行政任務(wù)、效能原則與行政組織法治

沈巋

關(guān)鍵詞：行政的組織；行政任務(wù)；組織效能原則；行政組織法；開放反思

一、問題的提出

在行政法領(lǐng)域，將效率或效能原則作為行政組織法基本原則之一的主張，提出的時間略早于將該原則作為行政法一般原則的觀點。最先不限于簡單提及而是細(xì)致闡發(fā)行政組織法效率原則的，當(dāng)屬應(yīng)松年教授、薛剛凌教授于2001年發(fā)表的《行政組織法基本原則之探討》。該文闡明了“組織效率原則”的涵義、存在理由、具體要求以及確立該原則的意義。其中，效率原則意味著組織行政“要以最小的投入獲取最大的效益”，具體要求包括行政組織精簡化、行政組織系統(tǒng)化（即國家行政、各組織體以及各行政機關(guān)自身都要具備整體性、一體性）、行政組織合理化（即組織形態(tài)合理、組織標(biāo)準(zhǔn)合理、組織程序合理）。

精簡化、系統(tǒng)化與合理化的要求，的確容易令人產(chǎn)生與效能的關(guān)聯(lián)想象，即精簡的、整體協(xié)調(diào)一致的、合理設(shè)置的行政組織，應(yīng)該是更具有效能的。可是，一方面，并非行政組織越小越好，或功能合并越多越好，這是已經(jīng)被證明的道理；另一方面，更為重要的是，何謂精簡、整體協(xié)調(diào)、合理設(shè)置，似乎是空洞的，缺少實質(zhì)內(nèi)容的，又或者，似乎是因為有著無盡須要考量的因素而顯得難以確定的。這在一定程度上阻礙了組織效能原則為行政法學(xué)主流觀點所認(rèn)可，也使其難以在實在法上獲得進一步的具體化。進而，這是不是意味著，組織效能原則只能定位于行政管理原則，而非行政法原則？關(guān)聯(lián)的疑慮就是，若該原則缺乏法的明確性，還能稱之為法的原則嗎？

筆者曾經(jīng)努力證成效能原則作為行政法一般原則，并在制度建構(gòu)論和法適用論兩個維度上提出了效能原則的規(guī)范內(nèi)涵，試圖進一步細(xì)化其要求，使其具備更強的法約束力。其中，制度建構(gòu)與“行政的組織”有著一定的重疊。但是，該努力只在行政法一般原則層面上進行，并未專門針對行政的組織本身。

近年來，行政組織法的研究引入了“行政任務(wù)”視角。德國阿斯曼教授主張：“行政組織所欲達(dá)成之行政任務(wù)決定了行政組織的歷史發(fā)展，也決定了行政組織法之發(fā)展方向。因此，只有尋求行政組織與行政任務(wù)間的相對應(yīng)關(guān)系，組織法的規(guī)范內(nèi)涵才能真正實現(xiàn)。”在我國，鄭春燕教授也認(rèn)為，行政任務(wù)的實現(xiàn)是行政組織的核心目標(biāo)，行政組織法的重構(gòu)應(yīng)“圍繞行政任務(wù)，就行政組織的設(shè)置、內(nèi)部運作、財政、人員和監(jiān)督方式，作出全面規(guī)范”。宋華琳教授則提出了應(yīng)當(dāng)以“行政任務(wù)為導(dǎo)向配置政府職能”，“行政任務(wù)取向下的行政組織法要致力于研究，法律如何塑造、支撐乃至影響行政組織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，從而有助于行政組織作出正確的行政決定”。賈圣真博士以行政任務(wù)視角作為實現(xiàn)行政組織法理論范式革新的生長點，從而拓展行政組織法的研究對象，使行政組織合法性的內(nèi)涵更為豐富和靈活。

行政任務(wù)視角或要素的引入，看上去給組織效能原則的精細(xì)化帶來了希望。因為，效能原則的核心要義蘊含的成本（投入）－收益（產(chǎn)出）分析公式，其收益端與行政任務(wù)的完成有著必然關(guān)聯(lián)。即便行政任務(wù)的完成與收益不能完全劃上等號，也應(yīng)該是收益計算的重要且核心的部分。由此，組織效能原則的基本要求可以大致轉(zhuǎn)化為，行政組織的設(shè)置（包括創(chuàng)立、調(diào)整、廢止等）應(yīng)當(dāng)保證其以最小的運作成本促進行政任務(wù)的實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，或可在組織行政所涉及的機構(gòu)、職能、編制、資源、手段、程序等與行政任務(wù)之間建立關(guān)聯(lián)，提出檢驗組織行政是否與效能原則相符的若干向度和考量因素，從而使組織效能原則具有更加實質(zhì)的、可確定的內(nèi)涵。

然而，行政任務(wù)并不是單一的、確定的，并不是像在數(shù)學(xué)公式中用任意一個簡單符號就可以代替的。在政府轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)變政府職能的背景下，行政任務(wù)的“去留”取決于個人-市場-社會是否可以自治，但有時是難以判斷的：行政任務(wù)又是多元的，且可能存在彼此緊張關(guān)系，這與國家承擔(dān)多種不同角色有關(guān)：行政任務(wù)是組合的，復(fù)雜任務(wù)的完成往往以多個簡單任務(wù)的完成為前提，但復(fù)雜任務(wù)并不總是簡單任務(wù)的加和：行政任務(wù)是有優(yōu)先序位或權(quán)重的，并非所有任務(wù)都能或都有必要同時或花同樣的成本來完成，任務(wù)A的完成可能須要以犧牲任務(wù)B的全部或部分為代價；行政任務(wù)又是有短期和長期效應(yīng)的，長期效應(yīng)不見得在短期內(nèi)出現(xiàn)，短期的效能高低不見得預(yù)示未來。行政任務(wù)的這些屬性會對基于組織效能原則的檢驗構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)。

即便如此，這也并不意味著效能原則不能成為行政組織法的基本原則之一。無論是在行政法領(lǐng)域，還是在其他部門法領(lǐng)域，法律原則本就與法的確定性存在或多或少的距離。它不比法律規(guī)則，后者是確定的，要么適用、要么不適用：而法律原則僅是應(yīng)當(dāng)予以考慮的事項。法律原則一般不宜直接作為裁判規(guī)范，即便須要為裁判所用，也應(yīng)當(dāng)如有的學(xué)者所主張的那樣遵循禁止向一般條款逃逸要求、謙抑性要求和建構(gòu)性解釋的說理要求。更何況，由于行政的組織有很強的政治性和裁量性，不宜由法官——尤其是在中國的政制框架中——對其是否符合效能原則進行評判。組織效能原則是兼具實質(zhì)內(nèi)容和開放、反思性質(zhì)的行政組織法治原則，為體現(xiàn)之，有必要未來在專門的、單行的行政組織法或者基本行政法典的行政組織部分有相應(yīng)的法規(guī)范，這是本文的核心主張。

