，可稱為“繼續(xù)實施違法行為”。它意味著多次、重復(fù)實施構(gòu)成處罰要件之行為，且出于相同的動機；繼續(xù)實施違法行為與先前違法行為之間在空間范疇上是同一的，在時間范疇上是關(guān)聯(lián)的。第三種情形是“拒絕、阻撓復(fù)查的”。“拒絕、阻撓復(fù)查的”違法行為，有可能存在消極地不改正違法行為即“違法狀態(tài)持續(xù)行為”，也有可能是積極的“繼續(xù)實施違法行為”。由此，三種“拒不改正”的規(guī)范樣態(tài)最終可以歸結(jié)為“繼續(xù)實施違法行為”“違法狀態(tài)持續(xù)存在”。其中，“繼續(xù)實施違法行為”的違法性在于基于單一違法目的的持續(xù)性行為，而“違法狀態(tài)持續(xù)存在”是單一違法行為結(jié)束后遺留的結(jié)果，這兩種情形均隱含有違法狀態(tài)持續(xù)，從法律的處斷上均具有“法律的一行為”之形式，滿足“單一的持續(xù)性違法行為”的構(gòu)成要件，似乎理應(yīng)視作為“一個違法行為”。

但是，以行政過程論觀察按日連續(xù)處罰，則在其實施程序中針對先前違法行為實施行政罰款與后續(xù)的按日連續(xù)處罰之間，基于法律規(guī)定增加了“復(fù)查——責(zé)令改正——拒不改正”的“中斷”介入因素，從而導(dǎo)致認(rèn)定先前罰款行為的結(jié)束與后續(xù)的按日罰款行為的開始。因“復(fù)查——責(zé)令改正——拒不改正”的介入，將“實質(zhì)一事”的持續(xù)性違法行為拆分為“法定多事”，是法律擬制因應(yīng)持續(xù)性違法行為施以懲罰的一種立法技術(shù)。這種法律擬制的“中斷”介入，在《環(huán)境行政處罰辦法》（2010修訂）第11條得到運用，該條第2款規(guī)定“責(zé)令改正期限屆滿，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為”；同時，在司法實踐中，人民法院也將行政機關(guān)的“告知行為”作為連續(xù)違法行為“中斷”的介入要素，從而認(rèn)定告知后的違法行為是一個新的違法行為。

由此看來，基于法律擬制的“中斷”介入，將按日連續(xù)處罰制度中的先前行政罰款行為與后續(xù)的按日罰款行為，視作兩個獨立的行政處罰行為，并不違反“一事不再罰款”規(guī)則。當(dāng)然，在制度運行實踐中，還面臨一個問題，即按日連續(xù)處罰從證據(jù)技術(shù)上講，應(yīng)當(dāng)“每日”對是否存在環(huán)境違法行為進行取證，這可能帶來環(huán)境執(zhí)法困難。但隨著科技發(fā)展和運用場景多樣化，在線環(huán)境監(jiān)測技術(shù)運用可以扭轉(zhuǎn)這一格局。正如制度經(jīng)濟學(xué)者道格拉斯所言，“技術(shù)變遷通常可以降低制度的衡量成本，即通過標(biāo)準(zhǔn)化、精確化的度量方式，降低制度實施的監(jiān)督及實施成本”，這也解決了對于按日連續(xù)處罰意味著環(huán)保執(zhí)法機關(guān)必須“每日”應(yīng)當(dāng)調(diào)查取證的實務(wù)操作難題。

三、按日連續(xù)處罰的功能分化和實效式微

按日連續(xù)處罰的制度定位決定了它應(yīng)當(dāng)具備何種功能。耶林曾指出，目的是“整個法的創(chuàng)造者”。按日連續(xù)處罰的制度功能是該制度在應(yīng)然層面欲達致目的的反映和承載，二者相輔相成，是一個問題的不同面向。

