鐵路建設項目資本金投入的主要影響因素及確定方法

□ 徐智勇

一、鐵路建設項目資本金投入主要影響因素

1.國家戰略及相關政策要求

國家戰略和相關政策要求直接關系到各區域不同項目可以獲得的政策和資金支持，以及投資主體和參與者、資金來源等。其主要包括：政府投資條例、國家關于資本金管理、財政事權和支出責任劃分、中央預算內投資專項管理等基本投資制度，以及長三角一體化、粵港澳大灣區、新時代西部大開發、新時代中部地區高質量發展政策等，是資本金投入研究的方向性依據。

（1）從資本金管理制度來看，要求鐵路建設項目資本金比例最低為20%，個別具備相關條件的項目可下調至15%，中西部不低于50%。

（2）從責任主體劃分來看，干線鐵路由國鐵集團代表中央與地方共同出資，城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線以有關地方和企業出資為主。

（3）從中央預算管理來看，按照不同區域、不同項目分別進行差異性支持，其中西部、東北、中部地區干線鐵路項目累計安排規模分別不高于資本金的40%、40%和30%。

2.建設投資規模要求

鐵路建設規模計劃是階段內需要完成的建設目標與任務，對資本金投入有著最根本的要求，是鐵路建設項目資本金需要承擔的投資任務。在鐵路建設項目權益性籌資相對有限的前提下，完善資本金制度有利于更合理有效地發揮鐵路建設項目資本金的投資撬動作用。資本金比例越低，則能夠撬動的鐵路建設投資規模越大。“十三五”期間鐵路建設完成情況如下。

（1）總體來看，“十三五”期間，我國鐵路投產里程2.5 萬公里，其中高速鐵路1.89 萬公里；固定資產投資按每年8 000 億元左右高位運行，投資額度大。隨著我國鐵路網的逐步完善，截至2021年底，我國鐵路運營里程達15 萬公里，高速鐵路里程超過4 萬公里，已能夠為社會經濟發展提供強力支撐，“十四五”及以后一段時間，建設投資將有所放緩。按照規劃，“十四五”期間新增投產里程1.9 萬公里，其中，高速鐵路1.2 萬公里，需要投入到鐵路建設中的投資及資本金將減少。鑒于我國社會經濟整體呈現穩中有進的態勢，而債務壓力呈現不斷加大趨勢，根據“三去一降一補”要求，可適當提高資本金投入比例。

（2）從分區域來看，東部地區是鐵路建設總投資及資本金規模最大的區域，其次是西部。西部現有規模水平相對欠缺，近年來明顯得到國家的大力支持，“十四五”期間及以后一段時間仍將向西部傾斜；中部地區相對低于東、西部，但差距不大；東北地區地域相對小，經濟水平下滑明顯，投資規模亦呈下降趨勢。由此可見，不僅各區域的社會經濟水平差異較大，而且各自需要承擔的鐵路建設項目投資任務也有差異，而且存在反比關系，因此有必要進行分區域合理確定資本金比例，有效完成建設任務，為區域社會經濟健康發展提供支撐和保障。

3.資金承受能力

資金承受能力直接影響各區域的資金總投入和各項目獲得的資金投入，是資本金投入最直接的影響因素。建設期投資來源主要是政府和國鐵集團，運營期補貼以地方政府支持為主。

通過上述分析，“十三五”期間鐵路項目投資呈現出以下特點：①國鐵集團的出資呈現降低趨勢，而且主要投于西部地區鐵路建設；②地方出資力度呈現逐漸加大，尤其是東部不僅規模大，而且呈現逐年加大趨勢，西部、東北地區地方政府與國鐵集團基本持平；③社會資本投資規模相對有限。

由此可見，各區域內不同主體的投入力度存在差別，支持鐵路建設的資金來源有差異，從而能夠承擔的資本金投入能力是不同的，因此在確定資本金比例和投入時，要按區域分別對待，中、東部主要考察地方政府的投資能力，考慮國鐵集團的部分投入；西部、東北地區可以按地方政府和國鐵集團共同出資考慮，同步考慮其出資能力。

出資能力的考察主要通過每年需要投入鐵路的資金占財政收入的比例。參照城市軌道交通建設項目要求，政府出資占一般公共預算收入比例不超過5%，大部分省份“十三五”期間都在3%以下。

4.資金平衡要求

資金平衡要求是影響資本金投入有效性的核心因素。從項目投資角度，資金平衡有資金流平衡、盈虧平衡、基準收益、預期收益等不同的目標要求，不同區域、不同項目的收益情況、可以獲得的資金支持、能夠實現的目標存在差異。

（1）特殊項目。特殊項目中大部分項目投資財務內部收益率小于基準收益率，占比達到81%，其中，項目投資財務內部收益率小于零的占比達46%。由此可見，公益性項目普遍盈利能力不足，應該采用較高的資本金比例，而且目前已實施或已批復的項目資本金比例50%及以上的占比達到88%，部分項目資本金比例達到了80%～100%。

（2）一般性項目。針對鐵路建設項目的投資財務內部收益率大于基準收益率的占比統計，基準收益率按新建項目3%、改建項目6%執行。經營性項目統計結果見表1 所列。

根據統計結果可以看出：①新建項目。客貨共線鐵路項目效益普遍較好，各區域大部分項目具有較好的盈利能力。近年來實施的客貨共線項目以需求相對旺盛的項目為主，可以采用相對低的資本金比例。東、中部的大部分高速鐵路項目具有較好的盈利能力，可采用較低的資本金比例；西部、東北部盈利能力相對差，應采用相對高的資本金比例。城際鐵路能夠實現較好的盈利能力，可以采用相對低的資本金比例。②改建項目。改建項目以客貨共線鐵路、重載鐵路和節點項目為主，東、中部的大部分客貨共線鐵路、重載鐵路具有較好的盈利能力，可以采用較低的資本金比例；西部盈利能力相對較差，應采用相對高的資本金比例。