二、面向行政任務(wù)的組織效能原則檢驗向度

首先，必須明確，行政任務(wù)完成與否、是否高質(zhì)量地完成，是政府效能的重要反映，但“完成與否、是否高質(zhì)量地完成”并非是一個純粹客觀的事實問題，而是在相當(dāng)程度上牽扯主觀評價的。興起于20世紀(jì)80年代的、以提高政府效能為目標(biāo)的“政府再造”運動，將“社會公眾滿意度”作為改革的指導(dǎo)原則，而公眾滿意度毫無疑問是具有主觀性、相對性、可變性的。政府效能的評價體系中，雖然主要以業(yè)績或績效為主，但也不乏滿意度指標(biāo)。本文為討論簡潔起見，假定基于效能原則的檢驗以行政任務(wù)的高質(zhì)量完成為客觀可測的目標(biāo)，而不涉任何群體的滿意度。

其次，政府效能本身又是一個復(fù)雜的“綜合體”，從行政任務(wù)切入，政府效能不僅涉及對既定行政任務(wù)的完成質(zhì)量，更關(guān)乎行政任務(wù)的“去與留”。在西方，改革政府精神首先需要追問政府的職能究竟是“掌舵”還是“劃槳”；在我國，1982年機構(gòu)改革沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制，而從1988年機構(gòu)改革開始，直至今日，始終強調(diào)“轉(zhuǎn)變職能”。殊途同歸，在絕大多數(shù)國家，政府效能的提升必然牽扯如何重新定位和看待具體的行政任務(wù)。

最后，行政法學(xué)傳統(tǒng)為研究之便利，在邏輯上將零散分布、數(shù)以萬計的所有關(guān)于行政的法規(guī)范，大致上分為行政組織法、行政活動法（更傳統(tǒng)的術(shù)語是“行政行為法”）和行政救濟法三個板塊。然而，對行政組織進行設(shè)計和建構(gòu)，并不只是完成某個組織形態(tài)或形式，更重要的是在實質(zhì)上賦予這個組織職能、權(quán)限、資源、手段并配以辦事程序和責(zé)任機制。行政的組織所須考慮、解決的事項，是要讓組織“有血有肉”，使其“活起來”，使其真正有能力去完成既定的行政任務(wù)。理論上在行政活動法、行政救濟法與行政組織法之間建立的藩籬，不能阻斷現(xiàn)實中對這些事項的綜合盤算。因此，本文在討論“行政的組織”時，并不局限于傳統(tǒng)的、狹義的、理論上封閉的行政組織范疇，而是指向現(xiàn)實中面對行政任務(wù)的需要，在形態(tài)、結(jié)構(gòu)、資源、手段、程序等各方面對一個活生生組織體的打造。

鑒于以上三點，對于“行政的組織”是否體現(xiàn)效能原則的檢驗，可主要從以下五個向度展開：

（一）行政任務(wù)的確定是否符合“個人一市場一社會優(yōu)先”原則

某項任務(wù)是否必須由國家所承擔(dān)、并通過行政的過程來完成，是行政的組織首先應(yīng)予回答的前提性問題，也是效能檢驗的第一向度。這個問題實際上可以轉(zhuǎn)化為國家與個人、市場和社會在某個或某些事項上“誰更有效”。盡管在具體事項上，該問題未見得會有容易的答案、認(rèn)識一致的答案或放之四海而皆準(zhǔn)的答案，但是，似乎已經(jīng)成為當(dāng)今許多國家改革政府之共識的是，若個人、市場和社會對事項的處理更有效，或者至少其效用不亞于國家，那么，國家就不宜介入，就不宜確定其為需要行政之手來完成的任務(wù)。該共識也在我國的憲法和法律中有所體現(xiàn)。其內(nèi)含的原理是顯然的：政府不必為此浪費公共財政進行相應(yīng)的組織，可以將資源用在其他需要之處，自然可以促進政府的效能。

（二）組織形態(tài)與行政任務(wù)是否匹配

有觀點認(rèn)為，各類不同性質(zhì)的行政任務(wù)須要對應(yīng)不同結(jié)構(gòu)形態(tài)的組織，才能“擔(dān)保效率或效能”，行政組織法學(xué)應(yīng)該研究組織形態(tài)與行政任務(wù)的匹配性、關(guān)聯(lián)度。的確，行政的組織有著基于不同標(biāo)準(zhǔn)的分類，且不同類型組織有更適合其完成的行政任務(wù)。例如，越是地方性事務(wù)或執(zhí)行性事務(wù)，就越需要由地方行政組織來承擔(dān)，盡管地方行政組織獨立程度、上層行政組織的監(jiān)督程度并無完全一樣的設(shè)計：一項臨時的、非常規(guī)的行政任務(wù)，如緊急疫情防控的協(xié)調(diào)指揮，就適宜由臨時成立的行政組織處理；綜合性政府在其管轄區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)重大事項決策，而各專門部門適合處理具有專門性的事務(wù)。宋華琳教授還主張，秩序行政對應(yīng)科層制，發(fā)展行政、計劃行政對應(yīng)大部制，給付行政對應(yīng)社會團體等組織，風(fēng)險規(guī)制對應(yīng)專家咨詢制度等。盡管這種對應(yīng)并不見得具有普遍、完全、絕對的可適用性，但也提供了一個可以思考的方向。諸如此類，不勝枚舉。