（一）按日連續(xù)處罰制度功能從懲罰轉(zhuǎn)向懲罰與威懾并重

按日連續(xù)處罰作為行政處罰的一種方式，其“功能指向是制裁，是罰款的連續(xù)處罰”，而“法律之制裁者，乃國家為確保法律之效力，而對于違法者，所加之惡報也。惡報對于善報而言，善報所以勸善，惡報旨在懲罰”。按日連續(xù)處罰具備行政處罰的懲罰功能自不待言。

按日連續(xù)處罰是政府實現(xiàn)環(huán)境依法治理的規(guī)制工具，以“用來實現(xiàn)一套特定目的，這些目的就是與能動性國家的目標(biāo)緊密相關(guān)的目的”。基于“禁止任何人從違法中獲益”的法理，行政處罰的懲罰性在于當(dāng)事人必須為其違法行為付出比補償（或修復(fù)行為）更多的“代價”。在中國環(huán)境保護法體系中，對環(huán)境違法行為實施較為嚴(yán)厲的行政處罰，如根據(jù)《水污染防治法》（2017修正）第83條、《大氣污染防治法》（2018修正）第99條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020修訂）第108條第2款規(guī)定，最高處罰限額可達100萬或500萬。如選擇最高處罰額作為罰款基數(shù)實施按日連續(xù)處罰，則可能導(dǎo)致巨額罰款，非常典型地體現(xiàn)了行政處罰的懲罰功能。環(huán)境保護法體系中應(yīng)然層面的法規(guī)范，落實到實際的環(huán)保執(zhí)法處罰活動中，實施按日連續(xù)處罰案件的平均處罰金額從2015年的79.7萬一路攀升至2018年的141.9萬，之后逐步下降至93.4萬元（見圖1）；理論上按日連續(xù)處罰從最高基準(zhǔn)額100萬或500萬，回歸到現(xiàn)實環(huán)保執(zhí)法處罰中按日連續(xù)處罰總額平均值81.6萬，如果考慮到我國整體的經(jīng)濟發(fā)展水平，則這一按日連續(xù)處罰平均處罰額也不算低。也由此可知，從應(yīng)然的法律規(guī)范到實然的規(guī)范執(zhí)行一體化，彰顯了按日連續(xù)處罰之懲罰功能的整體性和連貫性。

與此同時，從中外橫向比較看，現(xiàn)行有效的美國《清潔水法》按日計罰每日最高處罰數(shù)額為55800美元，《清潔空氣法》按日計罰每日最高處罰數(shù)額為101439美元，《資源保護與回收法》按日計罰每日最高處罰數(shù)額為75867美元。如換算成人民幣計算，則按日計罰每日最高處罰基數(shù)約37萬、68萬、51萬元人民幣。相比之下，中國環(huán)境保護法規(guī)范體系中按日連續(xù)處罰基數(shù)高達100萬或500萬，這對于以苛嚴(yán)著稱的美國持續(xù)性環(huán)境違法行為處罰，實屬非常嚴(yán)厲的懲罰，我國按日連續(xù)處罰制度的威懾功能也可見一斑。這也表明，在21世紀(jì)20年代，我國環(huán)境污染治理面臨的嚴(yán)重情形，加之處于末端治理的先前罰款制度無法對持續(xù)性環(huán)境違法行為產(chǎn)生對等的持續(xù)性規(guī)制，以及黨的十八大之后國家遏制環(huán)境違法態(tài)勢、加強環(huán)境生態(tài)文明建設(shè)的決心而采用“嚴(yán)刑峻法”重典治污的法治風(fēng)格。我國環(huán)境保護法規(guī)范體系中行政處罰條款所預(yù)設(shè)的嚴(yán)重后果迫使環(huán)境違法行為人不能從違反環(huán)境法的強制性義務(wù)中受益，從而可以阻滯作為理性人的“潛在環(huán)境違法行為人”在實施環(huán)境違法行為之前三思而后行。正如有研究者所言，在行政法尤為強調(diào)秩序價值的面相上，為避免違法者再犯并阻嚇潛在違法者，威懾成為行政處罰的一項普適功能。