表1 各區域項目效益統計 %

5.融資機構風險控制要求

是否滿足融資機構風險控制要求，很大程度上影響能否實現建設資金資本金之外的債務融資。項目投資者希望投入較少的資本金，獲得較多的債務資金。而債權人則希望較高的資本金比例，以降低債權的風險。當資本金比例降低到銀行不能接受的水平時，銀行將會拒絕貸款。根據我國銀行貸款慣例，一般要求項目財務內部收益率高于國家規定的基準收益率，鐵路為新建項目3%、改建項目6%，并且通常要求還款期限不大于20年，以建設期為寬限期，見表2 所列。

表2 各區域項目還款期限不大于20年統計 %

從我國既有鐵路統計情況來看，既有實施或已批復項目大部分都能夠滿足還款期的要求，其中各區域高速鐵路還款能力稍顯不足，主要原因是投資規模偏重。

6.運營期可獲得的補貼收入和綜合開發收益影響

運營期可獲得的補貼收入和綜合開發收益會引起運營期的現金流入、流出的變化，改變對建設期資本金的要求。鐵路項目一般有3 種不同程度的補虧目標：現金流平衡、盈虧平衡、財務內部收益率達到行業基準。不同區域、不同項目能夠實現的補貼目標不一樣，能夠納入到項目的開發效益是有差異的。

二、鐵路建設項目資本金投入基本原則的確定

1.符合國家政策要求

嚴格執行國家關于資本金制度的相關政策要求，并按照國家政策要求，支持重點區域、重點項目建設，服從國家發展大局。

2.落實規劃建設任務

按照已發布的《國家綜合立體交通網規劃綱要》《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》，我國十四五及以后仍將持續擴大，資本金投入要統籌任務要求與投資者資金承受能力綜合考慮。

3.分區域分項目類型合理確定

不同區域的社會經濟發展水平存在差異，不同項目類型能夠承受的融資風險能力各有不同，為了實現有效投資和風險防控兼顧，需要進行分區域分項目類型合理確定資本金比例。

4.滿足項目資金平衡要求

資金平衡情況是體現項目資本金投入有效程度的關鍵要素，實現資金平衡，能夠提升項目資本金投入的效益和效率，有利于防范投資風險和債務風險。

5.滿足債務機構風險控制目標

資本金制度制定的根本原因就是要防范債務風險，滿足金融機構的債務控制要求，貸款銀行一般以項目財務內部收益率達到行業基準收益率、還款期不超過20年為基本條件，并綜合考慮融資機構的信用評估，確定是否貸款和貸款額度。

三、資本金投入比例確定方法

1.各區域各階段建設及投資規模要求

按照《國家立體綜合交通規劃》及《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》，我國“十四五”末高速鐵路達到7 萬公里（含部分城際鐵路）、普速鐵路13 萬公里（含部分市域鐵路），合計20 萬公里；2035年高速鐵路網達到8.46 萬公里（含規劃研究高速鐵路0.25 萬公里），普速鐵路14.1萬公里左右，合計超過22.5萬公里。根據相關規劃項目情況，分析各規劃階段各區域需要完成的各類型項目的投資規模，對各區域需要完成的投資任務提出要求。

2.各區域各階段資金承受能力

根據國家、地區及各省的規劃發展目標，分析未來各區域社會經濟發展的預期主要經濟指標，按投入鐵路建設的資金占一般公共預算收入的3%、建設及補貼總資金占5%，預估各規劃年度各區域地方政府可投入鐵路的資金規模。按照國鐵集團在東、中、西、東北地區分別承擔30%、40%、50%、50%的資本金投入規模，研究各區域鐵路建設投資能力，評估各規劃年度各區域可承擔的鐵路資金投入規模。

3.考慮補貼前的分區域不同類型項目資本金比例

結合從資金流平衡角度提出資本金投入比例建議，根據各規劃階段各區域需要完成的各類型項目的投資規模分析結果，研究各規劃階段各區域需要完成的各類型項目的資本金投資規模，并與各規劃年度各區域可承擔的資本金規模對比后，優化調整資本金投入比例要求。

4.政府性資金運營補虧對資本金投入比例的影響

按照各區域可投入鐵路資金總規模控制，考慮完成資本金投入后的剩余資金進行運營補虧，預估納入后項目可達到的資金流平衡程度，結合從資金流平衡角度提出資本金投入比例研究成果，研究各區域納入政府性資金運營補虧后資本金比例調整程度。

5.綜合開發對資本金投入比例的影響

統計分析不同區域、不同項目能夠納入到項目補貼的情況，確定可能實現額度，預估納入后項目可達到的資金流平衡程度，并提出各區域納入政府性資金運營補虧后資本金比例調整建議。

四、結語

當前，經濟呈現新的發展態勢，鐵路建設項目持續推進，鐵路建設資金壓力大。關于鐵路建設項目資本金投入機制指導性欠缺，與區域經濟發展差異化、鐵路建設項目多樣化、鐵路投資多元化的適應性不足，需要系統研究并對制度進行跟進建設，擴大近期和當前一段時間有效投資并防范風險。