不過，除了這些舉例式探索以外，對完成行政任務(wù)的適合的、有助效能的組織形態(tài)，可從以下維度展開更廣闊的視野和更周全的考量。第一，公法組織和私法組織。由于行政任務(wù)的多樣性，并非所有的行政任務(wù)都需要依據(jù)公法成立的、擁有命令一控制權(quán)力的組織去承擔(dān)，成立或使用私法人來執(zhí)行行政任務(wù)的“私法組織形式的行政”并不鮮見，而通過私法組織執(zhí)行公共任務(wù)時，相應(yīng)的法律關(guān)系受私法調(diào)整。私法形式的行政往往有多種目的性考慮，但基本上可以歸結(jié)為與公法組織相比，其可以更有效能地實現(xiàn)民生照顧、研究開發(fā)等行政任務(wù)。第二，集權(quán)和分權(quán)。新公共管理運動的倡導(dǎo)者認(rèn)為，分權(quán)的機構(gòu)比集權(quán)的機構(gòu)更有靈活性、更有效率、更具創(chuàng)新精神，可以產(chǎn)生更高的士氣、更強的責(zé)任感和更高的生產(chǎn)率。但是，小型化、分散化的改革會帶來喪失“戰(zhàn)略一致性”（即采取協(xié)調(diào)性綜合性行動處理復(fù)雜政府問題能力）的危險。所以，在我國進行的相對集中行政處罰權(quán)、大部制改革等集中傾向，執(zhí)法權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、市場監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)平臺等分散傾向，都須要有針對性地分析評估其效能，而不能囿于孰優(yōu)孰劣的定規(guī)。第三，科層制和扁平化。科層制和扁平化的對立同樣如此。科層制是經(jīng)過德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯充分界定和描述的，也是我們生活其中、習(xí)以為常的。而“扁平化”并未有統(tǒng)一的界定和改革策略，其與“治理網(wǎng)絡(luò)、分權(quán)、對基層雇員的賦權(quán)、電子政府、一站式服務(wù)、多部門協(xié)作、圍繞服務(wù)對象與目標(biāo)的組織與項目建構(gòu)、參與式行政、減少行政層級、提高效率、滌除官僚主義等，都多多少少聯(lián)系在一起”。由于二者各有優(yōu)劣，在判斷何者更可以有效應(yīng)對特定行政任務(wù)時，并非易事。第四，公營、私營、第三部門和公私合營。現(xiàn)代國家不僅有秩序行政任務(wù)，更有給付行政、計劃行政、可持續(xù)發(fā)展行政、后備行政、經(jīng)濟行政等任務(wù)。就完成任務(wù)所需的人力、財政、物資、專業(yè)知識、專門技能和經(jīng)驗、特殊的方法和手段而言，國家都不可能完全通過科層制官僚機構(gòu)去高效地完成。于是，結(jié)合具體行政任務(wù)的特點，主要基于效能的分析與評估，在公營、私營、第三部門和公私合營等組織形態(tài)之間進行選擇，是現(xiàn)代行政結(jié)構(gòu)合理化所必需的。“現(xiàn)代組織法為國家提供了大量的合作方式和私有化類型。在社會生活日益復(fù)雜、發(fā)展的風(fēng)險越來越大、資源日益短缺的歷史背景下，組織法方面的合作還有助于確保國家的效能。”

當(dāng)然，歸結(jié)而言，行政任務(wù)與組織形態(tài)的匹配大致是框架性的，具體行政任務(wù)用什么樣的組織形態(tài)去承擔(dān)更有效能，往往沒有唯一確定的答案。英國論者曾言：“我們不應(yīng)該奢望已經(jīng)找到了最佳的機構(gòu)規(guī)模，改革的鐘擺并沒有停止擺動。”

（三）資源配置與行政任務(wù)是否匹配

任何行政任務(wù)的完成，毋庸置疑地須要付出相應(yīng)的人力、錢款和物資等資源，亦即所謂的行政成本。行政成本是在進行行政的組織時必須考慮的重要因素。要讓行政組織有效能地完成行政任務(wù)，就必須計算配置給該組織的資源是否足以支持，投入與收益是否相稱。投入大、收益小、效能低，是批評行政、要求改革——包括但不限于組織的改革——的常見理由。盡管人力問題在我國屬于編制管理范疇，但根本上也會轉(zhuǎn)化為貨幣經(jīng)費的來源與支出，故行政組織的資源配置是否與行政任務(wù)匹配，是否能夠以最小的投入獲得行政任務(wù)最大程度的完成，都應(yīng)該通過績效預(yù)算來進行分析和評估。

不過，行政成本的高低，不單單取決于行政任務(wù)的難易程度，也取決于完成行政任務(wù)的各種條件，如組織形態(tài)和結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度、技術(shù)運用、人員素質(zhì)、廉潔程度、配套機制、周邊環(huán)境等。因此，在判斷資源配置是否與行政任務(wù)相匹配時，需要全面考慮和計算相關(guān)條件，而不能簡單地將在某個情境下形成的成本預(yù)算普遍適用于其他情境中的同一行政任務(wù)。

（四）行政手段與行政任務(wù)是否匹配

行政手段并非傳統(tǒng)行政法學(xué)上常用的概念，與其比較接近的是行政行為。而且，根據(jù)理論上經(jīng)典的行政組織法、行政行為法、行政救濟法的三分結(jié)構(gòu)，對其的研究似乎應(yīng)該放在行政行為法范疇里。然而，從現(xiàn)實而不是“理論抽屜”出發(fā)，為了應(yīng)對行政任務(wù)而設(shè)置相應(yīng)的組織時，不考慮給予什么樣的手段是很難想像的。至于何種手段能夠有效地實現(xiàn)行政任務(wù)，已非傳統(tǒng)行政行為法學(xué)建立的法律行為和事實行為、行政命令、行政處罰、行政許可、行政強制等概念工具箱可以提供選擇和判斷基準(zhǔn)的。

相較而言，關(guān)于規(guī)制、規(guī)制法的研究，已經(jīng)就哪些市場失靈問題適宜用哪些規(guī)制工具來應(yīng)對，形成一些規(guī)律性的認(rèn)識。例如，美國的布雷耶大法官系統(tǒng)分析了市場缺陷、經(jīng)典的規(guī)制模式以及可替代的制度，指出“規(guī)制失靈有時意味著沒能匹配以正確的工具，來處理手邊的問題”。于是，他就市場問題，通過下表列出了可供決策者考慮的配套手段。當(dāng)然，他也提到，“這些匹配并非確定無疑的，但當(dāng)對導(dǎo)引規(guī)制形成的考量予以審查時，它依然是不無裨益的”，進一步，唯有“通過對特定個案更為細(xì)致的分析，才能精確的判定哪種手段與問題能更加契合”。

英國的奧格斯教授也提到，善的規(guī)制必須考量十個因素。其中，“確保規(guī)制與問題成比例”“以目的為基礎(chǔ)的規(guī)制”“為將來預(yù)留靈活性”“最小化合規(guī)成本”“與先前的規(guī)制相結(jié)合”等，就其實質(zhì)而言，也都是在強調(diào)行政任務(wù)與行政手段的匹配性。而且，“其中一個核心的概念是比例：規(guī)制的成本應(yīng)當(dāng)與收益相當(dāng)”。換言之，以效能的實現(xiàn)為目標(biāo)，衡量行政任務(wù)與行政手段是否匹配，是規(guī)制、規(guī)制法研究的重要內(nèi)容。由此延伸，在進行行政的組織時，除了考慮組織形態(tài)和結(jié)構(gòu)，還須要認(rèn)真對待賦予這些組織怎樣的手段，可以助益行政任務(wù)的高效完成。

