香港和日本地鐵TOD發展模式對西安地鐵建設的啟示

□ 畢 妤

一、TOD 概念與背景

TOD（Transit-Oriented Development）即“公交導向開發”，是以公共交通為導向的城市開發模式，即主要通過快速鏈接城市公共交通系統與城市核心區來減少交通時間，以高密度的建筑形式和功能復合提高土地的利用價值TOD 模式，也稱為“交通引導開發”。它由美國規劃學者彼得·卡爾索普1989年提出，是為了適應當時美國的城市無限擴大而采用的這種以公共交通為主導的城市規劃方式。以地鐵車站為核心，以400 ～800米（約5 ～10分鐘徒步車程）的半徑實施高密度發展，建立能夠適應居家、辦公、商務、休閑、交通、娛樂等需要的綜合性街區，達到工作生活環境的和諧一體化。TOD車城一體化工程把多元化的都市設施集中布局于公共交通車站附近，建立人氣聚集、交通快速、便捷的都市生活，使人們真正做到自主發展、自我生存。

二、香港和日本地鐵TOD 發展模式及異同

全球及世界范圍內的高密度人口的國際都市，包括日本東京、大阪、中國香港、新加坡等，均采用了TOD綜合發展模型，優化了都市空間結構，重塑城市形態，提高了都市能級，并成為都市活力提升的重要范本。

1.香港地鐵TOD 發展模式及特點

香港西九龍市區面積有限，人口密度大，采取填海模式解決人多地少的局面。為了克服填海土地偏遠且遠離市區，住宅無法實現售賣，采取了開通地鐵直達市區，以吸引無力承擔在市中心置業的消費者在郊區購買住宅。隨著商業、教育、交通設施等配套設施不斷完善，香港西九龍TOD 成為香港TOD 發展范本。截至2020年，80%的香港居民依靠地鐵巴士等公共交通出行，45%的香港居民居住在地鐵500 米范圍內。

香港地鐵公司作為世界上少數盈利的城市軌道交通企業，采取“軌道+商業”的模式，一方面完成交通和用地規劃，另一方面有高品質及可靠的交通服務作為保障，地鐵可以發揮規劃和安排生活的作用。通過在公共交通節點附近實施復合空間和高密度發展，重新調整城市用地資源的配置，帶動城市交通空間結構的變化，建立軌道交通沿線獨特的物業和城市開發形式，增加都市空間和發展功能，從而實現綜合開發的效益反哺軌道交通投資和經營的巨額資本缺口。TOD 模式成為了大型城市的軌道交通建設和支持城市可持續發展的必由之路。

世界上軌道交通發展成熟的大都市其軌道交通經營主要依賴政府財政補帖，如首爾的軌道交通經營平均每年虧損約20 億元人民幣，而巴黎票務投入僅能覆蓋經營成本40%，倫敦軌道交通經營則由政府負擔100%的工程投入和經營投入。然而，香港地鐵高度市場化，盈利率高居世界地鐵城市前列。

2.日本地鐵TOD 發展模式及特點

（1）運用民營資本創造盈利機會。日本成熟的TOD模式也同樣處于盈利模式。民營鐵路在日本TOD發展模式中作用發揮明顯。東京首都圈44.16%的出行由市郊軌道進行，其平均日客流量超過3 000 萬人次。日本都市地鐵的許多主要運營主體，包括日本公營軌道交通、私鐵企業、第三經營部門，日本鐵路建設公團，以及東京都軌道交通株式會社等，形成互為補充、互相競爭的關系。

日本采用了區別于一般鐵道建設的方法促進了城市的發展。一般的鐵道建設方法是，當存在著兩個共同發展動力的既存的城鎮后進行建設，其容易產生“交通追隨型”。而日本則采用了逆向方法，以城市軌道交通建設促進經濟開發，利用城市先行建設軌道交通系統以實現城市沿線發展的多元化經營。日本私鐵的開發經歷了購買鐵道建設土地—購置車站附近的儲備土地—敷設軌道并建造新站房—開發站點及附近農田、房屋等不動產建設—利用軌道車站附近建立的企業，帶動沿線經濟，保證穩定的收益來源，最終日本私營鐵路通過獲取土地加以開發來實現商業價值彌補鐵路經營造成的損失。

