“三孩政策”執行的制約因素與破解路徑
——基于史密斯政策執行過程模型的分析

孫鑫（哈爾濱商業大學）

“三孩政策”作為我國“二孩政策”遇冷后構建生育友好型社會的重大舉措， 有利于更好地推動社會主義現代化強國建設。2021年5月31日，中共中央政治局召開會議，審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女的政策及配套支持措施[1]。2022年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中提出“完善三孩生育政策配套措施”。充分表明“三孩政策”在我國的重要戰略地位[2]。但截至目前“三孩政策”的執行在提高生育率中取得的成效甚微。格雷漢姆·艾李森（Graham T·Allison）指出“在政策目標實現過程中，方案確定的功能僅占1%，而剩余的99%取決于政策的有效執行”[3]，可見政策目標的實現關鍵在于政策執行。通過構建科學合理的理論模型，提供全面、清晰的分析框架，全面審視制約“三孩政策”執行的相關因素，進而提出具有針對性、科學性的政策執行路徑。

一、“三孩政策”執行理論框架

（一）史密斯政策執行過程模型

托馬斯·史密斯（T·B·Smith）首創政策執行基本理論分析框架，提出史密斯政策執行過程模型（如圖1所示，以下簡稱史密斯模型）。

圖1 史密斯政策執行過程模型

史密斯認為影響政策執行效果主要涉及“四個變量”：1.理想化政策（ideal policy），即科學、合理、可行的政策。2.執行機構（implementation agency），包括執行機構和人員。3.目標群體（ target group），指受政策影響的直接對象。4.環境因素（environmental factors），既包括政治、經濟等正式制度，也包括社會風俗等非正式制度[4]。他指出政策執行就是“四個變量”彼此互動、相互影響的過程，在此過程中可能會產生沖突造成“緊張”關系，需要采取制度化或非制度化的形式對“緊張”關系進行處理和反饋，確保“四個變量”之間的協調，進而不斷推進政策執行[5]。

（二）“三孩政策”執行分析框架

本文在史密斯模型的基礎上構建“三孩政策”執行分析框架（如圖2所示）， 涵蓋四個方面變量：一是理想化的“三孩政策”，即“三孩政策”的設計思路和具體內容等。二是“三孩政策”的執行主體，即中央政府、地方政府、基層人員等。三是“三孩政策”目標群體，“三孩政策”的作用對象，即適齡生育家庭，這些適齡生育家庭在受“三孩政策”影響的同時也會反作用于“三孩政策”的執行過程。四是“三孩政策”執行的宏觀環境，即具有影響作用的政治、經濟、社會環境。上述四個變量交互影響“三孩政策”執行效果。施三孩生育政策及配套支持措施，但針對以上《決定》，現在仍然沒有構建起科學合理的考核指標體系，導致“三孩政策”實施效果難以全面客觀量化評價。此外，“三孩政策”執行缺乏系統的執行監督檢查機制，僅有的監督形式多局限于各級政府的工作報告。因此，“三孩政策”在一些信息相對滯后的地區宣傳力度遠遠不夠。

圖2 “三孩政策”執行分析框架

二、“三孩政策”執行的制約因素

（一）“三孩政策”體系有待完善

1.頂層設計思路較為固化

通過整理相關文獻和資料發現，現行的“三孩政策”頂層設計依然延續了“二孩政策”的事后補償思路，如生育津貼、產假及育兒假，雖然會給生育家庭以補償和支持，但這些措施本身并不是激勵性措施，而是對生育群體生育后給予的補貼，對提振生育率的效果甚微；再者“三孩政策”在政策設計上缺乏群體“差別化”支持，就3歲以下嬰幼兒照護費用相關的個稅專項附加扣除這一支持政策來說，根據國家統計局發布的《中國統計年鑒2022》數據統計結果顯示：中國90%的人月收入在5000元以下，也就是說只有10%的人需要繳納個稅。由此可見，這一支持政策能夠激勵的群體甚小，所以在提振生育率問題上難以有顯著效果。

