國土空間生態修復規劃：內涵體系、編制邏輯與實施路徑

劉新衛 黎明 吳悠 梁夢茵 梁宜 孔凡婕

摘要：研究目的：探析國土空間生態修復規劃的概念內涵及規劃體系、編制邏輯和實施路徑，為推進生態文明建設背景下國土空間生態修復規劃工作提供理論支撐和實踐借鑒。研究方法：文獻綜述法，理論分析法和歸納演繹法。研究結果：（1）國土空間生態修復規劃本身概念清晰、內涵明確，與相關規劃區別明顯，肩負了時代賦予的歷史使命，并在落實目標任務過程中產生建立規劃體系之需。（2）國土空間生態修復規劃編制遵循“解決什么問題、達成什么愿景、安排什么舉措”的規劃思路，形成“問題導向+格局塑造+區類調控+工程牽引”的編制邏輯。（3）實施國土空間生態修復規劃需要遵從“規劃傳導—政策引領—監管服務—要素集聚—適應性管理”工作路徑。研究結論：開展國土空間生態修復規劃工作，是引導生態修復活動科學開展的前提，需在明確該規劃的概念內涵及規劃體系基礎上，遵循其編制邏輯和實施路徑，確保規劃得到科學編制和有效實施。

關鍵詞：國土空間生態修復規劃；概念內涵；規劃體系；編制邏輯；實施路徑

中圖分類號：TU98；X171.4 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）03-0011-09

基金項目：國家重點研發計劃項目（2022YFC3802805）。

生態修復理念緣起于20世紀初，旨在運用自然恢復和人工干預等手段修復因氣候變化和人類活動干擾而導致受損或退化的生態系統，使生態系統功能恢復至健康、穩定和可持續狀態[1-3]。20世紀80年代以來，我國城鎮化、工業化進程持續加快，不合理的資源開發和土地利用方式導致植被破壞、水土流失、水體污染、濕地萎縮等生態退化和受損現象不時涌現，生態系統結構完整性和功能穩定性受到破壞，一些地方陸續開展了包括礦山生態修復、水土流失治理、土壤污染防治等生態環境治理工程，但多針對小范圍、單一或特定生態功能的恢復與重建。2013年以來，隨著“山水林田湖（草沙）是一個生命共同體”理論內涵的不斷完善，生態保護與修復工作逐漸由單一要素治理向多要素統籌保護與系統修復轉變，更加強調地理單元完整性、生態功能綜合性和跨區保護協調性，突出自然地理單元內人與自然和諧共生。特別是2018年，國務院機構改革中新組建自然資源部并且賦予其統一行使所有國土空間生態保護修復職責，有望從體制上破解之前客觀存在的“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田”的現象和難題。基于履職盡責的考慮和健全國土空間規劃體系、統籌協調生態修復工作、引領生態修復資金投入的需要，自然資源部成立后著手組織編制國土空間生態修復規劃，該規劃自此成為我國（國土空間）規劃體系中的一種規劃類型，并因不同層級規劃編制工作的深入開展而為社會各界所關注。

梳理現有相關研究成果發現，目前針對國土空間生態修復規劃的研究多聚焦于規劃編制的理論基礎、總體思路和技術方法等[1-4]，如戴忱等建立了“分要素問題分析—生態風險—生態修復區域與修復要素識別—修復對策”的生態修復規劃編制技術路線[4]，鄒長新等從生態系統完整性、生態系統健康和穩定性等出發梳理了系統觀理念下生態保護與修復的內涵與理論基礎[5]，還有一些學者基于生態安全格局對國土空間生態修復規劃編制中如何科學識別關鍵區域、如何合理劃分生態修復區域等進行了探討[6-11]。但是現有研究缺少關于國土空間生態修復規劃概念內涵及其規劃體系的深入探討，以及該類規劃工作的內在邏輯和實施路徑等系統研究。鑒于此，本文基于國土空間生態修復規劃的概念內涵及其規劃體系的分析，探討該類規劃的編制邏輯和實施路徑，以期為豐富和發展恢復生態學、景觀生態學、土地生態學、土地利用規劃學等理論，統籌制定國土空間生態修復規劃提供參考。