對行政相對人而言，按日連續(xù)處罰是一種損益性行政行為，在制度設(shè)置和執(zhí)行實效上具有制裁功能：但從制度旨趣上講，設(shè)定一種應(yīng)然的處罰最高基準(zhǔn)額度，正如刑法中有關(guān)死刑的規(guī)定，在實踐中“不是不用，而是威而少用，時而用之”，以彰顯其威懾功能。由此，按日連續(xù)處罰兼具“剝奪所得”和“壓制”的實效，尤其從后者視角看，法律規(guī)定的巨額罰款風(fēng)險可以威懾潛在的環(huán)境違法行為人，“通過法律責(zé)任為違法行為設(shè)置后果，從而為行為人創(chuàng)造在事前放棄違法行為的激勵”。其一，按日連續(xù)處罰的壓制功能體現(xiàn)在由于罰款的數(shù)額大而對違法行為人造成的壓制，使得違法行為人事先了解自己的行為應(yīng)當(dāng)受到制裁，這深刻地體現(xiàn)了貫徹“史上最嚴(yán)環(huán)境保護法”的精神。其二，按日連續(xù)處罰的剝奪功能體現(xiàn)在剝奪違法行為人經(jīng)濟利益，阻卻違法行為人從不法行為中獲得不法利益。環(huán)境保護法規(guī)范體系中適用的按日連續(xù)處罰與一般罰款形式的最大區(qū)別在于罰款數(shù)額的累計增加，在于法律威懾的凸顯，而不在于法律威懾、風(fēng)險預(yù)防和生態(tài)恢復(fù)的功能遞進，從而呈現(xiàn)出懲罰與威懾并存的功能結(jié)構(gòu)。

（二）按日連續(xù)處罰應(yīng)用頻次減弱與應(yīng)用空間收縮

按日連續(xù)處罰的制度功能需要通過其運行實效來檢驗。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部通報的環(huán)境行政處罰案件和《環(huán)境保護法》配套辦法執(zhí)行情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自2015開始，在全國環(huán)境行政處罰統(tǒng)計中，按日連續(xù)處罰案件為：2015年715件，2016年1017件，2017年1046件，2018年754件，2019年391件，2020年第一季度67件，2021年199件。如以時間縱軸直觀來看，全國環(huán)境領(lǐng)域按日連續(xù)處罰數(shù)量經(jīng)歷了2015年至2017年的連續(xù)增長達到峰值高峰，之后連續(xù)4年呈現(xiàn)逐步下降趨勢（見圖2）。基于按日連續(xù)處罰的巨大威懾，環(huán)境違法行為人在被責(zé)令改正違法行為后及時改正違法行為，這可能也是按日連續(xù)處罰數(shù)量呈現(xiàn)下降的影響因素之一。

從全國按日連續(xù)處罰案件數(shù)量與同時期所有環(huán)境行政處罰案件數(shù)量的數(shù)據(jù)比較來看，2015年是715件/97000件，2016年是1017件/124024件，2017年是1046件/233000件，2018年是754件／186000件，2019年是391件/162900件，2020年是201件/126100件，2021年是199件/132800件。如果換算成百分比數(shù)據(jù)則更為清晰，即同時期全國按日連續(xù)處罰案件數(shù)量與所有環(huán)境行政處罰案件數(shù)量比例分別為：7.4%、8.2%、9.7%、4.1%、2.4%、1.6%、1.5%。這說明按日連續(xù)處罰案件數(shù)量與所有環(huán)境行政處罰案件數(shù)量比在2017年達到峰值后一直呈現(xiàn)遞減趨勢（見圖2）。同時期，按日連續(xù)處罰案件的處罰金額占所有環(huán)境行政處罰案件的處罰金額的比例為：13.4%、12.3%、9.3%、7%、4.5%、2.3%、1.6%。這也說明，在全國環(huán)境行政處罰案件的處罰總金額中，按日連續(xù)處罰案件的處罰金額比重也一直呈現(xiàn)下降趨勢（見圖1）。歸納起來，即自2015年正式執(zhí)行按日連續(xù)處罰制度以來，按日連續(xù)處罰案件的案件數(shù)、處罰金額占全國環(huán)境行政處罰案件的處罰金額的比重，均走出一個倒U字型曲線，當(dāng)前依然延續(xù)下降趨勢。