（2）站城一體化，地鐵TOD 垂直發展。日本TOD體系現已成為“站城一體化”，以樞紐站為都市的服務核心，與附近社區實現了一體化發展。以新京都車站TOD 系統為例。新京都車站不但是都市的服務核心，而且是日本知名的觀光目的地，年均客流達到了4 000萬人次以上，涵蓋了旅館、劇場、百貨公司、商店、都市公共空間等設施。在經營業務上，從單一的城市軌道交通開發轉為的地產開發，并同時介入到百貨公司、休閑場所等的商業運營中，同時進一步尋求利用地鐵對建筑物所帶來的升值機會，并逐步成長為混業經營公司，其運營公司更側重物業開發、鐵道運營等不同業務單元模塊。日本的TOD 開發因為“站城一體”，可以帶動城市區域開發，不僅達到了本身的可連續運行，同時聯合利用道路物流設計與建筑、用地開發等，推動了建筑的進一步開發。

日本國房地產的高度私有化，由于建設時間、周期等原因，鐵道企業在原有的TOD 建設時，往往是在原建筑上加以翻新改建。比如，JR 博多城，因其地處九州鐵路網的中心日本福岡市，而成為了全國鐵道企業（JR ）TOD 發展的典范，TOD 面積高達20 萬平方米，堪稱“九州和東南亞的新玄關”。JR 博多城由原站房改建而成，由于原站房地處最大密度的城市中心區而沒有擴容余地，因此JR 企業利用現有空間加以提升，建設了11 個商鋪和1 座屋頂花園。目前，JR 博多城TOD 面積約為原站房的6 倍，其商鋪面積比例超過了50%，為日本首位。車站綜合樓原為AMU 博多商場商城，并引入了日本百貨公司阪急百貨公司店，城市功能完善。

綜合來看，日本東京TOD 模式以私企為開發主體，通過政府“政策引導+市場開發”主導來實現，香港TOD開發模式以公有的港鐵為開發主體通過“軌道交通+物業”模式發展，西安地鐵TOD 均可以借鑒建設實踐經驗。

三、西安地鐵TOD 建設優化的必要性

截至2022年6月30日，我國內地共有51 個城市投運城軌交通線路9 573 公里，其中，地鐵7 529公里。2022年上半年全國主要城市軌道交通系統運行的總里程排名中，西安以252.62公里位列第九位，2021年全年西安地鐵客運量10.2億人次位列全國第七位，客流強度位列全國第三位。西安地鐵已形成“8 線運營，7 線共建”的局面，到2025年將建成12條地鐵線路，預計軌道交通將承擔西安60%的公共交通出行。地少人多的城市終將采用TOD，以站點400 ～800米為半徑范圍，建立起交通、居住、工作、商業等功能一體的站城一體化中心是必然選擇，西安TOD 建設發展前景廣闊。

在《我國綜合立體公共交通網絡發展規劃大綱》中，針對TOD 的開發提出，要推進城市樞紐一體化發展，遵循站城合一，產城結合、綜合開放的原則，進行開發空間預留、建設用地空間控制，發展時間統籌。但是，目前西安TOD地鐵建設還處于以場段上蓋開發為主的階段，同時，民眾對其品牌認可度不高、地鐵運營公司欠缺開發經驗，需要向國內外其他地鐵TOD建設發達成熟的城市學習。另外，西安地鐵和我國多數內陸地區地鐵公司一樣，絕大多數為國有企業，為實現社會公益化，地鐵票務收入和地鐵建設、運營成本不對等，地鐵公司虧損嚴重，而香港地鐵和日本地鐵盈利狀況良好，可從中借鑒學習建設思路和經驗。

四、香港和日本地鐵TOD 發展模式對西安地鐵建設的啟示

西安地鐵TOD模式發展至今經歷了三個階段：第一階段“軌道交通追趕城市建設”。西安市進行的TOD模式探索不是由交通引導城市區域發展，初衷是要緩解出行壓力，集中于人口密集區和已開發成熟區。例如，小寨、北大街站，其標志性建筑例如賽格購物中心、西安國際貿易中心、飛旋廣場、大興善寺等在地鐵2 號線建設以前便存在。這些建筑大多高容積率，可再開發空間極少，規模和業態難于地鐵物業一體化。第二階段“大建設+大開發”。在一系列規劃重塑、功能重組和產業重置之下，一些交通樞紐或換乘站發展為TOD。第三階段，我國將支持在城市地下鐵道上覆物業中建立相應數量的社會保障性出租房屋，以及《西安市“十四五”保障性租賃住房發展規劃》中倡導強化公共交通導向的TOD模式的背景下，西安地鐵逐步開始嘗試主導二級開發。例如，2022年7月西安市住建局公布的西安地鐵5 號線雁鳴湖站保障性租賃住房項目，作為西安第一個國家住建部推廣的軌道交通引領示范保障性租賃住房項目得到了業界的廣泛關注，西交軌道公司將其定義為西北地區首個融合軌道交通站點與保障性租賃住房及其配套商業的綜合開發項目。根據香港與日本港鐵TOD 運營方案的最佳實踐，可以得出如下啟示。