2.政策內容缺失

2021年7月20日，《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》提出實

（二）“三孩政策”政策執行主體力量薄弱

1.組織執行機制不夠順暢

政策的執行機制是否順暢決定政策執行效果。“三孩政策”執行需要多部門共同參與才能順利實施，在中央和地方政府層面上，組織協調機制均出現一定程度的偏差。中央層面，2022年8月19日，國務院辦在《關于同意建立國務院優化生育政策工作部際聯席會議制度的函》中提到“實行國務院優化生育政策工作部際聯席會議制度，該部際聯席會議由國家衛生健康委牽頭，外交部、國家發展改革委、教育部、全國婦聯等25個成員單位組成”。上述成員單位各司其政，易存在政策實施內容交叉現象，造成資源投入的低效和浪費。地方政府層面，各成員單位處于同一行政層級，難以構建高效的“三孩政策”聯動合作機制和行動政策實施格局。

2.基層干部建設有待加強

“三孩政策”實施過程是由多層次組織體系構成，在這種自上而下的層級管理屬性和政策實施鏈條增加的過程中，基層干部隊伍建設的作用尤其重要，但在一些經濟和信息相對落后的地區，基層干部的文化水平及技術水平相對較低，培訓效果相對較差，基層干部自身對當前我國人口發展狀況及“三孩政策”的認知有待提高，不能很好地貫徹落實“三孩政策”的各項要求及各項優惠支持政策，這是制約“三孩政策”實施效果的一個重要因素。

（三）適齡生育群體自身的生育不友好形態

1.部分適齡生育群體“想生不能生”

在生育意愿低迷的現階段，“想生不能生”是部分適齡生育群體面臨的生育不友好形態。這主要有兩部分原因：一是自我國實施計劃生育政策以來，“少生快富”“少生優育”的生育觀念深入人心。二是部分生育群體的生殖健康和生殖力問題嚴重導致無法生育。現如今快節奏的社會生活使社會青年承受較大的工作壓力和生活壓力，加之不健康的生活習慣、環境污染、食品安全等導致的健康問題，使部分適齡生育群體的生育和生殖健康受到很大威脅。除不孕不育外，流產、致殘等原因導致妊娠失敗也影響生育率[6]。因此，這也是“三孩政策”實施以來效果甚微的制約因素之一。

2.適齡生育群體“愿生不敢生”

近年來，學術界關于我國低生育現象從經濟方面、女性角色和地位方面及文化和制度方面進行了諸多探索，由于家庭經濟壓力、養育成本、住房問題等多種因素堆疊，我國民眾的生育觀念已經由外在的“不準生”過渡為內在的“不想生”“不敢生”，尤其是當前的“內卷”育兒和精英教育風氣使大部分適齡生育群體“談生色變”，導致我國近年來生育率始終低迷，嚴重制約了“三孩政策”的有效實施。

（四）“三孩政策”配套服務不完善

1.0～3歲嬰幼兒托育服務不完善

20世紀90年代中期以來，隨著我國經濟體制改革的深入推進，我國原有0～3歲嬰幼兒托育服務體系受到較大沖擊。目前，我國0～3歲嬰幼兒主要以家庭照護為主，因此眾多家庭尤其是雙職工家庭面臨工作與育兒平衡的困境。當前，我國托育服務普遍存在發展動力不足、從業人員專業化程度低且流失率高、家長對托育服務認知和認可度低、供需矛盾突出、資金來源單一且匱乏、監管責任不到位等問題，這是影響適齡生育群體是否生育的重要因素。

2.女性生育群體職業保障服務不完善

女性作為生育行為的主要承擔者，其生育意愿是影響生育率高低的關鍵因素。近年來，受諸多外部環境因素影響，女性生育意愿逐漸降低，職場和家庭的沖突是關鍵因素。雖然我國在2017年就提出“構建生育友好型社會環境”，要求加大對生育家庭的支持與鼓勵，但站在雇主的角度考慮，促進與鼓勵生育必然帶來更多的女性用工成本，這也將使女性面臨的工作歧視與“職家沖突”日趨嚴峻[7]。“三孩政策”是一個系統的、長期的戰略，涉及多個領域、多個部門，除以上嬰幼兒托育服務、女性生育群體職業保障服務問題外，教育、醫療、住房等相關配套服務也亟待完善。