1 規劃內涵與體系

作為生態文明建設背景下的新生事物，明晰國土空間生態修復規劃以及與之相關規劃的區別和聯系，有助于厘清國土空間生態修復規劃的本質內涵，促進該類規劃從人所“不知”到眾所“周知”。另外，國土空間生態修復規劃從出現之日起就肩負了時代賦予的歷史使命，并在落實目標任務中產生建立規劃體系之需。

1.1 規劃內涵

國土空間生態修復一般是指在遵循生態系統演替規律和內在機理基礎上，基于自然地理格局，適應氣候變化趨勢，對生態功能退化，生態系統受損，空間格局失衡，自然資源開發利用不合理的生態、農業、城鎮國土空間，統籌和科學開展山水林田湖草沙一體化保護修復的活動[12-13]。關于國土空間生態修復規劃的概念界定，近年來一些專家從不同角度提出不同的看法和意見[1，4，14]，均有其合理性和可借鑒性。本文中，筆者結合工作實際，特別是參與研究制訂不同層級國土空間生態修復規劃編制指南實踐，認為國土空間生態修復規劃是對一定時期特定區域（流域）生態修復工作的統籌謀劃和總體設計，是開展生態修復活動的指導性、綱領性文件，是致力于解決生態問題、改善生態功能、提升生態價值、促進人地和諧的國土空間類專項規劃。作為一個相對新生事物，國土空間生態修復規劃要在當前種類繁多的各類規劃中嶄露頭角并真正發揮作用，需在明晰自身概念內涵的同時明確與相關規劃的主要區別。

1.2 規劃聯系

（1）自然資源部門的相關規劃。在自然資源部門牽頭組織編制的規劃中，與國土空間生態修復規劃相關的主要是國土空間總體規劃與地質災害防治規劃。①國土空間總體規劃。根據2019年5月中共中央、國務院印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，國土空間生態修復規劃屬于國土空間規劃的專項規劃，是國土空間規劃體系的重要組成（表1）。國土空間總體規劃明確包括生態安全格局在內的總體格局，國土空間生態修復規劃服從國土空間總體規劃確定的生態安全格局，并且通過部署安排生態修復任務筑牢生態安全屏障、優化國土空間格局，是國土空間總體規劃有關生態修復內容和任務的具體細化與實施載體。②地質災害防治規劃。地質災害防治規劃是預防和治理地質災害的規劃部署，旨在建立與國情相適應的地質災害防治體系，最大限度提高地質災害防治能力，最大限度避免和減輕地質災害造成的人員傷亡和財產損失，為促進社會經濟和環境協調發展提供安全保障。國土空間生態修復規劃與地質災害防治規劃關注的任務重點有別，但鼓勵和引導各地通過編制實施國土空間生態修復規劃促進所在地區提升地質災害防治水平。

（2）其他部門牽頭的相關規劃。其他部門牽頭組織編制的規劃中因為涉及生態修復內容而與國土空間生態修復規劃相關的主要有：發展改革部門的重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（“雙重”規劃）、生態保護與建設規劃、耕地草原河湖休養生息規劃、高標準農田建設規劃，生態環境部門的污染防治規劃、生態脆弱區保護規劃，住建部門的城市生態保護與建設規劃、城市雙修規劃，水利部門的水土保持規劃、流域綜合規劃，以及農業農村部門的農業可持續發展規劃、農業資源與生態環境保護工程規劃等。國土空間生態修復規劃與前述相關規劃的區別主要體現在這樣幾個方面：①空間類別。如國土空間生態修復規劃面向全域所有國土空間，而“雙重”規劃僅針對生態空間，高標準農田建設規劃、耕地草原河湖休養生息規劃僅針對農業空間，城市雙修規劃僅針對城鎮空間。②問題類型。如國土空間生態修復規劃面向所有類型生態問題，水土保持規劃僅針對水土流失問題，流域綜合規劃中僅水沙調控、水土保持、水資源和水生態保護，以及岸線利用等方面涉及生態修復內容。③規劃屬性。如國土空間生態修復規劃是國土空間類專項規劃且在生態修復方面具有總體規劃屬性，生態保護與建設規劃、城市生態保護與建設規劃、農業可持續發展規劃、農業資源與生態環境保護工程規劃等規劃部署的工程項目只有任務內容而缺少空間指引，空間規劃屬性不強。④重點任務。如國土空間生態修復規劃是對所有國土空間安排部署生態修復任務，這與生態脆弱區保護規劃、污染防治規劃等關注的重點任務明顯有別。