甚至，信息技術(shù)、人工智能的發(fā)展，不僅讓行政手段的工具箱里有了更多更有效率的選項，而且，行政手段的革命同時帶動的是以“組織扁平化”為特征的組織形態(tài)革命。由此，行政手段的考量比以往要更加牢固地錨定在行政的組織過程中。

（五）行政任務(wù)的履行程序是否合適

一個組織如何建構(gòu)才能使其高效完成所面對的行政任務(wù)，同樣須要考慮如何設(shè)計它的辦事流程（亦即程序）。如果組織形態(tài)、行政資源、行政手段是一個組織體的“靜態(tài)面”，那么，辦事程序則是“動態(tài)面”。針對特定的行政任務(wù)，即便適配了恰當(dāng)?shù)慕M織形式、資源和手段，但沒有配以恰當(dāng)?shù)沫h(huán)節(jié)、步驟、順序、時限等流程，同樣會使組織的效能打上折扣。程序的缺漏或錯置不僅可能使任務(wù)目標(biāo)無法實現(xiàn)，而且，即便實現(xiàn)，也可能會耗費巨大成本而得不償失。正因為如此，對程序進行類型化處理，將不同類型程序適用于不同的任務(wù)和手段，是組織打造過程中不可或缺的一項工作。

當(dāng)然，由于行政程序制度的發(fā)展，如果組織完成行政任務(wù)的手段已經(jīng)有相應(yīng)的一般性程序裝置和要求，如行政立法、重大行政決策、行政處罰、行政許可、行政強制等程序，組織打造就不必費心考慮在賦予手段的同時須要設(shè)計什么樣的相應(yīng)的程序。但是，有三種情形除外。第一，一般性程序裝置和要求缺失；第二，需要在一般性程序裝置和要求基礎(chǔ)上增加特殊裝置和要求；第三，需要設(shè)計與一般性程序裝置和要求不一致的裝置和要求。無論哪一種情形，程序設(shè)計都是須要結(jié)合行政任務(wù)、充分考慮效能要求的。

但是，與組織形態(tài)、行政資源、行政手段的最大不同在于，效能并不是唯一的程序價值，而且也不是在任何時候都具優(yōu)先性的程序價值。相反，現(xiàn)代國家的程序本身應(yīng)當(dāng)有其為保障平等、尊嚴(yán)、參與、私人自主等權(quán)利的價值追求，在此基礎(chǔ)上已經(jīng)形成了關(guān)于“最低限度程序正義（公正）”和“程序基本要素”的共識。這就意味著，在打造組織、讓組織可以“動起來”的過程中，有些程序的適配是不可或缺的，是不因行政任務(wù)履行的效能而可以缺省的。

檢驗向度的清單似乎還可以繼續(xù)沿著內(nèi)設(shè)機構(gòu)、機構(gòu)間關(guān)系、組織間關(guān)系、激勵機制、責(zé)任體系等往下列出，但以上主要向度的例舉，已經(jīng)可以比較充分地說明，行政任務(wù)的引入，的確可以為組織效能原則的應(yīng)用提供“目標(biāo)指向”，可以從多個向度考察如何打造組織才有助于高效實現(xiàn)行政任務(wù)。當(dāng)然，以上討論是在假定一個“全新的組織打造”場景中展開的，現(xiàn)實中發(fā)生的更多是既有組織的職能轉(zhuǎn)變（行政任務(wù)的轉(zhuǎn)變）、機構(gòu)合并或分立、手段的減少或增設(shè)、程序的變革等的一項或數(shù)項。檢驗向度也就應(yīng)視具體情況而定。然而，行政任務(wù)的引入在為組織效能原則的實施提供好處的同時，也帶來不少的挑戰(zhàn)。

三、行政任務(wù)對組織效能檢驗的挑戰(zhàn)

行政任務(wù)對組織效能檢驗制造的難題，與行政任務(wù)的以下多種而復(fù)雜的屬性有著密切的關(guān)聯(lián)。

（一）行政任務(wù)的“去”與“留”有時是較難判斷的

某項具有公共管理或服務(wù)性質(zhì)的任務(wù)，以效能原則衡量，究竟是適宜由國家承擔(dān)并通過其成立的行政組織去完成，還是國家根本無須承擔(dān)之，該任務(wù)所要達(dá)到的目標(biāo)，通過完全的或較大程度的個人、市場或社會的自治就可以實現(xiàn)。這是前文所述“個人-市場-社會優(yōu)先原則”之下首先須要考慮的。然而，這個問題的回答有時并不簡單，不會像曾經(jīng)的“鄭州市饅頭辦”事例那么容易得出“該撤”的結(jié)論；而且，即便得出結(jié)論，也不見得就一定是一勞永逸的。在邏輯上似乎容易想像，歷史進程中先走市場-社會主導(dǎo)、后加強政府規(guī)制的西方國家，可以經(jīng)驗地找到市場一社會運行不足之裂縫，由政府填入、形成相應(yīng)的行政任務(wù)。但實踐證明，這種邏輯演繹的想象是過于簡單化了，在規(guī)制-放松規(guī)制兩端之間的擺動，于西方國家并不鮮見。

對于從全能型政府到效能型政府轉(zhuǎn)變的我國而言，這個問題更加復(fù)雜。以政治、經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定作為發(fā)展之基礎(chǔ)，就會使政府在是否放開市場、社會的問題上始終有一種謹(jǐn)慎、保守的立場，“一放就亂”的擔(dān)心始終束縛著效能改革的手腳，從而無法真正檢驗“個人-市場-社會自治”是否可以更有效，相應(yīng)的政府職能（行政任務(wù)）是否可以“放手”或“轉(zhuǎn)變”，行政組織是否可以更加精簡。