1.加快站點向站城轉變

西安地鐵三期規劃的建設完成，西安地鐵換乘點將直接增加到37 個，換乘站作為“站城一體化”TOD模式的潛力區域，大概率將成為片區中心，是城市格局的重構契機，更是助推大城市轉型升級的“利器”。根據仲量行研究結果：西安市的249個地鐵站點中，具備TOD 開發屬性的地鐵站點共有38 個，占總站點數的15.3%，其中包含一般站點21 個、換乘站點17 個。從價值屬性來看，這些站點具備商圈屬性的有18 個、商務屬性站點10 個、產業屬性站點5 個、文體屬性站點11 個、復合屬性站點8 個。

雙寨站是西安市首個高架地下“零距離”換乘站，跨度達500 米，是普通車站的2 倍，依靠全運會開發的奧體板塊，在TOD 開發方面已經初步展示出集商業、居住、休閑于一體的TOD 雛形。但是，無論雙寨站，還是以賽格為代表形成的小寨站TOD、以熙地港為代表的行政中心站TOD，均是在二級市場上依靠房地產開發商等企業進行投資，參考香港、成都等軌道交通集團，改變“交通追趕城市建設”的模式，應逐步主導二級開發，推進TOD 模式的深度應用，為城市創造重要增長級。西安軌交集團在多個招標公告中也已經提出了TOD 概念，10 號線規劃打造成“一條TOD 開發的中軸線”，15 號線將統籌實施TOD站點一體化綜合開發，2022年7月蓮湖區政府規劃提出以地鐵8 號線為依托的紅廟坡TOD 項目將爭取納入2023年城市更新計劃。

2.塑造產城相融的消費場景、生活場景等推動TOD 站城模式發展

TOD 將運用其交通便捷性能有效引導和形成城市消費人口的聚集，并通過對立體化的城市商業空間的縱向開發與利用，逐步形成了“地下商鋪+地上集中商鋪+地鐵連廊商鋪”的立體化消費空間，并著眼城市層級、片區級、鄰里級的消費格局，以差異化方式布局大體容量、全業態的復合型商場，景觀化、情景式的公園型商場，以及小而美、特色化的社區式商場。同時，將現代商業與生活美學空間結合，打造藝術、人文、時尚、商業的融合體，引入新零售主力店，滿足年輕化、時尚化消費體驗，營造全客層覆蓋、全時段運營、全業態融合、一站式滿足的站城空間。對于老城區，如鐘樓站、北大街、大差市站，基于傳統商業的衰落，多家大型商業中心破產停業，可學習日本福岡JR 博多城，優化地鐵TOD，創新設計驅動，完善城市休閑功能、加強TOD 綜合體的商務功能等。

3.構建TOD+智慧交通+智慧城市系統

采用建筑數據模型（BIM）、城市信息模型（CIM）等現代信息技術，建立了城市TOD 大數據底座，形成了數字孿生TOD，以實現地上建筑物、結構、客流活動、運輸調度、庫內設備和地下管線、管廊等的可視化顯示、可視化控制，實現站點管理數字化智慧化升級，統籌圖像采集終端和感知終端的布局和應用，穩步推進“智慧+”城市TOD 運營管理的深度融合。同時，將潮流商業、產業辦公、高端居住、交通樞紐融入未來數字智慧場景，創造數字智慧交通+數字智慧城市。

五、結語

西安地鐵TOD經營方式的繁榮發展要求政府積極運用各種資金，在政策方面進行引導，打造產城相融的消費和生活場景，并從從提升智慧交通、智慧城市建設水平等方面著手，從而實現地鐵盈利運營、打造出現代化的軌道交通產業鏈，實現公共利益和城市發展雙贏。