1.3 規劃體系

根據前述《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中關于“相關專項規劃可在國家、省和市縣層級編制”的規定，為在國土空間規劃體系中發揮支撐性、傳導性和協同性作用，國土空間生態修復規劃本身需要建立健全規劃體系，分為全國—省級—市級—縣級四級規劃，并可根據需要編制跨行政區的區域（流域）生態修復規劃。其中，全國規劃重在落實總體國家安全觀，統籌考慮一定時期的全國生態修復工作，整體謀劃國土空間生態修復總體布局，做好全國生態修復方針政策頂層設計，確定具有全國意義的重大工程，突出戰略性、全局性；省級規劃是一定時期省域國土空間生態修復任務的總綱和空間指引，是編制市縣級國土空間生態修復規劃的基本依據，在國土空間生態修復規劃體系中發揮承上啟下、統籌協調作用，既要承接全國規劃部署的任務，又要研究制定省域生態修復的目標任務和分區分類體系，傳導市縣規劃的責任和任務，體現指導性、協調性；市縣規劃是一定時期市縣組織實施國土空間生態修復活動的基本依據，是落實市縣國土空間規劃的重要手段，側重實施，落實上位規劃安排的任務，確定轄區工作重點，制定保障措施，實施修復工程，具有操作性、約束性。區域（流域）性規劃是以大江大河或重大自然地理單元為依托，充分銜接國家、省、市級重大戰略規劃，統籌考慮區域（流域）生態安全屏障與自然保護地、國土空間總體規劃的“三線”劃定方案、生態網絡和生態安全格局等要素，針對區域（流域）存在的重大系統性生態問題和風險，遵循自然規律進行總體謀劃，開展全域修復，促進各類生態系統耦合，維護區域（流域）整體生態安全，具有特殊重要性和相對獨立性。相較于具有明顯行政區劃的國土空間規劃，國土空間生態修復規劃所包含的區域（流域）既考慮了地理單元內生態系統完整性、資源環境綜合承載力和人地耦合的整體性，又突出了區域自然環境的特殊性和社會發展模式的異質性。

依據規劃管理運行需要，國土空間生態修復規劃可以參照國土空間規劃體系框架，分為編制審批、實施監督、法規政策、技術標準4個子體系。編制審批體系為了突出科學性、協調性、操作性，需根據統一部署分級編制審批各級規劃，其中，全國規劃由自然資源部會同相關部門編制并由國務院審批，省級規劃由省級自然資源部門會同相關部門編制并由省級人民政府審批，市縣規劃由市縣級自然資源部門會同相關部門編制并由同級人民政府審批；實施監督體系主要指按照“誰審批、誰監管”原則，分級建立國土空間生態修復規劃審查備案制度，建立規劃動態監測評估預警、定期評估制度，加強與空間規劃及“一張圖”銜接，實行落地上圖、精細化管理，特別是，可以通過定期（如5年一次）的評估調整，與同級國土空間規劃在工作目標、工作任務和政策制度等方面做好銜接；法規政策體系主要指完善國土空間生態修復規劃的配套政策，保障規劃的有效實施；技術標準體系主要包括制定各級各類國土空間生態修復規劃編制辦法和技術規程，其中，國家、省級與重點區域（流域）規劃技術標準由自然資源部會同相關部門負責制定，市縣級規劃技術標準可由各省自然資源部門會同相關部門負責制定。

2 編制邏輯

在國家空間治理體系改革背景下，以解決“生態病”為出發點的國土空間生態修復規劃服務于保護資源環境生態、支撐經濟社會發展等國土空間高質量發展目標，規劃編制遵循“解決什么問題、達成什么愿景、安排什么舉措”的規劃思路，通過開展國土空間調查與評價，摸清國土空間生態系統本底條件（資源開發利用、生態系統質量、生態空間沖突）和社會經濟現狀，研判中長期生態安全趨勢與潛在風險，開展多尺度、多要素的生態問題診斷，確定生態保護修復的總體目標和績效標準；分析各項生態資源、重要生態節點和自然保護地的類型、規模及空間分布，以構建陸域、水域生態廊道，保護生態網絡安全為目標明確生態修復脈絡；統籌考慮自然地理和生態系統的完整性、連通性，有效銜接國家、省、市重大戰略規劃，劃定生態保護修復分區及重點區域，分區、分類確定生態保護修復的主導方向與重點任務，落實系統修復的模式與措施；劃分生態保護修復單元，確定工程建設內容，制定監測評估方案，部署工程時空范圍、目標及任務。鑒于此，形成多元目標驅動下的“問題導向+格局塑造+區類調控+工程牽引”的編制邏輯（圖1），克服相關傳統規劃重藍圖輕規制、重政府輕市場、重工程輕政策等問題。