（二）行政任務(wù)是多元的、相互之間存在張力的

前文已經(jīng)提及，從宏觀層面的分類著眼，現(xiàn)代國家的行政任務(wù)有秩序行政、給付行政、計劃行政、可持續(xù)發(fā)展行政、后備行政、經(jīng)濟行政等。這些行政任務(wù)的主要目標(biāo)指向是不同的，如安全（秩序行政）、提供和改善生活條件（給付行政）、預(yù)定未來發(fā)展框架（計劃行政）、為未來進行預(yù)防性保護（可持續(xù)發(fā)展行政）、促進經(jīng)濟繁榮（經(jīng)濟行政）等。而且，多元目標(biāo)之間存在著張力，如秩序行政的安全目標(biāo)與國家不得任意干涉侵犯人民自由的義務(wù)之間，給付行政的社會福利目標(biāo)與國家保護私有財產(chǎn)的任務(wù)之間，以及經(jīng)濟繁榮與可持續(xù)發(fā)展之間等。多元的且相互緊張的行政任務(wù)的存在，就給效能原則對組織行政的檢驗帶來十分復(fù)雜的工作。尤其是，建立和憑借什么樣的指標(biāo)體系，可以評價政府如何打造自身才能更有效地完成多元行政任務(wù)，看上去是一個無解的或者至少是沒有“唯一解”的棘手難題。

（三）行政任務(wù)是多層次的而且往往是復(fù)合的

以上分類還只是粗線條、大框架的，對于各級各類行政組織而言，其分擔(dān)的行政任務(wù)可以細(xì)到某個具體項目，而若干個具體項目可以歸類屬于上一層級、在某個點上產(chǎn)生共性的行政任務(wù)，以此類推，直至最為宏觀的行政任務(wù)分類。例如，政府出資給予培訓(xùn)農(nóng)民工的機構(gòu)以專項培訓(xùn)補貼，政府與社會組織合作建設(shè)農(nóng)民工培訓(xùn)機構(gòu)，政府通過招投標(biāo)方式選取培訓(xùn)機構(gòu)，或者政府投入專項資金打造勞務(wù)品牌培訓(xùn)基地。這些旨在提高農(nóng)民工就業(yè)技能的行政任務(wù)可以同其他項目如農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款貼息、創(chuàng)業(yè)或創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)補貼等組合為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)任務(wù)。進一步，農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)再可以同農(nóng)民工社會保險服務(wù)、住房保障服務(wù)、隨遷子女教育服務(wù)、醫(yī)療與健康服務(wù)、文化、體育與休閑服務(wù)、法律宣講與法律援助服務(wù)、社會工作服務(wù)等任務(wù)，復(fù)合成為政府購買農(nóng)民工公共服務(wù)的行政任務(wù)，其中每一項服務(wù)任務(wù)也是同樣由若干個子項、子子項構(gòu)成的。而政府購買農(nóng)民工服務(wù)又關(guān)乎中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展與城鄉(xiāng)勞動力轉(zhuǎn)移，關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，關(guān)乎中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型階段和現(xiàn)代化建設(shè)使其城鄉(xiāng)人口資源在各區(qū)域、各領(lǐng)域中的優(yōu)化配置。

此類實例不勝枚舉，足以說明：行政任務(wù)的層次性、復(fù)合性給組織效能檢驗的挑戰(zhàn)是，越是低層級的、具體而微的行政任務(wù)，越容易進行組織效能檢驗：而層級越高、復(fù)合性越強、涉及多個不同目標(biāo)的行政任務(wù)，同時又牽扯不同形態(tài)或結(jié)構(gòu)的行政組織，組織效能檢驗的難度無疑是不斷增加的，也是越難形成“唯一正確的”檢驗指標(biāo)體系的。層級低的作為層級高的行政任務(wù)組成部分的子項行政任務(wù)，如果都由相應(yīng)的組織高效地執(zhí)行和完成了，層級高的行政任務(wù)也基本可以視為被高效地執(zhí)行和完成了。但是，假設(shè)作為子項的行政任務(wù)，只是被高效完成了幾項（如打擊盜竊、搶劫、殺人等犯罪），而其余幾項（如打擊電信欺詐、黃賭毒、黑惡勢力）并非如此，那么，層級高的行政任務(wù)（治安）是否就算高效完成了呢？對此，未見得會有完全一致認(rèn)識。

（四）行政任務(wù)是有優(yōu)先序位的

由于行政任務(wù)的多元性、層次性、復(fù)合性，對于需要完成多個行政任務(wù)的組織而言，就面臨著在一個時間節(jié)點上優(yōu)先處理哪個或哪些行政任務(wù)的問題。因為，行政資源的有限性是永遠(yuǎn)存在的，“由于受限于資源開發(fā)利用技術(shù)水平的約束，各種行政權(quán)力、資金、人力等資源本身在一定的時間和空間內(nèi)總是有限的”。優(yōu)先受到重視和應(yīng)對的行政任務(wù)，勢必會占用較多的資源，而其他暫時排在之后的行政任務(wù)就只能得到較少的資源。得到較多資源的行政任務(wù)，在概率上完成的效能會高于得到較少資源的行政任務(wù)。假設(shè)前者完成得很好，后者完成得極差，那么，對于該組織的整體效能應(yīng)該作何評價呢？

當(dāng)然，這個問題或許可以通過權(quán)重來解決。對于有優(yōu)先地位的行政任務(wù)，賦予較大的權(quán)重，排位靠后的行政任務(wù)則是較小權(quán)重，組織的整體效能或可得到一個公正的評價。但是，也會存在兩個問題。第一，效能好的可能會掩蓋效能差的，此即為“一好遮百丑”；反之，效能差的也可能會連累效能好的，此即為“一粒老鼠屎，壞了一鍋湯”。換言之，整體效能評價并非像做數(shù)學(xué)題那么簡單、客觀，不同行政任務(wù)也并非完全可以通過獨立分值將其相互之間的關(guān)系截然隔開。第二，更為重要的是，組織的打造者在要求組織承擔(dān)多項行政任務(wù)的時候，往往并沒有明確給出不同任務(wù)的優(yōu)先序位和權(quán)重，在相當(dāng)程度上是賦予了組織負(fù)責(zé)人極大的裁量權(quán)。這就給整體效能評價帶來難題：究竟是尊重負(fù)責(zé)人裁量權(quán)，根據(jù)裁量者給出的優(yōu)先序位和權(quán)重，判斷該組織的整體效能呢？還是以“事后諸葛亮”的方式，尤其是出現(xiàn)“輿情爆雷”時，判斷裁量者有沒有合理配置資源于不同任務(wù)，即有沒有合理地安排權(quán)重、實現(xiàn)整體效能？又或者，提前以績效考核指標(biāo)體系給出任務(wù)的優(yōu)先序位和權(quán)重，限制組織負(fù)責(zé)人的裁量空間，也同時限制了其應(yīng)對不同時間、不同空間進行不同選擇的靈活性？