綜上，按日連續(xù)處罰在制度運行實效層面，無論是案件數(shù)量，抑或是涉案的處罰金額，在同期全國環(huán)境行政處罰案件中所占比重下降，這意味著在環(huán)保行政處罰中，罰款這種行政處罰方式的適用空間正在被壓縮，也存在著按日連續(xù)處罰被其他行政處罰方式替代的可能性。正如有研究者指出，盡管按日計罰是新興的行政罰款類型，但公共風(fēng)險控制中持續(xù)性違法行為的矯治并不能一味拓寬按日計罰的適用空間，而是應(yīng)當(dāng)逐步克服對行政罰款的過度依賴。也有研究者認(rèn)為，按日連續(xù)處罰在實踐中運用較少，存在著執(zhí)法時效性較差、與行政拘留銜接不暢等問題。按日連續(xù)處罰制度實效也將影響其未來走向。

四、按日連續(xù)處罰制度的堅守與優(yōu)化

按日連續(xù)處罰的制度功能分化與實踐運作走弱，學(xué)界和實務(wù)界亟須重新審視該項制度的功能變遷和執(zhí)行實效，以指引架構(gòu)其功能最優(yōu)化的制度機制。從功能主義的視角看，按日連續(xù)處罰的創(chuàng)設(shè)有其現(xiàn)實必要性，其制度實效性的考量也不應(yīng)取代合法性的判斷。因此，有必要從制度設(shè)置層面對按日連續(xù)處罰制度在堅守的基礎(chǔ)上進行優(yōu)化。

第一，繼續(xù)保留按日連續(xù)處罰制度基本框架。制度的存在有其特定的生態(tài)環(huán)境和制度使命。按日連續(xù)處罰屬于行政處罰體系，具備行政處罰的制裁與威懾功能，既對既有的違法予以懲戒，又有作為潛在威嚇手段，迫使義務(wù)人盡快消除違法狀態(tài)，兼有預(yù)防和抑制未來違法的效果，完全可以作為擔(dān)保義務(wù)履行的強制手段，這對于國家維護與形塑良善的行政管理秩序大有裨益。盡管有學(xué)者建議完善按日連續(xù)處罰制度的路徑是實行雙軌制，即從行政罰性質(zhì)的按日計罰與執(zhí)行罰性質(zhì)的按日計罰兩個維度，建構(gòu)相應(yīng)的實體規(guī)范和程序規(guī)范。但從法規(guī)范體系化與統(tǒng)一性的要求來看，在針對持續(xù)性違法行為尤其是環(huán)境保護法體系中已經(jīng)初步建立起比較系統(tǒng)的按日連續(xù)處罰制度體系的情況下，應(yīng)當(dāng)按照行政處罰原理繼續(xù)保留按日連續(xù)處罰制度框架。我國環(huán)境保護法規(guī)范體系引入按日連續(xù)處罰制度，與當(dāng)前環(huán)境污染治理和環(huán)境違法整體狀況息息相關(guān)。盡管黨的十八大之后，黨和國家對于生態(tài)環(huán)境保護力度在不斷加強，環(huán)境污染治理體系逐步完善和治理效能逐步提升，但當(dāng)前環(huán)境污染治理壓力依然很大，環(huán)境違法行為依然頻發(fā)，環(huán)境保護法規(guī)范體系中的按日連續(xù)處罰基準(zhǔn)額度短期內(nèi)不會作出較大調(diào)整。在此背景下，繼續(xù)保留按日連續(xù)處罰制度，與其懲罰功能相比，發(fā)揮該制度的威懾功能，更有助于從制度層面阻退大量潛在的環(huán)境違法行為。