2.1 問題導向

國土空間生態修復規劃以解決所在區域當前和規劃期間的突出生態問題為首要任務，規劃編制具有鮮明的問題導向。為此開展的調查評價工作，是在收集整理規劃區相關自然地理、經濟社會、生態環境的現狀和歷史資料基礎上，開展區域生態狀況評估和生態系統演化分析，摸清規劃區的生態本底；分析診斷旨在識別生態退化發生的空間區域、退化程度及其驅動因素，需要根據規劃區生態本底狀況，確定區域生態退化的關鍵指標并建立基于生態服務功能的退化生態系統評價指標體系、退化等級判別標準以及相應的技術方法，進而識別出退化程度的具體空間分布及其驅動因素，是發現規劃區現狀生態問題之舉；預判規劃期間規劃區范圍內開展生態修復可能面臨的重大機遇和風險挑戰，特別是對風險挑戰的研判既要考慮區域內生態問題面臨的由于地理空間和自然資源導致的復雜約束，又要把氣候變化和區域協調發展等區外影響納入考慮范圍，是對未來可能產生問題的預判。根據調查評估明確的生態本底、分析診斷發現的現狀問題、研究預判得到的風險挑戰，結合上位規劃或所在區域總體規劃等的部署安排，合理設定規劃期間規劃區開展國土空間生態修復的目標任務，并重點從生態質量、修復治理等角度研究建立包括約束性和預期性指標在內的規劃指標體系。

2.2 格局塑造

空間格局是國土空間開發保護的導向，是統籌利用各種空間資源的總遵循[15]。國土空間生態安全格局是對優化的生態管控愿景的描繪和對高強度人類活動與自然生態保護空間關系的界定，保障生態安全格局塑造因而成為國土空間生態修復的核心目標[16]，并為從“被動修復”向“主動適應”的國土空間生態修復提供了重要的空間優化途徑。圍繞塑造國土空間總體規劃明確的生態安全格局，規劃編制階段要堅持“山水田林湖草沙”是一個生命共同體，將系統工程思想與景觀生態學理論結合，以區域生態系統服務重要性和生態敏感性評價為基礎，通過生態系統綜合評估對維系規劃區生態過程及安全具有重要意義的生態源地、廊道、戰略點及整體網絡等關鍵生態要素進行空間位置及范圍識別，遵循生態系統格局—過程耦合原理和與之對應的源地—廊道—戰略點空間組織原則，以潛在路徑將相對孤立的生態要素串聯起來，構建生態廊道、打通生態節點，促進形成“斑塊—廊道—基底”多元素、多層次綜合一體的生態網絡空間，保障生態過程中能量物質交換和區域生態功能發揮，在現狀生態系統格局基礎上尋求生態安全保障與優化的空間策略，明確規劃期間開展國土空間生態修復的基本脈絡。針對生態安全格局的層級特性和尺度特征，不同層級國土空間生態修復規劃編制中需要注意國家、省級、市縣等不同層級生態安全格局的上下傳承和彼此協同。