（五）行政任務(wù)是有短期和長期效應(yīng)的

最后，行政任務(wù)完成與否、是否高效高質(zhì)地完成，大致上有可以短期內(nèi)予以檢驗和需要長期監(jiān)測衡量的兩種情形。暫且不論用多少時間作為“短期”和“長期”之間的精準(zhǔn)界限，但肯定有些行政任務(wù)的效應(yīng)，只有在一屆政府任期（5年期）以外才可能顯現(xiàn)，才可能作出相應(yīng)檢驗的。效能原則根深蒂固的弊病之一就與此相關(guān)。畢竟，既然要求政府的組織和運作體現(xiàn)效能，就須要察看投入與產(chǎn)出兩端，判斷產(chǎn)出是否值得這個投入。這就可能會對產(chǎn)出進行“短視的”檢測，而不顧及其長期效能如何。這完全可能導(dǎo)致兩種截然相反的結(jié)論：一是較為常見的夸大效能：二是以揭示問題為導(dǎo)向而無形之中貶低了短期效能。

以上文提及的政府購買農(nóng)民工公共服務(wù)為例。有報道稱，吉林省遼源市出臺多個政策性文件，明確把創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)納入農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)補貼范圍，農(nóng)民工到指定培訓(xùn)機構(gòu)參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的，每人有1500元培訓(xùn)補助，“2017年1-8月，全市已吸引和扶持7889人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動就業(yè)1.17萬人”。如此評價看似在理，但是，細(xì)思之下，促進返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、帶動就業(yè)的因素有很多，并不盡然是政府購買培訓(xùn)所致。這是夸大效能的體現(xiàn)。相反，在揭示政府購買農(nóng)民工公共服務(wù)尚存的問題時，以“2017年全國接受過農(nóng)業(yè)或非農(nóng)執(zhí)業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工只占到農(nóng)民工總數(shù)的32.9%”為由，認(rèn)為“農(nóng)民工接受職業(yè)技能培訓(xùn)的比例仍舊處于較低水平”。對其效能的批評盡在不言中。然而，簡單的人數(shù)百分比占比無法真正體現(xiàn)投入是多少、本應(yīng)有的產(chǎn)出即該投入可能達(dá)到的最大培訓(xùn)比例是多少，也就無法進行更為公正的評價。當(dāng)然，對于多數(shù)政府而言，可能更容易夸大效能或者只抓短期內(nèi)見成效的行政任務(wù)。“更為突出的問題是，各地政府購買農(nóng)民工公共服務(wù)常熱衷于為農(nóng)民工提供看得見、摸得著、見效快、出政績的物質(zhì)性內(nèi)容，極度缺乏以非物質(zhì)需求為核心的服務(wù)內(nèi)容……但實際上，滿足農(nóng)民工的自我情感認(rèn)知、家庭親情交流、心理健康疏導(dǎo)、城市社區(qū)互動等精神層面需求，對促進其全面發(fā)展與持久性的城市融入具有關(guān)鍵作用。”而全面發(fā)展、持久性的城市融入顯然是一項有著長期效應(yīng)的行政任務(wù)。

以上并未窮盡行政任務(wù)的所有復(fù)雜屬性，但足以說明：嘗試引入行政任務(wù)，以檢驗“行政的組織”是否符合效能原則，即在組織形態(tài)、資源、手段、程序等方面的打造是否能促進行政任務(wù)高效執(zhí)行的努力，雖然會在一些相對簡單的判斷上有所明確的斬獲，但多數(shù)時候會遭遇不少難題。

四、兼具實質(zhì)內(nèi)涵和開放、反思性質(zhì)的組織效能原則

行文至此，讀者或許會產(chǎn)生一種疑問：組織效能（效率）原則的適用，如果會在多數(shù)情形下推演出不確定的或者不同的、甚至截然相反的結(jié)論，那么，它究竟還能不能作為行政組織法的一項基本原則呢？本文的回答是：能，但是，它并不等同于可以在裁判情境中由法官適用的其他行政法原則，而是對行政的組織起到引導(dǎo)、調(diào)控功能的，兼具實質(zhì)內(nèi)容和開放、反思性質(zhì)的組織法治原則。具體闡述如下：

（一）“行政的組織”之政治性與實體裁量性

按照前文關(guān)于“行政的組織”之廣義定位，“行政的組織”涉及的事項之性質(zhì)、大小、規(guī)模、繁簡程度有著非常大的不同。大到國家自上而下的行政體制的巨大變動，小到通過招投標(biāo)方式選取農(nóng)民工培訓(xùn)機構(gòu)、以公私合作的組織形式完成政府對農(nóng)民工的公共服務(wù)。然而，無論差異如何，“行政的組織”在根本上是具有政治性的，而且在實體上有著非常廣闊的裁量空間。

首先，“行政的組織”之基本框架和基本安排都是由代議機關(guān)決定的，且背后又多由執(zhí)政黨根據(jù)其政策提出議案。這在我國主要體現(xiàn)為三個方面。其一，重大的政府機構(gòu)改革方案都是在中共中央領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)過調(diào)查研究、反復(fù)醞釀之后形成的；其二，重大的政府機構(gòu)改革方案在程序上最終是由全國人民代表大會全體會議決定通過的：其三，涉及各行政管理或服務(wù)領(lǐng)域的基本組織制度，包括職能的確定和分配、行政手段的賦予、程序的設(shè)置、責(zé)任體系等，都是由全國人大或其常委會通過單行的領(lǐng)域法建構(gòu)的。

其次，行政如何組織的首要步驟是對行政任務(wù)的確定，而行政任務(wù)（即國家任務(wù)的主體部分）的確定本身是一個政治性過程。在民主制之下，國家須要通過積極、能動、日常的行政承擔(dān)哪些任務(wù)或一段時間內(nèi)重點優(yōu)先處理哪些任務(wù)，在實體上涉及不同需求或利益的表達(dá)，涉及權(quán)力、財富和資源的分配，涉及多元利益或價值沖突的解決，在程序上是由執(zhí)政黨政策轉(zhuǎn)化為代議機關(guān)法律或具有法律效力的決定予以規(guī)定的。