第二，在保留按日連續(xù)處罰制度的基礎(chǔ)上，完善其適用的裁量基準(zhǔn)。盡管按日連續(xù)處罰受過罰相當(dāng)原則規(guī)制，也與一事不再罰規(guī)則兼容，但過罰相當(dāng)原則的抽象性與按日連續(xù)處罰實施的具象性之間存在較大差異和變數(shù)。實踐中出現(xiàn)的“先重后輕”“先輕后重”的案例，也揭示著按日連續(xù)處罰適用中的不公平問題。為防止按日連續(xù)處罰適用偏離過罰相當(dāng)原則，有必要完善按日連續(xù)處罰適用的相關(guān)裁量基準(zhǔn)。一是完善按日連續(xù)處罰制度中先前罰款基數(shù)的裁量基準(zhǔn)。行政裁量基準(zhǔn)作為行政自制方式，有助于調(diào)動公眾參與，搭建起一個公權(quán)與私權(quán)、公益與私益的溝通平臺，促進裁量基準(zhǔn)規(guī)則內(nèi)容的合理性和可接受性。同時，在數(shù)字時代，應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于厘清數(shù)據(jù)交互連接產(chǎn)生的復(fù)雜性，掌握數(shù)據(jù)冗余與缺失雙重特征引起的不確定性。基于行政裁量基準(zhǔn)和大數(shù)據(jù)的結(jié)合，可以引入到按日連續(xù)處罰裁量基準(zhǔn)制定中。針對先前行政處罰的裁量基準(zhǔn)，綜合統(tǒng)籌環(huán)境違法的持續(xù)時間、損害后果、治污成本、非法收益等要素，結(jié)合大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段分析不同情形環(huán)境違法行政處罰數(shù)據(jù)，形成不同模塊的環(huán)境違法處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，包括按日連續(xù)處罰過程中的先前罰款裁量基準(zhǔn)，并嵌入對應(yīng)的環(huán)保執(zhí)法事項中，實現(xiàn)環(huán)保行政執(zhí)法的智能輔助判罰。二是完善按日連續(xù)處罰與其他行政處罰措施之間銜接的裁量基準(zhǔn)。在規(guī)制持續(xù)性環(huán)境違法行為時，無論“按日處罰”抑或是“按次處罰”都只是糾正違法行為的手段。按日連續(xù)處罰因偏重累加罰款施加的懲罰功能和威懾功能，也存在制度邊際效益遞減的局限。與按日連續(xù)處罰相比，如果有其他行政處罰措施能夠更好促使違法行為人改正違法行為的目的，則環(huán)保執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)依托裁量基準(zhǔn)行使裁量權(quán)，以最優(yōu)考慮選擇適用吊銷許可證件、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等行政處罰措施。因此，針對環(huán)境違法行為實施更為精準(zhǔn)的行政處罰，建立按日連續(xù)處罰與其他行政處罰種類之間的銜接機制，并實現(xiàn)規(guī)范化和制度化，有賴于良善的行政處罰裁量基準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)可以彌補環(huán)保立法授權(quán)而導(dǎo)致裁量空間過寬過窄，從而將環(huán)保立法控制具體化：同時，裁量基準(zhǔn)作為溝通普遍性法律與個案裁量之間的一個橋梁，可以防止行政處罰裁量中可能出現(xiàn)的“同案異判”和違反平等對待而對個案實質(zhì)正義的損害，以確保按日連續(xù)處罰裁量權(quán)行使的統(tǒng)一性和平等性。