2.3 區類調控

開展分區分類并進行針對性調控是國土空間規劃編制中用來表達規劃意圖、落實空間政策的重要工具，國土空間生態修復規劃編制同樣需要通過區類的劃分和調控落實相應的工作路徑和修復舉措。生態修復分區需要遵循自然地理格局和生態系統的整體性、系統性及其演替規律，結合規劃區經濟社會發展特征，以生態安全格局研究和主體功能分區成果為基礎，銜接自然保護地、生態紅線劃定以及生態功能區劃成果，并以生態地理區劃為依據開展，通過明確不同分區的空間范圍、主要問題、主攻方向、修復任務和修復策略等，促進生態修復工程“點冶”和“線冶”與國土空間生態修復分區政策“面冶”有機結合和優化調配[14]，從根本上推動規劃區山水林田湖草沙的整體保護、系統修復和綜合治理；在此基礎上，省級以上國土空間生態修復規劃要依據規劃區主要生態脅迫問題的空間分布情況，結合落實國家或區域重大戰略和上級上位規劃明確的生態修復任務，合理確定生態修復重點區域并作為將來規劃實施的優先區（市縣級規劃可以根據實際情況，決定是否需要明確重點區域）。國土空間生態修復規劃的分類承襲總體規劃關于生態、農業和城鎮三類空間劃分，遵循生態系統演替規律和內在機理，立足自然地理格局，編制階段對不同空間進行針對性安排和組織，減少各類空間之間的相互影響，降低生態修復的負外部性，以期通過規劃實施增強生態系統固碳能力、提供優質生態產品、切實維護區域生態安全，促進生態空間更加自然、農業空間更具鄉愁、城鎮空間更有韌性。

2.4 工程牽引

雖然一些專家對于以工程形式推進國土空間生態修復持有疑義，如認為大多生態修復工程重視小范圍、局地尺度或單一群落與植被類型的恢復，缺乏大區域、整體或系統水平尺度的綜合治理，以及生態修復工程大多僅注重單一的生態效益，而對經濟和社會效益的綜合評價與支撐作用研究不足[17]；生態修復工程多以生態問題為導向，但忽視其產生的根本原因，缺乏以改善區域生態功能為導向的頂層設計[18]；以工程為導向的生態修復常以單一生態要素為抓手，容易割裂生態系統整體性，出現（單要素治理）局部最優而（全要素修復）整體收益偏低甚至下降的不足[19]。但是，針對當前及規劃期間生態修復任務面廣量大、投資額大、建設期長的實際，合理布局實施生態修復工程仍是推進生態修復工作實現重點突破、發揮引領示范的重要手段，規劃編制階段要做好研究部署。不同層級的國土空間生態修復規劃編制需要圍繞國家或區域重大戰略，結合規劃期間重點任務安排和已有工作基礎，按照自然恢復為主、人工修復為輔的方針，合理安排國土空間生態修復工程（項目），編制工程（項目）列表，明確工程（項目）規模、主要內容、空間布局和建設時序，并且提出工程（項目）實施的保障機制和政策措施。針對工程項目的規劃層級性和實施承繼性（全國規劃考慮重大工程，省級規劃部署重點工程，市縣規劃安排重點項目，形成工程體系），規劃編制中需要做好生態修復工程項目自上而下的統籌協調。

3 實施路徑

作為國土空間規劃體系中的一類專項規劃，實施國土空間生態修復規劃需要基于多學科理論知識并在生態系統的多樣性、穩定性和持續性等生態學原理指導下，從空間資源和要素供給側結構性改革角度明確“規劃傳導—政策引領—監管服務—要素集聚—適應性管理”規劃實施路徑（圖2），綜合運用各種手段支持和優化規劃區的生態修復過程，促進生態問題得到解決、生態功能有所改善、生態價值不斷提升，進而實現所在區域或更大范圍的人與自然和諧共生。

3.1 規劃傳導

實施規劃傳導的關鍵在于建立健全國土空間生態修復規劃體系。在與國土空間總體規劃做好銜接并且發揮總體規劃戰略引領和剛性約束作用的同時，加快建立健全全國—省級—市級—縣級四級國土空間生態修復規劃體系，旨在以生態修復分區和重點區域為指引，通過定位傳導、結構傳導、規模傳導、功能傳導等方式，將分區范圍、指標體系、工程布局、政策要求等內容有效傳導，從上到下將生態修復目標任務層層壓實，確保黨中央和上級政府有關生態修復的理念要求、戰略意圖、規劃部署等得到逐級貫徹落實，如將省級規劃確定的生態修復目標任務以規劃指標的形式分解到各市縣完成、將省級重點工程安排到各市縣實施，省級規劃配套的保障措施各市縣要遵照執行等。針對四級規劃形成的自上而下規劃傳導機制，各級政府要將編制實施國土空間生態修復規劃作為科學開展和深入推進生態修復工作的重要抓手，依據本級國土空間總體規劃和上級國土空間生態修復規劃，組織編制所在層級國土空間生態修復規劃，統籌陸域海域、兼顧地上地下、協調時間空間，明確規劃約束性指標和剛性管控要求向下傳導直至項目實施方案，促進形成縱向統一、橫向聯動、條塊結合的生態保護修復工作格局，確保各個層級國土空間生態修復規劃真正做到能用、管用、好用。