最后，即便并非涉及國家任務(wù)／行政任務(wù)的基本確定和“行政的組織”之基本框架和基本安排，而是僅涉及簡單的行政任務(wù)如何進行組織建構(gòu)以有效實現(xiàn)之的問題，那也是一個組織建構(gòu)者有非常廣闊裁量空間——超出一般行政執(zhí)法情境中的裁量空間——的事項。因為，該行政任務(wù)是由國家行政機關(guān)獨立承擔(dān)，還是采取委托的方式或者公私合作的方式去完成，該行政任務(wù)相比其他行政任務(wù)應(yīng)該投入多少資源，不同方式投入的資源是否有所不同，不同方式履行任務(wù)的手段和程序是否有所不同，相應(yīng)的責(zé)任體系是否也有所不同，如何判斷這些組合是否有助行政任務(wù)完成的效能，諸如此類的問題都不見得有唯一正確的答案；而且，往往有著多種組合性方案供組織建構(gòu)者選擇。

（二）行政組織法治主義的推進

當(dāng)然，“行政的組織”之政治性與實體裁量性，并不意味著這是“法外之地”。相反，自改革開放伊始，行政組織法治主義不僅在理論上被極力倡導(dǎo)，而且在法治進程中不斷地通過立法得以推進。以下四個方面是較為典型的體現(xiàn)：

第一，狹義的、專門的行政組織法典并未停滯不前，而是隨著改革的深入，不斷地進行修改和變動。例如，1982年出臺的《中華人民共和國國務(wù)院組織法》（以下簡稱《國務(wù)院組織法》）的確沒有任何變化，其中的有些條款顯然已經(jīng)被現(xiàn)實突破。而《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）已經(jīng)經(jīng)歷了1982年、1986年、1995年、2004年、2015年和2022年共六次修正。以2022年的修正為例，《地方組織法》增加的“縣級以上的地方各級人民政府根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制，加強區(qū)域合作”；“縣級以上的地方各級人民政府根據(jù)應(yīng)對重大突發(fā)事件的需要，可以建立跨部門指揮協(xié)調(diào)機制”；“街道辦事處在本轄區(qū)內(nèi)辦理派出它的人民政府交辦的公共服務(wù)、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置和行政執(zhí)法等職責(zé)，反映居民的意見和要求”等一系列條款，都是為現(xiàn)實提供合法依據(jù)。

第二，“重大改革于法有據(jù)”的形式法治原則提出，并通過授權(quán)改革或授權(quán)法律調(diào)整適用的方式得以堅持。由于“行政的組織”須要及時因應(yīng)現(xiàn)實變動，包括執(zhí)政黨政策的變動，而我國的立法機制并不能夠像有些國家那樣幾乎同步進行機構(gòu)改革與法律修改。為了協(xié)調(diào)改革與形式法治的張力，執(zhí)政黨明確提出“做到重大改革于法有據(jù)”的原則。之后，在“行政的組織”領(lǐng)域，該原則不斷地被強調(diào)。全國人大常委會還專門作出《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》（2018年4月28日施行），該決定明確規(guī)定：“現(xiàn)行法律規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)和工作，《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》確定由組建后的行政機關(guān)或者劃人職責(zé)的行政機關(guān)承擔(dān)的，在有關(guān)法律規(guī)定尚未修改之前，調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定，由組建后的行政機關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機關(guān)承擔(dān)：相關(guān)職責(zé)尚未調(diào)整到位之前，由原承擔(dān)該職責(zé)和工作的行政機關(guān)繼續(xù)承擔(dān)。”

第三，以規(guī)范某類行政手段為主旨的法律，對相應(yīng)的“行政的組織”之規(guī)制也愈加完善。例如，2021年《中華人民共和國行政處罰法》第18條第1、2款規(guī)定：“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)。國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)。”2019年《中華人民共和國行政許可法》第25條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)。”

第四，單行領(lǐng)域法之中關(guān)于“行政的組織”的規(guī)范調(diào)整更是不勝枚舉。僅以《中華人民共和國食品安全法》為例，2018年修改時將“食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督部門履行各自食品安全監(jiān)督管理職責(zé)”修改為“食品安全監(jiān)督管理部門履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)”：2021年修改時，在銷售食用農(nóng)產(chǎn)品不需要許可的基礎(chǔ)上，增加了“僅銷售預(yù)包裝食品的”，也不須要取得許可。

以上種種，皆已展示行政組織法治主義在實踐中的體現(xiàn)和發(fā)展。當(dāng)然，此種體現(xiàn)和發(fā)展更多地不是通過專門的、單行的行政組織法的完善，而是在經(jīng)驗的基礎(chǔ)上試錯、知識積累、反思并修改立法或政策（獲取形式的民主正當(dāng)性）的過程。

（三）組織效能原則的實質(zhì)內(nèi)涵和開放、反思性質(zhì)

組織效能原則并非是一個程序的或過程的原則，不是像正當(dāng)程序原則那樣只需過程要求（如聽取意見、有利害關(guān)系的應(yīng)予回避、決定送達(dá)等）得到遵循即可。組織效能原則的核心要義是行政組織在機構(gòu)、職能、編制、資源、手段、程序、責(zé)任等的設(shè)置（包括創(chuàng)立、調(diào)整、廢止等）應(yīng)當(dāng)保證其以最小的運作成本促進行政任務(wù)的實現(xiàn)。顯而易見，該原則是有實體規(guī)范要求的，是要在投入（手段）與產(chǎn)出（目標(biāo)）之間進行衡量的，是要在前文所提多個向度作為檢驗標(biāo)準(zhǔn)而展開的。行政任務(wù)取向的引入，無疑使目標(biāo)得以確定化、具體化。這就如同德國行政法上審計監(jiān)督的經(jīng)濟性原則，因為鏈接到了特定目標(biāo)，“經(jīng)濟性誡命”就具有了“實質(zhì)內(nèi)容”。然而，一方面，由于“行政的組織”之政治性和實體裁量性，在中國的政制結(jié)構(gòu)中，組織效能原則很難像法律保留原則、法律優(yōu)先原則、比例原則、信賴保護原則、正當(dāng)程序原則等那樣在司法場景中由法官加以適用。另一方面，即便對標(biāo)行政任務(wù)，組織效能原則有了可以檢驗的向度與目標(biāo)，行政任務(wù)的去留難斷、多元沖突、分解組合、先后位列、長短效應(yīng)等復(fù)雜屬性，也會使得組織效能原則的適用難有較少爭議的檢驗結(jié)論。盡管法律原則的適用完全避免或杜絕爭議是不可能的，但組織效能原則的適用在多數(shù)情形下是具有更多不確定性的。