三、“三孩政策”執行的破解路徑

（一）完善相關政策體系

1.注重改進政策設計思路

首先，在頂層設計上要從生育全過程制定激勵生育政策，以“事前激勵、事中支持、事后補償”為框架進行制度和政策設計，構建“生育友好共同體”。其次，要注重政策設計上的群體“差別化”，以個稅激勵辦法為例，不僅要考慮繳納個稅適齡生育群體，也要考慮對大部分不繳納個稅的適齡生育群體生育意愿的激勵，對這部分群體，可以借鑒美國經濟學家米爾頓·弗里德曼提出的“負所得稅制”[8]，以稅收補貼為激勵手段，激勵更多適齡生育人群，提高其生育意愿。

2.豐富政策內容

構建科學合理的考核指標體系，對各省、市、地區“三孩政策”實施效果進行客觀量化評價。建立常態化、制度化的全過程政策執行監督檢查及問責機制，對政策執行情況進行跟蹤式監督管理，對政策貫徹執行不力的責任主體加大問責力度，以此提高政策執行的效力。

（二）強化政策執行主體力量

1.促進組織機制協調

針對前述“三孩政策”執行機制不夠順暢問題，需要把“三孩政策”擺到更加重要的位置。在國家層面上，強化“全國一盤棋”意識，統籌協調我國人口結構失衡這一重大問題。在地方層面上，建議各地政府對“三孩政策”采取高位推動策略，高規格充實領導力量，明確各部門的責權關系，強化多部門的交流合作，共同推動政策的順利執行。

2.加強干部隊伍建設

完善基層干部隊伍建設工作，助力“三孩政策”執行。加大對各地基層干部隊伍的培訓力度，加強指導，提升基層干部對當前我國面臨的人口結構失衡問題的認知水平及對“三孩政策”的理解和執行能力，從而促進“三孩政策”的順利實施。

（三）撫平適齡生育群體“想生不能生”和“愿生不敢生”傷痛

1.撫平“想生不能生”傷痛

加強對不孕不育癥治療的技術研究，提升治療技術水平；完善不孕不育癥相關治療的醫療保障服務，將不孕不育癥的治療納入醫療保障服務項目中；加大對生育障礙家庭的支持力度，可給予相關治療費用優惠，通過提供生殖工程、生殖醫學新技術服務，滿足有生育困難家庭的生育需求，從而改善“想生不能生”家庭的生育狀況，助力“三孩政策”有效實施。

2.撫平“愿生不敢生”傷痛

首先，促進“三孩政策”有效實施，不能只關注于政策引導和生育群體自身需求，更應該著眼于歷史、現實和未來之間的轉換。換言之，撫平“傳統計生”的歷史傷痛，是促進“三孩政策”有效實施的重要情感維度和社會信任基礎。其次，實行國家共擔生養責任機制，將生育成本在國家、企業、家庭之間進行合理有效地分擔，緩解家庭生養壓力，推進“三孩政策”有效執行。

（四）完善“三孩政策”執行的相關配套服務

1.完善0～3歲嬰幼兒托育服務

針對上述問題要健全托育服務相關制度，明確相關責任主體；加強托育從業人員的培養和福利待遇，拓寬托育從業人員培訓渠道，提高托育從業人員的專業化程度和服務水平；加大對托育服務的宣傳力度，通過大數據及自媒體宣傳托育服務，提高人們對托育服務的認知水平；加快建立健全公共托育機構，推動發展多元性、普惠性托育機構；建立健全托育服務監管體系，加強對托育服務的監管力度，提升服務水平。

2.完善女性生育群體職業保障服務

女性的生育行為本身就負有社會責任，不應使女性因為履行這一職責而成為弱勢群體。唯有破除“職場—家庭”二元劃分結構，將家庭內部的無酬勞動納入“工作范疇”，才能使女性在比較成熟的“工作權”體系下獲得相應的職業保障，化解因生育而加劇的“職家沖突”。我國應建立一個整體化的社會福利保障體系，在為女性減負的同時，通過生育成本的社會分攤機制設計，由政府、企業與家庭等各類主體一同構建“生育友好型社會”。

面對落實“三孩政策”中存在的問題，國家及各級政府部門要打好“組合拳”,在住房、教育、就業、醫療等方面拿出切實可行的措施，將婚嫁、生育、住房、就業、養育、教育等一體化考慮，通過多措并舉、改革創新，減輕育兒焦慮，降低養育成本，提升“三孩政策”執行效果。