第三，及時將按日連續(xù)處罰吸納進《行政處罰法》，并與未來的行政法體系化保持協(xié)調(diào)和有機統(tǒng)一。加強行政法體系化建設(shè)，是當(dāng)前和未來相當(dāng)長的時間中行政法學(xué)發(fā)展的重要學(xué)術(shù)使命。盡管當(dāng)下我國行政法法典化條件還不成熟，但這并不妨礙推進行政法的體系化，“可以推行以行政法總則為基本法律，以行政行為類型化法律為重要組成部分，以眾多特別行政法為基礎(chǔ)的分層分級行政法體系”。具體到行政行為類型化領(lǐng)域，在部門行政法中一些特殊的行政處罰種類，例如環(huán)境行政處罰領(lǐng)域的“按日連續(xù)處罰”，具有一定普適性，并已經(jīng)建立起了比較完整的規(guī)范體系。為了使《行政處罰法》的處罰種類外延更加具有周延性，對特別法中的行政處罰類型進行抽象化提煉，將“按日連續(xù)處罰”形式在《行政處罰法》中予以確立下來，既可以保持《行政處罰法》的體系完整，也可以指導(dǎo)部門行政法的具體制度設(shè)計不至于突破《行政處罰法》的體系和種類，促進一般法和特別法形成統(tǒng)一的有機整體，保障行政處罰規(guī)范的體系化和內(nèi)在統(tǒng)一。

結(jié)語

現(xiàn)實問題往往是制度供給的先導(dǎo)。在我國環(huán)境領(lǐng)域從“環(huán)境管理”向“環(huán)境治理”的轉(zhuǎn)型過程中，針對環(huán)境領(lǐng)域存在的持續(xù)性違法行為，從域外引進“按日連續(xù)處罰制度”，并在重慶等地方立法層面進行試驗，疊加生態(tài)環(huán)境主管部門的政策推動，逐步形成了域外法律移植——區(qū)域試點——全國推廣的模式。一方面，自2014年修正的《環(huán)境保護法》最先開創(chuàng)了按日連續(xù)處罰制度，隨后環(huán)境保護領(lǐng)域各單行法，如《大氣污染防治法》（2015修訂）、《海洋環(huán)境保護法》（2016修正）、《水污染防治法》（2017修正）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020修訂）相繼規(guī)定了該項制度。其中，2017年《海洋環(huán)境保護法》和2018年《大氣污染防治法》再次修正也依然繼承了該項制度，按日連續(xù)處罰制度的立法實踐主要集中在環(huán)境和生態(tài)保護領(lǐng)域。另一方面，按日連續(xù)處罰制度也有逐步從環(huán)境和生態(tài)保護領(lǐng)域向安全生產(chǎn)管理領(lǐng)域延伸的趨勢，如2021年修正的《安全生產(chǎn)法》第112條、2022年修訂的《黑龍江安全生產(chǎn)條例》第93條也規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度。按日連續(xù)處罰制度確立至今，一直持續(xù)引發(fā)其究竟屬于行政罰抑或執(zhí)行罰的理論之爭，也給其制度實踐帶來一定困惑。依托法規(guī)范體系化將按日連續(xù)處罰定位為行政處罰更為妥當(dāng)，可以使之回歸行政處罰法體系。根據(jù)行政處罰的基本原理對按日連續(xù)處罰作出理論上的澄清，解決其與比例原則、“一事不再罰款”等行政處罰基本原理之間的抵牾，有助于保障按日連續(xù)處罰的制度實踐順利開展。同時，按日連續(xù)處罰從法律規(guī)范走向制度實踐，也發(fā)生了從懲罰轉(zhuǎn)向懲罰與威懾并重的功能變遷，實際執(zhí)行中適用案件數(shù)量減少、適用空間壓縮，也預(yù)示著按日連續(xù)處罰制度的發(fā)展趨勢。反觀我國生態(tài)環(huán)境治理的任務(wù)與現(xiàn)實境況，需要對按日連續(xù)處罰制度進行優(yōu)化，以回應(yīng)該項制度的功能變遷，實現(xiàn)按日連續(xù)處罰的法律規(guī)范與制度實效統(tǒng)一。

（責(zé)任編輯：林鴻潮）