3.2 政策引領

加強政策引領是國土空間生態修復規劃實施中實現分區分類調控和發揮工程示范作用的前提，也是國土空間生態修復工作推進中確保市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的關鍵。政策引領主要體現在兩個方面：（1）健全生態修復激勵政策。推動現行政策由單一行政管理向規劃管控、產權激勵、財稅支持、金融扶持等相關政策協調聯動，加快建立健全生態修復全鏈條政策體系。各級政府要在積極爭取加大財政投入的同時，充分運用自然資源相關激勵政策，采取政府與社會資本合作、設立基金、財政貼息等方式，引導金融和社會資本參與；創新區域（流域）生態補償機制，鼓勵受益地區與生態保護修復地區之間、流域上下游之間生態共建共享；推動實現生態產品價值，激勵社會各界和廣大群眾參與生態修復的主動性和創造性。（2）明確生態修復負面清單。為規范生態修復行為，從源頭上實施合理有限的人工干預，促進生態系統自我調節和有序演化，國家和各級地方政府要根據實際，及時制訂出臺和調整更新生態修復負面清單，明確哪些領域是生態修復的“禁區”、哪些生態修復行為“不可為”，對有明確管控要求的必須嚴格執行，未明確管控要求的按現行法律法規執行，嚴禁以任何形式擅自放寬或者選擇性執行，確保生態修復工作科學合理開展。

3.3 監管服務

強化監管服務是生態修復高質量發展的關鍵，也是國土空間生態修復規劃順利實施的基本要求。為了推進生態修復管理由過去以審批為主向以監管和服務為主轉變，各地實施國土空間生態修復規劃期間，要在做好生態修復監管的同時，落實“放管服”改革要求和優化生態修復從業者營商環境，真正做到“將權力和責任放下去，把服務和監管收上來”。生態修復監管的對象是各級政府及其相關組成部門，上級政府及其自然資源主管部門要落實監管責任，創新監管方式，會同有關部門對國土空間生態修復規劃目標任務完成情況進行監督檢查，將國土空間生態修復規劃執行情況納入自然資源執法督察內容，以及推動建立國土空間生態修復規劃實施定期考核評估制度等。與此同時，克服制度慣性以及由此產生的“路徑依賴”，聚焦重點領域，優化社會服務，激發市場活力，充分調動生態修復參與者的積極性。各級政府及其自然資源主管部門不僅要制定出臺生態修復規劃，明確生態修復任務，設立工程項目并確定生態修復目標及自然資源資產配置要求，而且要建立投資促進機制，搭建信息服務平臺，匯總發布各類生態保護修復項目及投資需求、政策法規標準等信息，探索建立自然資源資產與生態保護修復產品的交易渠道，以及加強生態修復法律法規政策和成功案例做法宣傳等。

3.4 要素集聚

推進相關項目統籌、資金聚合是完成國土空間生態修復規劃明確的目標任務的有效舉措。2018年國務院機構改革以來，除了眾所周知的山水林田湖草沙生態保護修復工程，尚有海洋生態修復工程、礦山生態修復工程，以及水土保持工程、生態退耕工程、防沙治沙工程、石漠化治理工程等開展生態修復相關工作。雖然前述工程項目的資金金額合計堪稱巨量，但實際上因為偏重條線管理而顯得較為分散。為此，要按照《生態文明體制改革總體方案》中提出的“按照山水林田湖系統治理的要求，完善相關資金使用管理辦法，整合現有政策和渠道”。各級國土空間生態修復規劃實施中，要改變隸屬不同部門的生態修復類項目“單打獨斗”局面，按照“渠道不亂、用途不變、統籌安排、集中投入”原則，圍繞生態修復的重點區域、重大工程（重點工程、重點項目）“打捆”實施，加強資金整合使用，避免“撒胡椒面式”投放資金；堅持“各負其責、優勢互補、各記其功、形成合力”原則，不改變部門職能和責任要求，推進形成“各炒一盤菜、共辦一桌席”工作機制。實施國土空間生態修復規劃明確的生態修復項目，要適當簡化審批核準程序，并且優先保障規劃選址、土地供應和資金需求，確保真正做到項目跟著規劃走、資金和要素跟著項目走。