這當(dāng)然并不是徹底否定組織效能原則的作用和意義，僅將其作為花瓶的擺設(shè)，而是嘗試將其作為另一種意義上的法律原則來定位。這種法律原則并不以追求“唯一正確答案”為目的，而是在進行“行政的組織”時，作為一種開放的、反思的計算工具。言其開放，主要是指向兩個方面：一是在民主原則之下，讓政治性和裁量性極強的“行政的組織”過程是向價值理性——與多元利益及所屬公眾關(guān)聯(lián)——和工具理性——與科學(xué)認(rèn)知、技術(shù)應(yīng)用等關(guān)聯(lián)——開放的，是需要獲得它們支持的；二是讓“行政的組織”與效能相關(guān)的所有向度和因素，都可以納入到計算的過程中，即便由此增加計算的難度。言其反思，也指向兩個方面：一是所有的計算在“一時之間”獲得的結(jié)論都可能是有缺陷或局限的，是需要在組織的運行過程中不斷檢驗的：二是“行政的組織”是否高效高質(zhì)完成行政任務(wù)，是與行政任務(wù)本身，其所處政治、經(jīng)濟、社會等情境，以及技術(shù)的變遷有著密切關(guān)聯(lián)的，是須要適時適機應(yīng)變反思的。組織效能原則既有實質(zhì)內(nèi)涵，且因為行政任務(wù)的引入，目標(biāo)更加確定，更能在手段一目標(biāo)的計算程式中展開，同時其有可能存在結(jié)論上的“諸神之爭”，故定位于一種開放、反思的計算工具，更有助于其發(fā)揮適宜的功效。

（四）組織效能原則的法規(guī)范化

如此定位除了理論上的釋明以外，其在實踐中的意義究竟何在呢？從實證主義法治觀出發(fā)，即便“行政的組織”在絕大多數(shù)情況下具有很強的政治性和裁量性，行政組織法治也是行政法治的重要組成部分。目前，組織效能原則在憲法上和行政組織法上都有相應(yīng)的條文規(guī)定。只是，這些規(guī)定往往止于“不斷提高工作質(zhì)量和工作效率”“精簡、統(tǒng)一、效能”“提高效率效能”等表述，而沒有進一步的可以起到引導(dǎo)、調(diào)控作用的配套法規(guī)范。

如果承認(rèn)行政任務(wù)取向下的組織效能原則具有實質(zhì)內(nèi)容，不僅在投入一產(chǎn)出的量度上有其核心要義，而且也給出了對“行政的組織”進行檢驗的向度，同時也承認(rèn)組織效能原則的檢驗會遇到行政任務(wù)復(fù)雜性的挑戰(zhàn)，需要發(fā)揮其作為一種開放、反思的計算工具的作用，那么，可以考慮在專門的、單行的行政組織法或者在當(dāng)前正在計劃的基本行政法典的行政組織部分，設(shè)置若干稍微具體的配套規(guī)范。在此試擬如下：

第**條 本法所稱“行政的組織”，是指行政機關(guān)和其他行政組織的職能、機構(gòu)、人力、財務(wù)、手段、程序、責(zé)任等的配置、安排或調(diào)整。

第**條 行政機關(guān)和其他行政組織的行政任務(wù)應(yīng)當(dāng)針對通過下列方式不能規(guī)范的事項或不能解決的問題而設(shè)定或調(diào)整：

（1）公民、法人或者其他組織自主決定；

（2）市場競爭機制自我調(diào)節(jié)；

（3）經(jīng)濟組織、社會組織自律管理。

第**條 行政的組織應(yīng)當(dāng)遵循效能原則。

國家有權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政任務(wù)的需要，定期對行政的組織是否符合效能原則進行必要的成本一收益分析，對是否需要進行相應(yīng)的改革進行評估。

第**條 國家有權(quán)機關(guān)對重大行政任務(wù)進行設(shè)定或調(diào)整，對行政的組織進行重大改革的，應(yīng)當(dāng)通過座談會、論證會、聽證會等多種形式充分聽取意見，并就最終形成的決策說明理由，向社會公開。

第**條 任何個人和組織可以就行政的組織是否符合效能原則進行評析，并據(jù)此提出改革建議。

評析報告或改革建議可以向國家有權(quán)機關(guān)提出，也可以向社會公開。

國家有權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查其收到的評析報告或改革建議，對于合理的評析或建議應(yīng)當(dāng)給予必要的回應(yīng)。

結(jié)語

自我國改革開放伊始，行政的組織——尤其在行政體制改革的意義上——就已經(jīng)按照效率／效能原則進行，這個要求也被明確寫入1982年憲法之中。組織效率／效能原則雖被一些行政法學(xué)者所認(rèn)可，但是，其作為行政組織法的一項基本原則的系統(tǒng)闡發(fā)，僅有二十余年。而且，該原則的內(nèi)涵和意義并未被進一步深入挖掘。甚至，行政法主流學(xué)說并不將它納入視野之中，而是有意無意地把它劃歸行政學(xué)領(lǐng)地。專門的、單行的行政組織法以及散見的與組織行政有關(guān)的法律，除了對該原則進行概括宣示以外，也無配套的其他規(guī)范。例外的是2004年施行的《中華人民共和國行政許可法》，該法關(guān)于行政許可設(shè)定的實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)和事前聽取意見、事后進行評價的程序性建制，實際上提供了行政組織合法化的開放、反思路徑。

近年來，“新行政法學(xué)”的研究方興未艾。其中，行政任務(wù)被認(rèn)為是傳統(tǒng)行政法學(xué)有意剝離的，而為了適應(yīng)公共行政的變遷，有必要重新引入行政任務(wù)，以期在觀察事實的基礎(chǔ)上重新進行行政法學(xué)的抽象化、體系化努力。“行政任務(wù)取向下的行政組織法”之重構(gòu)，也相應(yīng)提出，只是似乎更多處在觀念層面。本文的論證旨在表明，行政任務(wù)的引入對于效能原則的實施——即規(guī)范性展開——有著重要意義，可以在多向度對行政的組織是否符合該原則進行檢驗，但行政任務(wù)的復(fù)雜屬性同時也對該原則的實施構(gòu)成挑戰(zhàn)。有鑒于此，組織效能原則可以被視為具有實質(zhì)內(nèi)涵、兼具開放和反思性質(zhì)的行政組織法治原則，在此定位基礎(chǔ)上，或可考慮組織效能原則的進一步法規(guī)范化，從而讓政治性、裁量性極強的行政的組織仍然受到必要的引導(dǎo)和調(diào)控。

（責(zé)任編輯：王青斌）