3.5 適應性管理

適應性管理是在傳統管理方法無法解決生態系統復雜問題時應運而生的較為科學的管理方法[20]，雖然目前在國內尚處初步發展階段并在一些方面存在問題和不足，但對推進國土空間生態修復規劃順利實施仍然不無參考借鑒意義。由于國土空間生態修復規劃實施面對的是規劃區生態系統的不確定性和對生態系統客觀規律認識的不全面性，有必要通過調查監測評估規劃實施情況獲得經驗，并根據生態系統變化情況和經濟社會發展要求，及時修正、改進規劃實施的管理政策和實踐措施。做好國土空間生態修復規劃適應性管理的關鍵在于建立健全生態狀況調查監測評價機制和規劃實施反饋調整機制。在生態狀況調查監測評價方面，全國及其各地要推動構建統一的生態狀況調查監測評價體系，在加強基礎調查掌握生態家底的同時，發揮自然資源主管部門“一張底版、一套數據和一個平臺”優勢，以規劃實施管理決策需要為導向，對于篩選確定的監測對象合理設置特征值和監測頻率，力爭“早發現、早預警”，以及在此基礎上推進建立規劃實施年度跟蹤、五年評價的跟蹤評價機制，全程跟蹤評估規劃實施進度。在規劃實施反饋調整方面，根據調查監測評價結果，全面分析規劃實施效果及各項政策措施落實情況，及時提出改進意見并對既定規劃部署進行動態調整完善。

4 結語

牽頭組織編制國土空間生態修復規劃是自然資源部統一行使所有國土空間生態保護修復職責的重要內容和基礎工作，目前的相關研究多聚焦于規劃編制層面，對于該類規劃的概念內涵及其規劃體系，以及編制實施的內在邏輯和工作路徑等方面較少涉及，而這些問題能否澄清對于保障該類規劃工作順利開展尤為重要。本文對前述關鍵問題進行探討后認為：作為國土空間規劃的一類專項規劃，國土空間生態修復規劃有著明確的概念內涵，并在推進實現規劃目標任務過程中產生建立規劃體系的實際需要；規劃編制需要圍繞實現多元目標，遵循“問題導向+格局塑造+區類調控+工程牽引”內在邏輯；規劃實施需要明確“規劃傳導—政策引領—監管服務—要素集聚—適應性管理”工作路徑，確保規劃實施順利。

致謝：感謝中國科學院地理科學與資源研究所宋偉副研究員在稿件修改過程中給予的幫助！

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Territorial Ecological Restoration Planning： Connotation System， Compilation Logic and Implementation Path

LIU Xinwei1，2， LI Ming1，2， WU You1，2， LIANG Mengyin1，2， LIANG Yi1，2， KONG Fanjie1，2

（1. Land Consolidation and Rehabilitation Center， Ministry of Natural Resources， Beijing 100035， China； 2. Technology Innovation Center of Land Engineering， Ministry of Natural Resources， Beijing 100035， China）

Abstract： The purpose of this study is to explore connotation system， compilation logic and implementation path of territorial ecological restoration planning， to provide theoretical support and practical reference for territorial ecological restoration planning against the background of ecological civilization construction. The research methods inclue literature review， theoretical analysis as well as induction and deduction. The results show that： 1） the ecological restoration planning of territorial space has a clear connotation， and is clearly different from the relevant planning. It bears the historical mission entrusted by the era， and the needs to establish the planning system in the process of implementing the targeted tasks. 2） The territorial ecological restoration planning follows the idea of “what problems to solve， what vision to achieve， and what measures to arrange”， forms a programming logic of “problem-oriented + pattern modeling + regional regulation + engineering traction”. 3） The implementation of ecological restoration planning should follow the working path of “planning transmission-policy guidance-supervision service-factor aggregation-adaptive management”. In conclusion， the implementation of territorial ecological restoration planning is the premise to guide the scientific development of ecological restoration activities. On the basis of clarifying the connotation and the planning system， it is necessary to follow its compilation logic and implementation path to ensure the scientific preparation and effective implementation of territorial ecological restoration planning.

Key words： territorial ecological restoration planning； concept connotation； planning system； compilation logic； implementation path

（本文責編：陳美景）